Handreiking apv en ondermijning.pdf

Handreiking APV en ondermijning De Algemene Plaatselijke Verordening als instrument in de (bestuurlijke) aanpak van ondermijning

Handreiking APV en ondermijning Colofon: Deze handreiking is een uitgave van het Aanjaagteam Ondermijning en is samengesteld met medewerking van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de gemeenten Amsterdam, Rotterdam, Groningen, Leeuwarden, Maastricht, Tilburg, Leiden, Schiedam, Zaanstad, Amstelveen (mede namens de gemeenten Aalsmeer, Diemen, Uithoorn en Ouder-Amstel), Roosendaal en Zundert en de Regionale Informatie- en Expertise Centra (RIEC’s) van NoordNederland, Noord-Holland en Den Haag. Voorts hebben enkele ver­tegenwoordigers van de adviescommissie gemeenterecht geparticipeerd. De eindredactie werd verzorgd door Bart Engberts (Aanjaagteam Ondermijning). Het document is afgesloten in februari 2020. Voor vragen en/of suggesties tot aanvulling of actualisering: mail naar info@aanjaagteamondermijning.nl

De Algemene Plaatselijke Verordening als instrument in de (bestuurlijke) aanpak van ondermijning

Inhoudsopgave Voorwoord

7

1.

Aanleiding voor deze handreiking Maatschappelijk probleem Meerwaarde van de bestuurlijke aanpak en APV Doel van deze handreiking Goed voorbereid aan de slag Bestaande bepalingen (model-APV) Nieuwe bepalingen ter inspiratie (voorbeelden uit gemeentelijke APV’s) Overige mogelijkheden • Interview: Ondermijning is een zaak van ons allemaal

9 9 9 9 9 9 10 10 10

2.

Ondermijning en lokaal bestuur Het begrip “ondermijning” Enkele noties voor een succesvolle aanpak via de APV Strafrechtelijke en bestuursrechtelijke aanpak/driehoeksoverleg Lokale regelruimte Noodzaak en evenredigheid/onderbouwing met bestuurlijke rapportage Rol burgemeester en college van burgemeester en wethouders Informatie uitwisselen Jurisprudentie en wetswijzigingen • Interview: Alleen ga je sneller, maar samen kom je verder

13 13 14 15 15 17 17 19 19 20

3.

Bepalingen model-APV ter ondersteuning in de aanpak van ondermijning Evenementen Openbare inrichtingen Speelgelegenheden (gokken) Drugs Wapens Prostitutie, seksbranche en aanverwante onderwerpen

23 23 23 24 25 25 26

Bepalingen uit APV van gemeenten ter inspiratie 4.1. Vergunningplicht 4.1a. Vergunningplicht: algemeen artikel met apart aanwijzingsbesluit 1) Autoverhuur • Interview: Is je APV niet op orde, sta je met 1-0 achter 2) Glazenwassers • Interview: Het startsein voor een landelijke aanpak 3) Spyshops • Interview: Spyshops in Amsterdam op de radar 4.1b. Vergunningplicht in APV 1) Verhuur van woningen (w.o. kamerverhuur en bemiddelingsbedrijven) • Interview: Huisjesmelkerij is geen uniek Gronings probleem 2) Recreatieparken • Interview: Niet wegkijken, maar aanpakken 4.2. Sluiting van voor het publiek toegankelijke gebouwen 4.3. Verboden Verzameling van personen in verband met drugs c.a. • Interview: Zoveel mogelijk barrières opwerpen om verboden clubs te weren

27 27 28 29 30 32 32 34 34 36 36 36 38 38 40 41 41 42

5.

45

4.

4

Handreiking APV en ondermijning

Bijlagen

Handreiking APV en ondermijning

5

Voorwoord Het terugdringen van ondermijnende (drugs) criminaliteit lukt alleen met een integrale aanpak. Strafrecht, bestuursrecht en (fiscaal) afpakken van (crimineel) vermogen gaan daarbij hand in hand. En als het gaat om de bijdrage van de gemeenten, is, naast het toepassen van het wettelijk instrumentarium op grond van de wet Bibob en de Opiumwet, ook de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) een belangrijk juridisch instrument. In de gemeentelijke bestuurspraktijk is bijvoorbeeld sprake van een ontwikkeling waarin de APV een basis biedt voor regulering van kwetsbare branches, zoals autoverhuurbedrijven, onduidelijke detailhandel en andere activiteiten met een mogelijk ondermijnend karakter. Een lokaal vergunningenstelsel op basis van een heldere bestuurlijke rapportage waarin de ondermijnende aspecten van de des­betreffende activiteit wordt geduid, is daarbij het basismodel. Een Bibob-toets kan vervolgens plaatsvinden. Ook met andere aanpakken, bijvoorbeeld ter regulering van vastgoed en huisjes­melkerij of sluiting van panden of (bedrijfs)ruimten vanwege ondermijnende effecten, hebben verschillende gemeenten inmiddels ervaringen opgedaan. Met dergelijke vormen van (bestuurlijke) aanpak via de APV kunnen gemeenten dus bijdragen in het voorkomen en bestrijden van ondermijning.

Om deze in ontwikkeling zijnde aanpak verder te ondersteunen is deze Hand­reiking APV en ondermijning opgesteld. Bedoeld als middel ter verdere inspiratie voor beleidsmakers, juristen en professionals in de operationele praktijk die op zoek zijn naar meer mogelijkheden die de Algemene Plaatselijke Verordening biedt in de strijd tegen ondermijnende criminaliteit. Vanzelfsprekend is deze uitgave ook een nuttig instrument voor bestuurders, raadsleden en leden van de driehoek. Getracht is om een handzame en toegankelijke editie tot stand te brengen die ook voor concrete toepassing waardevol kan zijn. Mochten er in deze versie nog aansprekende voorbeelden ontbreken of zich nieuwe actualiteiten aandienen (iets wat vanwege de dynamiek in de aanpak van ondermijning bepaald niet uit te sluiten is) nodig ik u graag uit om het Aanjaagteam Ondermijning daarop te attenderen.

Peter Noordanus Voorzitter Strategisch Beraad Ondermijning Den Haag, april 2020

6

Handreiking APV en ondermijning

Handreiking APV en ondermijning

7

1. Aanleiding voor deze handreiking Maatschappelijk probleem Ondermijnende criminaliteit neemt vele vormen aan. In de lokale samenleving zien gemeenten en hun andere partners in veiligheid zich steeds meer geconfronteerd met allerlei uitwassen hiervan. Een kleine greep hieruit: • Onder het mom van reguliere bedrijvigheid worden kleine bedrijfjes of winkels gestart die echter als uitsluitend oogmerk hebben crimineel geld wit te wassen • Er wordt belegd in vastgoed om crimineel vermogen weg te sluizen • Er ontstaat een slecht en malafide ondernemersklimaat en in een aantal gevallen is daarbij ook sprake van overlast en aantasting van het woon- en leefklimaat Meerwaarde van de bestuurlijke aanpak en APV In de strijd tegen ondermijning neemt de bestuurlijke aanpak - naast andere interventiemogelijkheden1 - een belangrijke plaats in. Daarbinnen heeft ook de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) betekenis. Gemeenten kunnen met hun verordenende bevoegdheid in de APV regels stellen in de vorm van gebods- of verbodsbepalingen. Deze kunnen worden gekoppeld aan bestuurlijke instrumenten: zoals een vergunning, ontheffing of meldingsplicht (eventueel in combinatie met een separaat aanwijzingsbesluit en een sanctie als sprake is van overtreding). Een bestuurlijke sanctie kan zijn: intrekking van de vergunning, bestuursdwang (sluiting, last onder dwangsom) of een bestuurlijke boete.

Daarnaast kan overtreding van de APV ook strafrechtelijk zijn gesanctioneerd. APV-bepalingen kunnen daarmee een goed middel vormen om bestuurlijk barrières op te bouwen tegen misstanden en illegale praktijken. Aldus kunnen deze situaties zo veel

mogelijk worden voorkomen of bestreden. Een compleet overzicht van bestuurlijke interventies bij ondermijning is weergegeven in een “menukaart”, opgesteld door de gemeente Leiden en het RIEC Den Haag. Deze menukaart (zie bijlage 1) noemt overigens niet alleen APV-mogelijkheden, maar ook andere instrumenten. Doel van deze handreiking Deze handreiking is bedoeld ter inspiratie om de eigen APV te verrijken met bepalingen die voor een aantal fenomenen rondom ondermijning toepasbaar zijn. Daartoe worden enkele voorbeeldbepalingen genoemd. Deze zijn verzameld na een inventarisatie onder verschillende gemeenten en RIEC’s. Veel gemeenten zijn hier nog in de pionierfase. Zij hebben nieuwe bepalingen ontworpen en deze ook vaak al in de praktijk toegepast. Hier en daar hebben (lagere) rechters hierover geoordeeld. De jurisprudentie is nog in ontwikkeling. Goed voorbereid aan de slag Wanneer het binnen een gemeente noodzakelijk wordt geacht om ondermijning aan te pakken via de APV moet dit – vanzelfsprekend - goed zijn onderbouwd. De mogelijkheden voor de lokale overheid om regels te stellen in de strijd tegen ondermijning zijn namelijk niet onbeperkt. Denk aan de grenzen van de verordenende bevoegdheid en de relatie met het openbare orde-begrip en het verantwoordelijke bestuurs­ orgaan (college van B&W of burgemeester).

In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de mogelijkheden voor lokale regelruimte en de grenzen die daarbij in acht moeten worden genomen. Bestaande bepalingen (model-APV) De APV wordt al door gemeenten veelvuldig toegepast bij thema’s als samenscholing, drugsoverlast op straat, wapenbezit, drankgebruik op

1 Bijvoorbeeld via strafrecht (opsporing, vervolging, ontneming etc.), fiscaal recht (afpakken crimineel vermogen), privaatrecht (erfpacht, onteigening) of PPS (via samenwerking, convenanten of overeengekomen gedragscodes) etc.

8

Handreiking APV en ondermijning

Handreiking APV en ondermijning

9

de openbare weg, kansspelen, evenementen, exploitatie van horeca-inrichtingen en seks­ inrichtingen, cameratoezicht en dergelijke. De model-APV van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) bevat hierover tal van voorbeeldbepalingen. Deze bepalingen zijn niet specifiek geschreven voor de bestrijding van ondermijning, maar kunnen daarbij wel van nut zijn. Deze bepalingen komen aan de orde in hoofdstuk 3. Nieuwe bepalingen ter inspiratie (voorbeelden uit gemeentelijke APV’s) In hoofdstuk 4 van deze handreiking worden voorbeelden gegeven van APV-bepalingen waarmee meerdere gemeenten pionieren. Deze zijn onderverdeeld in een aantal rubrieken. Het doel is om gemeenten te inspireren de lokale regelruimte te benutten bij de aanpak van ondermijning. Daar staat informatie over de aanleiding en praktijk. Ook vindt de lezer hier nuttige tips en voorbeelden, zoals de toelichting op het college- en/of raadsvoorstel. Voorbeelden van eventuele aanwijzingsbesluiten, beleidsregels etc. die bij dergelijke bepalingen (kunnen) horen, zijn opgenomen in een bijlage of in voetnoten (met verwijzing naar digitale vindplaatsen). Overige mogelijkheden In het voorwoord en hiervoor is aangegeven dat er ook nog andere mogelijkheden bestaan om ondermijning aan te pakken.

Denk aan strafrechtelijke, fiscale of privaatrechtelijke aanpakken, vormen van publiek-private samenwerking, preventie via bewustwordings- en voorlichtingscampagnes, gedragscodes, bevordering van een weerbare overheid en een weerbare samenleving enzovoorts. Een breed palet is voorhanden. Zoals aangegeven valt dit buiten het bestek van deze handreiking.

Ondermijning is een zaak van ons allemaal De belangrijkste tool die een burge­ meester kan inzetten, is wellicht zijn gezonde verstand. Vooral wanneer hij te maken heeft met georgani­ seerde criminaliteit. Daarbij wil hij maximaal de instrumenten benut­ ten die het bestuursrecht hem aan­ reikt, want het strafrecht is soms te eenzijdig, meestal te traag.

Dat zegt burgemeester van Rheden, Carol van Eert, wanneer het gaat over het belang van de bestuurlijke aanpak van onder­ mijning. Naast hem zit Petra van den Berg, zestien jaar lang adviseur veiligheid van de burgemeester(s) en nu volledig vrijgemaakt als programmaleider #leerling- en student-alert. Rol van de burgemeester Burgemeester Van Eert: ‘Ik ga over openbare orde en veiligheid, wat compleet iets anders is dan mensen vervolgen die een strafbaar feit hebben gepleegd zoals OM en politie dat doen. Er kan al veel onrust zijn zonder dat er ook maar sprake is van een overtreding. En vaak vraagt juist wat onzichtbaar is om interventie, denk maar eens aan wat er wordt opgebouwd achter façades van vastgoed of techniek.’ Hij is het dan ook niet eens met het beeld van de burgemeester als crime fighter. ‘Je zegt daarmee dat hij met politie en OM op de strafrechtelijke toer zit, en daar gaat het

10

Handreiking APV en ondermijning

niet over. Volgens mij gaat het over wat je aanvúllend kunt doen om het een crimineel zo lastig mogelijk te maken. Ook in een kleinere gemeente.’ Bewustwording Er wordt in Rheden vol ingezet op interne en externe bewustwording. ‘Ondermijning is immers geen zaak van burgemeester, politie of justitie alléén, het is een zaak van ons allemaal!’, zegt Petra van den Berg met nadruk. Om ‘van twee paar ogen honderd te maken’ ontvingen alle huishoudens in de gemeente Rheden een oproep om afwijkende situaties in hun buurt te melden (Meld Misdaad Anoniem). Medewerkers van het gemeentehuis kunnen vermoedens van ondermijning daarnaast ook veilig melden via de app ‘Meld een Vermoeden’. APV Rheden voerde als een van de eerste gemeenten in Nederland een exploitatievergunning in voor kamerverhuurbedrijven (bij verhuur aan drie of meer personen per pand), met daaraan gekoppeld een Bibob-toetsing. Niet vanuit de Huisvestingsverordening, maar vanuit de APV. Burgemeester Van Eert: ‘In die branche werd ernstig misbruik gemaakt van de kwetsbare positie van bijvoorbeeld zorgpatiënten met een beperking of arbeidsmigranten. Inmiddels is er ook een sluitingsartikel ondermijning en geldt de koppeling van de integriteitstoetsing voor alle exploitatievergunningen.’ In de omgevingsvisie van het buitengebied is verder bewust ruimte gelaten voor andere exploi-

“Met álle inwoners bouw je aan commitment, om samen tegen onder­mijnende criminaliteit te kunnen optrekken.”

tatievormen dan puur agrarisch gebruik. ‘In feite een preventieve maatregel’, zegt de burgemeester. ‘Door het bestemmingsplan niet helemaal dicht te timmeren ben je minder bevattelijk voor ondermijning en blijf je als gemeente economisch gezond.’ Preventie Om drugsproblematiek aan de voorkant aan te pakken, is er het #leerling- en studentalert: een tweejarig programma, ontstaan vanuit de samenwerking met vijftien burgemeesters en alle samenwerkingspartners in Gelderland-Midden. De pilot was in Rheden. Doel is om bij leerlingen en studenten bewustwording te creëren rondom drugscriminaliteit. Hoe word je verleid? Wat zijn de gevolgen? De minister van Justitie en Veiligheid heeft warme belangstelling voor het programma en andere regio’s willen graag aanhaken. Commitment Burgemeester Van Eert: ‘Je gaat het pas zien als je het door hebt, is hier de rode draad. Pas wanneer iedereen zich bewust is van de problematiek, kan de burgemeestersrol effectief gespeeld worden. Dat gaat veel verder dan met elkaar alert zijn; het gaat er ook over dat je het jonge deel van je samenleving tegen criminaliteit beschermt, dat je de aanwas frustreert. En dat je met ondernemers, ouders, docenten, leerlingen, met álle inwoners bouwt aan commitment, om samen tegen ondermijnende criminaliteit te kunnen optrekken.’

Carol van Eert

Petra van den Berg

Handreiking APV en ondermijning

11

2. Ondermijning en lokaal bestuur Het begrip “ondermijning” Aan het begrip ondermijning of ondermijnende criminaliteit wordt in de beroepspraktijk een veelheid aan betekenissen ontleend. Ook het aantal definities om deze begrippen eenduidig te definiëren is inmiddels niet meer op een hand te tellen.

trekken. Sommige handelingen zijn immers op zichzelf bezien niet strafbaar, maar kunnen in samenhang met andere gedragingen wel een ondermijnende werking hebben. Dat wordt met behulp van onderstaand model, uit het onderzoek Sluipend Gif3, op een heldere manier weergegeven.

Deze handreiking beoogt een praktisch en handzaam hulpmiddel te vormen voor gemeenten in de strijd tegen ondermijning. Daarom is gekozen voor een ruimhartige (en nog steeds veel gebruikte) definitie van ondermijning uit een rapport van de Politie Amsterdam-Amstelland2: ‘Ondermijning is het verzwakken of misbruiken van de structuur van onze maatschappij, leidend tot een aantasting van haar fundamenten en/of van de legitimiteit van het stelsel dat haar beschermt.’

De illustratie laat zien dat er bij georganiseerde criminaliteit per definitie sprake is van ondermijning. Ondermijning is echter een breder en overstijgend begrip. Er hoeft niet sprake te zijn van criminaliteit om toch een ondermijnend effect op de samenleving te hebben. Het beïnvloeden van raadsleden bijvoorbeeld is op zichzelf niet crimineel. Als het achterliggende motief echter kwaadwillend van aard is, is er toch sprake van ondermijning. Met deze definitie als leidraad kan ondermijning variëren van illegale drugscrimina­ liteit tot beïnvloeding van raadsleden en van mensenhandel tot het faciliteren van criminelen middels het verhuren van voertuigen.

Deze definitie biedt ruimte om ook het schemer­ gebied tussen legaal en illegaal en de verweven­ heid tussen boven- en onderwereld erbij te be-

Ondermijning

Ondermijnende criminaliteit

Georganiseerde criminaliteit

2 “Over ondermijning, een verkenning naar het fenomeen, de aanpak en mogelijke verbeteringen”, Politie Amsterdam-Amstelland, 2009, p. 46. Zie ook https://respubca.home.xs4all.nl/pdf/Over%20Ondermijning_2edruk_bew.%20Amsterdam%20Chiu%20Man.%20pdf.pdf 3 Lam, J.M., Van der Wal, R. & Kop, N., “Sluipend gif”, Een onderzoek naar ondermijnende criminaliteit, Den Haag: Boom Lemma, 2018.

12

Handreiking APV en ondermijning

Handreiking APV en ondermijning

13

De veelheid aan sectoren waarbinnen sprake kan zijn van ondermijning komt ook naar voren in een brief van de minister van JenV van 11 juli 20184. Daarin staat onder meer: “Bij ondermijnende criminaliteit gaat het om een breed scala aan criminele fenomenen en de ondermijnende werking die daarvan uitgaat op de samenleving. «Ondermijning» verwijst vooral naar de effecten van de georganiseerde criminaliteit: de verwevenheid van onder- en bovenwereld, de innesteling in woonwijken en in legale sectoren. Georganiseerde criminaliteit is altijd geworteld in de lokale samenleving. Plegers van georganiseerde criminaliteit maken gebruik van dezelfde legale structuren en voorzieningen als gewone burgers: transportvoorzieningen, financiële en juridische dienstverlening, recreatieterreinen, de vastgoedsector etc. Deze verwevenheid met de legale wereld heeft vergaande consequenties. De combinatie van omvangrijke criminele vermogens en de toegang tot zware geweldsmiddelen stelt criminele netwerken in staat invloed te verwerven in maatschappelijke sectoren en ongewenste sociale druk uit te oefenen in de samenleving. Dit gaat gepaard met bedreiging van de integriteit van het openbaar bestuur en van overheidsambtenaren.

Dit leidt tot aantasting van het rechtsgevoel en van de rechtsstaat en zijn instituties.” Enkele noties voor een succesvolle aanpak via de APV Voor een effectieve aanpak is het belangrijk om ‘ondermijningsbepalingen’ in de APV goed voor te bereiden. Voor de goede orde, en wellicht ten overvloede, in het kader hiernaast een korte opsomming van punten die daarbij aandacht verdienen:

• Stem een bestuursrechtelijke aanpak altijd af met politie en justitie. Soms is een persoonsgerichte aanpak of een op de woonen leefomgeving gerichte aanpak beter dan maatregelen gericht op de openbare orde. • Betrek bij de voorbereiding van de (open­ bare orde) APV-bepaling(en) daarom de lokale driehoek. Uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid en verhouding tot justitiële mogelijk­heden vereisen afstemming. • Stel de lokale regelruimte en de noodzaak en evenredigheid van een bestuursrechte­ lijke aanpak vast. Nieuwe APV-bepalingen zijn altijd maatwerk. • Betrek tijdig de gemeentelijke afdelingen of diensten (zoals vergunningverlening en handhaving) bij de APV-aanpassing. Invoering van bijvoorbeeld een vergunningplicht of intensivering van sluitingsbeleid vergen extra capaciteit. • Realiseer je dat niet alleen de burgemeester, maar ook het college een rol heeft bij het voorkomen en bestrijden van ondermijning. • Wees je bewust van grenzen aan de mogelijkheden om informatie over ondermijning uit te wisselen tussen overheidsinstanties. • Houd jurisprudentie over nieuwe APVbepalingen van andere gemeenten in de gaten. De nieuwe bepalingen zijn nog in ontwikkeling. • Let op wetswijzigingen waarmee bevoegdheden in de plaats komen van de APV. Dit kan een betere grondslag bieden om ondermijning te bestrijden.

4 Kamerstukken TK, 2017-2018, 29 911, nr. 207.

14

Handreiking APV en ondermijning

Een aantal van deze aandachtspunten komt hierna verder terug.

Strafrechtelijke en bestuursrechtelijke aanpak / driehoeksoverleg De Raad van State heeft in maart 2019 advies uitgebracht over de rol van gemeenten in de bestuurlijke aanpak van ondermijning.5 Over de relatie tussen de strafrechtelijke en bestuursrechtelijke aanpak schrijft de Raad onder meer: “Er bestaat een brede consensus dat de aanpak van ondermijnende criminaliteit moet berusten op effectieve samenwerking van de burgemeester, gemeentelijke diensten, politie, justitie, de belastingdienst en andere instanties. Daarbij is van belang dat elke instantie, in goede onderlinge afstemming, vanuit zijn eigen rol verantwoordelijkheid neemt. De rol van gemeenten is in die samenwerking van groot belang, maar tegelijkertijd ook begrensd. De verschillende instanties zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor het effectief functioneren van het geheel. Zij kunnen elkaar daar ook op aanspreken. Wanneer de politie onvoldoende mogelijkheden heeft dan kan de burgemeester dit aan de orde stellen, bijvoorbeeld bij de vierjaarlijkse en de jaarlijkse cyclus voor de landelijke en regionale planning van de politie-inzet. Ook kan de burgemeester als de politie een interventieadvies van het RIEC niet zou opvolgen, daarover uitleg vragen in het driehoeks­ overleg.

6 Omgekeerd kan de officier van justitie de burgemeester vragen om terughoudendheid bij het sluiten van drugspanden wanneer het in het belang van het onderzoek is om een drugspand voorlopig open te houden – bijvoorbeeld omdat het van belang is er achter te komen wie de opdrachten geeft aan de stroman die het drugscafé uitbaat. Deze voorbeelden illustreren dat niet alleen rolvastheid maar ook betrokkenheid bij elkaars taakuitoefening vanuit een gemeenschappelijk gedragen verantwoordelijkheid, cruciaal is voor een effectieve integrale aanpak van de ondermijnende criminaliteit.”

Lokale regelruimte7 De autonome verordenende bevoegdheid van de gemeenteraad staat in artikel 149 van de Gemeentewet: “De raad maakt de verordeningen die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt” en in artikel 108 van de Gemeentewet: “De bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake de huishouding van de gemeente wordt aan het gemeentebestuur overgelaten”. De omvang van de verordenende bevoegdheid strekt zich dus uit (en beperkt zich) tot de huishouding van de gemeente en het ‘belang van de gemeente’. Tot de gemeentelijke huishouding worden in ieder geval gerekend aspecten van de openbare orde, veiligheid en bescherming van de gezondheid van personen. Op het vlak van ondermijning wordt door gemeenten gegrepen naar belangen die zijn gelegen in de openbare orde-sfeer, een veilig woon- en leefklimaat, de bevordering van het welzijn, het bevorderen en in stand houden van een niet malafide ondernemersklimaat en dergelijke. Het voorkomen en beëindigen van ondermijning – voor zover die criminaliteit de openbare orde verstoort – valt onder het begrip openbare orde. Het begrip ‘belang van de gemeente’ heeft zich in de jurisprudentie ontwikkeld.8 Aldus is de ondergrens verder ingevuld. Het moet gaan om door de gemeente te dienen openbare belangen en daarbij mogen de gemeentelijke voorschriften niet treden in bijzondere belangen der ingezetenen.

Bij de beoordeling daarvan houdt de rechter wel rekening met het uitstralingseffect van de regeling. Dat wil zeggen: ook een gedraging die zich als zodanig niet in de openbare sfeer afspeelt, maar wel een duidelijk effect op de omgeving heeft (bijv. in de vorm van overlast of gevaar) raakt een gemeentelijk belang en betreft niet louter de bijzondere belangen der ingezetenen.

5 “De rol van gemeenten in de bestuurlijke en integrale aanpak van ondermijning”, advies Raad van State, 20 maart 2019. Zie https://www.raadvanstate.nl/@113263/w16-18-0272-ii-vo/ 6 De rol van het driehoeksoverleg is overigens beschreven in artikel 13 van de Politiewet 2012. 7 Met betrekking tot dit thema is zeer aanbevelenswaardig om te raadplegen: ”Met het goede belang voor ogen, een preadvies over optimalisatie van de aanpak van ontwrichtende effecten van ondermijning in de gemeente” (Jules de Kort, preadvies VAR, 2019). Zie https://verenigingbestuursrecht.nl/wp-content/uploads/2019/07/2019-Jules-de-Korte.pdf 8 Zie bijvoorbeeld de (bekende) arresten van de Hoge Raad inzake Wilnisser visser resp. Tilburgse anticonceptiva-verordening.

Handreiking APV en ondermijning

15

De autonome verordenende bevoegdheid van de gemeenteraad wordt daarnaast beperkt door de zogeheten bovengrens. Artikel 121 van Gemeentewet zegt: “De bevoegdheid tot het maken van gemeentelijke verordeningen blijft ten aanzien van het onderwerp waarin door wetten, algemene maatregelen van bestuur of provinciale verordeningen is voorzien, gehandhaafd, voor zover de verordeningen met die wetten, algemene maatregelen van bestuur en provinciale verordeningen niet in strijd zijn.” Als een hogere regelgever al vanuit het betrokken belang uitputtend regels heeft gesteld over het onderwerp waar de gemeente mee aan de slag wil, dan heeft de gemeente daar geen ruimte voor. Of daarvan sprake is, hangt vooral af van de motieven die ten grondslag liggen aan de hogere- en gemeentelijke regelgeving: die mogen niet hetzelfde zijn. Ook mag een gemeentelijke maatregel de werking van een hogere regeling niet onmogelijk maken en doorkruisen. Wat is hogere regelgeving? Dat zijn verdragen, Europees recht9, de Grondwet, wetten in formele zin, algemene maatregelen van bestuur, ministeriële besluiten en provinciale regelgeving.10

Foto: politie

Noodzaak en evenredigheid/onderbouwing met bestuurlijke rapportage Van belang is verder om te onderbouwen dat de betrokken maatregel noodzakelijk is om ongewenste effecten tegen te gaan of te voorkomen, of om de gewenste effecten te bereiken. De informatie die aan de besluitvorming ten grondslag ligt, moet relevant zijn voor het belang dat daarmee gemoeid is. Wordt er bijvoorbeeld een maatregel vanuit het belang van de openbare orde opgelegd, dan moet uit de betrokken informatie blijken hoe de openbare orde door de ongewenste (ondermijnende) activiteit(en) wordt geraakt en hoe de maatregel die ongewenste effecten kan tegengaan.

16

Handreiking APV en ondermijning

Een zeer bruikbaar middel hierbij is de zogenaamde “bestuurlijke rapportage” (veelal afkomstig van de politie) waarin inzicht wordt gegeven in de aard, ernst en omvang van de problematiek, het belang en de noodzaak van een bestuurlijke interventie, de proportionaliteit en de handhaafbaarheid. Een voorbeeld van een bestuurlijke rapportage die ten grondslag lag aan de regulering in de APV Tilburg rondom (criminele)autoverhuur is bijgevoegd (bijlage 2). Deze rapportage vormde de onderlegger voor het aparte aanwijzingsbesluit voor de vergunningsplicht voor de autoverhuurbranche aldaar. In hoofdstuk 4 komen we hier verder op terug. Tensloten moet het overheidsoptreden evenredig zijn. Een bestuursorgaan moet bij de invoering van een maatregel een belangenafweging maken, waarin alle bijzondere omstandigheden van het geval worden afgewogen tegen het belang dat met de maatregel is gemoeid. Een bestuursorgaan zal zich bij de inzet van een maatregel op grond van een gemeentelijke verordening dus rekenschap moeten geven van mogelijke negatieve consequenties en moeten uitleggen waarom daaraan desondanks een minder zwaarwegend belang toekomt. Rol burgemeester en college van burgemeester en wethouders Een veel gehoorde vraag is hoe ver de verantwoordelijkheid van de burgemeester in de aanpak van ondermijning nu precies reikt.

En – als dat in een voorkomend geval inderdaad tot de lokale verantwoordelijkheid voor de aanpak van ondermijning kan worden gerekend – is dan altijd exclusief de burgemeester het bevoegde orgaan? Of kan ook het college van B&W een rol hebben? Op deze plaats wordt volstaan met een aantal algemene noties, ontleend aan literatuur en

9 In dit verband is bijvoorbeeld ook relevant de rechtspraak rondom de werking van de EU Dienstenrichtlijn. Zie bijvoorbeeld (rondom de exploitatievergunning drank en horeca en eisen omtrent levensgedrag: https://www.bhbw.nl/index.php/nieuws/nieuwsbericht/182/jurisprudentie-slecht-levensgedrag-in-strijd-met-dienstenrichtlijn. 10 Gemeentelijke voorschriften mogen dus ook geen beperking van grondrechten bevatten, tenzij daarvoor een (grond)wettelijke grondslag te vinden is. Verschillende beperkingsgronden zijn voor de gemeentelijke regelgeving relevant, bijvoorbeeld beperking vanwege het belang van de openbare orde/wanordelijkheden, verkeer of gezondheid. De APV-bepalingen mogen daarnaast ook niet discriminatoir zijn.

Handreiking APV en ondermijning

17

Foto: politie

voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde. In het verlengde van de verantwoordelijkheid van de burgemeester voor de openbare orde ligt ook artikel 174 van de Gemeentewet: De burgemeester is belast met het toezicht op openbare samenkomsten en vermakelijkheden, alsmede voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven.

jurisprudentie.11 Ook het al genoemde Raad van State-advies is in dit verband van betekenis. Bepalend is de reikwijdte van de bevoegdheden van burgemeester en college van B&W in de aanpak van ondermijning. Daarvoor zijn de artikelen 160 (college van B&W) en 172 (burgemeester) van de Gemeentewet relevant. Op grond van artikel 160 van de Gemeentewet is het college van B&W (o.a.) belast met het dagelijks bestuur van de gemeente, voor zover niet bij of krachtens de wet de raad of de burgemeester hiermee is belast. Artikel 172 van de Gemeentewet zegt dat de burgemeester belast is met de handhaving van de openbare orde. Hij is bevoegd om overtredingen van wettelijke voorschriften die betrekking hebben op de openbare orde, te beletten of te beëindigen. Hij bedient zich daarbij van de onder zijn gezag staande politie. Voorts is de burgemeester bevoegd om bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees

Hieruit vloeien de volgende noties voort: • Het verstrekken van vergunningen voor horeca-inrichtingen en andere openbare inrichtingen, maar ook voor andere bedrijfsmatige activiteiten waarmee de openbare orde in het geding kan raken, behoren tot de bevoegdheid van de burgemeester. Ook het sluiten van inrichtingen en andere ruimten of gebouwen behoort tot de taak van de burgemeester, tenzij uit de wet of verordening blijkt dat het motief niet ligt op het terrein van de openbare orde. • De reikwijdte van het “beletten of beëindigen van overtredingen van wettelijke voorschriften die betrekking hebben op de openbare orde” is volgens de literatuur12 en de Raad van State niet onbeperkt. De (lichte) bevelsbevoegdheid volgens artikel 172 van de Gemeentewet omvat niet de algemene taak voor de burgemeester ter voorkoming en bestrijding van criminele activiteiten.13 Het openbare orde begrip kan niet zo ruim worden geïnterpreteerd.14 Een constructie die in de bestuurspraktijk rondom de aanpak van ondermijning voorkomt, is die waarbij de burgemeester (met als grondslag de voorkoming van verstoring van de openbare orde) vergunningen afgeeft voor de exploitatie van bepaalde bedrijven die separaat, eventueel gekoppeld aan een bepaald gebied in de gemeente,

11 Zie bijvoorbeeld: “Orde in de openbare orde” (M.A.W.D. de Jong, 2016) en “De burgemeester bewapend” (A.E. Schilder, 2019) in Preadviezen voor de vereniging voor de vergelijkende studie van het recht van België en van Nederland 2019 (pp. 243-290). 12 Zie bijvoorbeeld Schilder (vorige noot) 13 De (lichte) bevelsbevoegdheid ziet namelijk op de (onmiddellijke) handhaving van de openbare orde. 14 Zie ook Kamerstukken TK, 2018-2019, 29 911, nr. 244. 

18

Handreiking APV en ondermijning

zijn aangewezen in een apart besluit (in hoofdstuk 4 komen we hier verder op terug).15 Hoe zit het met die aparte aanwijzingsbesluiten? Welk bestuursorgaan kan deze nu uitvaardigen? Over de vraag wie (de burgemeester of het college) bevoegd is tot het nemen of vaststellen van aanwijzingsbesluiten bestaat geen definitieve duidelijkheid. De vraag wie bevoegd is tot het nemen van aanwijzingsbesluiten is vooral afhankelijk van het motief en de onderbouwing van de betreffende APV-bepaling.16 In dat perspectief staat het de gemeenteraad vrij om de burgemeester danwel het college de bevoegdheid te verlenen om gebieden of bepaalde bedrijfstakken aan te wijzen. In de uitspraak van de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State inzake het aanwijzingsbesluit vuurwerk van de gemeente Hilversum17 kwam naar voren dat in die casus de toekenning van deze aanwijzingsbevoegdheid aan het college niet in strijd was met artikel 172 Gemeentewet. Het aanwijzingsbesluit paste in de sfeer van artikel 160 Gemeentewet. Het ging in die casus om een op de openbare orde gerichte bestuurs- en beheerstaak. Met het nemen van het aanwijzingsbesluit door het college werd niet getreden in de bevoegdheid van de burgemeester ter handhaving van de openbare orde.

Informatie uitwisselen Bij veel gemeenten leeft de wens om persoonsgegevens die berusten bij verschillende gemeentelijke diensten en bedrijven makkelijker te

combineren. Dit wordt gezien als een belangrijk middel in de strijd tegen ondermijnende criminaliteit. Gemeenten beschikken vaak over ‘signalen’ van ondermijning die nog niet heel concreet zijn en niet altijd wijzen op een vermoeden van een strafbaar feit. Veel gemeenten ervaren dat, als zij zulke signalen uit verschillende gemeentelijke bronnen combineren, er een completer beeld kan ontstaan van bepaalde situaties en netwerken van personen. Op basis van dat beeld kan sneller en effectiever casuïstiek worden ontwikkeld en vervolgens beter en gerichter actie worden ondernomen. Zowel de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) als sectorale wetten stellen regels omtrent het uitwisselen en combineren van persoonsgegevens. Recent is een model privacy-protocol voor (intragemeentelijke) informatiedeling verschenen.18 Jurisprudentie en wetswijzigingen De nieuwe APV-bepalingen zijn nog in ontwikkeling. Dit betekent dat er jurisprudentie over deze bepalingen kan komen die van invloed is op de meerwaarde en houdbaarheid van deze bepalingen. Daarnaast heeft ondermijning de aandacht van de rijksoverheid.

Dat vertaalt zich in enkele (overigens nog lopende) wetswijzigingen die kunnen bijdragen aan een effectievere gemeentelijke aanpak van ondermijning.19 Verstandig is het daarom om bij de praktische toepassing en vormgeving van het APV-instrumentarium in de aanpak van ondermijning de ontwikkelingen in de rechtspraak en de wetgeving met betrekking tot ondermijning te volgen.

15 Er bestaat uiteraard geen verplichting om de werking van de hier bedoelde vergunningplicht te koppelen aan een apart aanwijzingsbesluit. De vergunningplicht kan ook gelden zonder aparte aanwijzing naar bedrijfstak of specifiek gebied in de gemeente. Een dergelijke vergunningplicht voor de gehele gemeente is overigens niet per definitie onmogelijk, maar vergt goede onderbouwing (zie ook preadvies Jules de Kort). 16 I n dit verband is lezenswaardig: A.E. Schilder, Het college of de burgemeester? Over uitvoering van raadsverordeningen, Gemeentestem 4 februari 2020, nr. 14. 17 ECLI:NL:RVS:2016:3342. 18 Brief van de minister van Justitie en Veiligheid d.d. 20 februari 2020 met als bijlage het protocol. Zie https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/02/20/tk-modelinformatieprotocol-intragemeentelijke-informatiedeling-bij-aanpak-ondermijning 19 Zie bijvoorbeeld de voorstellen tot wijziging van de wet Bibob en de verruiming van de bevoegdheid voor burgemeesters om een woning te sluiten vanwege wapenhandel en - geweld.

Handreiking APV en ondermijning

19

“Lef, creativiteit en uithoudingsvermogen zijn wat mij betreft sleutelwoorden voor een succesvolle bestuurlijke aanpak.” Anton Ederveen

Alleen ga je sneller, maar samen kom je verder Ondermijning is een maatschappelijk probleem waartegen gemeenten willen optreden. Anton Ederveen is burgemeester van de Brabantse gemeente Valkenswaard en portefeuillehouder ondermijning voor de VNG. Binnen de commissie bestuur en veiligheid geeft hij vorm aan de inzet en aanpak van ondermijning. Daarnaast is hij samen met de regioburgemeesters onderdeel van het overleg met de minister van J&V over de aansturing van politie. Terzijde gestaan door adviseur veiligheid van Valkenswaard Karin Adams, belicht burgemeester Ederveen enkele factoren die voor een succesvolle aanpak van ondermijning van belang zijn.

20

Handreiking APV en ondermijning

Regelgeving in de APV ‘Laat ik om te beginnen zeggen dat ik altijd probeer te denken vanuit het probleem dat ik wil oplossen. Wat wil ik bereiken? We hebben namelijk nog wel eens de neiging om alles direct in allerlei wet- en regelgeving vast te leggen, terwijl de huidige regelgeving in de APV al een heleboel mogelijk maakt.’

Breed ‘Nu ondermijning een breed landelijk thema is, houden we ervan om met goede voorbeelden uit den lande de eigen APV aan te scherpen. Zo voorkom je ook dat er een waterbedeffect ontstaat; nog steeds krijgen gemeenten telefoontjes met de vraag of ze de Bibob-procedure toepassen. “Ja? Nou, dan kijken we wel even verderop”, hoor je dan.’ ‘Maar timmer je regelgeving niet dicht en laat het economisch belang niet ondersneeuwen. Breed formuleren biedt je de ruimte om te manoeuvreren. Liever in de APV opnemen dat risicobranches - in het algemeen - een exploitatievergunning nodig hebben, dan ze specifiek toevoegen. Gaande de praktijk kan je dan in overleg met je overheidspartners bepalen welke branche je van toepassing vindt.’

Strafrecht versus bestuursrecht ‘De afweging van een bestuursrechtelijke aanpak tegen een strafrechtelijke maak ik eigenlijk niet. Mij gaat het om het probleem dat op mijn bordje belandt en of ik aan zet ben om het op te lossen. Iedereen heeft daarin een eigen verantwoordelijkheid in te vullen. Dus krijg ik een casus en vind ik het gerechtvaardigd, dan treed ik op. Mocht de officier van justitie hetzelfde denken, dan is dat mooi, dan trekken we samen op.’ Ontwikkeling ‘De bestuursrechtelijke aanpak ontwikkelt zich juist doordat we ermee aan de gang gaan. Een poos geleden bracht oud-collega Gert Leers in Zuid-Limburg verschillende diensten samen in één gebouw om informatie uit te wisselen, en zo kennen wij de tegenwoordige RIEC’s, waar vervolgens ook weer allerlei bestuurlijk instrumentarium en bestuurlijke aanpak uit voortkwam. In die zin is het een doorlopend proces.’ Succesvolle aanpak ‘Lef, creativiteit en uithoudingsvermogen zijn wat mij betreft sleutelwoorden voor een succesvolle bestuurlijke aanpak. Vanuit de een-overheidsgedachte zijn we in de aanpak van ondermijning steeds meer afdelingoverstijgend aan elkaar gaan knopen. En daar zijn we verdomd goed in geworden. We werken met barrièremodellen, maken facilitators zichtbaar, en zo ontstaat langzamerhand een integrale aanpak.

Die is nog niet af, zeker op het punt van informatie-uitwisselingen in relatie tot privacy zijn we nog aan het leren. Maar elkaar kennen, je verdiepen in elkaars problematieken en bevoegdheden en weten dat je met elkaar optrekt, dat bevordert de slagkracht enorm!’ ‘En nu moeten we gaan investeren aan de voorkant, in preventief welzijns- en onderwijsbeleid. Anders blijf je dweilen.’

Handreiking APV en ondermijning

21

3. Bepalingen model-APV ter ondersteuning in de aanpak van ondermijning In dit hoofdstuk wordt ingegaan op enkele bepalingen in de model-APV van de VNG. Per artikel wordt volstaan met een verwijzing naar artikelnummer, een korte beschrijving van de strekking van de bepaling (op basis van de toelichting bij de model-APV) en, waar mogelijk, een beknopte schets van de toepassingsmogelijkheden in de aanpak van ondermijning. De model-APV met toelichting is digitaal opvraagbaar en te raadplegen.20 Evenementen Artikel 2:25 Evenementenvergunning Volgens deze bepaling is het verboden om zonder of in afwijking van een vergunning van de burgemeester een evenement te organiseren. Voor kleine evenementen kan worden volstaan met een meldingsplicht. Tot de evenementen behoren ook sportgala’s, waaronder vechtsportevenementen.

Om de kwaliteit van vechtsportevenementen en -gala's te vergroten en te waarborgen heeft de Nederlandse Vechtsportautoriteit in samenwerking met verschillende partners, in het najaar van 2017 een richtlijn voor vechtsportevenementen (Regulering vechtsportgala's: handreiking voor gemeentelijk beleid) gepubliceerd.21 De handreiking is mede opgesteld met als doel om het (doen) organiseren van vechtsportevenementen ordelijk te laten verlopen zonder inmenging van organisatoren van bedenkelijk niveau (vanwege een relatie met criminaliteit) en onveilige en malafide praktijken te voorkomen. In de handreiking is onder meer geconstateerd dat malafide vechtsportorganisatoren hun evenementen bij voorkeur organiseren in gemeenten waar niks geregeld is op dit gebied.22 De model-APV-bepaling inzake de evenementenvergunning biedt een mogelijkheid om hier een en ander te reguleren. In geval

van een vergunningplicht voor deze evenementen moeten, aldus de toelichting bij het zesde lid van artikel 2:25 “de aanvragers aan verschillende voorwaarden (…) voldoen, zoals voor VIP-tafels, alcoholschenking, leeftijdsgrenzen en toezicht van een erkende bond (zijnde de Federatie Oosterse Gevechtsporten, sectie Ringcontactsporten). Ook is het mogelijk om vergunningaanvragen te onderwerpen aan een Bibob-toets, waarbij screening plaatsvindt van de organisatie, financiering en zakenrelaties. De vergunning kan geweigerd worden als de organisator of aanvrager van de vergunning van slecht levensgedrag is. Dit betekent dat de aanvrager/organisator op grond van zijn levensgedrag niet kan worden geacht aan de verantwoordelijk voor een goede gang van zaken tijdens het evenement te voldoen.” Openbare inrichtingen Artikel 2:27 Definitie openbare inrichtingen Deze APV-bepaling definieert de openbare inrichtingen. Op grond van de erop volgende bepalingen kan een vergunning worden voorgeschreven waaraan ook voorschriften kunnen worden verbonden. Bijvoorbeeld met betrekking tot sluitingstijden en een omschrijving van verboden gedragingen.Een van de categorieën openbare inrichtingen vormen de shisha lounges. Deze categorie is in de model-APV en toelichting toegevoegd als openbare inrichtingen in de zin van de afdeling ‘Toezicht op openbare inrichtingen’.

In de toelichting op de model-APV staat onder meer: “ ‘Shisha lounges’ en soortgelijke inrichtingen die het roken van waterpijp aanbieden, stralen, aldus de toelichting, een bepaalde aantrekkingskracht uit op jongeren. In dit soort inrichtingen wordt naast de waterpijpactiviteiten ook vaak gedeald of illegaal gegokt en is vaak sprake van vernielingen, geluids-

20 De model-APV (laatst gewijzigd op 14-8-19) is te raadplegen via de Kennisbank Decentrale Regelgeving (www.kder.nl). Zie https://www.decentraleregelgeving.nl/zoeken/model-algemene-plaatselijke-verordening/#uitzoeken 21 R  egulering vechtsportgala’s, handreiking voor gemeentelijk beleid, ook te vinden via https://www.kenniscentrumsportenbewegen.nl/kennisbank/publicaties/?regulering-vechtsportgalas&kb_id=22903 22 Zie de in de vorige noot bedoelde handreiking, pag. 6.

22

Handreiking APV en ondermijning

Handreiking APV en ondermijning

23

en parkeeroverlast, bedreiging en mishandeling. Tot slot kunnen er ook banden zijn met criminele organisaties of netwerken.” Artikel 2:28 Exploitatie openbare inrichting In dit artikel is omschreven dat het verboden is om zonder vergunning van de burgemeester een openbare inrichting te exploiteren. In de erop volgende artikelleden is omschreven op basis waarvan de vergunning kan worden geweigerd (o.a. strijd met het bestemmingsplan, de woon- en leefsituatie en de openbare orde). De toelichting wijst in dit verband ook nog op de mogelijkheid van het vragen van een verklaring omtrent het gedrag en daarmee de mogelijkheid om een toets te doen in het kader van de wet Bibob: “De exploitatievergunning is persoonsgebonden. De persoon van de exploitant speelt immers een belangrijke rol in de wijze van exploitatie en dus ook in de wijze waarop deze exploitatie het woon- en leefklimaat en de openbare orde beïnvloedt. Om die reden kan het raadzaam zijn om de verplichting op te nemen voor de aanvrager om een recente VOG voor de leidinggevende te overleggen. Leidinggevende kan de aanvrager zelf zijn, maar ook iemand die bij hem in dienst is.

Dit zou kunnen door aan het tweede lid van artikel 2:28 toe te voegen: ‘of indien de aanvrager geen VOG met betrekking tot de leidinggevende overlegt die uiterlijk drie maanden voor de datum waarop de vergunningaanvraag is ingediend, is afgegeven.’ Een VOG wordt aangevraagd bij de gemeente waar men staat ingeschreven in de Gemeentelijke Basisadministratie. Het Centraal Orgaan VOG geeft de verklaring namens de Minister van Justitie af. In het kader van de Bibob is het aan te raden dit artikellid op te nemen. Indien toepassing wordt gegeven aan de mogelijkheden van de Bibob, zal de gemeente eerst zelf al het mogelijke moeten doen om de integriteit en achtergrond van de aanvrager te onderzoeken. Een belangrijk hulpmiddel kan daarbij de VOG zijn.” Artikel 2:30 Afwijking sluitingstijd; tijdelijke sluiting Op grond van dit artikel kan de burgemeester in het belang van de openbare orde, veiligheid en

24

Handreiking APV en ondermijning

gezondheid of in geval van bijzondere omstandigheden voor een of meer openbare inrichtingen tijdelijk andere sluitingstijden vaststellen of tijdelijk sluiting bevelen. Dit artikel moet los gezien worden van artikel 13b Opiumwet. Tijdelijke sluiting van openbare inrichtingen vindt zijn grondslag in artikel 174 van de Gemeentewet. In gevallen waarbij dus de openbare orde in het geding is, kan een openbare inrichting tijdelijk worden gesloten. Dat kan ook het geval zijn indien er situaties zijn waarbij, vanwege ondermijnende activiteiten, de betreffende inrichting een sleutelrol vervult. De genoemde sluitingsgronden moeten dan vanzelfsprekend aan de orde zijn. Artikel 2:32 Handel binnen openbare inrichtingen Dit artikel in de model-APV betreft een verbod van heling. Het verbod richt zich tegen de exploitant van de inrichting, niet tot de handelaar die zich schuldig maakt aan heling (strafbaar gesteld in artikel 437 Sr). Overtreding van het verbod kan leiden tot (tijdelijke) sluiting van de inrichting, zoals omschreven in artikel 2:30 van de model-APV.

Speelgelegenheden (gokken) Artikel 2:38a Definities Een ‘speelgelegenheid’ is, aldus de toelichting, “iedere openbare gelegenheid waarin de mogelijkheid wordt geboden enig spel te beoefenen waarbij geld of in geld inwisselbare voorwerpen kunnen worden gewonnen of verloren.” Het gaat hierbij om speelgelegenheden waarop de Wet op de kansspelen geen betrekking heeft. Speelcasino’s, speelautomaten en speelautomatenhallen vallen daarmee buiten het bereik van deze APV-bepaling. Artikel 2:39 Speelgelegenheden Volgens dit artikel is het verboden om zonder vergunning van de burgemeester een speelgelegenheid te exploiteren of te doen exploiteren. Artikel 2:39 heeft, aldus de toelichting, “het beschermen van de openbare orde en het woon- en leefklimaat als doel. Zoals bij artikel 2:38a geschetst, is de reikwijdte van deze vergunningplicht beperkt. Sommige gemeenten, bijvoorbeeld Amsterdam en Al-

mere, hebben mede daarom in hun APV een bepaling opgenomen die de burgemeester de bevoegdheid geeft om in het belang van de openbare orde gebouwen te sluiten, en daarbij opgenomen dat dit ook mogelijk is bij overtreding van de Wet op de kansspelen.” Drugs Artikel 2:74 Drugshandel op straat In de Opiumwet wordt verboden deze middelen te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verkopen, af te leveren, te verstrekken, te vervoeren en aanwezig te hebben. Maar in deze wet wordt geen aandacht besteed aan overlast ten gevolge van drugshandel op straat. De toelichting zegt hierover verder: “Om daartegen te kunnen optreden is het noodzakelijk in de APV een artikel op te nemen dat het voorkomen van de aantasting van de openbare orde en van strafbare feiten tot doel heeft. De bepaling is opgenomen om de overlast op straat tegen te gaan. De straathandel in drugs kan leiden tot een verstoring van de openbare orde. Om daartegen op te treden is het noodzakelijk in de APV een bepaling op te nemen, die tot doel heeft het voorkomen van de aantasting van de openbare orde en van strafbare feiten. In de praktijk gaat het met name om harddrugs. In het artikel wordt evenwel gesproken over middelen uit lijst 2 en 3 van de Opiumwet, dus zowel hard- als softdrugs en “daarop gelijkende waar”.

Bij “daarop gelijkende waar” kan bijvoorbeeld worden gedacht aan nieuwe middelen die al wel worden gebruikt, maar nog niet op de lijst voorkomen en waartegen wel moet worden opgetreden. Het is dan van belang dit goed te motiveren. In dit artikel zijn zowel de aanbieders als ontvangers en bemiddelaars (‘drugsrunners’) strafbaar gesteld. Het ‘kennelijke doel’ kan blijken uit ervaringsfeiten en concrete omstandigheden zoals het aanspreken van voorbijgangers, het waarnemen van transacties, enzovoorts.” Artikel 2:74a Openlijk drugsgebruik Dit artikel ziet het verbod op het gebruik van verdovende middelen op plaatsen in de openbare ruimte. Vanwege de hinder, overlast en gevoelens van onveiligheid die als gevolg daarvan worden ervaren kan het verbod worden uitgevaardigd.

Het motief is gelegen in de openbare orde en dus een ander motief dan de Opiumwet. Wapens Artikel 2:76 Veiligheidsrisicogebieden Volgens dit artikel kan de burgemeester overeenkomstig artikel 151b van de Gemeentewet bij verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens, dan wel bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, een gebied, met inbegrip van de daarin gelegen voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven, aanwijzen als veiligheidsrisicogebied. De toelichting zegt o.m.: “Op grond van artikel 151b van de Gemeentewet kan de raad aan de burgemeester bij verordening de bevoegdheid verlenen om gebieden aan te wijzen, waarin de officier van justitie de controlebevoegdheden, genoemd in de artikelen 50, 51 en 52 van de Wet wapens en munitie, kan uitoefenen. Het gaat om de controlebevoegdheden om binnen het aangewezen gebied: - vervoermiddelen te onderzoeken; - een ieders kleding te onderzoeken; - t e vorderen dat verpakkingen die men bij zich draagt, worden geopend. De burgemeester kan een gebied aanwijzen als uit feiten of omstandigheden blijkt dat sprake is van verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens of ernstige vrees voor het ontstaan daarvan.

De aanwijzing als veiligheidsrisicogebied wordt gegeven voor een duur die niet langer is en voor een gebied dat niet groter is dan strikt noodzakelijk voor de handhaving van de openbare orde.” Daar waar sprake is van wapenincidenten c.q. vrees voor het ontstaan daarvan in de openbare ruimte, kan dus de hier bedoelde bevoegdheid tot preventief fouilleren mogelijk worden gemaakt. In de aanpak van ondermijning, waarbij soms ook wapenbezit en wapengeweld in het spel zijn, kan dit artikel dus uitkomst bieden. Het doel is overigens gelegen in de openbare orde. Door de genoemde controlebevoegdheden in het aangewezen veiligheidsrisicogebied mogelijk te maken

Handreiking APV en ondermijning

25

4. Bepalingen uit APV’s van gemeenten ter inspiratie In dit hoofdstuk besteden we aandacht aan een aantal bepalingen in APV’s van verschillende gemeenten die zijn opgesteld ter bestrijding van ondermijning. Het gaat, zoals ook aangegeven in hoofdstuk 1, om bepalingen van gemeenten die hiermee pionieren. Het betreft artikelen die (nog) niet zijn doorgevoerd in de model-APV van de VNG (zie het vorige hoofdstuk), maar al wel worden gebruikt door een aantal gemeenten en als inspiratie kunnen dienen voor andere gemeenten. Zoals eerder al aangegeven is nog veel in ontwikkeling. Uit gesprekken en een korte inventarisatie onder een aantal gemeenten en de diverse RIEC’s is gebleken dat in meerdere gemeenten bepalingen in APV’s voorkomen die zien op de volgende vormen van ondermijning23:

“De burgemeester kan een gebied aanwijzen als uit feiten of omstandigheden blijkt dat door de aanwezigheid van wapens sprake is van verstoring van de openbare orde of ernstige vrees voor het ontstaan daarvan.”

kan de veiligheid in het gebied worden vergroot en de kans op wapengeweld en – bezit worden ontmoedigd. Prostitutie, seksbranche en aanverwante onderwerpen Artikelen 3:1 t/m 3:22 Deze bepalingen hebben onder meer betrekking op een vergunningstelsel voor seksbedrijven, de criteria voor aanvraag en weigering van de vergunning, de aan de vergunning te verbinden voorschriften en de gronden voor intrekking van de vergunning. Wat betreft de prostitutiebedrijven bevatten de APV-bepalingen regels ten aanzien van de prostituee en de exploitant en de bedrijfsvoering rondom het prostitutiebedrijf.

26

Handreiking APV en ondermijning

• Ondermijning door gevoelige branches • Ondermijning rondom vastgoed (huisjes­melkerij, illegale kamerverhuur etc.) • Ondermijning door drugshandel

Tenslotte bevat dit hoofdstuk bepalingen rondom raam- en straatprostitutie. Met voorschriften ten aanzien van de leeftijd van de prostituee, het vereiste van een geldige verblijfstitel volgens de vreemdelingenwetgeving en vereisten rondom de bedrijfsvoering van de seksinrichting en de verblijfstitel van de exploitant c.q. het ontbreken van – in de APV-bepaling omschreven – strafrechtelijke antecedenten kan een (bestuursrechtelijke) barrière worden opgeworpen tegen uitwassen, zoals bijvoorbeeld mensenhandel. Sanctionering kan onder meer ook plaatsvinden in de vorm van sluiting. Daarnaast is uiteraard ook het strafrechtelijke instrumentarium voorhanden.

Om deze te kunnen bestrijden en zo mogelijk te voorkomen, hebben de gemeenten in hun APV artikelen opgenomen, die 1. een vergunningplicht voorschrijven (zie paragraaf 4.1) 2. een sluitingsbevoegdheid bevatten (zie paragraaf 4.2) 3. een verbod introduceren (zie paragraaf 4.3) Langs deze driedeling24 wordt hierna een aantal nieuwe bepalingen weergegeven. In een aantal gevallen hebben meerdere gemeenten eenzelfde

bepaling ontworpen. In dat geval is in dit hoofdstuk volstaan met uitwerking voor één gemeente en voor het overige een korte verwijzing naar andere gemeenten waarvan bekend is dat die ook een soortgelijk artikel kennen. Voor een aantal bepalingen zijn relevante stukken, zoals de toelichting volgens het raadsvoorstel, voorbeeldaanwijzingsbesluiten en beleidsregels verzameld. De lezer wordt daar in de achterliggende bijlagen of via voetnoten en verwijzing naar digitale vindplaatsen op geattendeerd. 4.1. Vergunningplicht Het instrument van de vergunningplicht wordt door veel gemeenten toegepast. Een zeer bekend voorbeeld is de exploitatievergunning waarmee de vestiging van voor publiek toegankelijke inrichtingen kan worden gereguleerd vanuit het perspectief van bescherming van het woon- en leefklimaat c.q. de openbare orde. De model-APV van de VNG bevat hiertoe bepalingen. Specifiek voor de bestuurlijke aanpak van ondermijning hebben verschillende gemeenten de vergunningplicht geïntroduceerd voor (nader omschreven) bedrijfsmatige activiteiten in een gemeente. Het doel is het tegengaan van een malafide ondernemersklimaat. Aldus omschreven kan dit tot het belang van de gemeentelijke huishouding worden gerekend. Deze vergunningplicht kan worden ingezet voor bepaalde panden, gebieden en branches.

25 In veel gemeenten wordt deze constructie gecombineerd met een apart aanwijzingsbesluit waarmee de vergunningplicht wordt

23 Een beperkt aantal gemeenten heeft ook regels gesteld met betrekking tot Outlaw Motor Gangs (OMG), waaronder Enschede (zie verder het interview aan het slot van deze handreiking). 24 Een instrument kan voorts nog zijn de preventieve last onder dwangsom. Verschillende gemeenten hebben dit instrument ingezet om woninginbraak tegen te gaan. Zie CCV, factsheet “Last onder dwangsom tegen inbrekers” (https://hetccv.nl/onderwerpen/woninginbraak/ trends-en-innovatie/inzet-last-onder-dwangsom/). De gemeente Rotterdam overweegt de inzet van het middel tegen het dragen van messen door jongeren. Mogelijk kan het instrument van de preventieve last onder dwangsom ook worden ingezet tegen andere vormen van (ondermijnende) criminaliteit. 25 Diverse bedrijfstakken en – branches zijn door verschillende gemeenten, afhankelijk van de lokale situatie, op die wijze gereguleerd. Bijvoorbeeld autoverhuur, spyshops, glazenwassers, belwinkels, koeriersdiensten, shishalounges, zonnestudio’s, nagelstudio’s, kapperszaken en dergelijke. Enkele voorbeelden worden verderop in dit hoofdstuk toegelicht.

Handreiking APV en ondermijning

27

“geactiveerd”. Zo’n constructie heeft het voordeel dat meer op maat en ook extra onderbouwd (met analyse, onderzoek en politierapportage) de noodzaak voor de aanwijzing en vergunningplicht kan worden aangetoond. Ook andere vormen komen voor. Er zijn ook gemeenten die in een apart artikel in de APV een vergunningplicht voor een expliciet omschreven branche hebben opgenomen. Daar is dus van een apart aanwijzingsbesluit geen sprake. Beide vormen komen hierna (paragraaf 4.1a. en 4.1b) aan de orde. Gemeenten kunnen er dus voor kiezen bepaalde branches vergunningplichtig te maken via de APV. Dit maakt het voor de gemeente ook mogelijk om deze vergunningplichtige branches te screenen door middel van een Bibob-toets. Sinds 2013 is het toepassingsbereik van de wet Bibob uitgebreid, waardoor elke gemeentelijke vergunning die wordt afgegeven voor een bedrijfsmatige activiteit aan zo’n toets kan worden onderworpen. Veel gemeenten, waaronder ook de gemeente Rotterdam, hebben in hun Bibob-beleid geregeld dat elke nieuwe aanvraag voor een exploitatievergunning van een openbare inrichting op een dergelijke wijze wordt getoetst. Dat geldt dus ook voor vergunningen die op basis van – in dit geval artikel 2:36 APV Rotterdam - verplicht zijn gesteld. Een Bibob-toets maakt aldus altijd onderdeel uit van de procedure.26

aanwijzing een vergunningplicht te introduceren voor panden, straten, gebieden of branches om een onveilig, niet leefbaar en malafide ondernemingsklimaat tegen te gaan. De gemeenteraad is bevoegd op grond van de autonome verordenende bevoegdheid om openbare belangen zoals een veilig, leefbaar en bonafide ondernemersklimaat te reguleren met een vergunningplicht. Het betreft hier geen vergunning in het belang van economische ordening, maar primair in het belang van openbare orde en veiligheid. Om die reden is de bevoegdheid belegd bij de burgemeester. De betreffende bepaling en bijbehorende toelichting zijn bij deze handreiking gevoegd (bijlage 3).27 Veel gemeenten hebben eveneens een dergelijk artikel. Zo kennen ook Amsterdam, Maastricht, Zaanstad, Schiedam, Tilburg en Roosendaal soortgelijke bepalingen. In een aantal gemeenten zijn de bepalingen “geactiveerd” voor een of meer specifieke branches door middel van een apart aanwijzingsbesluit. In een enkel geval is door een gemeente, naast de toelichting bij het betreffende APV-artikel, ook op andere wijze inzicht en transparantie gegeven over de wijze waarop een aanwijzingsbesluit tot stand komt. Als voorbeeld kan worden gewezen op de beleidsregels aanwijzing vergunningplichtige gebouwen, gebieden of bedrijfsmatige gebouwen ter uitvoering van artikel 2.40l APV Schiedam (bijlage 4).

4.1a. Vergunningplicht: algemeen artikel met apart aanwijzingsbesluit Een voorbeeldbepaling voor een vergunningplicht voor branches, gebieden en panden (ter bestrijding van malafide ondernemersklimaat), in combinatie met een apart aanwijzingsbesluit, is te vinden in de APV Rotterdam. Artikel 2:36 APV Rotterdam geeft de burgemeester de bevoegdheid om via een 26 Voor wie meer wil weten over de toepassingsmogelijkheden en systematiek van de wet Bibob: zie https://www.justis.nl/producten/bibob/documenten/index.aspx. Hier kunnen factsheets, brochures, handreikingen, formulieren, jaarverslagen en een overzicht van het bereik van de wet Bibob (in de vorm van een “staalkaart” met branches, ondernemingen en activiteiten die onder de werking van deze wet vallen) worden geraadpleegd. 27 De volledige tekst van de APV Rotterdam met toelichting kan worden gevonden via https://rotterdambis.notubiz.nl/document/6049735/4/ Algemene%20Plaatselijke%20Verordening%20Rotterdam%202012%20na%20wijziging%2010