Nota Grondbeleid 2026-2029 (oude versie)
Tekst van het document
Nota Grondbeleid 2026-2029
Nota Grondbeleid 2026-2029 Instrumenten voor uitvoering van het grondbeleid in Tytsjerksteradiel
Auteurs: Maarten Buisman Jantina Kooistra
Afdeling: Omgeving Datum: juli 2025
Inhoudsopgave 1. Inleiding ........................................................................................................................... 5 1.1
Aanleiding ......................................................................................................................... 5
1.2
Doel ................................................................................................................................. 5
1.3
Leeswijzer ......................................................................................................................... 6
1.4
Verschillen ten opzichte van vorige nota ............................................................................. 6
2. Samenvatting ................................................................................................................... 8 3. Kaders Grondbeleid .......................................................................................................... 9 3.1
Wettelijke kaders ............................................................................................................... 9
3.1.1 Omgevingswet ............................................................................................................... 9 3.1.2 Aanbesteding ................................................................................................................10 3.1.3 Staatssteun...................................................................................................................10 3.1.4 Wet Markt en Overheid ..................................................................................................10 3.1.5 Didam-arrest.................................................................................................................11 3.1.6 Bevoegdheden Raad en College van B&W .......................................................................11 3.1.7 Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) ....................................................................11 3.2
Gemeentelijk/Regionaal beleid ..........................................................................................12
3.2.1 Raadsprogramma 2022-2026 .........................................................................................12 3.2.2 Coalitieakkoord .............................................................................................................12 3.2.3 Woonvisie (2020) ..........................................................................................................12 3.2.4 Omgevingsvisie .............................................................................................................13 3.2.5 Duurzaamheidsagenda ..................................................................................................13 3.2.6 Financiële verordening ...................................................................................................13 3.2.7 Convenant bedrijventerreinen Noordoost Fryslân ............................................................14 3.2.8 Regionale woondeal 2022-2030 Regio Noordoost Fryslân.................................................14 3.3
Beleidsuitgangspunten ......................................................................................................14
4. Type Grondbeleid............................................................................................................ 15 4.1
Beleidskeuze ....................................................................................................................15
4.2
Afwegingscriteria ..............................................................................................................15
4.2.1 Maatschappelijk belang ontwikkeling ..............................................................................16 4.2.2 Eigendomssituatie .........................................................................................................16 4.2.3 Bereidheid markt ...........................................................................................................16 4.2.4 Financiële impact voor de gemeente ..............................................................................17 4.2.5 (Financiële) Risico’s voor de gemeente ...........................................................................17 4.2.6 Beschikbare ambtelijke capaciteit van gemeente .............................................................17 4.2.7 Beleidsuitgangspunten keuze grondbeleid .......................................................................18 4.3
Instrumenten bij vormen grondbeleid ................................................................................19
4.3.1 Actief Grondbeleid .........................................................................................................19
4.3.2 Beleidsuitgangspunten actief grondbeleid .......................................................................21 4.3.3 Faciliterend grondbeleid.................................................................................................21 4.3.4 Beleidsuitgangspunten faciliterend grondbeleid ...............................................................25 4.3.5 Instrumenten bij samenwerkingen .................................................................................25 4.3.6 Beleidsuitgangspunten samenwerkingen .........................................................................27 5. Gronduitgifte .................................................................................................................. 28 5.1
Uitgifte in eigendom .........................................................................................................28
5.2
Verhuur ...........................................................................................................................29
5.3
Vestigen recht van opstal ..................................................................................................29
5.4
Uitgifte in erfpacht ...........................................................................................................29
5.5
Pacht ...............................................................................................................................29
5.6
Reststroken ......................................................................................................................30
6. Grondprijsbeleid ............................................................................................................. 31 6.1
Methodes van grondprijsberekening ..................................................................................31
6.1.1 Vaste prijs ....................................................................................................................31 6.1.2 Residuele grondwaardebepaling .....................................................................................31 6.1.3 Comparatieve methode..................................................................................................31 6.1.4 Grondquote ..................................................................................................................32 6.1.5 Taxatie .........................................................................................................................32 6.2
Beleidsuitgangspunten ......................................................................................................32
7. Grondexploitatie en Financiën ....................................................................................... 33 7.1
Waardering en verslaglegging ...........................................................................................33
7.1.1 Voorbereidingskrediet ....................................................................................................34 7.1.2 Vaststelling grondexploitatie ..........................................................................................35 7.1.3 Actualisatie ...................................................................................................................35 7.1.4 Afsluiting grondexploitatie..............................................................................................36 7.1.5 Voorziening afgewikkelde complexen ..............................................................................36 7.1.6 Winstneming .................................................................................................................36 7.1.7 Verliesvoorziening .........................................................................................................36 7.1.8 Strategische gronden ....................................................................................................37 7.1.9 Verslaglegging faciliterend grondbeleid ...........................................................................37 7.2
Begrotingsstelposten ........................................................................................................38
7.2.1 Stelpost strategische aankopen ......................................................................................38 7.2.2 Stelpost Algemene Kosten Grondzaken ...........................................................................38 7.2.3 Stelpost Algemeen Voorbereidingskrediet Woningbouw ...................................................38 7.3
Risicomanagement ...........................................................................................................39
7.4
Planning & Control cyclus ..................................................................................................40
7.5
Beleidsuitgangspunten ......................................................................................................40
Bijlage 1 Kerninstrumenten Omgevingswet ...................................................................... 42
Bijlage 2 Aanvullingswet Grondeigendom ......................................................................... 44 Bijlage 3 Uitgifteprotocol ................................................................................................... 46 Bijlage 4 Besluitvormingsmatrix ........................................................................................ 47 Bijlage 5 Afwegingskader grondbeleid ............................................................................... 48 Bijlage 6 Risicoanalyse strategische aankopen ................................................................. 49 Bijlage 7 Projectmatig werken ........................................................................................... 50
1. Inleiding 1.1
Aanleiding
Voor u ligt de Nota Grondbeleid 2026-2029. In deze nota wordt beschreven binnen welke kaders de gemeente Tytsjerksteradiel uitvoering geeft aan haar grondbeleid. Het gaat hierbij om hoe grondbeleid als instrument ingezet kan worden om maatschappelijke doelen te verwezenlijken. Deze nota grondbeleid schetst de contouren van een strategisch kader dat de gemeente in staat stelt om op verantwoorde wijze om te gaan met de schaarse ruimte die zij beheert. Het gaat hierbij om kaderstelling, het bieden van transparantie en zorgen voor een eenduidige en consistente werkwijze. De uitvoering van het grondbeleid is een taak van het college. De kaders worden vastgesteld door de gemeenteraad en worden middels deze Nota Grondbeleid 2026-2029 bepaald. Deze actualisatie van de Nota Grondbeleid is in de meeste opzichten een voortzetting van het huidige beleid. Er zijn echter drie belangrijke redenen voor een nieuwe nota. Ten eerste omdat er in de afgelopen jaren veel gesproken is over het Didam-arrest wat met duidelijke beleidsuitgangspunten vanuit het uitgifteprotocol in deze nota is verwerkt. Ten tweede is deze nota aangepast op de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Ten derde is er een aangepast beleid nodig zodat de gemeente slagvaardiger kan optreden.
Dat hoeft niet te betekenen dat de vorm van grondbeleid gewijzigd hoeft te worden, maar biedt aanknopingspunten zodat besluiten tegen een afwegingskader genomen kunnen worden.
1.2
Doel
Grondbeleid is geen gemeentelijk doel op zich. Het is een instrument om gemeentelijke doelstellingen te realiseren op bijvoorbeeld volkshuisvestelijk, sociaal of economisch terrein. In omgevingsvisies, woonvisies en beleidsnota’s legt de gemeente haar ruimtelijk beleid vast. Het grondbeleid draagt bij aan het realiseren van die doelstellingen en biedt instrumenten – gereedschap – om dit te bewerkstelligen. Doelstellingen voor deze Nota Grondbeleid 2026-2029 volgen voor een groot deel uit de aanleiding: -
Kaderstellend: door voor alle onderwerpen in deze nota vooraf onderbouwde keuzes te maken vormt de nota een kader voor toekomstig handelen. Daarmee wordt ad hoc handelen en willekeur voorkomen en zorgt de nota voor continuïteit. Afwijken is mogelijk, mits het goed gemotiveerd wordt. De vastlegging van dit kader geeft ook invulling aan de kaderstellende rol die de gemeenteraad heeft ten opzichte van het college.
-
Integraal overzicht: grondbeleid is instrumenteel van aard. Dit betekent dat gemeenten een gereedschapskist hebben met financiële en juridische instrumenten. Alle instrumenten die ingezet kunnen worden om de ruimtelijke doelstellingen te behalen worden beschreven in deze nota. Tevens wordt aangegeven hoe en welk moment het instrumentarium kan worden ingezet.
5
-
Transparantie: zowel intern als extern is middels deze Nota Grondbeleid bekend hoe invulling wordt gegeven aan het grondbeleid, waarmee we transparant en consequent handelen.
1.3
Leeswijzer
Deze Nota Grondbeleid 2026-2029 is opgebouwd uit verschillende hoofdstukken. Hoofdstuk 3 bestaat uit de kaders omtrent het grondbeleid, verdeeld in wettelijke kaders en gemeentelijk en/of regionaal beleid. In hoofdstuk 4 wordt uiteengezet op welk type grondbeleid de gemeente op aanstuurt en op basis van welke criteria keuzes gemaakt worden. Vervolgens worden in dit hoofdstuk verschillende instrumenten toegelicht. Hoofdstuk 5 weergeeft de verschillende types gronduitgifte waarna in hoofdstuk 6 de kaders voor de grondprijzen zijn beschreven. Tenslotte wordt in hoofdstuk 7 weergeven wat de financiële consequenties van grondbeleid zijn.
1.4
Verschillen ten opzichte van vorige nota
Deze nieuwe nota verschilt op een aantal punten van de vorige nota. Enkele belangrijke verschillen zijn: -
Invoering van de Omgevingswet per 1 januari 2024 heeft tot gevolg dat de regels omtrent kostenverhaal, grondexploitaties, voorkeursrecht, onteigening niet meer gebaseerd zijn op de Wet Ruimtelijke Ordening, maar op de Omgevingswet. In deze herziene nota wordt de raad geïnformeerd over de belangrijkste wijzigingen.
-
In 2021 is een uitspraak gedaan over het openbaar uitgeven van onder andere vastgoed, het zogenaamde Didam-arrest. Deze nota geeft uitleg aan de impact hiervan op het grondbeleid.
-
Er is een nieuw afwegingskader opgesteld waaraan getoetst kan worden welk type grondbeleid het beste toegepast kan worden in welke situatie.
-
Op het moment dat er bij een situatie gekozen is voor facilitair grondbeleid, worden er aan het begin van het ontwikkeltraject afspraken gemaakt met de ontwikkelaar over de samenwerking in een intentieovereenkomst. Hierin worden ook afspraken gemaakt omtrent kosten en/of een voorschotbijdrage kostenverhaal. Zodra de invulling duidelijk wordt, leggen partijen afspraken over de ontwikkeling vast in een anterieure overeenkomst.
-
Gronden worden verkocht/verhuurd tegen marktconforme grondprijzen, welke jaarlijks worden vastgesteld. In de vorige nota grondbeleid 2020-2024 is ervoor gekozen dat de gemeente tegen marktconforme grondprijzen verhuurt/verkoopt door middel van taxaties. Het kwam naar voren dat niet in elke situatie een taxatie economisch verantwoord is en dat de transactie vertraging op kan lopen door het afwachten van een taxatie. Daarom is er een grondprijswaarderingsbrief vastgesteld die jaarlijks wordt herzien.
-
Budget voor algemene kosten grondzaken van € 50.000 voor kosten voor onder andere taxaties, aankoopkosten, advieskosten en dergelijke kosten. Dit dient verwerkt te worden in de Meerjarenbegroting 2026-2029.
6
-
Jaarlijkse stelpost voor strategische aankopen van € 1.000.000 voor de duur van drie jaren (2025-2026-2027). Dit is naast de bevoegdheid van het college om aankopen tot € 2.000.000 te doen.
-
Algemeen Voorbereidingskrediet Woningbouw van jaarlijks € 250.000 voor de jaren 2026–2029, onder voorwaarden als beschreven in § 7.2.3.
Beleidsuitgangspunten ➢
Aan het einde van ieder hoofdstuk wordt een vetgedrukte omkaderde opsomming gegeven van de voorgestelde beleidsuitgangspunten. Deze beleidsuitgangspunten geven de richting aan die de raad de komende jaren wil volgen met betrekking tot het grondbeleid.
7
2. Samenvatting Het grondbeleid van de gemeente Tytsjerksteradiel vormt een belangrijk instrument voor het realiseren van maatschappelijke en ruimtelijke doelen, zoals wonen, werken, duurzaamheid en natuur. De gemeente voert een situationeel grondbeleid: per ontwikkeling wordt op basis van vastgestelde afwegingscriteria gekozen voor een actieve, faciliterende of gemengde rol. Deze benadering biedt flexibiliteit en maatwerk. De juridische kaders zijn met name gebaseerd op de Omgevingswet en de Aanvullingswet Grondeigendom, aangevuld met regels over aanbesteding, staatssteun, de Wet Markt en Overheid en het Didam-arrest. Uitgangspunt is dat de gemeente handelt op basis van transparante, objectieve en toetsbare criteria, met oog voor marktconformiteit. Bij actief grondbeleid verwerft de gemeente gronden om planvorming zelf in de hand te houden. Instrumenten zoals het voorkeursrecht of onteigening kunnen daarbij worden ingezet, al behoeft minnelijke verwerving de voorkeur. Bij faciliterend grondbeleid ondersteunt de gemeente ruimtelijke ontwikkelingen door derden en richt zij zich op het stellen van kaders, planologische besluitvorming en kostenverhaal, bij voorkeur via een anterieure overeenkomst.
De keuze voor een grondbeleidsvorm wordt gemaakt aan de hand van onder meer de eigendomssituatie, marktbereidheid, maatschappelijke urgentie, financiële impact, risico’s en beschikbare capaciteit. Deze afweging is uitgewerkt in een beslisboom. De gemeente stelt jaarlijks een grondwaarderingsbrief vast waarin methoden voor het bepalen van marktconforme grondprijzen zijn opgenomen, waaronder de residuele waarde, comparatieve methode en onafhankelijke situaties. Voor de uitgifte van gronden worden diverse instrumenten gehanteerd: verkoop, verhuur, erfpacht, recht van opstal en pacht. Agrarische gronden worden tijdelijk uitgegeven via geliberaliseerde pacht. Met alle uitgiftes zijn transparantie en marktconformiteit geborgd. In financiële zin wordt gewerkt conform het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). De gemeente voert jaarlijks een herziening van grondexploitaties uit, houdt rekening met winst- en verliesneming en verantwoordt strategische aankopen. De Nota Grondbeleid 2026-2029 biedt zo een robuust en flexibel kader om zorgvuldig, doelgericht en rechtmatig met gemeentelijke gronden om te gaan.
8
3. Kaders Grondbeleid Dit hoofdstuk belicht de wettelijke en beleidsmatige kaders die van invloed zijn op het grondbeleid van de gemeente Tytsjerksteradiel. Een integrale benadering van zowel wet- en regelgeving, en lokale - en regionale beleidsvorming is essentieel om een effectief en afgewogen grondbeleid te formuleren en uit te voeren. In de volgende hoofdstukken worden de beleidsuitgangspunten vastgesteld.
3.1
Wettelijke kaders
De Nota Grondbeleid wordt opgesteld en vastgesteld in een periode dat de wet- en regelgeving sterk aan het veranderen is. De gemeente is zich bewust van de dynamische aard van wet- en regelgeving en neemt deze mee in het grondbeleid.
3.1.1 Omgevingswet Vanaf 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden, waarbij sprake zal zijn van een overgangsregeling van de Wet Ruimtelijke Ordening naar de Omgevingswet. De omgevingswet regelt alles voor de ruimte waarin we wonen en werken. De wet bundelt de wetgeving voor ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water. Met deze nieuwe wet beoogt de rijksoverheid het beheer en de ontwikkeling van de leefomgeving met minder en overzichtelijke regels en meer ruimte voor initiatieven en lokaal maatwerk te regelen. De Omgevingswet heeft zes kerninstrumenten voor het gebruiken en beschermen van de leefomgeving. Met deze instrumenten kan de overheid beleid schrijven en uitvoeren. Daarnaast kunnen overheden met deze instrumenten regels stellen aan activiteiten en de uitvoering van projecten. De zes kerninstrumenten zijn: •
de omgevingsvisie
•
het programma
•
decentrale regels
•
algemene rijksregels
•
omgevingsvergunning
•
het projectbesluit
Deze kerninstrumenten worden in bijlage 1 kort beschreven. Het omgevingsplan, een decentrale regel, is een nieuw instrument, dat het bestemmingsplan vervangt. In een omgevingsplan kunnen gemeenten meer regels laten samenkomen dan nu in het bestemmingsplan mogelijk is. Tegelijk zal het omgevingsplan meer ruimte bieden aan initiatieven en zal dus vooral randvoorwaarden bevatten. Bij de Omgevingswet staat de gebruiker centraal en een belangrijk punt voor het grondbeleid wordt gevormd door het ‘ja, mits’-principe. Dat betekent dat er meer ruimte is wat tot gevolg heeft dat de gemeente keuzes voor kwaliteiten van een gebied nog beter moet onderbouwen en verschillende belangen en partijen vroegtijdig bij het proces moet betrekken.
9
Aanvullingswet Grondeigendom Met de Omgevingswet worden vier aanvullingswetten opgesteld als onderdeel van het stelsel omgevingsrecht. Het gaat om de onderwerpen bodem, natuur, geluid en grondeigendom. De aanvullingswet grondeigendom is een samenvoeging van de publiekrechtelijke grondbeleidsinstrumenten Wet voorkeursrecht gemeenten, de Onteigeningswet, de Wet inrichting landelijk gebied, stedelijke kavelruil en de grondexploitatiewet. In bijlage 2 gaan we in op de belangrijkste punten bij het voorkeursrecht, onteigening, kostenverhaal, (afdwingbare) financiële bijdrage, kavelruil, inrichtingsprogramma, en gedoogplicht.
3.1.2 Aanbesteding Aanbesteden is het proces van contractering van een geschikte partner voor leveringen, diensten of werken tegen de economisch meest voordelige inschrijving (EMVI). Bij inkopen boven de Europese drempelbedragen volgt de gemeente voorgeschreven procedures volgens Europese wetgeving, zoals vastgelegd in de Aanbestedingswet 2012 en Aanbestedingsreglement Werken 2016. Het gemeentelijke inkoop- en aanbestedingsbeleid en de Gids Proportionaliteit spelen hierbij een leidende rol.
3.1.3 Staatssteun Staatssteun is relevant wanneer de gemeente een onderneming steunt bij economische activiteiten. Het Europese staatssteunrecht is van toepassing als de steun aan specifieke voorwaarden voldoet, waaronder financiering uit staatsmiddelen, het verschaffen van economisch voordeel, selectiviteit, en mogelijke verstoring van mededinging binnen de EU. De gemeente streeft ernaar het verlenen van ongeoorloofde staatssteun te voorkomen. Het is noodzakelijk om een (residuele) waardering en/of taxatie uit te voeren ter onderbouwing van marktconform handelen, vooral bij grondverwerving, opdrachtverlening en grondverkoop. Uitgangspunt van de gemeente is dat bij alle grondtransacties (koop/verkoop, huur/verhuur, pacht/verpachting) de gemeente marktconform handelt, dat wil zeggen dat zij handelt zoals een marktpartij in vergelijkbare omstandigheden ook zou handelen. Sociale woningbouw Grond voor sociale woningbouw kan onder bepaalde voorwaarden onder de marktwaarde worden verkocht aan ondernemingen belast met de uitvoering van Diensten van Algemeen Economisch Belang (DAEB). Woningcorporaties zijn hiermee in de Woningwet voor bepaalde taken belast. Hoewel dit als staatssteun wordt beschouwd, is het uitgezonderd van aanmelding bij de Commissie. Wel is een rapportage aan de Commissie vereist.
3.1.4 Wet Markt en Overheid De Wet Markt en Overheid (2012, Hoofdstuk 4b van de Mededingingswet) is van toepassing wanneer de gemeente economische activiteiten verricht zonder sprake van staatssteun. Voorbeelden hiervan zijn de verhuur van gronden, sportzalen, het verzorgen van groenvoorzieningen bij particulieren, het aanbieden van reclamediensten of het verrichten van adviesdiensten aan ondernemingen. De wet streeft naar een gelijk speelveld tussen
10
overheden en ondernemingen door regels over integrale kostendoorberekening, bevoordelingsverbod, gegevensverbruik en functiescheiding toe te passen. Als afwijking hierop kan de raad bepaalde diensten als algemeen belang aanmerken, maar dit is onderworpen aan specifieke voorwaarden.
3.1.5 Didam-arrest Op grond van het Didam-arrest1 dient de gemeente ruimte te bieden aan (potentiële) gegadigden om mee te dingen naar een onroerende zaak indien er meerdere gegadigden zijn voor de aankoop van de onroerende zaak of redelijkerwijs te verwachten is dat er meerdere gegadigden zullen zijn. De gemeente dient de koper te selecteren aan de hand van objectieve, toetsbare en redelijke criteria. Voor de aanpak door de gemeente Tytsjerksteradiel is 2022 een uitgifteprotocol opgesteld over dit onderwerp, welke in bijlage 3 bij deze nota is toegevoegd.
3.1.6 Bevoegdheden Raad en College van B&W De bevoegdheden die bij de raad en het college liggen komen voort uit de wet- en regelgeving en het mandaatbesluit. In bijlage 4 is aangegeven hoe de bevoegdheidsverdeling is geregeld. Het college licht de raad van tevoren in als de raad daar om verzoekt of als de uitoefening ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente. Het college mag dan geen besluit nemen voordat de gemeenteraad haar wensen en bedenkingen heeft kunnen uiten. De raad heeft de bevoegdheid om financiële middelen beschikbaar te stellen. Alle door de raad ter beschikking gestelde bedragen voor de uit te voeren taken en activiteiten worden jaarlijks in de begroting opgevoerd, evenals de te verwachten opbrengsten.
3.1.7 Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) Sinds 2014 is het Besluit Begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) aangepast en heeft de Commissie BBV ook een nieuwe dan wel aangepaste stellige uitspraken en adviezen uitgebracht ten aanzien van de financiële verantwoording. In de Notitie grondbeleid in begroting en jaarstukken 2023 van de Commissie BBV wordt met name ingegaan op gemeentelijke grondexploitaties en faciliterend grondbeleid. Het is een actualisatie van de Notitie Grondbeleid 2019. Per 1 januari 2016 is de Wet vennootschapsbelasting ook voor gemeenten gaan gelden. Dit betekent dat de gemeente voor ondernemingsactiviteiten mogelijk vennootschapsbelasting moet betalen. De gemeente is hiertoe verplicht indien het grondbedrijf ‘door de ondernemerspoort’ gaat. Dat wil zeggen dat alle lopende grondexploitaties samen een positief resultaat moeten hebben. Het voeren van een grondexploitatie (het produceren van bouwrijpe grond) is een activiteit waarvoor de gemeente vennootschapsbelastingplichtig is en over de fiscale winst vennootschapsbelasting verschuldigd is. 1
HR 26-11-2021, ECLI:NL:HR:2021:1778
11
3.2
Gemeentelijk/Regionaal beleid
Recent zijn er diverse (beleids)stukken vastgesteld door de gemeente en op regionaal/provinciaal niveau. Uit deze documenten spreekt de ambitie van (onder andere) de gemeente Tytsjerksteradiel. Een aantal van de gestelde doelen heeft invloed op de keuze voor het gemeentelijk grondbeleid. Gemeentelijk
Regionaal
3.2.1 Raadsprogramma 2022 - 2026
3.2.7 Convenant bedrijventerreinen Noordoost Fryslân
3.2.2 Coalitieakkoord (2022)
3.2.8 Regionale woondeal 2022-2030 Regio Noordoost Fryslân
3.2.3 Woonvisie (2020) 3.2.4 Omgevingsvisie 3.2.5 Duurzaamheidsagenda 3.2.6 Financiële verordening
3.2.1 Raadsprogramma 2022-2026 De raad wil de regionale samenwerking binnen ANNO III en de Versnellingsagenda beter benutten en vraagt het college om kansen en een actieplan hiervoor inzichtelijk te maken. Daarnaast wil de raad een strategische ruimtelijke visie ontwikkelen die verder gaat dan de omgevingsvisie, met een geografisch overzicht en een lange termijnperspectief. Ook moet er op korte termijn een actie- of crisisplan Bouwen en Wonen komen, gericht op het oplossen van het tekort aan betaalbare woningen. Het college krijgt hiervoor experimenteerruimte om met innovatieve oplossingen te komen.
3.2.2 Coalitieakkoord In het coalitieakkoord 2022-2026 “Tytsjerksteradiel bloeit” staan de ambities op het gebied van woningbouw en uitbreiding van bedrijvigheid. Er ligt een grote woningbouwopgave waarbij de coalitie inzet op uitgangspunten als bouwen naar behoefte, voor kleine huishoudens en met behoud van landschappelijke kwaliteit. Daarnaast wordt er ingezet op het versterken van het ondernemersklimaat en het verbeteren van de dienstverlening aan bedrijven.
3.2.3 Woonvisie (2020) In 2019 is de Woonvisie in de gemeente Tytsjerksteradiel vastgesteld. In deze visie worden vijf speerpunten benoemd: investeren in bestaande voorraad, zorgvuldige inzet op nieuwbouw, voldoende betaalbare en beschikbare sociale huurwoningen, wonen met zorg en streven naar leefbare dorpen. De komende tijd wordt gewerkt aan een Volkshuisvestingsprogramma, welke meer uitvoeringsgericht is dan een woonvisie en beter kan inspelen op actualiteiten op de woningmarkt. Wanneer deze wordt vastgesteld dan zal de huidige Woonvisie komen te vervallen. Belangrijke uitgangspunten bij de gemeentelijke woningbouwopgave zijn bouwen naar behoefte, voldoende betaalbare woningen, inzet op
12
landschappelijke – en ruimtelijke kwaliteit en woningen passend voor verschillende doelgroepen.
3.2.4 Omgevingsvisie In de Omgevingsvisie leggen we vast hoe de gemeente eruit gaat zien in de toekomst. Denk bijvoorbeeld aan de manier waarop we in de toekomst willen wonen, hoe we gezond oud willen worden, hoe onze kinderen onbezorgd kunnen spelen, hoe we ons verplaatsen. Het mooie Tytsjerksteradiel is onze gemeente en daar zijn we trots op! We zijn zuinig op ons DNA en sterke basis, tegelijkertijd willen we Tytsjerksteradiel verbeteren. De vraag daarbij is, hoe onze gemeente er over 20 jaar uit moet zien. Welke ontwikkelingen komen op ons af en hoe spelen we daarop in? Welke wensen hebben we zelf voor de fysieke leefomgeving? En hoe gaan we dat mét elkaar voor elkaar krijgen? Deze vragen liggen ten grondslag aan de omgevingsvisie. Dit is een visie die we samen met onze inwoners en betrokken organisaties hebben opgesteld. Hiermee schetsen we op hoofdlijnen onze ambities voor de ruimtelijke ontwikkeling van Tytsjerksteradiel tot 2040.
3.2.5 Duurzaamheidsagenda Gemeente Tytsjerksteradiel werkt aan een duurzame toekomst. In lijn met het coalitieakkoord en het Klimaatakkoord. Deze duurzaamheidsagenda biedt een compleet programma van projecten. Tytsjerksteradiel zet zo de koers uit voor de komende jaren. Zo bouwen we voort op wat we al doen en wat we al gedaan hebben. Duurzaamheid is een onderwerp dat onze hele mienskip raakt. Een groot aantal partijen heeft bijgedragen aan het formuleren en prioriteren van de agendapunten en projecten en ook onze inwoners zijn bij het proces betrokken. In de duurzaamheidsagenda komen de volgende thema’s aan de orde: •
energietransitie
•
duurzame mobiliteit
•
circulaire economie
•
biodiversiteit
•
klimaatbestendigheid
•
eigen organisatie en maatschappelijk vastgoed
3.2.6 Financiële verordening De gemeenteraad heeft in de Financiële verordening vastgesteld welke regels omtrent financiën gehanteerd moeten worden. Hierin staat onder andere hoe er wordt omgegaan met de financiële verantwoording richting de raad, hoe de rechtmatigheidsverantwoording wordt afgelegd, wat het financieel beleid is met betrekking tot waarderingsgrondslagen, en hoe de financiële organisatie ingericht is.
13
3.2.7 Convenant bedrijventerreinen Noordoost Fryslân De provincie Fryslân heeft in 2022 met de gemeenten in Noordoost Fryslân afspraken gemaakt over de aanleg van bedrijventerreinen in de regio. Door de ondertekening van het convenant Bedrijventerreinen Noordoost Fryslân 2022-2035 kunnen Achtkarspelen, Tytsjerksteradiel, Dantumadiel en Noardeast-Fryslân voldoen aan de groeiende vraag van bedrijventerreinen in de regio. In dit convenant staan in hoofdlijnen nieuwe afspraken vast voor de periode 2022 t/m 2035, uitgesplitst in een afspraak voor de korte termijn (2022 t/m 2025) en de lange termijn (2026 t/m 2035). Het doel is om te komen tot een efficiënt ruimtegebruik en verbetering van de kwaliteit van de bedrijventerreinen. Voor de regio Noordoost Fryslân ligt daarbij het zwaartepunt op het faciliteren van het bestaande bedrijfsleven in de regio, in combinatie met het bieden van ruimte aan starters. Dat sluit overigens niet uit dat er voor bepaalde segmenten (niches) goede kansen zijn voor acquisities. Met deze afspraak, aan te merken als het regionale bedrijventerreinenplan, wordt invulling gegeven aan artikel 4.1.1, eerste lid, van de Verordening Romte Fryslân 2014.
3.2.8 Regionale woondeal 2022-2030 Regio Noordoost Fryslân Voor wonen is naast de Woonvisie de Regionale woondeal Noordoost Fryslân van belang. Daarin is naast aantallen nieuw te bouwen woningen ook afgesproken dat ingezet wordt op betaalbare nieuwbouwwoningen (betaalbare koopwoningen en (sociale) huurwoningen), het verduurzamen en verbeteren van de kwaliteit van de bestaande woningvoorraad en de opgave op het gebied van wonen en zorg. Daarnaast gaat het bij het realiseren van de woningbouwopgave ook om behoud van de landschappelijke kwaliteit. De regionale woondeal is een langdurig partnerschap tussen rijk, provincie en gemeenten en wordt jaarlijks herijkt.
3.3
Beleidsuitgangspunten
➢ Uitvoering van het grondbeleid gebeurt binnen wettelijke kaders en houdt rekening met beleidsmatige kaders van de gemeente en andere overheden. ➢ De raad stelt kaders vast. Binnen de kaders heeft het college mandaat voor de opzet en uitvoering.
14
4. Type Grondbeleid Grondbeleid is geen doel op zich. Het voeren van grondbeleid is ondersteunend aan het halen van doelen op andere beleidsterreinen zoals wonen, werken, natuur, duurzaamheid en onderwijs. Het grondbeleid zelf legt deze doelen niet vast en bepaalt ook geen prioritering in die beleidsdoelen, maar geeft wel aan naar welke invloed we willen uitoefenen om een bepaalde gewenste ontwikkeling te realiseren. Hierbij gaat het om hoe we deelnemen aan de grondmarkt, welke instrumenten daarbij ingezet kunnen worden en hoe daarover verantwoording wordt afgelegd. Het grondbeleid kan op deze manier helpen om de doelen op andere beleidsterreinen zo efficiënt mogelijk te behalen. Er bestaat niet slechts één type grondbeleid. In elke gemeente zijn diverse varianten van grondbeleid te herkennen. De keuze voor een specifieke vorm wordt bepaald door vooraf vastgestelde criteria met betrekking tot bestaande of gewenste grondposities, beschikbare financiële en personele middelen, mogelijke risico’s, maatschappelijke urgentie, enzovoorts. In feite zijn er geen ‘harde’ vormen van grondbeleid; elk soort grondbeleid bevindt zich op een continuüm van volledig actief (volledige eigendomsverwerving en controle over de grond) tot louter faciliterend (enkel publiekrechtelijke ondersteuning en toetsing van een ontwikkeling) door een gemeente.
4.1
Beleidskeuze
Om te kiezen voor een passende vorm grondbeleid voor een specifiek project wordt gekeken naar diverse algemene en projectspecifieke criteria. Per project dient de afweging gemaakt te worden tussen een actieve of faciliterende rol, of ergens daar tussenin. De keuze is afhankelijk van onder andere de invloed die we willen uitoefenen om een bepaalde gewenste ontwikkeling te realiseren en de mogelijkheden en omstandigheden die we daarvoor hebben. We zien de noodzaak om in te spelen op lokale omstandigheden en behoeften. Om die reden kiezen we voor het voeren van een (actief) situationeel grondbeleid. Dat betekent dat per project, op basis van afwegingscriteria, de afweging wordt gemaakt welke vorm van grondpolitiek het meest effectief is voor het bereiken van de gemeentelijke doelen en ambities. Deze afwegingscriteria helpen ook in de beoordeling in de go of no-go van een project.
4.2
Afwegingscriteria
Het uitgangspunt van situationeel grondbeleid wordt uitgevoerd aan de hand van een afwegingskader. Dit is een beslisboom aan de hand waarvan de keuze voor het type grondbeleid van een gebiedsontwikkeling kan worden gemaakt. Dit afwegingskader bestaat uit de volgende factoren: 1.
Maatschappelijk belang van de ontwikkeling
2.
Eigendomssituatie
3.
Bereidheid markt
4.
Financiële impact voor gemeente
5.
(Financiële) Risico’s voor de gemeente
6.
Beschikbare ambtelijke capaciteit van gemeente
15
Deze factoren zijn opgenomen in een beslisboom waarmee een concreet kader wordt geboden om per gebiedsontwikkeling een keuze te maken tussen een meer actieve rol of een meer faciliterende rol (zie bijlage 5). Hieronder volgt een nadere toelichting op de afwegingsfactoren.
4.2.1 Maatschappelijk belang ontwikkeling De eerste afweging die wordt gemaakt is of een ruimtelijk initiatief bijdraagt aan de beleidsdoelen die de gemeente heeft vastgelegd in bijvoorbeeld de Woonvisie, Omgevingsvisie of Bestuursakkoord. Als het ruimtelijk initiatief van de gemeente zelf komt, dan is het vlug duidelijk wat de bijdrage aan de beleidsdoelen is. Maar hoe belangrijk die doelen zijn, en hoe daarin geprioriteerd moet worden ten opzichte van andere initiatieven kan niet in het grondbeleid worden bepaald. Wat belangrijke doelen zijn op onder andere het gebied van wonen, werken en duurzaamheid wordt bepaald door onderzoek binnen de beleidsvelden en de bestuursprogramma’s.
4.2.2 Eigendomssituatie Vervolgens wordt gekeken naar de eigendomssituatie. De eigendomssituatie kan invloed hebben op de keuze van het type grondbeleid dat gevoerd kan worden, maar hoeft niet per se leidend te zijn. Het is niet automatisch zo dat een ruimtelijk initiatief op gemeentegrond automatisch leidt tot actief grondbeleid. Die keuze hangt af van alle afwegingscriteria. Wanneer alle criteria leiden tot een actieve rol voor de gemeente, dan kan de gemeente de ontwikkeling zelf oppakken. Anders kan het alsnog een keuze zijn om een samenwerking te zoeken. Als de grond in eigendom is van een partij die bereid en in staat is de door de gemeente gewenste ontwikkeling te realiseren, dan heeft de gemeente automatisch een meer faciliterende rol, omdat die partij zich kan beroepen op het recht van zelfrealisatie. Echter kan de grondpositie ook in handen zijn van (meerdere) partij(en) of particulier(en) die niet bereid zijn een gewenste gemeentelijke ontwikkeling te realiseren. Indien er een groot belang is het betreffende eigendom te ontwikkelingen door de gemeente gewenste vorm, dan kan het een strategische keus zijn op enige manier de eigendommen van de locaties proberen te verkrijgen.
In welke mate de eigendomssituatie invloed heeft op het grondbeleid van de gemeente van een gebiedsontwikkeling, hangt af van de type eigenaar, hoeveelheid eigenaren en de bereidwilligheid van eigenaren.
4.2.3 Bereidheid markt Als een gewenste ontwikkeling wordt opgepakt door de markt (private partijen) en zij zijn in staat de door de gemeente gewenste vorm van planuitvoering te realiseren dan faciliteren wij waar nodig. Pakt de markt de ontwikkeling niet op dan kan dit een reden zijn om zelf een actieve(re) rol aan te namen. Dit kan betekenen dat de gemeente zelf de ontwikkeling gaat
16
realiseren, mits aan de overige criteria wordt voldaan, dan wel dat de gemeente de markt uitnodigt om ontwikkelingen op te pakken.
4.2.4 Financiële impact voor de gemeente Het is van belang inzicht te hebben in de financiële impact van een gebiedsontwikkeling. Als de gemeente een actieve grondpolitiek voert, dan draagt de gemeente zelf de financiële baten en lasten. Maar wat als die lasten hoger zijn dan verwacht? Wat als de baten lager of later komen dan verwacht? Kan de gemeente deze lasten dragen? Het is afhankelijk van de beschikbare financiële middelen of de gemeente een actieve of een meer faciliterende rol moet innemen. Om een goed financieel beeld te krijgen van de ontwikkeling van een locatie stelt de gemeente een financiële haalbaarheidsanalyse op in de vorm van een grondexploitatie. De grondexploitatie is van belang voor het beoordelen van financiële haalbaarheid, het beheersen van risico’s en het uitvoeren van scenarioanalyses. De uitkomsten bieden essentiële inzichten. Een positief resultaat wordt toegevoegd aan de algemene reserve. Een negatief resultaat betekent dat er financiering moet worden gevonden om eventuele verliezen te dekken. Daarbij vindt de afweging plaats of deze financiële effecten acceptabel zijn om andersoortige effecten te compenseren. Lijkt de financiële impact te groot, dan kan dit bijvoorbeeld een reden zijn om in die situatie te kiezen voor een meer faciliterende rol.
4.2.5 (Financiële) Risico’s voor de gemeente Als de gemeente een actieve grondpolitiek voert, dan draagt de gemeente zelf de risico’s. Met name een aanzienlijk financieel risico, vanwege de hoge investeringen van een gebiedsontwikkeling en onzekerheid over de mate van prijsstijgingen en de verwachte verkoopopbrengst. Maar ook risico’s met betrekking tot onder andere programmering, milieu en marktomstandigheden. Bij een faciliterende rol van de gemeente, vallen die risico’s grotendeels aan marktpartijen toe. Om inzicht te krijgen in de risico’s van een actieve gebiedsontwikkeling, worden diverse scenario’s uitgewerkt. Alle risico’s worden daarbij blootgelegd en de kans dat het zich voordoet wordt ingeschat. De (financiële) impact van de scenario’s wordt met behulp van de grondexploitatie inzichtelijk gemaakt. Vervolgens worden er beheersingsmaatregelen bedacht om de risico’s in te perken. Mochten deze beheersingsmaatregelen de risico’s onvoldoende terugdringen, en de gemeente is niet in staat of is niet bereid deze risico’s te dragen, dan kan dit leiden tot een meer faciliterende rol van de gemeente.
4.2.6 Beschikbare ambtelijke capaciteit van gemeente De aanwezige kennis, kunde en ambtelijke capaciteit binnen de gemeente is bepalend voor de keuze van grondbeleid voor een specifiek project. Of er voldoende capaciteit aanwezig is, is per geval een afweging en mede afhankelijk van het aantal ontwikkelingen. Bij onvoldoende interne capaciteit, kan er worden gekozen om capaciteit in te huren alleen dit ondervangt het probleem niet volledig want er is altijd interne capaciteit nodig. Om goed een actieve grondpolitiek te kunnen voeren, is het noodzaak dat er voldoende kennis, kunde en
17
capaciteit beschikbaar is en blijft. Daarnaast vraagt actief grondbeleid ook veel bestuurlijke capaciteit.
4.2.7 Beleidsuitgangspunten keuze grondbeleid
➢ De gemeente kiest een situationeel grondbeleid. ➢ Bij het situationeel grondbeleid wordt per project op basis van afwegingscriteria de afweging gemaakt welke vorm van grondpolitiek het meest effectief is voor het bereiken van de gemeentelijke doelen en ambities.
18
4.3
Instrumenten bij vormen grondbeleid
Als eenmaal uit het afwegingskader een keuze volgt voor het voeren van een bepaalde grondpolitiek door de gemeente, dan kan een keuze worden gemaakt voor de inzet van hierbij passende grondbeleidsinstrumenten. Hierna volgen de instrumenten van actief grondbeleid, vervolgens faciliterend grondbeleid en dan de verschillende tussenvormen.
4.3.1 Actief Grondbeleid Bij actief grondbeleid neemt de gemeente regie in handen en heeft of verwerft gronden voor een gebiedsontwikkeling. De gemeente voert de grondexploitatie en de kosten zoals plankosten, bouw- en woonrijp maken, verwervingskosten, worden (meestal) gedekt door de opbrengsten van uitgifte van bouwrijpe gronden. Echter aan het voeren van de grondexploitatie zijn kansen en risico’s verbonden; zowel meevallers als tegenvallers komen voor rekening van de gemeente. En hoewel de gemeente regie kan hebben, neemt dit wel veel capaciteit van de gemeente. Daarnaast is er ook sprake van actieve grondpolitiek als de gemeente samenwerking zoekt met een andere publiekrechtelijke rechtspersoon. Instrumenten Actief Grondbeleid Voor de uitvoering van actief grondbeleid kunnen verschillende instrumenten worden ingezet. Het gaat erom dat de gemeente (in een vroegtijdig stadium) de gronden in bezit krijgt om deze te ontwikkelen. Anders loopt de gemeente het risico dat derden de gronden in bezit krijgen of houden en niet tot gebiedsontwikkeling willen over gaan of geen afspraken bij zelfrealisatie mogelijk zijn. Hoe dan ook moet de gemeente zich houden aan de volgende eisen bij het verwerven van gronden: •
De verwerving begint met een (vertrouwelijk) strategisch plan inclusief risicoanalyse (zie bijlage 6).
•
Er moet uitzicht zijn op een financieel realistische ontwikkeling van de gronden/panden.
•
Het maatschappelijk belang moet met de aankoop gediend zijn.
•
Het financiële risico is verantwoord.
•
De een onafhankelijke taxatie vormt voor de gemeente de basis van onderhandeling voor de verwerving van het object. Dit ten behoeve van de marktconformiteit en transparantie. Hier kan alleen gemotiveerd van worden afgeweken.
•
Onderhandeling zijn altijd onder voorbehoud van bestuurlijke goedkeuring.
•
Een verkennend bodemonderzoek vormt onderdeel van de overeenkomst.
Er zijn twee soorten verwervingen:
1. Planmatige verwerving Planmatige verwerving houdt in dat onroerende zaken worden verworven in exploitatiegebieden waarvoor de gemeenteraad al een grondexploitatie heeft vastgesteld of een voorbereidingskrediet heeft verstrekt. De verantwoording van deze verwerving vindt plaats in de betreffende grondexploitatie van het project.
19
2. Strategische verwerving Strategische verwerving vindt plaats in gebieden zonder vastgestelde grondexploitatie, planologisch kader of tastbare visie. De gemeente verwerft grondposities met het oog op toekomstige (her)ontwikkelingsmogelijkheden. Met een verwerving kan de gemeente haar sturingsmogelijkheden vergroten en de initiator zijn van toekomstige ontwikkelingen. De gemeente kan ook gronden verwerven als ruilobject met als doel deze strategisch in te zetten. Het college is gemandateerd om strategische aankopen tot € 2.000.000 te doen, waarbij het college de gemeenteraad zo spoedig mogelijk zal informeren. Hierbij worden achteraf budget beschikbaar gesteld door de raad. Dit dient als voorbehoud in de overeenkomst te worden opgenomen. Bij strategische aankopen boven € 2.000.000 wordt de raad (voorafgaand aan de aankoop) in de gelegenheid gesteld om de wensen en bedenkingen naar voren te brengen. Hierbij zal het college (waar nodig onder geheimhouding) de raad verzoeken om een besluit te nemen tot aankoop en het benodigde budget beschikbaar te stellen.
Wijze van verwerving Eenmaal besloten tot verwerving kan de gemeente verschillende instrumenten inzetten. De volgorde van voorkeur voor de verwering van gronden door de gemeente zijn minnelijke verwerving, toepassing voorkeursrecht en onteigening. •
Minnelijke verwerving
Bij minnelijke verwerving koopt de gemeente gronden op vrijwillige basis aan, nadat overeenstemming is bereikt met de grondeigenaar over de voorwaarden voor eigendomsoverdracht. Het is cruciaal om het juiste tijdstip van verwerving te bepalen om renteverliezen bij te vroeg aankopen of prijsopdrijving bij te laten aankopen te voorkomen. Slagvaardig handelen is daarom essentieel. •
Vestiging voorkeursrecht
De Aanvullingswet Grondeigendom geeft gemeenten het recht om eigenaren in een bepaald gebied te verplichten hun eigendom eerst aan de gemeente aan te bieden bij voorgenomen verkoop. Als de eigenaar niet bereid is zijn eigendom aan te bieden, gebeurt er niets. Hoewel dit een passieve manier van verwerven is, voorkomt het speculatieve verkopen en dient het als beschermingsinstrument tijdens de planontwikkelingsperiode. Het vestigen van een voorkeursecht is geen garantie voor daadwerkelijke verwerving, aangezien verkoop op vrijwillige basis blijft en er overeenstemming moet worden bereikt. De gemeente kan dit instrument inzetten in situaties waarin zij kiest voor een actieve grondpolitiek. De inzet van dit instrument wordt dan afgewogen tegen de optie van strategische verwervingen. De gemeente zal dit instrument dan ook inzetten in een vroeg stadium van de voorgenomen ontwikkeling. Ze maakt daarbij, zo nodig, gebruik van de mogelijkheid om het voorkeursrecht te vestigen vooruitlopend op de vaststelling van de (wijziging van de) omgevingsvisie of van een programma of vooruitlopend op de wijziging van het omgevingsplan.
20
•
Onteigening
Onteigenen is het ontnemen van grondeigendom in het algemeen belang voor het ontwikkelen, gebruiken of beheren van de fysieke leefomgeving. Onteigening kan worden toegepast bij woningbouw, infrastructuur, dijkversterking, energietransitie of natuurontwikkeling. Het instrument wordt toegepast als aankoop niet of niet op tijd lukt. Voorwaarden zijn een algemeen belang, noodzaak en urgentie van de onteigening. Het belang moet concreet zijn uitgewerkt in een omgevingsplan, projectbesluit, of in een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. De noodzaak blijkt onder andere uit het feit dat geen overeenstemming kan worden bereikt na een minnelijke verwerving en er geen beroep op zelfrealisatie kan worden gedaan. En de urgentie wordt gemotiveerd met (project)plannen die binnen 3 jaar tot uitvoering van de ontwikkeling, gebruik of beheer van fysieke leefomgeving zullen leiden. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt de gemeenteraad zelf verantwoordelijk voor het nemen van een onteigeningsbeschikking. De procedure is vereenvoudigd maar kost nog veel voorbereidingstijd. De gemeente houdt dit instrument achter de hand voor uitzonderingssituaties.
4.3.2 Beleidsuitgangspunten actief grondbeleid
➢
Het uitgangspunt bij grondverwerving is de minnelijke verwerving. Om een grondpositie te kunnen innemen kan het minnelijke traject vooraf worden gegaan door de vestiging van het voorkeursrecht. Alleen in uiterste gevallen wordt gebruik gemaakt van het onteigeningsinstrumentarium;
➢
Planmatige verwerving van gronden vindt plaats voor zover deze past binnen de vastgestelde exploitaties van de gemeente;
➢
Het college is gemandateerd om strategische aankopen tot € 2.000.000 te doen, waarbij het college de gemeenteraad zo spoedig mogelijk zal informeren.
➢
Bij strategische aankopen boven de € 2.000.000 wordt de raad in de gelegenheid gesteld om de wensen en bedenkingen naar voren te brengen;
➢
Voorafgaand aan een strategische aankoop wordt een uitgebreide risicoanalyse gemaakt waarin de realisatietermijn, risico’s, prijs, dekking en toekomstig resultaat beschreven worden;
➢
Vanaf het moment van aankoop tot het moment van ontwikkeling worden gronden tijdelijk verhuurd, verpacht of in gebruik gegeven aan derden of gemeentelijke programma’s of verbonden partijen.
4.3.3 Faciliterend grondbeleid Bij faciliterend grondbeleid heeft de gemeente in het geval van een ontwikkellocatie geen wens of belang bij het voeren van een actieve grondbeleid. Dit is het geval als de combinatie van de factoren zoals beschreven in hoofdstuk 4.2 niet voldoende belang oplevert voor het voeren van een actieve grondpolitiek.
21
Bij faciliterend grondbeleid heeft de gemeente te maken met initiatieven uit de vastgoedmarkt, waarbij private partijen een ruimtelijke ontwikkeling willen realiseren. De keuze om te kiezen voor deze vorm van grondbeleid is afhankelijk van de grondpositie van ontwikkelende partijen. Meestal wordt de gemeente geconfronteerd met deze situatie en is er geen andere vorm mogelijk. De gemeente treedt bij faciliterend grondbeleid uitsluitend op als overheid, die de ontwikkeling faciliteert. De gemeente laat het verwerven, bewerken en uitgeven van grond over aan derden en beperkt zich tot het stellen van randvoorwaarden, het vaststellen van het planologisch besluit en het uitvoeren van toezicht op werkzaamheden. Kortom, de gemeente probeert ruimtelijke plannen te realiseren, zonder dat zij de beschikking heeft over grond. De regie verloopt via de publiekrechtelijke instrumenten die de gemeente ter beschikking staan en, waar mogelijk, versterkt door privaatrechtelijke afspraken. Faciliterend grondbeleid betekent niet per definitie dat de gemeente ‘wacht’ tot de markt projecten zal oppakken. Als de gemeente een ontwikkeling als urgent of wenselijk bestempelt, kan het (rekening houdend met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur) marktpartijen proactief benaderen en uitnodigen om de specifieke ontwikkeling op te pakken.
Hierbij worden projecten geïnitieerd zonder over te gaan op actieve grondpolitiek. Het kan ook betekenen dat de gemeente al een aantal voorinvesteringen doet zonder dat er concrete afspraken zijn gemaakt met initiatiefnemers. Dit wordt proactief faciliterend grondbeleid genoemd. Voordeel van faciliterend grondbeleid is dat de gemeente minder financiële risico’s loopt dan bij actief grondbeleid. Daarnaast levert het minder druk op de ambtelijke organisatie en kunnen kosten verhaald worden via kostenverhaalregels (publiekrechtelijk spoor) of via een anterieure overeenkomst (privaatrechtelijk spoor). Nadelen zijn dat de gemeente minder regie heeft in het ontwikkelproces en niet kan deelnemen in de winstneming (als die er is). Dit kan met proactief faciliterend grondbeleid ondervangen worden, dan is er wel regie. Echter zijn er dan meer financiële risico’s doordat de gemeente wel ambtelijke inzet levert, maar niet zeker is dat deze kosten gedekt worden totdat er een overeenkomst wordt gesloten. Kostenverhaal De Omgevingswet verplicht overheden om de kosten voor werken, werkzaamheden en maatregelen naar evenredigheid te verhalen op de initiatiefnemers die profijt hebben van de aan te leggen openbare voorzieningen.
Kostenverhaal is gebaseerd op het principe dat de initiatiefnemer van een ontwikkeling meer van de aanleg van openbare voorzieningen profiteert dan andere burgers en bedrijven. Om die reden is het gerechtvaardigd om de kosten te verhalen op de initiatiefnemer. De kosten die de gemeente maakt worden via een privaatrechtelijke (uitgangspunt) of publiekrechtelijke weg verhaald op de initiatiefnemer. De gemeente zet in op maximaal kostenverhaal en maakt hierbij gebruik van het model Berekening plankosten bij kostenverhaal Omgevingswet. Het afsluiten van een anterieure overeenkomst tussen de initiatiefnemer van de bouwactiviteit en de gemeente heeft daarbij
22
de voorkeur. Als het niet mogelijk is een overeenkomst af te sluiten, is de publiekrechtelijke weg verplicht. Dan verhaalt de gemeente de kosten op basis van de regels in een omgevingsplan, een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit of een projectbesluit. Kostenverhaal is alleen mogelijk over aangewezen kostensoorten van de Omgevingswet. Instrumenten Faciliterend Grondbeleid Bij facilitaire activiteiten kan de gemeente gebruik maken van verschillende instrumenten: -
Intentieovereenkomst
-
Anterieure overeenkomst (uitgangspunt)
-
Posterieure overeenkomst
-
Publiekrechtelijke kostenverhaal
Intentieovereenkomst Op het moment dat er bij een situatie gekozen is voor facilitair grondbeleid, worden er aan het begin van het ontwikkeltraject afspraken gemaakt met de ontwikkelaar over de samenwerking in een intentieovereenkomst. Hierin worden ook afspraken gemaakt omtrent kosten en/of een voorschotbijdrage kostenverhaal. Er wordt een inschatting gemaakt van de plankosten en daarvan wordt 30% in rekening gebracht bij het sluiten van de intentieovereenkomst. Zodra de invulling duidelijk is, leggen partijen afspraken over de ontwikkeling vast, bij voorkeur in een anterieure overeenkomst. Anterieure overeenkomst Het uitgangspunt is dat in de beginfase van een ontwikkeling een intentieovereenkomst wordt gesloten, waarin afspraken worden gemaakt over de samenwerking en/of een voorschotbijdrage op kostenverhaal. Zodra er meer duidelijkheid is over de kwaliteit en invulling van het plangebied, wordt een anterieure overeenkomst gesloten. Hierin worden afspraken vastgelegd over ruimtelijke invulling, de planning, planschade, aanbestedingsregels, kwaliteit van de ontwikkeling en financiële bijdragen aan onder meer openbare voorzieningen. In de anterieure overeenkomst kan ook een bepaling opgenomen worden over een bankgarantie en/of concerngarantie.
Deze garanties zijn bedoeld om ervoor te zorgen dat de partij die verantwoordelijk is voor de ontwikkeling, zijn verplichtingen in de openbare ruimte nakomt. Met een bankgarantie staat de bank garant voor bepaalde financiële verplichtingen van de ontwikkelaar als deze zijn contractuele verplichtingen niet nakomt. Het verstrekken van een bankgarantie kost de ontwikkelaar geld en kan invloed hebben op zijn kredietruimte. Een concerngarantie is een overeenkomst tussen de gemeente en de moedermaatschappij van de ontwikkelende dochtermaatschappij. Met deze garantie verplicht de moedermaatschappij zich om de contractuele verplichtingen van de dochtermaatschappij na te komen als deze dat zelf niet doet. Bij het verstrekken van een garantie door de moedermaatschappij worden vaak ook kosten en voorwaarden vastgelegd voor de dochtermaatschappij. Het voordeel van de anterieure overeenkomst is de flexibiliteit en de onderhandelingsruimte in de beginfase van de ontwikkeling waarop over de inhoud zowel de gemeente als ook de
23
ontwikkelende partij invloed kan uitoefenen. Er is een ruime mate van contractsvrijheid. Bij posterieure overeenkomsten is dit (vrijwel) niet mogelijk. De plankosten verschillen bij kleine en grote bouwactiviteiten. Bij kleine bouwactiviteiten worden vaste bedragen voor de plankosten gerekend. In artikel 13.5 van de Omgevingsregeling staat wat kleine bouwactiviteiten zijn en welke vaste bedragen daarbij worden gerekend. Alle overige bouwactiviteiten zijn grote bouwactiviteiten. Bij grote bouwactiviteiten worden de plankosten van geval tot geval berekend op basis van de producten en activiteiten die nodig zijn om het ruimtelijk plan te realiseren. Voor het kostenverhaal in een anterieure overeenkomst wordt gebruik gemaakt van de regels en de plankostenscan (inclusief tarieven) van kostenverhaal met tijdvak (zie publiekrechtelijk kostenverhaal). Zo worden de kosten van de inzet van medewerkers van de gemeente voor het voorbereiden en uitvoeren van ruimtelijke plannen verhaald. Een voorschot vastgesteld in de intentieovereenkomst wordt daarop in mindering gebracht. De gemeente moet binnen twee weken na het aangaan van een overeenkomst over kostenverhaal kennisgeven van de terinzagelegging van de overeenkomst. Posterieure overeenkomst Ook na vaststelling van een omgevingsplan kan nog een overeenkomst worden gesloten.
In de overeenkomst moeten dan wel de vastgestelde regels over kostenverhaal van het omgevingsplan worden gevolgd. De overeenkomst mag immers niet in strijd zijn met weten regelgeving (artikel 3.40, lid 2, BW). De regels over kostenverhaal bepalen dan hoeveel onderhandelingsruimte er nog is. Er kunnen ook regels over kostenverhaal staan in een projectbesluit of in een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. De gemeente moet binnen twee weken na het aangaan van een overeenkomst over kostenverhaal kennisgeven van de terinzagelegging van de overeenkomst. Publiekrechtelijk kostenverhaal Als het niet mogelijk is een anterieure overeenkomst af te sluiten, is de publiekrechtelijke weg verplicht. Dan verhaalt het bevoegd gezag de kosten op basis van de regels in een omgevingsplan, een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit of een projectbesluit. Voor publiekrechtelijk kostenverhaal zijn er binnen de Omgevingswet 2 systemen: kostenverhaal met en zonder tijdvak. Het kostenverhaal met tijdvak is van toepassing op plannen met een duidelijk eindbeeld, een fasering en een einddatum en is het bekende systeem uit de Wro. Daardoor is het goed mogelijk om de kosten en opbrengsten van de gebiedsontwikkeling vooraf te berekenen. Kostenverhaal zonder tijdvak is een nieuw systeem. Dit systeem is bestemd voor organische gebiedsontwikkeling.
Dus voor plannen zonder een duidelijk eindbeeld, zonder fasering en zonder einddatum. Het gaat om plannen met globale functieaanduidingen die op verschillende manieren kunnen worden uitgewerkt.