01 - 1. Bijlage 1 - Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario's 8KTD, Berenschot
Tekst van het document
€ 3,1 miljoen ten opzichte van 2018. De stijging wordt bijna
bijdrage van gemeenten bedraagt ongeveer € 0,6 miljoen, en is
volledig verklaard door de stijging van de personeelslasten met
als volgt opgebouwd:
€ 3,5 miljoen, welke uit een aantal componenten bestaat:
•
Ontwikkelingen ICT-kosten: € 0,4 miljoen
Overheveling formatie 8K (+20 fte) en TD (+3 fte) naar
•
Actualisering kapitaallasten: € 0,1 miljoen
8KTD: € 1,5 miljoen.
•
Omissie vorming en opleiding WM: € 0,15 miljoen
Aanvullende beleidsambities 8k (+2 fte) en TD (+2 fte):
•
Diverse kleine nieuwe budgetten: € 0,1 miljoen
€ 0,3 miljoen.
•
Diverse ombuigingen: -/-€ 0,1 miljoen
• • • •
Extra formatie Sociaal Domein 8K (+8,5 fte) en TD (+8,5 fte): € 1,2 miljoen.
Daarnaast is nog sprake van de volgende autonome
Loonontwikkelingen: € 0,6 miljoen.
ontwikkelingen (waarvan de verwachting is dat deze in de meicirculaire via het gemeentefonds worden gecompenseerd):
Voor een deel gaat het dus om het overhevelen van formatie, en bijbehorende budgetten, uit de dragende organisaties (DO’s)
•
Indexering materieel en personeel: € 0,4 miljoen
8
De verschillen worden toegelicht voor de jaarschijf 2020 ten opzichte van de primitieve begroting in de meerjarenbegroting 2019-2022.
naar 8KTD. Deze ontwikkelingen hebben in principe geen invloed op de bijdrage van de deelnemers, het gaat immers om het overdragen van personeel vanuit de gemeenten naar de
54
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
In de toelichting op de ontwikkeling van de bijdrage wordt duidelijk aangegeven welke zaken wel en welke niet van
5.5 Ontwikkeling van de toelichting op de bijdrage van gemeenten
invloed zijn op de bijdrage van de gemeenten. Dit vergroot het inzicht in de ontwikkeling van de totale begroting van
Uit onze analyse van de begrotingen van de werkmaatschappij
de werkmaatschappij. Wel merken we op dat, met name
8KTD blijkt dat de toelichting op de wijzigingen van de
bij de ‘wijzigingen met effect op saldo van gemeenten’, de
bijdragen van deelnemers ten opzichte van voorgaande jaren in
verschillende uitzettingen en taakstelling door elkaar heen
de periode 2018-2021 is verbeterd. Zo is vooruitgang zichtbaar
gepresenteerd worden. Ook is er geen subtotaal opgenomen
op de volgende elementen:
van alle wijzigingen, waardoor de lezer zelf een optelling moet maken van de verschillende bedragen.
•
De toelichtingen op de wijzigingen van de begroting van de werkmaatschappij lijken ieder jaar specifieker en
Toelichting ontwikkeling bijdrage
uitgebreider te worden.
gemeenten begroting 2021 De begroting van de werkmaatschappij 8KTD stijgt in 2021 met
•
Met ingang van de begroting 2020 wordt ook duidelijker
in totaal € 7,6 miljoen ten opzichte van 2020. In de begroting
aangegeven welke wijzigingen invloed hebben op de bijdrage
2021 wordt de stijging met € 6,1 miljoen als volgt toegelicht:
van de gemeenten en welke wijzigingen niet (en dus budget
•
Diverse begrotingswijzigingen: -/- € 0,3 miljoen
neutraal zijn voor de gemeenten). In de begroting 2021
•
Wijzigingen kadernota 2020 (incl. taakstellingen/
wordt hier ook uitgebreid aandacht aan besteed, maar is
heroverwegingen): € 1,6 miljoen
de presentatie van de verschillende componenten niet
•
Uitvoeringskosten inventarisatie RI&E’s: € 0,1 miljoen
optimaal.
•
Gebiedsteams: € 3,2 miljoen
•
Autonome ontwikkelingen (met name actualisering
•
De autonome kostenstijgingen, bijvoorbeeld voor indexatie van materiele budgetten of cao-stijgingen, worden in alle
personeelskosten): € 1,5 miljoen
jaren duidelijk toegelicht. Wat opvalt is dat er een hoop verschillende onderwerpen worden meegenomen in de toelichting (op de ontwikkeling
Er zijn ook elementen die nog aandacht behoeven. Het gaat dan
van de bijdrage van de gemeenten aan de werkmaatschappij).
vooral om de volgende punten:
Ook worden uitzettingen en taakstellingen door elkaar heen gepresenteerd.
•
De presentatie van de cijfers is niet altijd even duidelijk en consistent. Door het ontbreken van bijvoorbeeld
Hierdoor is het voor de lezer relatief ingewikkeld om het
subtotalen in de overzichten van de begroting is niet altijd
overzicht te bewaren. In het totaaloverzicht wordt bovendien
in één oogopslag duidelijk wat het totale effect van (een
niet expliciet duidelijk gemaakt welke ontwikkelingen van
combinatie van) ontwikkelingen is op de bijdrage van de
invloed zijn op de bijdrage van de gemeenten. In de uitgebreide
gemeenten.
toelichting op de ontwikkelingen wordt hier wel, en ook op een laag detailniveau, aandacht aan besteed. De tabellen zijn echter
•
De terminologie die in de toelichtingen op de wijzigingen
allebei gelabeld als ‘wijzigingen met invloed op de bijdrage van
wordt gehanteerd verschilt van jaar tot jaar. Soms zijn de
de gemeente’. Hierdoor is het voor de lezer niet duidelijk welke
verschillen niet erg groot. Echter, het is voor de lezer in ieder
tabel waarop van toepassing is.
geval niet altijd duidelijk of het over hetzelfde onderwerp of dezelfde categorie gaat. Hierdoor kan het soms verwarrend
In de begrotingswijzigingen 2021 (d.d. 10-12-2020) is nog
zijn om te volgen hoe de mutaties precies geïnterpreteerd
eens voor een bedrag van € 1,5 miljoen aan wijzigingen in
zouden moeten worden. Uitzettingen van de begroting en
de begroting van de werkmaatschappij 8KTD verwerkt. De
taakstellingen worden bijvoorbeeld een aantal keren door
aanvullende bijdrage van gemeenten is als volgt opgebouwd:
elkaar gepresenteerd.
•
Wijzigingen kadernota 2021: € 0,1 miljoen.
•
Omgevingswet: € 0,5 miljoen.
•
Werkmaatschappij ombuigingslijn 5 samenwerking: € 0,6 miljoen.
•
Overige mutaties en ombuigingen: € 0,3 miljoen.
55
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
5.6 Conclusies •
AEF heeft een aantal suggesties gedaan om efficiëntie
•
Tevens zien we een groei van het percentage van hun eigen
te bereiken. De reductie van het management in de
begroting dat de gemeenten aan de werkmaatschappij
MT’s is gelukt. De beide gemeenten hebben verder
besteden.
ontwikkelingsgeld ter beschikking gesteld om een (groot) aantal efficiëntievoordelen te bereiken; het is nog niet
•
•
De toelichting op de wijzigingen van de bijdragen van
duidelijk hoe deze voordelen gemeten en gerapporteerd gaan
deelnemers ten opzichte van voorgaande jaren in de periode
worden. Ook wordt ingezet op het helder maken van de
2018-2021 is verbeterd. Wel zijn hierin nog verbeteringen
(financiële consequenties van) ‘samen, tenzij’.
mogelijk.
De begrotingsontwikkeling van 8KTD maakt net als andere ambtelijke samenwerkingsconstructies een groei door. De groei bestaat uit autonome kostenontwikkelingen, kosten die voortvloeien uit de samenwerking en beleidsambities.
HOOFDSTUK 6
Governance en sturing 6.1 Inleiding Hoe wordt op en binnen 8KTD gestuurd? Dat is
gevolgd en rechtvaardig zijn. Daarover gaat de volgende
de vraag die in dit hoofdstuk aan de orde komt. Bij
paragraaf ‘Sturen op samenwerken’. Ten tweede
samenwerkingen tussen gemeenten kennen we daarbij
wordt gestuurd binnen de samenwerking. Daarbij gaat
twee niveaus. In de eerste plaats wordt er gestuurd
het erom dat de verschillende spelers (bestuurders,
op de samenwerking zelf. In dit geval gaat het daarbij
raadsleden, ambtenaren) binnen de spelregels ervoor
om de vraag hoe Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen er
zorgen dat de politiek-bestuurlijke wensen uiteindelijk
samen voor zorgen dat de samenwerking naar wens en
worden omgezet in resultaten. Daarover gaat de
verwachting verloopt, dat inzet en uitkomsten voor de
paragraaf ‘Bestuurlijke sturing’. Tot slot gaan we in op
gemeenten in balans zijn, en dat de spelregels worden
de directiestructuur binnen de organisatie.
57
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
6.2 Sturen op samenwerken
Betrokkenheid van de raden De gemeenschappelijke regeling is een collegeregeling; dat
In deze paragraaf gaan we in op de vraag hoe de beide
wil zeggen dat regeling is gesloten tussen de colleges en de
gemeenten samenwerken en daarop sturen: het eigenaarschap.
activiteiten samenhangen met hun bevoegdheden en niet die van de raden. Desalniettemin hebben de raden wel een aantal
6.2.1 Feiten
formele bevoegdheden met betrekking tot de GR. Bovendien zijn er diverse meer informele mogelijkheden om als raad
Juridische vorm
betrokken te zijn. We lopen deze hier af van formeel naar meer
Een (deels) gezamenlijke ambtelijke organisatie kan juridisch
informeel.
grofweg op twee manieren worden vormgegeven. Via een centrumconstructie en in de vorm van een zelfstandig
•
In de eerste plaats heeft de raad een formele positie in
organisatie. 8KTD heeft gekozen voor een zelfstandige
het begrotingsproces. Het Dagelijks Bestuur zendt de
organisatie als openbaar lichaam, op grond van de Wet
begroting vóór 15 april van het jaar voorafgaande aan het
gemeenschappelijke regelingen. Ten tijde van het opstellen
begrotingsjaar aan de deelnemers. De raden kunnen binnen
van de Gemeenschappelijke Regeling bestond de juridische
acht weken na toezending van de ontwerpbegroting via
mogelijkheid van een bedrijfsvoeringsorganisatie (met één
het college van burgemeester en wethouders een zienswijze
bestuur) nog niet; de wetswijziging trad 1 januari 2015 in
meegeven aan het Dagelijks Bestuur. Het Dagelijks Bestuur
werking.
voegt de commentaren waarin deze zienswijze is vervat bij de ontwerpbegroting. Het AB stelt de begroting vast. In
Governance
de praktijk blijkt dat de gemeenteraden geen zienswijzen
De GR is een openbaar lichaam en heeft dus een Algemeen
indienen op de ontwerpbegroting.9 De raden hebben
Bestuur (AB) en Dagelijks Bestuur (DB). Het Algemeen
een rol gespeeld om de begrotingsprocessen van de beide
Bestuur staat aan het hoofd van het openbaar lichaam
gemeenten te harmoniseren, zodat ook de besluitvorming
en bekleedt het eigenaarschap van de GR. Het draagt de
over de (consequenties van en voor) de begroting van de
eindverantwoordelijkheid voor het functioneren van het
werkmaatschappij wordt vergemakkelijkt. In dit kader
samenwerkingsverband. Het AB van de werkmaatschappij
spelen de accountantscommissie (Tytsjerksteradiel) en
bestaat uit de voltallige colleges van de deelnemende
controlecommissie (Achtkarspelen) van de raden een rol.
gemeenten.
Mede op aanbeveling van deze commissies zijn de P&C-cycli aangepast om beter op elkaar aan te sluiten.
Het Dagelijks Bestuur van de werkmaatschappij bestaat uit de beide burgemeesters en twee wethouders. Een DB dient te
•
Daarnaast geldt in het algemeen dat het gesprek tussen
fungeren als bestuurlijk opdrachtnemer van de beide colleges
raad en portefeuillehouder de plek is om invloed uit te
en als bestuurlijk opdrachtgever aan de directie, die fungeert
oefenen, voorafgaand aan de formele besluitvorming. Er
als ambtelijk opdrachtnemer. Uit de analyse van de verslagen
wordt weliswaar in het algemeen bestuur besloten, maar
van de DB-vergaderingen blijkt dat hier vooral langs de lijnen
over die besluiten kunnen bestuurders (ook vooraf) door
van de P&C-cyclus wordt gestuurd. De organisatieontwikkeling
hun eigen raad ter verantwoording worden geroepen. In
stond niet op de agenda.
de interactie met die portefeuillehouder kan de raad al zijn middelen voor invloed aanwenden. Het is dus cruciaal
Het AB stuurt, zo blijkt uit diens besluitenlijsten sinds AEF,
dat het gesprek tussen (een deel van de) raad en de
enkel op de samenwerking via de P&C-cyclus. Het DB stuurt
portefeuillehouder plaatsvindt voordat hij zijn standpunten
ook via andere onderwerpen. Zo stonden HR-onderwerpen
in het bestuur inbrengt. De bemoeienis van de raden bij de
regelmatig op de agenda, waaronder ook reorganisaties.
werkmaatschappij via deze lijn varieert. In Achtkarspelen
Doorontwikkeling of verbeterplannen van verschillende
zijn er de afgelopen jaren geen officiële schriftelijke vragen
afdelingen (Jeugd- en dorpenteams, bedrijfsvoering, VTHV) zijn
en zijn er geen mondelinge vragen over de werkmaatschappij
langs het DB gegaan. Wat opvalt, is dat het de evaluatie Kiezen
gesteld in het vragenhalfuur. In Tytsjerksteradiel is de
voor Succes van AEF pas in maart 2020 officieel is vastgesteld en dat er de organisatiebrede ontwikkeling niet terugkomt op de besluitenlijst.
9
Het voorbereiden van zienswijzen op de begroting van de werkmaatschappij wordt als ingewikkeld ervaren, omdat de ondersteunende ambtelijke capaciteit om deze zienswijzen te produceren tegelijkertijd het subject is van de zienswijze. Met andere woorden, medewerkers moeten een zienswijze schrijven over de begroting van hun eigen organisatie.
58
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
betrokkenheid vanuit de raad sterker. In 2018 is de evaluatie
de werkwijze van de verschillende gemeenteraden. Bovendien
van de samenwerking van AEF uiteraard in beide gemeenten
heeft de radenwerkgroep ook de rol op zich genomen om de
een onderwerp van debat geweest.
raden op sociaal vlak aan elkaar te verbinden.
De beide gemeenteraden hebben een radenwerkgroep ingesteld. Hierin nemen zes raadsleden zitting, waarvan
•
In het verlengde van het voorgaande is het goed
drie vanuit de beide gemeenten. In 2014 zijn de taken en
mogelijk voor raden om in de praktijk gezamenlijk
bevoegdheden van de radenwerkgroep in de gemeenteraden
op te trekken, bijvoorbeeld door het organiseren van
als volgt vastgesteld:
gezamenlijke informatie- of raadsbijeenkomsten. In een
-
Het voorbereiden van gezamenlijke raadsbijeenkomsten
overzicht van de griffie van Achtkarspelen zien we dat
en andere activiteiten ter versterking van de
er sinds 2019 in totaal zestien van deze gezamenlijke
beeldvorming van de raden over de vormgeving van
bijeenkomsten zijn georganiseerd. Het merendeel van
gemeentelijke samenwerking en/of ten behoeve van de
deze bijeenkomsten, elf van de zestien, zijn omschreven
onderlinge binding.
als gezamenlijke informatiebijeenkomsten. Hierin
Het op verzoek van één of beide raden bewaken van de
kwamen verschillende inhoudelijke onderwerpen aan
kaderstellende en controlerende rol van de raden in het
bod: zowel organisatieontwikkeling, sociaal domein
proces van de verdere samenwerking.
als het fysieke domein komen voor in de lijst. De
De werkgroep adviseert aan de beide gemeenteraden. De
gezamenlijke informatiebijeenkomsten worden, zo wordt
raden kunnen de werkgroep aanwijzingen geven;
aangegeven, druk bezocht. In de afgelopen jaren waren
De werkgroep kan binnen zijn taakstelling beschikken
er vier bijeenkomsten die specifiek worden omschreven
over de daarvoor bestemde raadsbudgetten.
als gezamenlijke raadsbijeenkomsten. Concreet waren
-
-
er twee gezamenlijke raadsbijeenkomsten op het gebied Aantal x bijeen gekomen
van het sociaal domein, in april 2019 en april 2020.
2012
6
Er was een gezamenlijke raadsbijeenkomst over de
2013
Niet
2014
2
raadsbijeenkomst over de Omgevingswet in maart 2020.
2015
Niet
In de lijst zien we ook dat er twee werkconferenties over de
2016
1
energietransitie in januari en maart 2020 zijn georganiseerd.
2017
6
Tot slot hebben de raden een gezamenlijke workshop gevolgd
2018
6
over grip op regionale samenwerking in juni 2019.
2019
3
2020
3
Jaar
Tabel 13
•
Bijeenkomsten raadswerkgroep
In deze radenwerkgroep zitten op dit moment zowel oppositie- als coalitiefracties. In Tytsjerksteradiel de FNP, CDA en PvdA en in Achtkarspelen de FNP, CDA en CU. De radenwerkgroep is de afgelopen jaren regelmatig bij elkaar gekomen. Bij deze vergaderingen zijn daarnaast beide griffiers en een griffiemedewerker aanwezig in verband met de verslaglegging. De voornoemde taken en bevoegdheden geven primair invulling aan het formele recht op informatie van leden van het Algemeen Bestuur. In dat kader koppelt deze radenwerkgroep incidenteel terug aan de gemeenteraad wat er wordt besproken in de werkgroep. Dit is alleen informerend; de gemeenteraadsleden uit de radenwerkgroep doen niet aan gemeenschappelijke standpuntbepaling in hun eigen raad voordat zij deelnemen aan de radenwerkgroep. Naast het uitvoeren van deze formele taak heeft de radenwerkgroep een trekkende rol in het harmoniseren van
Veiligheidsregio Fryslân in januari 2020 en een gezamenlijke
Ter informatie: wie is waarvan in een GR? Om het goede gesprek aan de goede tafel te voeren, is het belangrijk om te weten wat ieders rol is in een gemeenschappelijke regeling. Wij doen hiervoor een eerste aanzet vanuit onze expertise en ervaring: • Het Dagelijks Bestuur handelt primair vanuit het belang van de GR (het samenwerkingsbelang). Het is belast met personele aangelegenheden, privaatrechtelijke rechtshandelingen en het voorbereiden en uitvoeren van besluiten van het Algemeen Bestuur. De leden van het DB praten niet vanuit hun eigen gemeente, maar vanuit het belang van de GR (en haar organisatie) zelf. • Het Algemeen Bestuur is het hoogste orgaan van de GR en vertegenwoordigt dus het belang van de verbonden partij, daarbij rekening houdend met de belangen van de deelnemers. Het is een vertegenwoordigend orgaan dat de deelnemers aan de samenwerking vertegenwoordigt. De leden leggen verantwoording af binnen hun eigen gemeente (wethouders aan het college en de gemeenteraad). Het AB opereert bestuurlijk en vervult – voorbereid door het DB - een meer strategische rol. De leden van het AB praten dus wel vanuit het belang van hun eigen gemeente. • De gemeenteraden hebben een kaderstellende en controlerende functie op afstand. Zij kunnen via de begroting sturen en hebben recht op informatie van leden van het Algemeen Bestuur.
59
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
Ontwikkeling
•
Griffiers zien de kritiek die op deze
AEF adviseert in ‘Kiezen voor succes’ dat de twee
samenwerkingsconstructie leeft. De legitimiteit van de
gemeenteraden, de griffiers en de beide colleges van B en W
constructie in de raden wordt door griffiers getypeerd als
een bestuurlijk samenwerkingsprotocol opstellen waarin de
‘wankel’.
bestuurders uiting geven aan hoe zij met elkaar om willen gaan in het kader van samenwerking. De gemeentesecretarissen
•
wel degelijk worden uitgevoerd.
zouden dit volgens AEF moeten oppakken. Met betrekking tot de versterking van de samenwerking
Bestuurders wijzen er op dat de kaders van de raden echter
•
De P&C-cycli van de beide gemeenten (wijze van
op bestuurlijk niveau lijken verschillende concrete
begrotingsvoorbereiding en -behandeling) verschillen en
acties te zijn opgestart. Zo worden er gezamenlijke
lopen daardoor ook in de tijd niet synchroon. Dit werkt
portefeuillehoudersoverleggen georganiseerd, net als
door naar de mate waarin de raadsleden grip ervaren;
maandelijkse (informele) gezamenlijke collegevergaderingen en
het lijkt hen soms dat zij ‘achter de feiten aanlopen’
kwartaalgespreken met burgemeesters en gemeentesecretarissen.
van de andere gemeente en/of de werkmaatschappij. Op dit moment wordt gewerkt aan synchronisatie. De
6.2.2 Beelden over de bestuurlijke samenwerking
meeste fracties geven aan dat zij in het algemeen wel een
Over de sturing op de samenwerking leven de volgende beelden:
kwaliteitsverbetering in de P&C-cyclus zien, waardoor zij meer zicht en grip ervaren op de kosten van de
•
Bestuurders, raadsleden en ambtenaren ervaren allen een
werkmaatschappij dan eerder. Hierbij geldt wel dat de P&C-
verschil in (bestuurs)cultuur tussen de beide gemeenten.
cycli zeer recent op elkaar zijn afgestemd.
Dit heeft invloed op de samenwerking. Ook (interne) procedures verschillen.
•
Bestuurders ervaren weinig onderscheid in petten. Zo geven de DB-leden aan dat hun vergaderingen vaak maar vijf
•
Bij en rond de verkiezingen van 2018 was er een aantal
minuten duren omdat vrijwel alle stukken hamerstukken
mutaties in colleges en raden (zie paragraaf 3.4.1). Enerzijds
zijn. Deze stukken worden uitgebreid doorgesproken in
had dat volgens het topmanagement een positief effect
andere gremia; denk aan de portefeuillehoudersoverleggen,
en konden mede door deze wisselingen mooie stappen
afzonderlijke collegevergaderingen of informele
worden gezet. Anderzijds is hierdoor ook een zekere afstand
gezamenlijke collegevergaderingen.
ontstaan tussen raden en werkmaatschappij omdat veel raadsleden de oprichting niet hebben meegemaakt. •
Bestuurders zien hierbij wel een positieve ontwikkeling: waar de samenwerking eerst nog uit een zekere urgentie voortkwam om taken als gemeente aan te kunnen, is er nu een positieve aanpak met het oog op synergie. De onderlinge (persoonlijke) contacten zijn ‘uitstekend’.
•
De besturing van de samenwerking en het gesprek hierover vinden formeel plaats in DB en AB. In de praktijk worden colleges leidend genoemd in de afwegingen en de portefeuillehoudersoverleggen leidend genoemd in het gesprek. Ook de gezamenlijke informele collegevergaderingen worden genoemd als moment waarin een en ander wordt (voor)besproken. Beleid met betrekking tot de organisatie is onderwerp van de portefeuillehoudersoverleggen organisatie & bedrijfsvoering en financiën. Op de bestuurlijke tafel ligt geen uitvoeringsagenda voor wat betreft de organisatieontwikkeling.
Beelden raadsfracties • Bij de raadsfracties wordt (zowel in intensiteit als inhoudelijk) zeer wisselend tegen de samenwerking aangekeken. Een klein aantal raadsfracties geeft aan dat zij grip wil hebben op resultaten en niet zozeer op de werkmaatschappij zelf; de meeste raadsleden besteden veel tijd aan de werkmaatschappij en verlangen hier veel informatie over. Ook geven sommige fracties aan tevreden te zijn over de werkmaatschappij en deze vooral rust (wat betreft organisatieontwikkeling en -verandering) te gunnen, terwijl anderen uiterst ontevreden zijn en liever gisteren dan vandaag verandering zien. • Raadsleden, ook de zeer kritische, laten wel een betrokkenheid zien ten opzichte van de werkmaatschappij. Onder meer via raadsvragen laten zij zich gedetailleerd informeren. • Veel fracties geven aan dat de grip op de financiën de afgelopen jaren is verbeterd, onder meer omdat er een nieuwe accountant is aangetrokken.
60
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
6.2.3 Analyse
6.3 Bestuurlijke sturing
• ‘Model 3c’ (geen volledige fusie maar vergaande samen-
In deze paragraaf belichten we het opdrachtgeverschap.
werking op veel onderdelen) betekent in de hoofden iets
De uitvoering van de meeste taken van de gemeenten is in
anders dan een ambtelijke fusie. Echter, in de praktijk
de GR 8KTD belegd. De colleges zijn daarbij de bestuurlijk
zien we een vrijwel volledige ambtelijke fusie. Het is een
opdrachtgever. In de praktijk vervullen de gemeentesecretarissen
mantra om de samenwerking lichter voor te stellen dan zij
daarbij een belangrijke rol als ambtelijk opdrachtgever richting
nu in de praktijk is.
het samenwerkingsverband, waarbij zij meteen als directie de opdrachtnemer zijn.
• In de bestuurlijke samenwerking zijn de persoonlijke verhoudingen goed. Enerzijds is dat positief, anderzijds
6.3.1 Feiten over de bestuurlijke sturing
mag de samenwerking daar niet afhankelijk van zijn. De
In de Gemeenschappelijke Regeling is opgenomen dat de directie
samenwerking is kwetsbaar door de kritiek uit de raden.
in samenwerking met de leidinggevenden zorg draagt voor
Bovendien zien we (bijvoorbeeld in de DB-verslagen) dat
afstemming van capaciteitsverdeling, doorlooptijden, kwaliteit
te weinig centrale regie wordt gevoerd op de voortgang
en budgetten van de gemeenten in relatie tot de uitvoering van
en het strategische doel waar de samenwerking toe moet
hun begrotingen. De directieleden moeten dus samen sturen op
leiden.
de capaciteit die door de organisatie wordt ingezet.
• Het door AEF aangeraden bestuurlijk samenwerkingsprotocol is er (nog) niet gekomen.
De wensen vanuit de gemeenten komen met name in de portefeuillehoudersoverleggen naar voren. Wethouders hebben bilaterale overleggen met medewerkers en
• Er is (te) weinig rolhygiëne. Zaken gebeuren wel en er is
teamleiders. Hier kaarten zij hun wensen aan en komen
ook voortgang, maar zaken komen meer tot stand via por-
ook capaciteitsissues aan de orde. Onderling hebben de
tefeuillehouders- en andere overleggen dan in de organen
wethouders van de beide gemeenten met dezelfde portefeuille
die daar voor zijn, zoals DB en AB. Ook de raden kunnen
veel gezamenlijke portefeuillehoudersoverleggen. In deze
hier meer rol nemen. Daardoor mist er overzicht en een
portefeuillehoudersoverleggen wordt ook expliciet gestuurd op
scherpe betrokkenheid en regie (zie hiervoor) op de ont-
het bespreken van intergemeentelijke thema’s en op (het aan de
wikkeling van de organisatie en de samenwerking.
orde komen van) de ‘samen, tenzij-vraag’.
• Verzakelijking en afstand hebben niet geholpen bij steun
Capaciteitsissues poogt men te ondervangen met agenda’s
vanuit raden. Het countereffect is dat zij ‘erbovenop zitten’
en planningen. Ook hierin spelen de gezamenlijke
en veel informatie over de werkmaatschappij vragen. Het
portefeuillehoudersoverleggen een rol. Er is geen urenregistratie
blijft echter bij het stellen van vragen; gemeenteraden
op basis waarvan capaciteit wordt verdeeld.
maken wel gebruik van hun informatierecht, maar leveren geen zienswijzen op de begroting en sturen niet AB-leden
6.3.2 Beelden over de bestuurlijke sturing
met een boodschap op pad. Kortom: de raden kijken
De volgende beelden leven omtrent de bestuurlijke sturing:
nadrukkelijk mee met de bestuurders via hun informatierecht maar houden zich meer bezig met controleren op
•
De colleges zijn positief over de mate waarin zij volgens het principe van ‘samen, tenzij’ aan harmonisatie van proce-
deelaspecten dan toezicht op de (strategische) grote lijn.
dures, beleid en uitvoering van de beide gemeenten werken. • Wisselingen in sleutelfiguren (waaronder wisseling in
Het verschilt wel per beleidsterrein hoe ver zij daarin zijn;
raadsleden) beperkten de ‘groei’ in de samenwerking.
ook spelen hierbij politieke en financiële overwegingen. •
Capaciteitsissues tussen de gemeenten (waarbij de ene gemeente meer capaciteit toebedeeld zou krijgen dan de ander) leven niet. Wel is er een algemeen capaciteitsissue. Bestuurders zien dat de werkdruk hoog is, en zien ook dat de loyaliteit groot is om toch aan de bestuurlijke wensen te voldoen.
61
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
•
Onderwerpen die inhoudelijk gezamenlijk worden
6.3.3 Analyse
aangevlogen door de beide gemeenten vanuit het ‘samen, tenzij’-principe, vinden apart hun weg in de beide
• Net zoals in de sturing op de samenwerking, spelen de
gemeenteraden. De verschillende procedures worden daarbij
(gezamenlijke) portefeuillehoudersoverleggen een grote
binnen de organisatie als storend ervaren.
rol in de bestuurlijke sturing op wat de werkmaatschappij moet betekenen voor de gemeenten. Daarbij wordt
•
Politieke omstandigheden en verschillen tussen de
ook wel ingezet op harmonisatie (‘samen’). Echter, in het
gemeenten maken dat ‘samen’-voorstellen in colleges en/of
verdere (politieke) proces in de gemeenten zelf komt het
raden toch van een ‘tenzij’ worden voorzien. Dat kan zitten
regelmatig voor dat toch voor ‘tenzij’ wordt gekozen.
in woorden, maar gaat soms ook verder. Dit geeft druk op de organisatie.
• Het handhaven van de ‘couleur locale’ mag, maar heeft wel zijn financiële en organisatorische prijs. Harmonisatie
Beelden raadsfracties • Er is een aantal raadsfracties dat aangeeft dat de samenwerking tussen de raden prima gaat of aanzienlijk is verbeterd, maar er zijn ook raadsfracties die vinden dat er in de praktijk geen échte samenwerking is tussen de raden en dat er geen gedeelde visie op de samenwerking is. • De gezamenlijke bijeenkomsten van raden werken op twee manieren door: er wordt gesproken over gezamenlijke onderwerpen en de ontmoeting zorgt volgens sommigen voor draagvlak voor de samenwerking. Andere fracties zien de meerwaarde van de gezamenlijke bijeenkomsten niet in of geven aan dat er eigenlijk weinig gezamenlijke raadsbijeenkomsten zijn geweest. Dat komt wellicht mede doordat raadsleden een sterk perspectief hebben op de eigen gemeente (en niet bijvoorbeeld het gezamenlijke gebied of de regio). • Verschillende (maar zeker niet alle) fracties hebben goed contact met hun ‘buurfractie’, hoewel ze het niet altijd met elkaar eens zijn op de inhoud. • Raadsleden kijken verschillend naar het principe van ‘samen, tenzij’; een groot aantal vindt dat de ‘samen’ de beslissingsruimte van de raad (te) ver beperkt en dat zij soms worden afgeremd doordat zij samen met de andere raad optrekken. Andere raadsleden geven aan dat zij vinden dat de verschillen tussen de gemeenten soms ook wel worden aangedikt in de raad en dat meer harmonisatie goed mogelijk is.
en regionalisering wordt door veel raadsleden echter als een verlies ervaren; de verleiding is groot om een eigen accent te leggen. • Onvolkomenheden in de procedures leiden af van waar het politiek over zou moeten gaan. Gemeenteraden kunnen hun procedures verder harmoniseren.
62
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
6.4 Conclusies •
Dit hoofdstuk ging in op de samenwerking van de werkmaatschappij 8KTD. Hierbij zijn de persoonlijke
gewaakt dat 8KTD wegdrijft door een ‘wij-zij’ denken en/
verhoudingen goed en vormen de (gezamenlijke)
of gebrek aan richting. Dat vraagt om meer bestuurlijke
portefeuillehoudersoverleggen de centrale momenten ‘waar
regie en sturing. De aanbeveling van AEF om de bestuurlijke
het gebeurt’. Binnen de raden van beide gemeenten wordt
samenwerking te herijken zijn niet opgevolgd, maar verdient
gevarieerd gedacht over 8KTD, met uitschieters naar een
wel navolging.
Binnen de organisatie ervaart men (cultuur)verschillen tussen beide gemeenten die doorwerking hebben naar werkdruk en het niet-realiseren van schaalvoordelen. Ook speelt de vraag welke richting 8KTD opgaat.
•
De samenwerking gaat dus aan de ene kant goed, maar is aan de andere kant kwetsbaar. Er moet voor worden
grote mate van kritiek. •
•
bestuurders als eigenaren en als opdrachtgevers van de
Van bestuurlijke strategische richtinggeving en sturing op de samenwerking is onvoldoende sprake. Het DB stuurt langs de lijnen van de P&C-cyclus (begroting, jaarrekening) en niet volgens strategische plannen en/of agenda’s op de samenwerking en organisatie. Het DB kan aan kracht winnen en het AB kan hier beter op toezien (doorvragen). Beide organen worden nu ‘ingehaald’ door portefeuillehoudersoverleggen en collegebehandelingen. Ook de gemeenteraden benutten hun mogelijkheden niet ten volle. Zij kunnen hun positie sterker invullen met zienswijzen en het inspelen op de bovengenoemde strategische richtinggeving.
HOOFDSTUK 7
Toekomstscenario’s Dit onderzoek bevat zowel elementen van terugkijken, als een voorzet voor het vooruitkijken in de vorm van een aantal mogelijke scenario’s. Dit hoofdstuk gaat over die scenario’s: afscheiden, toewerken naar één ambtelijke fusieorganisatie, een bestuurlijke fusie en een uitbreiding van de ambtelijke samenwerking met een bestuurlijke fusie als stip op de horizon. Per scenario analyseren we de consequenties, kansen en risico’s aan de hand van verschillende criteria.
64
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
7.1
Algemene wensen
7.2 De criteria
Samengevat horen we in de interviews verschillende voorkeuren
We toetsen de verschillende scenario’s aan criteria.
over de toekomst van de werkmaatschappij.
Op basis van de interviews en onze expertise zijn wij tot de volgende criteria gekomen. Deze zijn – voordat de
•
De politieke voorkeuren voor toekomstscenario’s in de
scenario’s in dit onderzoek verder zijn uitgewerkt – door de
gemeenteraden lopen uiteen en de verschillende fracties
begeleidingscommissie vastgesteld.
hebben andere aandachtspunten. De belangrijkste criteria zijn voor hen goede dienstverlening aan inwoners, goede dienstverlening aan het bestuur en een beperking van de complexiteit. •
De colleges geven aan dat een keuze voor een toekomstscenario in de kern door de raden gemaakt moet worden. Zij noemen de kwaliteit van dienstverlening aan inwoners en de kosten als belangrijke criteria.
•
Voor het management van 8KTD staat ook de dienstverlening aan de inwoners centraal, evenals de positie van de twee gemeenten in de regio.
•
Kwaliteit dienstverlening aan inwoners. Met de kwaliteit van de dienstverlening aan inwoners bedoelen we de kwaliteit van de voorzieningen en de ‘korte lijntjes’ tussen de inwoners en de gemeentelijke organisatie.
Medewerkers ervaren het werken voor twee gemeenten over het algemeen als onnodig complex. Zij geven aan dat ‘rust
Kwaliteit van dienstverlening aan het bestuur. Hiermee bedoelen we de kwaliteit van de dienstverlening aan de colleges en de raden in de vorm van raadsstukken, beleidsnotities. Identiteit. Met identiteit bedoelen we een herkenbare organisatie voor zowel inwoners als medewerkers. Kosten. Hiermee bedoelen we de totale kosten van de werkmaatschappij en de dienstverlening.
in de tent’ nodig is en een ‘stip aan de horizon’ hieraan kan bijdragen. Daarnaast vinden zij goede dienstverlening aan inwoners en hun eigen positie in een toekomstige organisatie belangrijk.
Complexiteit. Met complexiteit bedoelen we de complexiteit van de interne organisatie, waarbij in gesprekken zaken werden benoemd als werkbare processen, duidelijke verantwoordelijkheden en het uitvoeren van eenduidig beleid. Efficiëntie. Met efficiëntie bedoelen we het voorkomen van dubbele processen intern in de organisatie, maar bijvoorbeeld ook schaalvoordelen bij inkoop. Kwetsbaarheid. Met kwetsbaarheid bedoelen we het risico van kwaliteitsverlies door bijvoorbeeld verloop of verzuim op ‘éénpitterfuncties’ en het structureel hanteren van een vier-ogen-principe. Gevolgen voor medewerkers. Met gevolgen voor medewerkers bedoelen we thema’s als werkdruk, werkplezier, opleidings- en doorgroeimogelijkheden. Positie in de regio. Met positie in de regio doelen we zowel op de inhoudelijke capaciteit om op regionaal niveau strategisch beleid te kunnen maken en de politieke zeggenschap op regionaal niveau. Stabiliteit en toekomstbestendigheid.
65
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
7.3 Afscheiden
Een nadeel is dat de expertise in de organisatie hoogstwaarschijnlijk afneemt. Dat maakt strategisch en
Een eerste toekomstscenario is om de werkmaatschappij
proactief handelen ingewikkelder.
te ontvlechten en alle domeinen, de medewerkers en alle bedrijfsvoeringsmiddelen weer onder te brengen bij
Identiteit
de gemeenten Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen. De
In de ontvlechting kan een grotere gerichtheid
samenwerking tussen de gemeenten zou in dat geval weer
komen op de identiteit van de eigen gemeente: wat
plaatsvinden op basis van de eigen keuzevrijheid.
voor gemeente zijn we, en wat voor organisatie willen we bouwen om daaraan invulling te geven?
7.3.1 Criteria De gemeente is in de nieuwe situatie mogelijk herkenbaarder Kwaliteit dienstverlening aan inwoners
doordat de gemeente en de organisatie volledig ‘overlappen’.
Voor de korte termijn, dat wil zeggen tijdens
Het bestuur heeft meer ruimte om de eigen identiteit terug te
het ontvlechtingsproces, bestaat het risico dat
laten komen in het beleid en de uitvoering. Cocreatie met de
de dienstverlening lijdt onder de bestuurlijke
mienskip (op gemeentelijk of kernniveau) kan worden gebruikt
en organisatorische perikelen die onlosmakelijk met een
de juiste ambities te kiezen en vorm te geven. De kans in dit
ontvlechting verbonden zijn. Na ontvlechting zijn in de nieuwe,
scenario is dat medewerkers kennis van en ervaring hebben (of
kleinere gemeentelijke organisaties de lijntjes in de organisatie
kunnen opbouwen) met de specifieke kernen van de gemeente.
hoogstwaarschijnlijk korter. Dat kan er ook voor zorgen dat
Dit bevordert de aansluiting bij de beleving, wensen en
zaken van inwoners sneller opgepakt worden. Ook kunnen in
behoeften van de inwoners.
dit scenario medewerkers dicht op de burger diensten verlenen en is laagdrempelig contact tussen inwoners en ambtenaren
De keerzijde echter is dat cocreatie met de mienskip veel tijd en
mogelijk. Verschillende betrokkenen geven aan dat zij op dit
energie vereist van de gemeente zelf. Het organiseren, faciliteren
moment het gevoel van kleinschaligheid en ‘dat we elkaar
en ondersteunen van participatie kost vaak meer tijd dan het
kennen’ missen. Dat kan terugkomen, maar gebeurt zeker niet
vormgeven en uitvoeren van beleid binnen de organisatie.
vanzelf – daarvoor is continue aandacht nodig (werkplekken,
Participatie kan dus worden ingezet ter verbetering van het beleid
teaminrichting, contact tussen ambtenaren en raadsleden,
en de uitvoering, maar niet ter verlichting van de werkdruk
etcetera).
binnen de gemeentelijke organisatie. Het reële risico bestaat dat
Daarentegen zullen er in de nieuwe organisaties meer
er binnen de gemeentelijke organisatie onvoldoende capaciteit is
kwetsbaarheden optreden (bijvoorbeeld door meer éénpitters)
voor het betrekken van inwoners, ondernemers en organisaties.
waardoor het risico bestaat dat inwoners minder snel gehoor vinden bij vragen. Het risico bestaat dat er onvoldoende
Kosten
structurele capaciteit beschikbaar is om de gewenste kwaliteit
Tijdens het ontvlechtingsproces zien we geen
van dienstverlening te bereiken. Met name bij de wat complexere
(substantiële) incidentele kansen. Wel zien we
vragen (bijvoorbeeld van ondernemers) speelt dit op.
aanzienlijke frictiekosten in verband met de ontvlechting. Op basis van eerdere ervaringen bij ontvlechting van
Kwaliteit van dienstverlening
ambtelijke samenwerkingsverbanden schatten wij de belangrijk-
aan het bestuur
ste kostencomponenten in geval van ontvlechting als volgt in:
Ook op dit vlak treden eerst in het ontvlech-
•
Personele frictiekosten: € 0,2 miljoen.
tingsproces negatieve effecten op. Bovendien
•
Kosten projectorganisatie: € 0,6 miljoen.
moeten de gemeentebesturen in het begin wennen aan de
•
ICT (applicaties/processen/automatisering): € 0,6 miljoen.
geringere (flexibiliteit in de) capaciteit.
•
Overige projectkosten: € 0,2 miljoen.
•
Impact op going concern tijdens ontvlechting: € 0,7
In de nieuwe situatie kennen bestuur en organisatie elkaar
miljoen.10
beter en zijn er tussen hen kortere lijntjes. Daardoor worden bestuurders – zeker bij eenvoudige zaken – sneller geholpen. Ook zullen medewerkers (op termijn) meer gevoel hebben bij de gemeentelijke couleur locale en bestuurscultuur, omdat zij niet hoeven te schakelen tussen twee gemeenten.
10
Dit budget kan bijvoorbeeld gebruikt worden voor extra inhuur om de extra werklast op te vangen in verband met de ontvlechting van de gezamenlijke ambtelijke organisatie en oprichting van een nieuwe zelfstandige organisatie.
66
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
Hierbij gaat het nadrukkelijk om een globale inschatting van
•
de verschillende kosten in geval van ontvlechting. Op basis
effectiever en doelmatiger worden uitgevoerd
van een bandbreedte van 10% (hoger of lager) schatten wij de incidentele frictiekosten van ontvlechting in op een bedrag van
schaalnadelen: sommige activiteiten kunnen bij een grotere schaalomvang.
•
tussen de € 2,0 en € 2,5 miljoen.
kwetsbare functies: de capaciteit van kleine gemeenten is beperkt, waardoor er relatief veel kleine teams en éénpitters zijn.
Een structurele kans van ontvlechten is dat de aanvullende kosten van de derde organisatie wegvallen (met name drie
•
weinig specialistische functies: door de beperkte capaciteit is ook weinig ruimte voor specialistische functies.
in plaats van twee P&C-cycli). In de financiële kolom valt daardoor 2 fte werklast (P&C en administratie) en 1 fte
Kwetsbaarheid
secretariële ondersteuning voor de werkmaatschappij weg. Voor
De kwetsbaarheid neemt naar alle waarschijnlijk-
de rest van de organisatie is er mogelijk ook een effect (minder
heid toe door meer éénpitters (bijvoorbeeld één
complexe en tijdrovende bestuurlijke advisering, zoals van het
beleidsmedewerker duurzaamheid).
bestuur van de werkmaatschappij), maar dat laat zich lastig
De bedrijfsvoering wordt waarschijnlijk ook kwetsbaarder; denk
omrekenen naar fte’s.
aan de ICT-systemen die waarschijnlijk niet van dezelfde kwaliteit kan blijven.
Daartegenover staat dat in de nieuwe situatie weer twee kleinere gemeentelijke organisaties bestaan. Mogelijke schaalvoordelen
Gevolgen voor medewerkers
in de huidige situatie vallen daardoor weg. Daarnaast zorgt
Medewerkers vervullen meer generieke functies in
ontvlechting eventueel voor aanvullende (inhuur)kosten voor
de twee kleinere organisaties. Afhankelijk van de
beide individuele gemeenten als gevolg van grotere
persoonlijke voorkeur, kan dat een kans bieden.
kwetsbaarheid en/of lagere kwaliteit in de nieuwe situatie met een zelfstandig functionerend (kleiner) ambtelijk apparaat.
De organisatie verwacht dat het verloop (tijdelijk) zal toenemen omdat de meeste medewerkers geen heil zien in dit scenario.
Complexiteit
Daarnaast vormen de beperkte ontwikkelmogelijkheden in een
Eén gemeentelijke basisorganisatie is onmisken-
kleinere organisatie een risico voor het aantrekken en behouden
baar minder complex dan een vergaande ambte-
van goede medewerkers. De splitsing zorgt verder mogelijk voor
lijke samenwerking. Echter, de opgaven van de
onrust onder de medewerkers (‘wie gaat waarheen?’).
gemeenten zijn te groot om niet samen te werken met andere gemeenten; denk bijvoorbeeld aan de energietransitie. Dat zorgt
Positie in de regio
mogelijk voor in tijd, samenstelling en ambitie wisselende
Het risico bestaat dat het gezamenlijk optrekken
samenwerkingen die ook weer complex zijn – individueel, maar
in de regio versplintert door de ontvlechting en
ook in de verhouding tot elkaar.
dat daarmee de positie in de regio verzwakt. Ook is de verwachting dat er weinig strategische denkkracht in de
Efficiëntie
organisaties is vanwege de generieke functies met een breed
Een kans van een kleine organisatie is dat inte-
takenpakket (medewerkers hebben weinig tijd om zich ergens
graal werken makkelijker is. Doordat medewer-
in te verdiepen). Een ander mogelijk risico is dat de gemeenten
kers brede takenpakketten hebben en veel andere
het ambitieniveau van de regio niet kunnen bijhouden, denk
medewerkers kennen, is de samenhang waarschijnlijk groter,
bijvoorbeeld aan de Versnellingsagenda van ANNO.
wordt er een bredere blik gecreëerd en wordt verkokering voorkomen. De kleinschaligheid van de organisatie kan ook een
Stabiliteit en toekomstbestendigheid
informatievoordeel opleveren. Kleinere gemeenten hebben vaak
Zeker nu de opgaven groter worden, de eisen
meer kennis van lokale omstandigheden en kunnen daardoor
(zowel vanuit de eigen samenleving als door
ook doelmatiger optreden. Er is bij ontvlechting echter sprake
landelijke ontwikkelingen) hoger liggen
van een desinvestering: alle inzet die is gepleegd op harmonisa-
en er steeds meer wordt gedecentraliseerd, is dit scenario
tie en standaardisatie gaat verloren. Ook zal de realisatiekracht
waarschijnlijk onhoudbaar.
van de organisatie bescheiden zijn. Dit komt door onder andere:
67
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
7.3.2 Voorbeeld: IJsselstein en Montfoort Een ontvlechting van een gezamenlijke ambtelijke
gemeenten vergt drie lijnen, zo zagen we in IJsselstein-
organisatie is niet uniek. Eerder besloten de Bestuursdienst
Montfoort. De transformatielijn is belast met de vormgeving
Ommen-Hardenberg, de UW-samenwerking (Montfoort
en uitvoering van het ontvlechtingsproces en met de
en IJsselstein), De Kompanjie (Veendam & Pekela) en
aansluiting daarvan op de inrichting van de nieuwe
Duivenvoorde (Wassenaar en Voorschoten) tot een
ambtelijke organisaties. Zo moet alle ambtenaren een
dergelijke stap.
nieuwe arbeidsplaats worden geboden. De operatielijn zorgt ervoor dat de dienstverlening naar gemeenschap
In het voorbeeld van de UW-samenwerking zagen we dat
en bestuur van de beide gemeenten op peil blijft. De
de ontvlechting een intensief traject is voor besturen én
onderhandelingslijn richt zich tot slot op de juridische en
medewerkers. Tegelijkertijd moet een organisatie worden
financiële kaders voor de ontvlechting. Het tijdpad van een
ontmanteld, moet de dienstverlening aan inwoners
ontvlechting is afhankelijk van het moment waarop (een van)
doorgaan en moeten de nieuwe organisaties worden
beide gemeenten besluit(en) uit te treden dan wel zich op
opgezet en ingericht. Ook speelde hier een financiële
te heffen, de omvang en complexiteit van de ontvlechting
discussie: welke gemeente betaalt wat? Het soepel en
en de bereidheid van beide gemeenten om samen op te
snel realiseren van een nieuwe werkelijkheid voor beide
trekken.
68
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
7.4 Doorontwikkeling van de werkmaatschappij 8KTD
Daartoe is de werkmaatschappij 8KTD opgericht. Maar we merken dat er een onduidelijk en wisselend beeld bestaat van wáár de werkmaatschappij aan moet bijdragen en wat
Het tweede scenario is de doorontwikkeling van de huidige
de gemeenten met de werkmaatschappij (zouden moeten)
ambtelijke samenwerking met de werkmaatschappij 8KTD. De
willen. Wij adviseren daarom allereerst om helderheid
gemeenten blijven net als nu politiek-bestuurlijk zelfstandig
en eenduidigheid over ‘de stip op de horizon’ te krijgen.
met een eigen gemeenteraad, een eigen college van B en W,
Waar werken we met elkaar naartoe? Het antwoord op die
een eigen griffie(r) en gemeentesecretaris. In dit scenario
vraag is aan de gemeenten, maar ons advies is dat de beide
onderscheiden we twee varianten:
gemeentebesturen (colleges én raden) doorpakken en zich vol verbinden aan 8KTD. Een stip op de horizon vraagt daarnaast
Basisscenario: doorontwikkelen van
duidelijkheid of het bij de ambtelijke samenwerking blijft of dat
de werkmaatschappij 8KTD.
de ambitie er is om te herindelen, en op (welke) termijn. Vanuit
In deze variant gaat het om een ontwikkeling en verbetering
die gedeelde en expliciete visie kan vervolgens worden gewerkt
van de huidige constructie. De afdelingen Beheer blijven in de
aan een gezamenlijke inhoudelijke strategie (zie aanbeveling 2).
dragende organisaties; de werkmaatschappij ontwikkelt zich dus
Daar zit een volgordelijkheid in: anders, zo is onze inschatting,
in de huidige vorm.
blijft de fixatie op de organisatie en is focus op de opgaven en publieke waarde ingewikkeld.
Plusscenario: doorontwikkelen van de werkmaatschappij 8KTD én onderbrengen
Aanbeveling 2. Kies voor de inhoud: focus
afdelingen beheer bij 8KTD.
op publieke waarde en synergie
In deze variant worden aanvullend de beheerafdelingen
De samenwerking en de werkmaatschappij vragen om een
onderdeel van de werkmaatschappij en worden zij (meteen
gezamenlijke strategie op de maatschappelijke opgaven en
of op termijn) samen één nieuw organisatieonderdeel. De
om inhoudelijke doelstellingen. Daarmee komt de focus
werkmaatschappij 8KTD wordt in dit scenario een volledige
(meer) te liggen op de publieke waarde die de samenwerking
ambtelijke fusie: de gemeenten hebben hun volledige ambtelijke
en de werkmaatschappij voortbrengen. De doelstellingen zijn
capaciteit ondergebracht in de gezamenlijke organisatie.
zoveel mogelijk gezamenlijk voor de beide gemeenten. Zonder gezamenlijke inhoudelijke doelstellingen is er geen lijn in de
In het navolgende gaan we in op de doorontwikkeling.
samenwerking en wordt het voor de organisatie moeilijker
De meeste uitkomsten hebben betrekking op zowel het
om de beoogde voordelen te behalen op kosten, kwaliteit en
basisscenario als het plusscenario; we maken melding van het
kwetsbaarheid. Bovendien kan met één verhaal ook in de regio
plusscenario waar dat relevant is.
proactiever en krachtiger worden opgetreden.
7.4.1 Aanbevelingen voor een verdere doorontwikkeling
Dan moet er dus ook duidelijkheid zijn over deze doelstellingen.
Een van de onderzoeksvragen is om inzichtelijk te maken hoe de
behaald om het samen te doen? Wat wordt van 8KTD
huidige structuur in optimale vorm eruit zou zien en wat hierin
verwacht? Bij het herijken van de doelstellingen hoort ook dat
mogelijk is. Met andere woorden: hoe kan de werkmaatschappij
gestructureerd (dus met een programma) wordt ingezet op meer
zich doorontwikkelen binnen de huidige structuur. Op basis
standaardisatie (van processen) en harmonisatie (van beleid).
van ons onderzoek en expertinzichten doen wij daarvoor vijf
Daarmee wordt meer kwaliteit gerealiseerd, en dit zorgt voor
aanbevelingen. Deze aanbevelingen dienen als handvat voor een
minder kwetsbaarheid en kosten.
Waar versterken de gemeenten elkaar en kan winst worden
verdere ontwikkeling. Harmonisatie vraagt om een gerichte inzet: Aanbeveling 1. Kies voor elkaar: werk aan en vanuit een richtinggevend perspectief
•
Bereid een Meerjaren Uitvoeringsprogramma (MUP) voor,
Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen zijn prachtige gemeenten. Nu
waarover AEF al eerder adviseerde. Na de voorbereiding kan
en in de toekomst liggen er belangrijke vraagstukken om enerzijds
dit vanaf de (coalitieakkoorden en collegeprogramma’s van
de kwaliteiten van de gemeenten en hun kernen te versterken,
de) volgende raadsperiode worden ingezet. Houd er wel
en anderzijds om de opgaven aan te gaan. Politiek, bestuur en
enige flexibiliteit in; de tijden en eisen veranderen snel.
organisatie staan aan de lat om die opgaven op te pakken.
69
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
•
Met het MUP en vanuit de strategie worden de
•
Creëer meer duidelijkheid in de rolverdeling tussen
doelstellingen (output en outcome) herijkt, meetbaar
teamleiders, clustermanagers en directieleden en (als het
gemaakt, gemonitord en gestuurd. Een voorbeeld is de
aankomt op het prioriteren van werk) ook de medewerkers.
vertaling van het dienstverleningsplan naar concrete
Dat moet resulteren in een heldere matrix van taken,
(meetbare en gemonitorde) normen en doelstellingen in de
verantwoordelijkheden en bevoegdheden, die als basis dient
A3-plannen van de teams.
voor de dagelijkse praktijk, met alle betrokken partijen tot stand komt en in de komende twee jaar halfjaarlijks wordt
•
Houd bij bovenstaande punten (programmatische)
geëvalueerd. Daarbij merken we op dat dat op dit moment
aandacht voor harmonisatie. Er moet daarbij (meer)
(te) veel belegd lijkt te worden bij de teammanagers.
helderheid komen over het ‘samen’ en de ‘tenzij’; wanneer is de tenzij gerechtvaardigd? Overigens zien we dat de ‘tenzij’
•
Investeer in strategisch vermogen. De strategische functie
op dit moment meer aandacht en energie krijgt dan de
(met name integraal, dus over de beleidsonderwerpen heen)
‘samen’, terwijl ook al mooie ‘samen-stappen’ wordt gezet.
ligt bij het management maar komt in de praktijk niet uit de verf. Stel hier een of meerdere strategen voor aan.
•
Richt een dashboard in. Daarmee kan op alle niveaus beter
Zij kunnen zich richten op een integrale richting voor de
en integraal worden gestuurd: vanuit het bestuur én vanuit
langere termijn, mede in verhouding tot de ontwikkelingen
de directie. Niet de P&C-cyclus, maar de inhoudelijke
in de regio.
doelstellingen moeten de leidraad vormen. •
Besteed gerichte aandacht aan de gewenste uniforme
Dit alles vergt dus een (bestuurlijk) plan. AEF adviseerde
cultuur. Identiteit en cultuur hangen samen met
reeds om een bestuurlijk samenwerkingsprotocol op te stellen.
organisatie, bestuur en inwoners. Breng deze in lijn.
Een dergelijk document gekoppeld aan een inhoudelijke visie kan helpen. Het opstellen en volgen van dit document is een
•
Ontwikkeling en verbinding (sturen, meten van
gezamenlijke verantwoordelijkheid van de colleges, als eigenaren
ontwikkeling, mensen betrekken en erbij houden) vragen
van de samenwerking, en de raden, in hun kaderstellende rol.
tijd én focus, en daarmee rust en helderheid. De organisatie zal zich ook moeten herpakken naar een ‘nieuw normaal’
Aanbeveling 3. Kies voor de organisatie: werk
na de coronacrisis.
(door) aan de organisatieontwikkeling De organisatie moet zich aanpassen aan de hernieuwde
•
Versterk integraal werken door in de aansturing
inhoudelijke doelstellingen en het bestuur en management
afspraken te maken dat directie en MT meer integrale
moeten daar (blijvend) op sturen. In ons onderzoek zien we dat
verantwoordelijkheid delen en verantwoordelijkheden bij
hieraan wordt gewerkt: er zijn een missie en visie vastgesteld
integrale thema’s binnen deze gremia duidelijk beleggen.
en op basis daarvan zijn onderdelen uitgewerkt. Ga en pak door met de gerichtheid op organisatieontwikkeling. Richt een
•
Deze organisatieontwikkeling moet bestuurlijk worden
programma ‘organisatieontwikkeling’ in. Elementen daarvan
onderschreven (zie hiervoor) en gesteund, en door de
zijn de volgende:
directie uitgewerkt en uitgevoerd. Dit is ook een kwestie van leiderschap; zowel door directie als dagelijks bestuur.
•
Er is een schaalsprong nodig naar een organisatie die voor 60.000 inwoners werkt in plaats van twee keer voor
Aanbeveling 4. Rapporteer helder over de
30.000. Richt een nieuw functiegebouw in met behulp van
financiële ontwikkelingen, kosten en resultaten
strategische personeelsplanning, met hoger ingeschaalde
Ten aanzien van de financiën van de werkmaatschappij 8KTD
functies. In de benchmark zagen we dat de functies
hebben we de volgende aanbevelingen:
op strategisch niveau ondervertegenwoordigd zijn. De organisatie heeft relatief veel formatie in schaal 9 en schaal
•
Rapporteer helderder over het (totale) effect van (een
10 in vergelijking met gemeenten met 60.000 inwoners. De
combinatie van) ontwikkelingen op de bijdrage van
formatie op schaal 11 en schaal 12 ligt juist aanzienlijk lager
gemeenten. Voor een goed begrip van de ontwikkeling van
in vergelijking met gemeenten van 60.000 inwoners. Met
de kosten van de werkmaatschappij 8KTD is het belangrijk
een functiegebouw op de schaal van 60.000 inwoners wordt
om inzicht te hebben in de verschillende factoren die van
8KTD tevens aantrekkelijker op de arbeidsmarkt.
invloed zijn. In de evaluatie hebben we gezien dat er drie
70
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
hoofdcategorieën te onderscheiden zijn: autonome kosten
Aanbeveling 5. Versterk en verhelder de governance
(bijvoorbeeld. indexering of cao-wijziging), kosten die
Tot slot de governance. Hier zien we de volgende mogelijkheden:
betrekking hebben op de samenwerking (bijvoorbeeld 3e P&C-cyclus) en kosten die gerelateerd zijn aan specifieke
•
Versterk eigenaarschap en betrokkenheid vanuit
beleidsambities van gemeenten. Voor het inzicht van de
de gemeenteraden. De samenwerking dreigt af te
gemeenteraad is het belangrijk om deze verschillende
drijven van de gemeenteraden. De focus is op dit
elementen -die van invloed zijn op de kostenontwikkeling
moment op de organisatie (met als symbool het
van de werkmaatschappij- scherp, en toegankelijk,
medewerkerstevredenheidsonderzoek) in plaats van de
inzichtelijk te maken. In de periode 2018-2021 zien we
publieke waarde. Dat voedt de discussie en zet de focus op
dat de werkmaatschappij in de financiële rapportages
een discussie over ‘zijn we wel goed af?’. Richt in plaats
duidelijke stappen heeft gemaakt in het vergroten van
daarvan de aandacht op de inhoud en toegevoegde waarde
de transparantie. Wij adviseren om deze ontwikkeling
van de 8KTD-samenwerking. Communiceer meer over de
te continueren en daarbij vooral te redeneren vanuit het
publieke meerwaarde van 8KTD en registreer daarom wat de
oogpunt van de gebruiker van de rapportages. Hebben
organisatie levert in plaats waar deze mee bezig is en kost.
raadsleden, maar ook inwoners, voldoende inzicht in de verschillende soorten kosten die de begroting van de
Maak procedures helder. Een constellatie als deze is nu eenmaal
werkmaatschappij beïnvloeden? Is voldoende helder of
ingewikkeld. Dat is niet helemaal weg te nemen, maar het
de kostenontwikkeling wordt veroorzaakt door autonome
zoeken naar ‘hoe het moet’ neemt nu veel tijd in beslag. Richt
ontwikkelingen, zaken die gerelateerd zijn aan de
een intern kennispunt in.
samenwerking of specifieke beleidskeuzes van gemeenten? • •
Zorg voor rolduidelijkheid en het uitlijnen van procedures;
Meet en rapporteer helder over (te behalen) resultaten.
geen verspreide (voorbereiding van) besluitvorming.
Op dit moment wordt gewerkt aan het opstarten
Dit geldt voor meerdere spelers; met name AB, DB en
van verschillende procesoptimalisaties binnen de
gemeenteraden. Stuur als Dagelijks Bestuur (als eigenaar
werkmaatschappij, ook in lijn met de aanbeveling
van de organisatie) op strategische inhoud, financiële
‘samen, tenzij’ uit het AEF-rapport. Door zowel
continuïteit en organisatieontwikkeling. Het Algemeen
Achtkarspelen als Tytsjerksteradiel is hiervoor een bedrag
Bestuur kan lastig een gesprek voeren met de colleges over
van € 400.000 beschikbaar gesteld. De inschatting is dat
wat zij verwachten; alle collegeleden zitten immers in het
met deze investering op termijn een efficiencyvoordeel
AB. Het goede gesprek over de verwachtingspatronen moet
van 10-15 fte kan worden gerealiseerd. Dit is wat ons
dus plaatsvinden binnen het AB, maar kan wel los van
betreft een ambitieuze doelstelling. Aan de hand van de
reguliere AB-vergaderingen (waaraan men meer vanuit het
benchmark zien we dat de organisatie beslist niet teveel
belang van de gemeente deelneemt) worden georganiseerd,
‘vet op de botten heeft’ en gemiddeld van omvang is.
bijvoorbeeld in de vorm van een 8KTD-conferentie.
Onze ervaring bij gemeenten, maar ook bij ambtelijke
Ook de raden moet af en toe worden bevraagd over hun
samenwerkingsverbanden, leert dat het belangrijk is om
verwachtingen. Geef gemeentesecretarissen een rol binnen
voldoende aandacht te besteden aan het meten en periodiek
de samenwerking als opdrachtgever en laat hun sturen
rapporteren over dergelijke verbeteringstrajecten. Bovendien
op de meerwaarde voor de gemeenten. Geef secretarissen
is het, bij het ontbreken van een duidelijke 0-meting,
daarnaast een rol in het sturen op de samenwerking,
achteraf niet eenvoudig inzichtelijk te maken welke beoogde
onder meer door het voornoemde goede gesprek te laten
resultaten daadwerkelijk gerealiseerd zijn. Wij adviseren
voorbereiden. Maak de gemeenteraden meer eigenaar door
daarom aan de voorkant hier goed over na te denken en
hen te informeren (ook over de inhoudelijke meerwaarde
duidelijke afspraken te maken over de manier en frequentie
van 8KTD) en te betrekken.
van rapporteren. In combinatie daarmee adviseren wij een 0-meting uit te voeren om inzicht te krijgen in de
•
Vanuit het eigenaarschap van 8KTD is het goed dat
uitgangssituatie waartegen de behaalde resultaten kunnen
de functies van de directeur van de organisatie en de
worden afgezet.
gemeentesecretaris worden gecombineerd. Dit zorgt voor verbinding tussen de gemeenten en de organisatie. Zoals gezegd moeten de beide functionarissen een rol vervullen in de samenwerking (beleidscontrol voor de eigen gemeente;
71
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
in het dagelijks werk van ondersteuning van de besturen,
meer vraagt in termen van tijd en energie dan een ander model
management, prioriteren) en hebben zij een belangrijke
gaat opleveren.
positie in het sturen op de samenwerking (strategie, opschalen naar dagelijks bestuur).
7.4.2 Een andere juridische vorm? Onderdeel van de onderzoeksopdracht was ook om de mogelijkheid van ‘een ander model uit de GR’ te belichten. Achtergrond hiervan is dat de huidige juridische constructie drie begrotingen en een eigen governance vergt. Dit kost capaciteit en energie. Een mogelijkheid die in het onderzoek werd aangedragen, is om de Gemeenschappelijke Regeling op te heffen en de medewerkers wel in de organisatie te laten samenwerken, maar vanuit de loonlijst van de individuele gemeenten. Deze vorm kennen we als een vergaande netwerkconstructie. Een voordeel hierbij is weliswaar dat er inderdaad geen derde begroting is noch een formele governance, maar daar staat tegenover dat nog steeds inzet onderling moet worden afgerekend en dat er overleg met bijbehorende structuren nodig zijn. Het is dus nog maar de vraag of dit minder complex is.
Wetsvoorstel wijziging Wet gemeenschappelijke regelingen In 2020 is een wetsvoorstel ter wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen bij de Tweede Kamer ingediend. Het wetsvoorstel strekt ertoe de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen en de kaderstellende en controlerende rol van gemeenteraden bij taken die in gemeenschappelijke regelingen worden uitgevoerd te versterken. De voorgestelde wijzigingen zijn grofweg in te delen in drie categorieën: • Versterken van de positie van gemeenteraden bij besluitvorming in gemeenschappelijke regelingen (verruiming zienswijzen, introductie gemeenschappelijke adviescommissie, verplichte afspraken over participatie, actieve informatieplicht, introductie vergoeding voor lidmaatschap gemeenschappelijke adviescommissies en adviseurs). • Aanvullende controle-instrumenten voor gemeenteraden (introductie gemeenschappelijk recht tot onderzoek, verduidelijking onderzoeksbevoegdheid lokale rekenkamers richting bestuur gemeenschappelijke regeling). • Verbeteren van de positie van gemeenteraden met betrekking tot het functioneren van de regeling (afspraken over evaluatie, aanscherping afspraken uittreding, betere aansluiting begrotingscyclus gemeenschappelijke regeling op gemeentelijke cyclus).