01 - 1. Bijlage 1 - Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario's 8KTD, Berenschot
Tekst van het document
hun beurt in dit ritme met de leidinggevenden.
De topstructuur bestaat uit twee directieleden, die fungeren als
In januari 2020 is een Dienstverleningsplan geformuleerd.
de eerste adviseur richting de twee gemeentebesturen in de rol
Meer hierover in paragraaf 3.2. De ambitie is om de
van gemeentesecretaris, en ook eindverantwoordelijk zijn voor
voortgang bij te houden middels metingen en analyses. De
de prestaties van de werkmaatschappij 8KTD. Daarnaast zien
verantwoordelijkheid dat doelen behaald worden, ligt bij
we een MT waarin de directie met de clustermanagers stuurt
teamleiders en MT.
op de organisatie. Dat betreft dan zowel de werkmaatschappij 8KTD als de beide afdelingen Beheer van de afzonderlijke
Verder werd in juni 2020 een Informatiestrategie
gemeenten. Per 2021 wordt een leidinggevendentraject ingezet
gepresenteerd met de ambitie om naar een moderne,
dat de leidinggevenden als team(s) en individueel in hun kracht
transparante, innovatieve en professionele organisatie toe te
moet zetten en de noodzakelijke vaardigheden moet helpen
gaan. De strategie is afgeleid van de missie en visie van de
ontwikkelen.
organisatie en bevat vier pijlers: ‘Maximaal de klant centraal’, ‘Borgen publieke waarden in de digitale samenleving’,
Werkwijze
‘Digitale transformatie en innovatie’ en ‘Architectuur- en
De interne evaluatie van eind 2019 geeft aan dat processen
inrichtingsprincipes’. In dit document wordt de ‘wat’-vraag
gedeeltelijk zijn geharmoniseerd en beleid gedeeltelijk op
beschreven en niet de ‘hoe’-vraag. Deze vraag wordt ingevuld
elkaar is afgestemd. Hier wordt nog ruimte gesignaleerd vanuit
samen met de teamleiders en collega’s.
6
de limiet ‘samen, tenzij’. Op korte termijn gaat een traject van start om de processen (verder) te optimaliseren, harmoniseren
Bedrijfsvoering
en digitaliseren. Voor dit project Procesoptimalisatie,
Zowel voor de beide gemeenten als de werkmaatschappij
waarbij gekeken wordt naar processen op de werkvloer
worden projecten op het gebied van bedrijfsvoering
en efficiëntieverbeteringen, is recent een projectleider
gestructureerd gemonitord met voortgangsrapportages. In
aangetrokken. Het doel van dit project is om naast een heldere
de managementletter van de accountant op basis van een
werkwijze ook een financiële besparing op te leveren. In het
interim controle in november 2020 wordt opgemerkt dat de
hoofdstuk ‘financiën’ wordt uitgebreider ingegaan op deze
directie en het management van de organisaties verbeteringen
‘ombuigingslijn 5’.
hoog op de agenda hebben staan en hierin nauwgezet en gestructureerd werken. Ondanks de beperkingen van COVID-
Als uitwerking van de pijler ‘professionele organisatie’
19 en de lockdown heeft de organisatie toch mooie stappen
loopt een project Resultaatgericht werken. Dit is een vrij
daarin kunnen zetten, aldus de accountant. De meeste kritische
gedetailleerd plan dat ook acties stelt voor de komende jaren
bevindingen vanuit de managementletter 2019 werden opgelost
tot en met 2023. Resultaatgericht werken moet bijdragen
of in uitvoering genomen.
aan het doelmatig en doeltreffend vertalen van vragen vanuit het bestuur en de mienskip naar organisatiedoelen, en om
Beelden
deze organisatiedoelen vervolgens te koppelen aan concrete,
•
Het onderbrengen van de beleidsteams in de 8KTDorganisatie wordt door bestuurders, management en
6
‘Kiezen voor succes’: Een tussenevaluatie. Februari 2020
medewerkers als een verbetering gezien. Hiermee kwam
38
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
•
een einde aan de ‘driehoeksrelatie’ tussen de beide
vragen vanuit de beide gemeenten, maar dat zijzelf ook
beleidsafdelingen vanuit de gemeenten en de uitvoering
moeten schakelen met hun eigen raad en ook aan die kant
door 8KTD. Beleid en uitvoering zitten nu dicht bij elkaar.
aan verwachtingen moeten voldoen. Zij waarderen de – in
Dat geeft het voordeel dat beleid voeling heeft met de
hun ogen – toenemende ‘professionaliteit’ waarmee de
uitvoering en vice versa. Vanuit beleidsmedewerkers
medewerkers omgaan met deze ‘tenzij’, waarbij sommige
wordt echter wel aangeven dat zij nu sterke directe druk
portefeuillehouders wel aangeven dat zij meer eigenaarschap
ondervinden van zowel bestuur als de uitvoering.
zouden willen zien.
Desalniettemin wijzen medewerkers nog vaak op
•
Medewerkers ondervinden ruimte en verantwoordelijkheid
uiteenlopende werkwijzen en het feit dat er medewerkers
van hun teamleider. Vaak geven zij wel aan dat de werkdruk
zijn die zich uitsluitend richten op één gemeente. Dit geldt
hoog is. De verantwoordelijkheid in de organisatie is zo
voor meerdere afdelingen. De samenvoeging is in hun ogen
verdeeld dat het aan medewerkers zelf wordt overgelaten
nog (lang) niet voltooid.
om te prioriteren. De combinatie van loyaliteit en vragen vanuit politiek-bestuurlijke hoek geeft dan het risico op een
•
In de interne evaluatie wordt geconstateerd dat de
hoge werkdruk. Hierop wordt dan ook vaak gewezen. Ook
onderdelen van de gemeenten nu worden aangestuurd
heerst er nog rolonduidelijkheid binnen de organisatie (wie
als één organisatie met één MT. Door deze aanpassing
is waarvan). Op papier is veel geregeld, maar de afronding
van de structuur is de rolduidelijkheid verbeterd, aldus de
blijft in de ogen van meerdere gesprekspartners hangen.
opstellers. De interne evaluatie geeft nog wel aan dat in de organisatie behoefte is aan een leiderschapstraject en het
•
handelen naar rollen.
De samenwerking binnen de organisatie verloopt volgens veel medewerkers nog steeds ‘stroef’. Oude patronen en netwerken vanuit de ‘oude’ gemeenten spelen nog steeds
•
De besturingsfilosofie is weliswaar opgeschreven, maar
een rol. Ook belemmert het feit dat op verschillende
leeft niet. Medewerkers geven in gesprekken aan dat het
locaties wordt gewerkt (ook vóór corona) de samenwerking.
management op afstand staat ten opzichte van de werkvloer.
Bovendien is er veel verloop, waardoor mensen elkaar
Voor clustermanagers geldt dit (veel) meer dan voor
(opnieuw) moeten ‘vinden’.
teamleiders, waarover de beelden van nabijheid verschillen. De teamleiders pakken zowel ten behoeve van bestuurders
•
Medewerkers wijzen verder nog op de grote hoeveelheid
(portefeuillehouders) als medewerkers zaken op; over de
procedures en (verschillende) systemen. Vanuit
rol van de clustermanagers is zowel onder bestuurders als
concerncontrol wordt daartegenover gesteld dat
medewerkers onduidelijkheid.
verantwoordelijkheden lager in de organisatie alleen mogelijk zijn als processen goed zijn beschreven. In de jaren
•
Er zijn inspanningen gedaan om beleid en uitvoering te
2021-2024 wordt deze slag gemaakt.
harmoniseren, waarbij het per portefeuille wisselt hoe ver men daarbij is. Het MT ziet dit, maar signaleert hierin
4.2.2 Organisatiecultuur
ook een positieve ontwikkeling. Vanuit het MT wordt in dit kader genoemd dat de financiële uitdagingen hiermee
Identiteit
samenhangen: met name het in control komen en
AEF geeft in het rapport aan dat de gewenste cultuur voor de
voorbereiden van bezuinigingen hebben weerslag gehad op
ambtelijke organisatie en de bestuurlijke samenwerking moet
de organisatie.
worden gedefinieerd. Cultuurontwikkeling is heel concreet, het gaat om zichtbaar gedrag. De medewerkers maken uiteindelijk
•
Veel medewerkers stellen dat zij nog steeds nadelige
de cultuur. AEF adviseert dat de clustermanagers en de
gevolgen ondervinden van het feit dat de werkmaatschappij
teamleiders actief werken aan het laten landen van de gewenste
voor twee gemeenten werkt. Als achtergronden worden
cultuur in alle organisatieonderdelen.
de ‘tenzij’ genoemd (in opgaven en beleid, soms wettelijk bepaald) maar ook de verschillende procedures (raden)
In november 2019 heeft 8KTD met de organisatie een visie
en uiteenlopende bestuursstijlen (ook hier: raden).
en missie opgesteld. Met de visie en missie van 8KTD wordt
Bestuurders (collegeleden) geven hierbij aan dat zij zien
voor de hele organisatie gestuurd op een eigen cultuur. Het
dat medewerkers worden geconfronteerd met verschillende
motto in de visie en missie is: ‘Wij, alle ambtenaren van de
39
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
gemeenten Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen, werken samen in
liggen dan gemiddeld. Dit uit zich met name in de lagere
8KTD’. De uitwerking van dit motto is een stip aan de horizon
kosten voor onderhoud gebouwen en inventaris, dotaties
met vijf elementen: plezier, mens centraal, samenwerken,
onderhoudsvoorzieningen en rentelasten betreffende
verantwoordelijk en betrouwbaar. De missie en visie zijn
de huisvesting. Ook kosten voor schoonmaak, receptie/
opgesteld in een participatief traject waarbij 200 medewerkers
telefooncentrale en drukkerij/repro liggen lager dan gemiddeld.
ideeën en beelden over de organisatie met een projectgroep
Deze lagere kosten kunnen duiden op andere gemaakte keuzes
hebben gedeeld.
met betrekking tot de (interne en externe) dienstverlening. Het aantal m2 per fte is iets hoger dan gemiddeld. De
Beelden •
huisvestingskosten per m2 liggen 38% lager dan gemiddeld.
Medewerkers en management geven aan dat in de regel collega’s vriendelijk, enthousiast en welwillend zijn om te helpen. Ook wordt de grote loyaliteit vaak genoemd.
•
Als nadelen worden genoemd interne gerichtheid en veel controles. Er wordt vaak aan de organisatie en de samenwerkingsconstructie tussen de beide gemeenten gerefereerd als complex, omslachtig en moeizaam.
•
De visie en missie zijn via posters en dergelijke in de
Burgum, Tytsjerksteradiel
organisatie bekend gemaakt, maar leven in de ogen van medewerkers niet. ‘Er is veel moeite voor gedaan, maar het is niet geland’. Mensen die al langer in de werkmaatschappij werken, lijken zelfs sceptisch te zijn. De visie die is gemaakt, geeft in de beleving onvoldoende concrete handvaten om het ‘van papier’ te krijgen. Er wordt verteld dat er wel sessies werden gehouden, maar (in 2019; vóór de coronacrisis) steeds vaker werden afgezegd. •
Medewerkers wijzen erop dat de oude culturen van de beide
Buitenpost, Achtkarspelen
– deels - voormalige gemeentelijke organisaties nog steeds doorklinken.
Adviesrapport Colliers In 2019 bracht bureau Colliers naar aanleiding van de
•
Medewerkers wijzen ook op het ‘identiteitsprobleem’ van
huisvestingvraag van de gebiedsteams sociaal domein een
8KTD. Zo verwijzen de e-mailadressen nog steeds naar een
breed adviesrapport uit over de visie, wensen en behoeften
van beide gemeenten, terwijl veel medewerkers voor beide
van verschillende teams met betrekking tot huisvesting,
werken. Dit leidt ook tot misverstanden.
werkomgeving en werkplekconcept. Het rapport concludeerde dat er ruimte was voor efficiency in het ruimtegebruik en
4.2.3 Huisvesting
bood alternatieven voor de huisvesting van de gebiedsteams.
Beide gemeenten hebben een eigen gemeentehuis. Het
Voor de langere termijn stelde het bureau uit onderzoek vast
gemeentehuis van Tytsjerksteradiel staat in Burgum en het pand
dat de organisatie tevredener is met de locatie Buitenpost als
in Buitenpost is van de Gemeente Achtkarspelen. Deze panden
werkomgeving, en dat over Burgum wordt aangegeven dat
zijn wat betreft werkplekken, oppervlakte en balieplekken zeer
dit geen prettige locatie is om te werken. Met een efficiëntere
vergelijkbaar. De werkmaatschappij 8KTD opereert vanuit deze
indeling en door te gaan werken met een flexfactor is het
twee panden. Daarnaast beschikken de gemeenten over meer
haalbaar om de gehele Werkmaatschappij op locatie Buitenpost
panden, waar met name de medewerkers van hun buitendienst
te vestigen. Er moet dan wel een flexibeler werkcultuur komen;
zijn gehuisvest.
op dit moment zijn medewerkers gehecht aan hun eigen werkplek, aldus Colliers. Concentratie van de organisatie in
Op basis van ons benchmarkonderzoek zien we dat de
Buitenpost vergt een aanvankelijke investering op werkplekken,
kosten per fte voor de gemeentelijke huisvesting lager
een verbouwing van de werkomgeving en mogelijk uitbreiding.
40
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
De structurele opbrengst zou volgens inschattingen € 3 miljoen 1,9
Gemiddeld harde kant
per jaar zijn, staat te lezen in het rapport van Colliers. In de benchmark die Berenschot in 2021 uitvoerde (zie paragraaf 4.3) is te lezen dat de huidige kosten voor Facilitaire Zaken lager liggen dan het gemiddelde.
Herijken processen
1,7
Competenties, kernwaarden en rolhygiëne
1,6
Beelden •
•
In de praktijk werken medewerkers vaak op hun ‘oude’ locatie waar zij al werkten vóór de fusie.
Nabijheid organiseren
2,0
Dit werkt het voortbestaan van de ‘oude’ culturen in
Eenduidige sturingslijnen en gezag
1,8
de hand, zo is de indruk van zowel management als medewerkers. •
Heldere en simpele missie, visie en structuur
Medewerkers ervaren het als lastig om te werken in een organisatie met meerdere locaties; het beperkt noodzakelijke
0
•
1
2
3
4
Nog niet begonnen
dwarsverbanden in het werk en (ook toevallige maar daarmee niet minder nuttige) contacten.
2,5
Figuur 10
5
Voltooid
Resultaten uitvraag focusgroepen voortgang implementatie AEF, harde kant
De coronacrisis bracht met zich mee dat de meeste medewerkers thuis werkten. In eerste instantie werd dit beleefd als een razendsnelle ontwikkeling, waarbij veel mogelijk werd. Nu het thuiswerken wat langer duurt, is behoefte aan (afspraken over) thuis bereikbaar te zijn, het faciliteren van thuiswerken en goede telefonie.
Gemiddeld zachte kant
1,9
Dwarsverbanden, gebieds- en programmatisch werken
1,8
4.2.4 Beleving van de organisatieontwikkeling belichten we hoe dit in het algemeen wordt beleefd. Medewerkers geven aan dat het implementeren van de aanbevelingen van AEF ‘work in progress’ is. Zij waarderen de verschillende actielijnen hierin verschillend. De verschillende teams als basis voor organisatieontwikkeling, de visie en missie en de harde structuurveranderingen worden het hoogst
Leiderschap als aanjager en voorbeeld
2,0
Twee collegeprogramma’s als de ambtelijke opdracht
1,9
Gedragsverandering en cultuurontwikkeling
gewaardeerd.
1,7
0
Wanneer in focusgroepen aan medewerkers wordt gevraagd
1
2
3
Nog niet begonnen
om aan te geven hoever 8KTD is in de ontwikkeling van de aanbevelingen van AEF op een schaal van ‘nog niet begonnen’
2,3
Teams als basis
Tot slot van dit deel over de ontwikkeling van de organisatie
Figuur 11
tot ‘voltooid’, ontstaat het volgende beeld: •
4
Resultaten uitvraag focusgroepen voortgang implementatie AEF, zachte kant
Door medewerkers wordt aangegeven dat er nog steeds geen ‘team’ is ontstaan. Zelfs stellen enkele medewerkers hier en daar in de werkmaatschappij dat in sommige delen van de organisatie het vertrouwen ook niet groeit.
•
Medewerkers geven aan dat de visie en missie wel geschreven zijn, maar nog niet echt geland is in de organisatie
5
Voltooid
41
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
•
•
Met betrekking tot ontwikkelingsplannen (bijvoorbeeld de
• Naast de structuurwijziging zijn een visie en missie opge-
invoering van A3-plannen) wordt aangegeven dat dit tijd
steld. De visie en missie worden op hoofdlijnen uitgewerkt
nodig heeft. Bovendien heeft corona ervoor gezorgd dat
tot pijlers voor organisatieontwikkeling, maar het is meer
veel zaken anders liepen. Corona heeft niet geholpen bij de
een impliciete samenhang dan dat er een gedetailleerd
organisatieontwikkeling en heeft de meetbaarheid beperkt.
programma organisatieontwikkeling is opgesteld.
De werkdruk belemmert de aandacht voor ontwikkeling; de
• Wel zijn er concrete afzonderlijke stappen in de organi-
focus ligt op (het afkrijgen van) de dagelijkse bezigheden.
satieontwikkeling met een projectplan resultaatgericht
Met name van de teamleiders wordt veel verwacht; bij hen
werken, de invoering van A3-methodiek en een leidingge-
is de (werk)druk hoog.
vendentraject dat later dit jaar start. Ook wordt een project gestart rond procesoptimalisatie en zijn er inmiddels
•
De politieke belangstelling vanuit de raden voor de (wensen
een dienstverleningsplan en een informatiestrategie ont-
en kosten van) werkorganisatie, gecombineerd met de druk
wikkeld. We zien dus planvorming die wel is afgeleid van
die ontstaat uit diezelfde raden door een ervaren veelheid
de (implementatie van de) missie en visie, maar zonder
van verschillende wensen, leidt bij medewerkers tot de
samenhangend overkoepelend programma.
indruk dat de raden geen eigenaarschap voor de organisatie voelen. Het signaal dat burgemeesters hierover richting hun raad afgaven, wordt gewaardeerd.
• In eerste instantie is er meer aandacht geweest voor de harde kant dan de zachte kant. Cultuur wordt nu opgepakt; de strategie is überhaupt onderbelicht.
•
Onder het (hogere) management is het idee dat de basis nu op orde is gebracht. Vooruitkijkend is de vraag, gegeven wat
• De beelden die de medewerkers hebben bij de organisa-
op de gemeenten afkomt, of de organisaties daarvoor al de
tieontwikkeling komen overeen met wat er in de praktijk
(strategische) competenties in huis heeft.
is gebeurd: op de ‘heldere missie, visie en structuur’ en ‘teams als basis’ wordt relatief hoog gescoord. De ‘zachte
•
Zeer regelmatig wordt als meest beperkende factor voor
kant’ blijft achter. Over het geheel genomen wordt de
de verdere ontwikkeling van de organisatie genoemd dat
organisatieontwikkeling beschouwd als een proces dat
er geen ‘hoger doel’ is, of een ‘stip op de horizon’. Dit
tijd en meer betrokkenheid nodig heeft.
beperkt het strategisch denken, zo wordt aangegeven. Ook als de beoogde ontwikkelingen worden gerealiseerd, loopt
• Een belemmerende factor is dat cultuurverschillen tussen
de organisatie al snel tegen de maximale meerwaarde aan
de gemeenten en hun (oorspronkelijke) organisaties nog
die zij in deze constructie kan bieden. Deze blijft inherent
steeds een rol spelen. De gemeentelijke organisaties
ingewikkeld en moeilijk.
verschilden en volgens medewerkers zijn deze cultuurverschillen nog steeds merkbaar. Het is een bekend gegeven
4.2.5 Analyse
dat bij ambtelijke samenwerkingen juist de cultuurverschillen het succes sterk bepalen en ook hardnekkig
• Naar aanleiding van het rapport van AEF is organisatie-
kunnen zijn. Na zoveel jaar en met zoveel verloop zouden
structuur van 8KTD aangepast. Beleid is verschoven naar
in ieder geval deze cultuurverschillen toch uitgevlakt
de werkmaatschappij en de teamstructuur in het sociaal
moeten zijn.
domein is aangepast. Deze ontwikkeling heeft voor meer duidelijkheid gezorgd.
• De huisvesting is een in het oog springend onderwerp waar de organisatieontwikkeling en de politiek-bestuur-
• In tegenstelling tot ‘volledige’ ambtelijke fusies, zijn bij
lijke gevoeligheid elkaar raken. Van één werklocatie is
Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel delen van de oorspron-
daarom (vooralsnog) geen sprake; 8KTD opereert vanuit
kelijke gemeentelijke organisaties bij deze gemeenten
de gemeentehuizen van de beide gemeenten.
‘achtergebleven’. Er wordt echter gestreefd naar een eenduidige aansturing en werkwijze als één werkmaatschappij 8KTD inclusief deze beide onderdelen. De beide afdelingen beheer verschillen echter wel van elkaar in filosofie (regie versus zelf doen) en werkwijze.
42
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
4.3 Uitkomsten benchmark met andere gemeentelijke organisaties
4.3.2 Aandachtspunten primair proces Hieronder volgen de benchmarkclusters uit het primaire proces waar de kosten niet direct verklaard kunnen worden aan de
Voor de werkorganisatie 8KTD (inclusief taken die nog bij de
hand van de in beeld gebrachte werklastindicatoren, in volgorde
twee individuele gemeenten zijn belegd) heeft Berenschot in een
van de grootte van de afwijking :
separaat traject een benchmarkonderzoek uitgevoerd. In deze paragraaf gaan we in op de belangrijkste uitkomsten van de
•
Bij het cluster Afval (taken op het gebied van afvalinzameling en -verwerking) zien we dat 8KTD € 1,0
benchmark voor de 8KTD.7
miljoen hogere apparaatskosten heeft. Dit uit zich in We geven de uitkomsten terug op hoofdlijnen voor de
een hogere formatie (+€ 0,4 miljoen, +8,6 fte) en hogere
vergelijkingsgroep van gemeentelijke organisaties van
materiële kosten (+€ 0,5 miljoen). Het gaat hier om de
vergelijkbare omvang. Hierbij hebben we een referentiegroep
kapitaallasten van milieustraten en benodigdheden om
samengesteld gebaseerd op vergelijkbaar inwoneraantal (+/-
de afvalinzameling te verrichten, zoals vrachtwagens. De
60.000), evenals diverse ambtelijke samenwerkingsverbanden
kosten van taken belegd bij derden zijn hier gemiddeld
om de vergelijkbaarheid met 8KTD te vergroten. Voor de
(+€ 0,1 miljoen).
gedetailleerde uitkomsten verwijzen wij naar de bijlage.
Een belangrijke indicator van de werklast betreft de adressendichtheid. Uit onderzoek blijkt dat gemeenten
4.3.1 Algemene uitkomsten benchmark formatie en kosten
met een hoge adressendichtheid hogere kosten hebben dan
Het uitgangspunt van de vergelijking betreft de apparaatskosten.
gemiddeld. Mogelijke zoekrichtingen voor de verklaring
Dit is de optelling van de loonkosten, inhuurkosten (bovenop
van hogere kosten zijn keuzes in het dienstverleningsniveau
de vastgestelde formatie), materiële kosten, kosten van taken
dat wordt geboden en keuzes die worden gemaakt met
belegd bij derden en gecorrigeerd voor eventuele opbrengsten uit
betrekking tot de milieustraten.
gemiddeld. Voor 8KTD is de adressendichtheid lager dan
diensten voor derden. •
De kosten voor Wabo (onder andere toezicht en
De totale apparaatskosten (primair proces plus overhead)
handhaving en vergunningverlening met betrekking tot de
per inwoner zijn voor 8KTD 5% hoger dan gemiddeld
omgevingsvergunningen) zijn hoger dan gemiddeld (+€ 0,6
in de referentiegroep. Omgerekend betekent het dat de
miljoen). Dit zit met name in de hogere formatie die de
apparaatslasten ongeveer € 3,2 miljoen hoger zijn dan
organisatie kent. De kosten zijn niet in verhouding met de
vergelijkbare organisaties. Deze afwijking valt zodanig binnen
werklast (aantal aangevraagde omgevingsvergunningen),
de bandbreedte dat we voor 8KTD spreken van een apparaat van
met name op het gebied van vergunningverlening. Een
gemiddelde omvang.
mogelijke zoekrichting voor een verklaring betreft de keuze om taken in een melding weg te zetten (bijvoorbeeld
De apparaatskosten voor het primaire proces zijn 7% hoger dan
met betrekking tot bomenkap) in plaats van een
gemiddeld (+€ 3,5 miljoen). Er wordt in het primaire proces
vergunningverlening. Indien we de totale kosten van
meer formatie ingezet dan gemiddeld (+100,8 fte, met name de
het cluster Milieu en duurzaamheid (-€ 0,6 miljoen,
uitvoerende formatie). De inhuurkosten en kosten van taken
voornamelijk door lagere kosten van de omgevingsdienst) er
belegd bij derden zijn lager dan gemiddeld en daarnaast heeft de
bij optellen, dan zijn de totale apparaatskosten gemiddeld.
organisatie opbrengsten uit diensten voor derden (onder andere
Deze overlap kan zitten in de taken op het gebied van milieu
doordat in het sociaal domein lichte zorg wordt verleend, waar
wat opgepakt wordt door de omgevingsdienst en wat door
we dit voor de benchmark als programmakosten beschouwen).
de eigen organisatie kan worden opgepakt. De totale kosten
Hierdoor vallen de apparaatskosten per saldo binnen de
zijn dan gemiddeld, waarbij vergunningverlening nog steeds
bandbreedte van gemiddeld.
opvalt in relatie tot de werklast. Ook de kosten voor beleid/ advies vallen dan op: die zijn juist lager dan gemiddeld.
Verder zien we dat de beleidsformatie in totaal gemiddeld is qua omvang; dit kwam al aan de orde in de paragraaf 3.3.
•
Bij Ruimtelijke ordening en volkshuisvesting is sprake van een hogere kosten dan gemiddeld, voornamelijk door de
7
Zie hoofdstuk 1 voor een korte opmerking vooraf over de toepassing van de benchmark.
hogere formatie dan gemiddeld (+7,5 fte, +€ 0,6 miljoen). Zoekrichting voor een antwoord op de vraag waardoor deze
43
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
kosten hoger zijn, is het aantal principeverzoeken die in
totale kosten lager uit komen (-€ 0,4 miljoen). Het aantal
de benchmark niet in beeld worden gebracht. Daarnaast
WOZ-objecten is 6% lager dan gemiddeld. Het aantal
hanteren de twee gemeenten andere uitgangspunten
aanslagregels ligt ook lager dan gemiddeld. Dit kan een
in het declarabel zijn van de projectleiders (het
indicatie zijn voor een verschil in aantallen belastingen die
‘terugverdieneffect’). Bij Achtkarspelen wordt er wel tijd
worden geïnd ten opzichte van de referentiegroep.
geschreven voor dergelijke projecten (zij het in beperkte mate), waar dat bij Tytsjerksteradiel niet gebeurt.
•
De totale apparaatskosten voor het cluster Groen zijn lager
Vanuit onze ervaring weten we dat gemeenten hier
dan gemiddeld (-€ 0,4 miljoen), waar de werklast (aantal
verschillende keuzes in maken en dat er drie varianten zijn:
hectare groen) juist hoger is dan gemiddeld.
-
-
-
Er wordt geen eigen formatie ingezet en alleen ingehuurd zodra dit nodig is (en dan staat er ook
4.3.3 Aandachtspunten overhead
dekking tegenover).
De overheadkosten per fte zijn 25% lager dan gemiddeld
Er wordt eigen formatie ingezet en er wordt standaard
(-€ 4,9 miljoen). Indien we corrigeren voor het feit dat de
vanuit gegaan dat men zich voor een bepaald percentage
werkmaatschappij 8KTD een hogere vastgestelde formatie
terugverdient (bijvoorbeeld 75%).
heeft, dan zien we dat de overheadkosten per fte nog 12% lager
Er wordt eigen formatie ingezet en er worden geen
zijn dan gemiddeld. De grootste verschillen zijn te zien in de
opbrengsten begroot vanuit het declarabel zijn op
volgende taken:
projecten. Onze inschatting is dat de 8KTD als geheel zich met name
•
De kosten voor Informatisering en Automatisering zijn fors lager dan gemiddeld (-€ 2,1 miljoen). Met name
op de derde variant richt.
de materiële kosten vallen op (inventaris/servers en •
De totale apparaatskosten voor Openbare orde en
projecten). Het betreft hier een bedrag van € 1,1 miljoen
veiligheid zijn lager dan gemiddeld (-€ 0,8 miljoen). Dit
lagere kosten. Daarnaast zijn de kosten voor beleid/advies,
zit enerzijds in lagere kosten voor taken belegd bij derden
systeem- en netwerkbeheer, technische applicatiebeheer,
(-€ 0,3 miljoen, betreft voornamelijk de kosten van de
ICT-projecten/applicatieontwikkeling en DIV lager dan
veiligheidsregio), lagere materiële kosten (zoals kosten
gemiddeld (gezamenlijk € 1,0 miljoen).
voor brandweerkazernes en tractiekosten voor BOA) een lagere (beleids)formatie (-2,4 fte). De kosten voor
•
Ook de kosten voor Facilitaire Zaken zijn lager dan
vergunningverlening met betrekking tot APV en Drank-
gemiddeld (-€ 0,6 miljoen). Deze lagere kosten
en Horecavergunningen ligt ook lager dan we zouden
zitten met name op het gebied van schoonmaak van
verwachten gezien het aantal aangevraagde vergunningen.
gemeentekantoren en receptie/telefooncentrale. Er zijn vier gemeentekantoren aangemerkt, hetgeen vergelijkbaar is
•
De lagere kosten op het gebied van Educatie komt door
met de referentiegroep. Verschillende keuzes in (intern en
de lagere materiële kosten (-€ 0,4 miljoen) ten opzichte
extern) dienstverleningsniveau kunnen een rol spelen met
van het gemiddelde. Dit betreft de vastgoedkosten van
betrekking tot de lagere kosten.
scholen. Gezien het aantal scholen (39 scholen in het basisonderwijs en acht in het voortgezet onderwijs) zijn deze
•
Ondersteuning colleges: de formatie voor medewerkers
lagere kosten opmerkelijk. 8KTD heeft namelijk fors meer
bestuurszaken (onder andere bestuursadvisering) is lager
scholen dan gemiddeld. Een mogelijke verklaring kan zijn
dan gemiddeld. Ook de formatie van het secretariaat voor
dat het relatief kleine scholen betreft in de diverse kernen
bestuur en directie is lager dan gemiddeld. Per saldo gaat
van de gemeenten, en wellicht ook oudere schoolgebouwen
het om lagere kosten van € 0,5 miljoen, -6,5 fte). Dit valt
betreft, waardoor de kosten voor dit cluster lager zijn dan
allemaal onder de overheadcategorie bestuurszaken en
gemiddeld.
bestuursondersteuning. Het feit dat er voor twee colleges gewerkt wordt, maakt dat het opvallend is dat de kosten
•
lager liggen dan gemiddeld.
De totale apparaatskosten voor Belastingen en WOZ zijn lager dan gemiddeld. 8KTD heeft deze taak volledig in eigen huis georganiseerd en doet dit met een vergelijkbare
•
De apparaatskosten voor communicatie liggen lager dan
formatieomvang als de referentiegroep. Echter, 8KTD heeft
gemiddeld (-€ 0,4 miljoen), met name op de uitvoerende
geen kosten van taken belegd bij derden, waardoor de
taken. Dit betreft de kosten voor organisatiebrede
44
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
communicatie, waaronder ook het verzenden van
105,5 fte boven het gemiddelde waarvan 100,8 in het primair
persberichten, beheer internet/intranet, speeches en
proces. Wat betreft inhuur zit 8KTD € 1,3 miljoen lager dan
voorwoorden, bewaking en advisering huisstijl etc.
andere gemeenten, die over het algemeen meer inhuur nodig hebben. Het verschil in kosten is ongeveer gelijk aan 20 fte met
•
Tot slot zijn de kosten voor Juridische zaken lager dan
een gemiddelde loonsom van € 65.000 euro per fte. In het kort
gemiddeld (-€ 0,3 miljoen). Dit betreft de kosten voor de
kan worden gesteld dat 8KTD dus vooral een andere keuze heeft
generieke juridische taken, inclusief ondersteuning aan de
gemaakt: meer binnen eigen vastgestelde formatie en minder
commissie Bezwaar en Beroep.
inhuur bovenop de deze formatie.
4.3.4 Inhuur
4.3.5 Loonschalen
8KTD heeft vrijwel geen inhuurkosten bovenop de vastgestelde
In de volgende grafiek wordt de functionele loonschaalverdeling
formatie, waar dit bij andere organisaties (omgerekend op
van 8KTD (groen) ten opzichte van de referentiegroep (blauw)
basis van de gemiddelde loonsom) zo’n 20 fte bedraagt. Dit
aangegeven. Kijkend naar deze functionele loonschaalverdeling
duidt erop dat 8KTD niet werkt met zoiets als een ‘flexibele
zien we een disbalans bij de hogere schalen, met name op de
schil’. Gezien de omvang van de vastgestelde formatie lijkt
schaal 10 (10+10A) en 11 (11+11A) en in mindere mate in
het aannemelijk dat deze ruimte reeds binnen de vastgestelde
schaal 12. Dit is een indicatie dat het strategisch vermogen van
formatie is opgenomen. De benchmarksystematiek biedt geen
8KTD minder is dan de referentiegroep, waarin zich ook (naast
zicht op de inzet op inhuur binnen de vastgestelde formatie,
ambtelijke fusieorganisaties) gemeenten bevinden van rond de
bijvoorbeeld om vacatures op te vangen.
60.000 inwoners.
Het feit dat andere gemeenten gemiddeld 20 fte meer inhuur
Daarnaast zien we meer fte in de lagere schalen, hetgeen te
hebben, betekent niet dat 8KTD minder inzetbare fte heeft
maken heeft met de eigen uitvoering van beheertaken (onder
dan andere gemeenten. Dit is ook te zien aan het feit dat
andere wegen, groen, riolering, afval).
8KTD hogere loonkosten heeft door een hogere eigen formatie:
30%
20%
10%
0% 1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
10A
Uw organisatie Referentiegroep Figuur 12
Functionele loonschaalverdeling ten opzichte van de referentiegroep
11
11A
12
13
14
15
16
17
18
45
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
4.3.6 Analyse
4.4 Kengetallen
• 8KTD heeft een hogere omvang dan gemiddeld voor wat
In deze paragraaf wordt de stand van de organisatie belicht
betreft het primaire proces en een lagere omvang van de
aan de hand van een aantal kengetallen. Deze geeft een
overhead. Al met al valt de organisatie in de bandbreedte
kwantitatief beeld bij de stand van zaken en ontwikkelingen van
van een organisatie van gemiddelde omvang.
de organisatie. Ook wordt een aantal beelden geschetst die rond deze thema’s leven.
• De omvang van de beleidsformatie is gemiddeld. Dit is opvallend, omdat we bij een ambtelijke fusie van orga-
4.4.1 Tevredenheid
nisaties vaak zien dat de beleidsformatie hoger is dan gemiddeld, omdat er beleidsmedewerkers nodig zijn
Score 2017
Score 2019
ten behoeve van de ‘couleur locale’. Een gemiddeld
Werkplezier
6,7
6,1
aantal beleidsmedewerkers tegenover de grote ‘tenzij’
Werkgeverschap
6,4
6
kan een (deel van de) werkdruk in 8KTD verklaren. Zeker
Inhoud van het werk Compact
7,4
7
ook omdat de vergelijking van het loongebouw uitwijst
Samenwerking Compact
7,4
7,3
dat met name hogere schalen (waar strategisch beleid
Zelfstandigheid Compact
7,1
7
te vinden is) relatief weinig vertegenwoordigd zijn in de
Werkdruk Compact
5,2
5,2
organisatie.
ResultaatgerichtheidCompact
4,8
4,4
Leiderschap Compact
6,5
6
Management vanuit vertrouwen
7,9
7,5
Informatievoorziening
4,9
4,6
• We hebben gezien dat de omvang van de onderdelen afval en groen (beide taken waar de afdelingen beheer zich op richten) meer afhangen van het dienstverlenings-
Loopbaanontwikkeling Compact
6,4
5,7
niveau dan de wijze van organiseren.
Mate van invloed Compact
6,8
6,2
Loyaliteit
6,8
6,4
Bevlogenheid Compact
7,1
7,1
Sociale veiligheid
7,3
7,1
• Kijkend naar het loongebouw, is zichtbaar dat de organisatie (nog) de optelsom van twee kleinere organisaties is. De ondervertegenwoordiging van de hogere schalen doet afbreuk aan het strategisch vermogen. • Tot slot nog een opmerking over het benchmarkproces.
Tabel 7
Resultaten medewerkerstevredenheidsonderzoek 2017 en 2019 (Effectory)
In 2017 en 2019 zijn medewerkerstevredenheidsonderzoeken
Gedurende het benchmarktraject bleek dat met name in
(MTO’s) afgenomen onder de medewerkers van 8KTD en de
het fysieke domein de benodigde gegevens moeizaam
gemeenten. In het algemeen valt op dat op dat voor 2019 op
boven tafel kwamen. Dit kan een indicatie zijn dat de
vrijwel alle modules lagere beoordelingen worden gegeven
organisatie bedrijfsmatig op dit domein niet in staat is om
dan het MTO van 2017. In de figuur hiernaast zijn de scores
snel de juiste managementinformatie te leveren.
op de verschillende modules in 2017 en 2019 weergegeven. Daling is te zien in werkplezier, waardering van leiderschap, resultaatgerichtheid, loopbaanontwikkeling en mate van invloed. Ook de loyaliteit aan de organisatie is gedaald, waarbij onder andere de vraag of mensen redenen zien om weg te gaan bij de organisatie slechter scoren. Uitzonderingen op deze dalers zijn bevlogenheid, met bijvoorbeeld de stelling ‘ik voel me gelukkig als ik intensief aan het werk ben’. Een tweede uitzondering is dat de beoordeling van de werkdruk gemiddeld gelijk is gebleven. Aanvullend valt in de MTO’s op dat met name bij de afdeling Beheer van Tytsjerksteradiel op alle modules lage beoordelingen worden gegeven ten opzichte van de rest van de organisatie en de landelijke benchmark. Bij de afdeling Beheer van
46
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
Achtkarspelen worden daarentegen bovengemiddeld hoge
waren er in totaal 54 vacatures uitgezet en 22 mensen
beoordelingen gegeven.
ingestroomd.
4.4.2 Ziekteverzuim
Voor de volledigheid: uitstaande vacatures betekenen niet dat
Gemiddeld ligt het ziekteverzuimcijfer van 8KTD in ieder geval
op de terreinen van die vacatures dan alles stilligt. Het werk
voor de jaren 2018 en 2019 onder het landelijke gemiddelde.
wordt opgevangen door inhuurkrachten, soms gecombineerd
Het ziekteverzuimcijfer van 8KTD is vorig jaar wel scherp
met tijdelijke herschikkingen onder collega’s. Het is wel zo dat
gestegen.
inhuurkrachten duurder zijn, moeten worden ingewerkt, vaak minder betrokken zijn bij de lange termijn en hun kennis weer
Opvallend is dat er een scherp verschil was in ziekteverzuim
meenemen als zij vertrekken.
bij Achtkarspelen, Tytsjerksteradiel en de werkmaatschappij. Achtkarspelen heeft over alle bestudeerde jaren een zeer laag
Uit een vergelijking met landelijke cijfers blijkt dat er relatief
verzuimcijfer.
weinig instroom is en relatief veel uitstroom, voor zowel 2019 als 2020. Ten opzichte van 2019 is de uitstroom in 2020 drie 2018
2019
2020
procentpunt gedaald, maar dit verschil is zo goed als teniet
TD
7,0%
6,9%
4,1%
gedaan door een daling van de instroom met twee procentpunt.
8K
2,8%
2,8%
2,3%
Landelijk is een stijging van de instroom waar te nemen, terwijl
8KTD
5,2%
5,0%
6,1%
het uitstroompercentage gelijk is gebleven.
Landelijk
5,8%
5,8%
-?
Tabel 8
Ziekteverzuim
20%
De gemeente Tytsjerksteradiel had een bovengemiddeld hoog verzuimcijfer in 2018 en 2019, maar in 2020 is dit percentage sterk gedaald. De cijfers zijn echter lastig vergelijkbaar omdat er onderlinge personele verschuivingen hebben plaatsgevonden tussen de onderdelen. Als we inzoomen op de verschillen in de organisatie, blijkt uit de interne rapportage dat het verzuimpercentage van de drie gebiedsteams veel hoger is dan
16%
15%
13%
12%
10%
9%
8%
0% Instroom
Uitstroom 2019
4.4.3 Vacatureruimte en verloop
Instroom
Uitstroom
2020 t/m Q3
8KTD Gemiddelde gemeente 20.000-50.000
In veel interviews wordt gerefereerd aan het hoge verloop in de eraan gerefereerd dat het kennelijk moeilijk is om voldoende
9% 6%
5%
het gemiddelde, met een uitschieter van 17,7%.
organisatie. Ook in de accountantsverklaring van 2019 wordt
15%
Figuur 13
Instroom en uitstroom ten opzichte van het totaal aantal medewerkers (8KTD en Personeelsmonitor A&O)
kwalitatief goede mensen aan te trekken. Deze waarnemingen worden ondersteund door de vergelijking van het aantal nieuw
Met betrekking tot de vacatureruimte en verloop is een
uitgezette vacatures en de daadwerkelijke instroom.
projectgroep strategische personeelsplanning opgezet. Uit het jaarverslag van de OR van 2020 blijkt dat het project eind 2020
Jaar
Vacatures
Instroom
Percentage vervulde vacatures
2019
82
38
43%
2020 (t/m Q3)
54
22
41%
Tabel 9
Instroom ten opzichte van vacatures (8KTD)
nog redelijk op koers lag, maar dat het onderdeel duurzame inzetbaarheid was doorgeschoven naar 2021. Dit omdat er onvoldoende uitvoeringskracht binnen HRM voorhanden was. Wanneer we kijken naar de redenen waarom de dienstverbanden eindigen, valt een aantal zaken op. Wat
In 2019 zijn er in totaal 82 vacatures uitgezet voor de
betreft het percentage mensen dat met pensioen gaat, is de
werkmaatschappij en uiteindelijk 38 mensen ingestroomd.
werkmaatschappij gemiddeld. Ook het aantal (tijdelijke)
Voor 2020 waren op het moment van schrijven geen volledige
contracten dat van rechtswege afloopt, komt overeen met het
gegevens beschikbaar, maar tot en met het derde kwartaal
landelijke beeld.
47
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
2017
2018
2019
2020
Landelijk
8KTD
Landelijk
8KTD
Landelijk
8KTD
Landelijk
8KTD
Ontslag
40%
35%
46%
70%
49%
17%
45%
6%
Pensioen
23%
27%
22%
9%
20%
17%
25%
23%
Einde contract
10%
12%
9%
0%
11%
13%
14%
13%
Ontslag op eigen verzoek
Nb.
20%
Nb.
9%
Nb.
30%
Nb.
23%
Uit dienst
Nb.
2%
Nb.
13%
Nb.
22%
Nb.
34%
Betrekking elders
Nb.
4%
Nb.
0%
Nb.
0%
Nb.
0%
Tabel 10
Reden einde dienstverband (Bron: 8KTD en Personeelsmonitor A&O)
Daarnaast is de wijze waarop het einde van het dienstverband
4.4.5 Beelden in verband met deze kengetallen
wordt geregistreerd de afgelopen jaren veranderd. Daardoor is
•
In het algemeen wordt het medewerkerstevredenheids
niet geheel inzichtelijk hoeveel mensen ontslag nemen en met
onderzoek door medewerkers, management en ook buiten
welke reden. De reden daarvoor was dat de wijze van registratie
de organisatie (raadsfracties) regelmatig aangehaald om aan
‘ontslag’ niet accuraat was. In ieder geval valt op dat in 2018
te geven dat de stand van de organisatie penibel is. Daar
er veel ontslagen zijn geweest. Wanneer we de percentages van
worden echter ook beelden tegenover gezet van groei en
ontslag, uitdiensttreding en ontslag op eigen verzoek optellen,
ontwikkeling: ‘inmiddels zijn we verder’. Het MTO dateert
komen we tot een percentage van 63% ten opzichte van het
alweer van 2019.
landelijke gemiddelde van 45%. •
Met betrekking tot de verzuimcijfers horen we dat deze
4.4.4 Werkdruk
cijfers in de organisatie sterk variëren. Medewerkers
In veel gesprekken binnen de organisatie wordt aangegeven
noemen dat de verzuimcijfers met name bij de gebiedsteams
dat de werkdruk als hoog wordt ervaren. Ook uit interne
in het sociaal domein sterk bovengemiddeld zijn.
managementstukken blijkt dit een ervaren issue in de organisatie.
•
Medewerkers, management en ook buiten de organisatie (raadsfracties) geven aan dat het verloop en de
Uit de module werkdruk van het medewerkerstevredenheids
vacatureruimte binnen de organisatie hoog is. Als
onderzoek onderzoek blijkt dat gemiddeld 42,3% van de
oorzaken hiervan worden de volgende factoren genoemd:
werknemers hun werkdruk te hoog of veel te hoog vindt.
-
De arbeidsmarkt in het noorden van Nederland, met
Vergeleken met de landelijke benchmark (36,8%) is dit iets
name voor de meer specialistische functies, is dunner
bovengemiddeld, maar niet veel. Dit percentage ligt bij het
dan dichter bevolkte gebieden.
leidinggevende kader echter veel hoger, namelijk op 63,6%. Zij
-
beoordelen hun eigen werkdruk ook zeer slecht: een 3,2 op een
Grotere gemeenten als Groningen, Leeuwarden, Heerenveen zijn concurrenten op schaarse functies en
schaal van 10. Eerder in dit rapport wezen we op de resultaten
hanteren hogere salarisschalen.
uit de benchmark, in het kader van de span of control en het
-
Het functiehuis is gebaseerd op twee kleine
feit dat er naar verhouding relatief weinig hoge loonschalen
losse gemeenten en niet op de grootte van (het
in de organisatie aanwezig zijn. Dit zijn achtergronden om te
verzorgingsgebied van) de werkmaatschappij.
kijken naar deze gevoelde werkdruk.
-
Niet iedereen vindt de constructie van het werken vanuit één organisatie voor twee gemeenten aansprekend.
Daarnaast blijkt uit het medewerkerstevredenheidsonderzoek
-
Tot slot wordt aangegeven dat 8KTD als werkgever niet
dat medewerkers ten opzichte van de vorige meting een lagere
zo’n goede naam zou hebben. Omdat er geen (verslagen
score toekennen op de vraag of hun direct leidinggevende een
van) exitgesprekken zijn, kan dit niet worden gestaafd.
goed beeld heeft van de werkdruk. Gemiddeld is de beoordeling van de werkdruk gelijk gebleven ten opzichte van de vorige
•
Medewerkers en management erkennen dat de werkdruk in
meting; ook destijds was dit een (groot) aandachtspunt. In
de werkmaatschappij hoog is. Daarbij wordt niet expliciet
het onderzoek wordt werkdruk als eerste genoemd bij de
gedifferentieerd tussen de verschillende afdelingen. Als
verbeterpunten waar de organisatie mee aan de slag moet.
reden voor de werkdruk geven medewerkers aan:
48
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
-
het verloop, waardoor werk wordt verdeeld over minder mensen en/of mensen moeten worden ingewerkt die
4.5 Conclusies
bovendien niet meteen volledig ‘op stoom’ zijn -
-
(mede) door verloop, maar ook door toenemende
•
De organisatie heeft zich sinds het rapport van AEF
complexiteit van het werk en het inzetten van
verder ontwikkeld. We zien dat de beleidsfuncties
medewerkers die (nog) niet zijn berekend op hun taak,
nu onderdeel uitmaken van de werkmaatschappij
het en oppakken van open eindjes door meer ervaren
en dat er een missie en visie zijn vastgesteld.
medewerkers, die daardoor ook weer meer werkdruk
Mede op basis daarvan zijn diverse (deel)plannen
ervaren
opgesteld. Dit gebeurt niet gestructureerd via een
door verschillen tussen gemeenten moeten aparte
ontwikkelingsprogramma maar wel in samenhang
stukken worden opgesteld, ook als objectief gesproken
vanuit een aantal ontwikkelingslijnen.
kan worden volstaan met één stuk -
-
eisen vanuit de politiek (waaronder veel ad-hocvragen),
•
Met de in gang gezette ontwikkelingen werd met
met wethouders die daarop anticiperen of daaraan
name ingezet op de ‘harde kant’. De ‘zachte kant’
moeten voldoen
kreeg vooralsnog minder aandacht. De cultuur van de
capaciteitsprobleem: structureel meer werk dan dat er
organisatie behoeft echter wel degelijk aandacht; het
mensen zijn. Dit zou ingegeven zijn door bezuinigingen
gevoel is dat de achtergrond van twee gemeenten in de
gebrek aan het vermogen of mogelijkheid tot het geven
organisatie nog steeds merk- en voelbaar is.
van tegendruk aan bestuurders en/of leidinggevenden. •
In objectieve zin is sprake van een gemiddeld
Als oplossing voor de korte termijn wordt genoemd om
ziekteverzuim en beleefde werkdruk. In interviews wordt
processen (nog) meer gelijk te trekken voor de beide
echter aangegeven dat de druk in de organisatie (zeer)
gemeenten.
groot is. Dat kan te maken hebben met het grote verloop en hoog aantal openstaande vacatures.
•
Een zeer groot aantal raadsfracties maken zich zorgen over het verloop van medewerkers, de grote hoeveelheid
•
Ook wordt erop gewezen dat er weliswaar (veel)
inhuur en het ziekteverzuim. In dat kader noemen zij ook
plannen zijn gemaakt, maar dat deze (nog) niet
meermaals het medewerkerstevredenheidsonderzoek.
zijn ingedaald in de organisatie en effect hebben. Er wordt onvoldoende regie en onduidelijkheid ervaren
4.4.6 Analyse
op het gebied van de werking en ontwikkeling van de organisatie, hetgeen zorgt voor onrust en ervaren
• De algemene tevredenheid van de medewerkers van
werkdruk. De medewerkerstevredenheid is afgenomen.
8KTD is ten opzichte van 2017 afgenomen. We zien
Overigens variëren de beelden binnen de organisatie
voor de jaren 2018 en 2019 een sterk bovengemiddeld
hierover sterk.
personeelsverloop.
•
De druk op leidinggevenden is hoog door veel verloop en grote ambities.
• Dat hangt mogelijk samen met de ervaren werkdruk, maar deze wijkt niet sterk af van het landelijke beeld. Wel zijn er op dit gebied stevige interne verschillen.
•
Al met al dreigt de organisatie ‘oververhit’ te raken. Er zijn rust, helderheid en tijd nodig zodat de organisatie
• In dit kader zien we met name het leidinggevend kader
zich kan ontwikkelen. Rust in de zin van niet nog
de werkdruk zeer slecht beoordeelt. Daarnaast is aan te
meer nieuwe initiatieven en managementtechnieken,
nemen dat deze waardering ook bij de gebiedsteams zeer
helderheid in het handhaven van de ingezette koers en
slecht is, maar hiervan zijn geen cijfers beschikbaar.
tijd om de ontwikkelingen te laten indalen. Hier kan iedereen een bijdrage aan leveren vanuit zijn of haar
• Het ziekteverzuim is gemiddeld niet zorgwekkend hoog, maar verschilt binnen de organisatie sterk.
rol door de druk niet op te voeren maar de ingezette ontwikkeling consequent vol te houden (medewerkers en management), erop te sturen (bestuur) en te controleren (raden).
HOOFDSTUK 5
Financiën 5.1 Inleiding
5.2 Financiële consequenties AEF-rapport
In dit hoofdstuk wordt de kostenontwikkeling van de werkmaatschappij 8KTD vanaf het moment van
Een onderzoeksvraag is wat de kosten zijn na
vaststellen van het AEF-rapport geanalyseerd. Hiervoor
(gedeeltelijke) implementatie van de aanbevelingen
kijken we eerst naar de financiële consequenties van
van AEF. Daarom gaan we hier in op de financiële
de aanbevelingen vanuit het AEF-rapport. Vervolgens
paragraaf van het AEF-rapport, waarin aandacht
onderzoeken we de ontwikkeling van de begroting van
wordt besteed aan de financiële consequenties van de
de werkmaatschappij in de periode 2018-2021. De
aanbevelingen. Een belangrijk uitgangspunt hierbij
focus ligt hierbij op de toelichtingen op wijzigingen
was dat de voorgestelde organisatieveranderingen
van de bijdragen van de deelnemende gemeenten.
formatie-neutraal zouden worden gerealiseerd. Dit houdt concreet in dat het aantal fte van 8K, TD en 8KTD in de nieuwe situatie (471 fte) gelijk is aan de
50
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
uitgangssituatie (471 fte). Er is wel een verschuiving van 77 fte
Hoewel de definitieve jaarcijfers over 2020 nog niet bekend zijn,
vanuit de dragende organisaties naar de werkmaatschappij
lijkt het (verhoogde) opleidingsbudget in 2020 ondanks Corona
voorzien. AEF adviseerde hierbij ook expliciet om niet (verder)
wel volledig te zijn benut. Waarschijnlijk is het budget zelfs
op de ambtelijke formatie te bezuinigen.
overschreden.
Door AEF worden de kosten als gevolg van de voorgestelde
Ter dekking van de eventuele frictiekosten wordt een aantal
organisatieverandering als beperkt ingeschat. Er worden twee
mogelijke efficienties genoemd, de een wat concreter dan de
soorten kosten specifiek genoemd:
andere.
•
Frictiekosten voor het geval topmanagement niet plaatsbaar is
1,2 fte eerstelijns management (lijn direct
op de nieuwe functies
onder gemeentesecretarissen) Ten tijde van het AEF-rapport was er sprake van drie
De daadwerkelijke financiële consequenties waren
managementteams (MT’s) met in totaal 6,2 fte:
als volgt: in de jaarstukken van de werkmaatschappij
•
Een MT binnen Tytsjerksteradiel (3,0 fte).
over 2018 wordt melding gemaakt van ‘diverse
•
Een MT binnen Achtkarspelen (2,0 fte).
VSO’s’ (vaststellingsovereenkomsten) ter hoogte van
•
Een MT binnen de werkmaatschappij (1,2 fte).
€ 215.000. Hierbij gaat het onder andere over vso’s met managementfunctionarissen.
In de huidige situatie is nog sprake van een formatie van 5,0 fte voor managers:
•
Ontwikkel/opleidingsbudget is wenselijk om de voorgestelde
•
Management Ruimtelijk domein: 1 fte.
gedrags- en cultuurontwikkeling extra te faciliteren
•
Management Bedrijfsvoering: 1 fte.
•
Management Sociaal domein: 1 fte.
•
Management Beheer (1 fte per gemeente): 2 fte.
De daadwerkelijke financiële consequenties waren als volgt: in de kadernota 2020 van zowel Achtkarspelen als Tytsjerksteradiel is voorgesteld om het opleidingsbudget te verhogen. Hierbij
Ten opzichte van de situatie ten tijde van het AEF-onderzoek
is aangegeven dat het opleidingsbudget voor de verhoging
is de formatie die beschikbaar is voor management gedaald
ongeveer 1,2% is van de totale loonsom. Voorgesteld wordt
van 6,2 fte naar 5,0 fte. De aanbevolen daling met 1,2 fte is
om het opleidingsbudget te verhogen tot 2%, waarbij wordt
daarmee volledig verwerkt.
gerefereerd aan de landelijke gemeentelijke norm op basis van gegevens van het A+O fonds. Om toe te groeien naar deze
Harmoniseren proces leidt tot efficiëntie
norm is een uitzetting van de begroting nodig van een bedrag
Een belangrijke aanbeveling uit het AEF-rapport is het principe
van € 130.000 in 2020, € 160.000 in 2021 en vanaf 2022
‘samen, tenzij’. Het harmoniseren en standaardiseren van
structureel € 198.000 per gemeente. Onder andere vanwege de
werkwijzen en werkprocessen waar mogelijk moet leiden tot
financiële situatie van beide gemeenten is in de begroting 2020
voordelen in de uitvoering. Op dit moment wordt gewerkt aan
door beide gemeenteraden gekozen om vooralsnog de helft van
het opstarten van verschillende procesoptimalisaties binnen
de genoemde uitzettingen beschikbaar te stellen. Dit komt neer
de werkmaatschappij. In het kader van ‘ombuigingslijn 5’ is
op € 65.000 in 2020, € 80.000 in 2021 en € 99.000 structureel
hiervoor door zowel Achtkarspelen als Tytsjerksteradiel een
vanaf 2022. Het voornemen is om, zodra de financiële situatie
bedrag van € 400.000 beschikbaar gesteld. De inschatting is
van beide gemeenten dit toestaat, alsnog toe te groeien naar een
dat met deze investering op termijn een efficiencyvoordeel
opleidingsbudget van 2% van de totale loonsom.
van 10-15 fte kan worden gerealiseerd. In de volgende tabel zijn de verschillende processen opgenomen waarbij (mogelijk)
Uit de jaarrekening 2019 blijkt dat niet alle geplande individuele en teambrede opleidingsactiviteiten zijn uitgevoerd, mede door een hoog ervaren werkdruk binnen veel teams. Hierdoor is een bedrag van € 32.000 onbenut gebleven. Dit staat gelijk aan ongeveer 10% van het totale opleidingsbudget over 2019.
efficiencyvoordelen worden verwacht.
51
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
Proces
Mogelijke besparing
Afhandelproces meldingen openbare ruimte
2 fte
Inkoop en verkoop/facturatie
2-3 fte
Sociaal Domein: fysiek naar digitaal
1-4 fte
Archiveringsprocessen
0,5 fte
Uitgaande (digitale) poststromen
2 fte
APV-vergunningen
n.b.
Subsidies
0,5 fte
Leerlingen vervoer
0,2 fte
In- en uitdiensttreding
1 fte
Reserveringsproces sportaccommodaties
1 fte
Totaal Tabel 11
zoals autonome kosten en (aanvullende) beleidsambities van de deelnemers. Voor een goed begrip van de ontwikkeling van de kosten is het daarom belangrijk om deze verschillende elementen duidelijk te onderscheiden, het liefst zo specifiek mogelijk. Hiernavolgend geven wij de belangrijkste componenten die van invloed zijn op de kostenontwikkeling van een ambtelijke samenwerkingsorganisatie weer: •
Autonome kosten. Het gaat hierbij om kosten die gemeenten hoe dan ook moeten maken. Het maakt hierbij
10-15 fte
niet uit of een gemeente samenwerkt met andere gemeenten
Beoogde efficiëntievoordelen
of zelfstandig is. Te denken valt aan indexeringen en cao-wijzigingen.
Uit de verschillende documenten is nog niet helemaal duidelijk hoe de (mogelijke) efficiencyvoordelen gemeten en
•
gerapporteerd gaan worden.
Samenwerking. Het gaat hierbij om kosten die specifiek betrekking op de samenwerking tussen gemeenten. Deze kosten zouden niet gemaakt hoeven te worden als
Anders organiseren en ’samen tenzij’ leidt
de gemeenten niet zouden samenwerking. Hierbij valt
tot efficiëntie in de beleidskolom
bijvoorbeeld te denken aan:
Een belangrijk uitgangspunt dat door de deelnemende
-
gemeenten wordt gehanteerd is het ‘samen, tenzij’-principe.
meerkosten voor een extra P&C-cyclus voor de werkmaatschappij 8KTD
Dit houdt in dat beide gemeenten zoveel mogelijk inzetten op
-
harmoniseren van het takenpakket dat bij de werkmaatschappij
meerkosten voor de bestuurlijke cyclus van de gemeenschappelijke regeling
wordt belegd. Op dit moment wordt voor de ‘tenzij’ gewerkt
-
aan een overzicht van de taken voor de periode 2021-2025
meerkosten voor aanvullende afstemming tussen beide gemeenten in de beleidscyclus
die specifiek voor één van de deelnemers wordt uitgevoerd.
-
meerkosten voor juridische control.
Dit overzicht zal ook in de reguliere P&C-documenten worden toegevoegd aan de bestaande overzichten, om zo
•
Beleidsambities. Deze kosten komen voort uit
de toegankelijkheid en transparantie te verhogen. Hierdoor
(aanvullende) beleidsambities van de deelnemende
wordt het voor bijvoorbeeld raadsleden beter te volgen hoe de
gemeenten. Zo kan een gemeente als gevolg van bijvoorbeeld
verschillen in bijdrage tussen de gemeenten verklaard worden.
nieuw beleid aanvullende taken bij de werkmaatschappij
Ook helpt het de interne organisatie om scherp te hebben waar
beleggen. Hierbij moet opgemerkt worden dat Achtkarspelen
de verschillen in taken tussen beide gemeenten zitten.
en Tytsjerksteradiel de aanbeveling uit het AEF-rapport, ‘samen, tenzij’, hebben overgenomen. Toch komt het
5.3 Kostenontwikkeling ambtelijke samenwerkingsorganisaties
voor dat er taken zijn die specifiek voor één gemeente worden uitgevoerd. In dit geval, dus de ‘tenzij’, worden de kosten door de werkmaatschappij 8KTD doorbelast aan de betreffende gemeente. In beide gevallen is sprake van een
In deze paragraaf werken we de kostenontwikkeling
toename van de begroting van de werkorganisatie, zonder
van ambtelijke samenwerkingsorganisaties uit. Deze
dat de werkmaatschappij hier direct invloed op heeft.
kostenontwikkeling ligt vaak onder een vergrootglas bij de direct betrokkenen van de samenwerking, maar ook bij buitenstaanders. Het beeld dat hierbij dikwijls ontstaat is dat meerkosten van een dergelijke organisatie samenhangen met de samenwerking zelf: ‘de samenwerking wordt steeds duurder’! In de praktijk zijn er ook andere belangrijke ontwikkelingen van invloed op de kosten van een samenwerkingsorganisatie,
52
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
5.4 Kostenontwikkeling werkmaatschappij 8KTD
Per gemeente is in de kolom per jaar met een percentage (%) aangegeven welk aandeel de bijdrage aan werkmaatschappij 8KTD heeft in de totale begroting van beide gemeenten. Voor
In deze paragraaf gaan we in op de kostenontwikkeling
Achtkarspelen neemt dit aandeel toe van 13% in 2018 tot
van de werkmaatschappij 8KTD sinds 2018. In de volgende
22% in 2021. Voor Tytsjerksteradiel is een stijging van 12% in
tabel is de kostenontwikkeling van de werkmaatschappij,
2018 tot 20% in 2021 zichtbaar. De totale begroting van de
en de ontwikkeling van bijdragen van de gemeenten aan de
werkmaatschappij 8KTD stijgt van ongeveer € 19,2 miljoen in
werkmaatschappij, voor de periode 2018-2021 gepresenteerd.
2018 naar € 37,6 miljoen in 2021.
Omschrijving
2018
%
2019
%
2020
%
2021
%
Bijdrage WM 8K
€ 9.776.000
13%
€ 11.934.000
15%
€ 15.556.113
19%
€ 18.432.000
22%
Bijdrage WM TD
€ 9.413.000
12%
€ 10.337.000
13%
€ 14.363.513
18%
€ 19.223.000
20%
Totaal WM8KTD
€ 19.189.000
Tabel 12
€ 22.271.000
€ 29.919.626
€37.655.000
Kostenontwikkeling en bijdragen
Is er sprake van een waterbedeffect? Een ieder die wel eens op een waterbed heeft gelegen, zal
(WM). Dit is niet het geval. Er is geen sprake van een
het effect herkennen. Op de plekken waar het gewicht op het
waterbedeffect, omdat de begroting van de WM onderdeel is
bed drukt wordt het water (omlaag) verplaatst naar plekken
van de begroting van de DO’s. Bij verschuivingen binnen de
waar minder druk is (omhoog). De vraag is of een dergelijke
(totale) begroting van de DO naar de WM is er daarom wel
analogie ook toepasbaar is voor de relatie tussen de begroting
sprake van een ‘vestzak-broekzak’ effect. Dit wordt duidelijk in
van de dragende organisatie (DO’s) en de werkmaatschappij
de volgende figuur.
Begroting TD
Begroting TD
Begroting DO excl. WM Aandeel WM Begroting DO excl. WM
Begroting 8K
Begroting DO excl. WM Begroting DO excl. WM
Aandeel WM
Begroting 8K
In dit voorbeeld worden budgetten overgedragen van de begroting van de DO naar de WM. Het aandeel van de WM in de begroting van beide gemeenten neemt daardoor toe. De totale begroting van elke DO blijft echter gelijk.
53
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
In de volgende passage wordt aan de hand van de vastgestelde
werkmaatschappij. Een ander deel van de uitbreiding van formatie
begroting geanalyseerd hoe de verschillen tussen de jaarschijven
heeft betrekking op aanvullende beleidsambities en uitbreidingen
van de begroting van de werkmaatschappij 8KTD, en daarmee
binnen het sociaal domein. Het laatste deel van de verklaring,
-automatisch- de bijdragen van de gemeenten, zich hebben
de loonontwikkelingen, is autonoom. Deze kosten hadden de
ontwikkeld. De analyse loopt vanaf de begroting 2018, het jaar
gemeenten ook gehad als ze zelfstandig waren gebleven.
voorafgaand aan het onderzoeksrapport van AEF tot en met de meest actuele (vastgestelde) begroting, de begroting 2021 van
Tegenover de overheveling van formatie en budgetten vanuit de
de werkmaatschappij.
gemeenten naar de werkmaatschappij staat ook de overheveling van verschillende budgetten van de werkmaatschappij 8KTD,
Toelichting ontwikkeling bijdrage
in totaal ongeveer € 0,4 miljoen, naar de gemeenten. In de
gemeenten begroting 2018
begroting 2019 van de werkmaatschappij worden hiermee de
De begroting van de werkmaatschappij 8KTD is in 2018
belangrijkste ontwikkelingen toegelicht.
met € 19,189 miljoen nagenoeg gelijk aan de begroting van 2017 van 8KTD (€ 19,2 miljoen). Hierbij moet opgemerkt
Toelichting ontwikkeling bijdrage
worden dat de wijzigingen in de begroting van 2016, die
gemeenten begroting 2020
hun doorwerking hadden in de begroting van 2017, zijn
In de begroting 2020 van de werkmaatschappij 8KTD wordt
meegenomen in de vergelijking. Het verschil tussen beide
in het overzicht met verschillen voor het eerst duidelijk
bedragen wordt als volgt verklaard:
aangegeven welke mutaties wél en welke niet effect hebben op
Diverse autonome ontwikkelingen lonen en prijzen
de hoogte van de bijdrage van beide gemeenten.8 Vervolgens
€ 512.000.
worden beide categorieën ook in detail uitgewerkt, zodat
•
Hogere bezuinigingstaakstelling -/-€ 500.000.
duidelijk wordt welke posten allemaal zijn meegenomen.
•
Aanpassing kapitaallasten: € 23.000.
Daarnaast noemen we een aantal kostenverhogingen voor de
•
werkmaatschappij, waarvan wordt verwacht dat deze vanuit de Per saldo is er sprake van een beperkte uitzetting van de
uitkering van het Gemeentefonds worden gecompenseerd.
begroting van de werkmaatschappij 8KTD ten opzichte van het jaar ervoor. De grootste ontwikkelingen met een financiële
Het totaalbedrag van ontwikkeling zonder effect op de
component, de autonome ontwikkelingen en aanvullende
bijdrage van gemeenten bedraagt € 6,5 miljoen, en is als volgt
taakstelling, worden toegelicht. Hierdoor is duidelijk te volgen
opgebouwd:
hoe de bijdrage van de gemeenten zich heeft ontwikkeld.
•
Overhevelen budgetten kadernota 2019: € 0,6 miljoen.
•
Overhevelen budgetten DO naar werkmaatschappij 8KTD:
Toelichting ontwikkeling bijdrage
€ 5,9 miljoen.
gemeenten begroting 2019 De begroting van de werkmaatschappij 8KTD stijgt in 2019 met
Het totaalbedrag dat wél een effect heeft op de (groei van de)