Bijlage 1.10. Retailagenda - lokale transformatie in beeld 2020.pdf

LOKALE TRANSFORMATIE IN BEELD

Wat werkt wel en wat werkt niet?

COLOFON Lokale transformatie, wat werkt wel en wat werkt niet is opgesteld door de Retailagenda in samenwerking met G40 en VNG. De publicatie beschrijft de uitkomsten van reviews en enquêtes die zijn gehouden in 2019.

PROJECTMANAGEMENT REVIEWTEAM LOKALE TRANSFORMATIE René Vierkant, projectleider reviewteam Lokale Transformatie, directeur Vierders Irma IJdens-Talens, projectleider thema Lokale Transformatie - Retailagenda Brigit Gerritse, programmamanager Retailagenda

ENQUÊTE LOKALE TRANSFORMATIE Cees-Jan Pen, Lector Fontys Hogescholen, Retail Innovation Platform Tessa Vosjan, projectleider Kennis & creatie Retailagenda Irma IJdens-Talens, projectleider thema Lokale Transformatie - Retailagenda

DANKWOORD Onze dank gaat uit naar alle gemeenten en de provincie Overijssel die hebben deelgenomen aan dit project en de experts en partners van de Retailagenda voor hun inzet en bijdragen.

DEELNEMENDE OVERHEDEN Arnhem Assen Beverwijk Bodegraven-Reeuwijk Deventer Eindhoven Heerlen Hoorn Oldambt Provincie Overijssel Vlissingen Zeist Gemeenten en provincie hebben in alle openheid hun ervaringen gedeeld. De resultaten zijn niet herleidbaar verwerkt in deze rapportage.

MEER INFORMATIE Alle in de genoemde publicaties en instrumenten zijn ook te vinden op retailland.nl en kennisplatform Retail Insiders

SAMENSTELLING, TEKST EN PRODUCTIE Irma IJdens-Talens, projectleider Lokale Transformatie -Retailagenda Brigit Gerritse, programmamanager Retailagenda Annet van Baarle, communicatie Retailagenda

VORMGEVING Jeroen van Heemskerk-Dücker Hyperion creatieve communicatie Een uitgave van de Retailagenda en DNWS | 12 juni 2020

DISCLAIMER De inhoud van deze publicatie is met de grootste zorg samengesteld. Ondanks deze betrachte zorgvuldigheid kan het voorkomen dat de informatie verouderd is of onjuistheden bevat. De Retailagenda is in geen geval aansprakelijk voor enige schade die het directe of indirecte gevolg is van of in verband staat met het gebruik van de informatie uit deze handreiking.

1

LOKALE TRANSFORMATIE

LOKALE TRANSFORMATIE IN BEELD Wat werkt wel en wat werkt niet?

2INHOUD

INHOUD Inzicht in lokale transformatie 3 Keihard aan de slag. Perspectieven voor de Nederlandse retail 5 Deel 1: bevindingen reviews 7 Analyse en aanpak 10 Samenwerking en uitvoering 12 Samenvatting en aanbevelingen 18 René Vierkant: lessen in succesvolle transformatie 20 Sandra Suijkerbuijk: lokale transformatie is urgenter dan ooit 22 Deel 2: resultaten enquête 23 Resultaten 24 Cees-Jan Pen: de eerste stappen zijn gezet 26 Samenvatting en conclusies 28 Bijlagen 29 Aanpak reviewteam 30 Framework transformatieproces 32 Experts reviewteam 2019-2020 34 Publicatieoverzicht 36

INLEIDING3

FLY conceptstore, Heerlen

Inzicht in lokale transformatie

V

anaf de start van de Retailagenda is versnellen van transformatie één van de centrale doelstellingen. Veel binnensteden en kernen verliezen hun centrumfunctie. Winkelen is niet langer waar het primair om draait in de binnenstad. De consument wil vooral een plezierig tijdverdrijf en vermaakt worden, de omgeving moet daarbij aansluiten. Lang niet alle centrum- en winkelgebieden kunnen aan die veranderde wensen van de consument voldoen. Veel gebieden kampen dan ook met een teveel aan winkelmeters of problematische leegstand. Ze moeten compacter en diverser worden om aantrekkelijk te blijven voor zowel bezoekers als bewoners. Het teveel aan winkelmeters en de groeiende leegstand kan via transformatie worden gereduceerd, winkelpanden krijgen daarbij een nieuwe functie, zoals horeca of wonen.

De transformatie-opgave is groot en complex en kan alleen slagen als publieke en private partijen nauw samen werken. Nu de coronacrisis de retail, horeca en andere sectoren genadeloos hard treft, zal het leegstandsprobleem in korte tijd alleen nog maar sneller toenemen. De noodzakelijke transformatie zal in versneld tempo moeten worden doorgevoerd. In 2019 heeft de Retailagenda onderzoek gedaan onder gemeenten met een RetailDeal naar de status van de transformatie-aanpak en wat daarbij de kansen, oplossingen en hindernissen zijn. Dit om de opgedane kennis en ervaring breed te kunnen delen. Daarvoor is in 2019 het reviewteam Lokale Transformatie opgericht, bestaande uit 25 experts uit verschillende vakgebieden, zoals stedelijke transformatie, ruimtelijke ordening, vastgoed, projectontwikkeling, horeca, hospitality, financiering, toerisme en cultuur. Het reviewteam heeft in 2019 elf verschillende type gemeenten en één provincie bezocht voor een uitgebreide analyse van alle relevante facetten van de transformatie-opgave. Naast de reviews is een grootschalige enquête gehouden onder alle 158 gemeenten met een RetailDeal en hun stakeholders. Er is gevraagd naar hun ervaringen met lokale transformatie. Hiervoor zijn alle gemeenten voorzien van de leegstandscijfers en de Retail Risk Index voor al hun winkelgebieden in 2015 en in 2019 (gegevens van Locatus).

4

LOKALE TRANSFORMATIE

Assen, binnenstad

Khun Kaew, Heerlen

Handreikingen en instrumenten

Conclusies en aanbevelingen De bevindingen en aanbevelingen van het reviewteam en de belangrijkste uitkomsten van de enquête worden in deze publicatie gepresenteerd. Een aantal van de betrokken experts geeft daarbij extra duiding. Via de website van de Retailagenda zullen meer experts hun kijk op de transformatie-opgave delen. Op basis van de constateringen uit de reviews en de expertise van de deskundigen uit het reviewteam heeft het reviewteam een stramien met verschillende ‘bouwstenen’ ontwikkeld, dat als leidraad kan dienen voor het transformatieproces.

Alle in deze publicatie genoemde praktische handreikingen en instrumenten zijn eerder door de Retailagenda ontwikkeld ten behoeve van een succesvol transformatietraject. Door de gevolgen van de coronacrisis zal er naast transformatie in veel gevallen nu behoefte zijn aan een transitie van het centrum- of winkelgebied. We verwijzen daarvoor graag naar onze nieuwste uitgave die is samengesteld samen met platform De Nieuwe Winkelstraat en de Retailagenda, in samenwerking met NRW en Retail Insiders. In deze Handreiking en instrumenten voor herstel en transitie van centrum- en winkelgebieden staan de vier fases van het transitietraject beschreven, met per fase de benodigde instrumenten en interventies. Lokale transformatie van winkelgebieden en centrumgebieden is een ingewikkeld proces waar vele stakeholders bij betrokken zijn. Er is geen aanpak die iedereen past. Wel kunnen we ervaringen delen. We roepen een ieder van harte op goede voorbeelden te delen en ons te laten weten welke aanvullende instrumenten of kow how nodig is. De komende vier jaar zal dit thema hoog op de agenda blijven staan bij het vervolg van de Retailagenda. Om zo de gemeenten te ondersteunen bij de complexe taak waar ze voor staan.

5

LOKALE TRANSFORMATIE

Keihard aan de slag Perspectieven voor de Nederlandse retail Voor de enquête over lokale transformatie hebben alle gemeenten met een RetailDeal vanuit de Retailagenda data van Locatus data ontvangen. Het ging daarbij om het leegstandspercentage en de Retail Risk Index (RRI) in 2015 en 2019 per winkelgebied. Gemeenten is gevraagd naar de toegenomen of afgenomen leegstand en de RRI. Uit een analyse van deze gegevens blijkt de situatie in de Retaildealgemeenten vergelijkbaar met Nederland als geheel. Gertjan Slob (directeur Onderzoek Locatus) en Martijn Bezemer (directeur Insights for Action) geven hun visie op de ontwikkelingen in de afgelopen jaren in ons winkellandschap. Ook blikken zij vooruit, rekening houdend met de actualiteit van de coronacrisis. Deze analyse geeft glashard aan hoe belangrijk – juist nu – de transformatieopgave van ons winkellandschap de komende jaren zal zijn.

H

et jaar 2019 was geen makkelijk jaar voor de retail. Opnieuw verlieten een aantal grote winkelketens het toneel zoals Intertoys en Sissy Boy, met natuurlijk als klap op de vuurpijl het vertrek van Hudson’s Bay uit Nederland. Dit heeft er onder meer voor gezorgd dat na een aantal jaren van dalende leegstand, vorig jaar de leegstand voor het eerst sinds 2015 weer is opgelopen. De leegstand steeg van 6,7% op 1 januari 2019 naar 7,3% op 1 januari 2020. Na jaren van voorzichtig herstel, waren we daarmee weer bijna terug op de piek (7,5%) van 2015. De eerdergenoemde faillissementen waren daar deels debet aan, maar opvallend is dat de belangrijkste oorzaak de sluiting van ruim tweeduizend zelfstandige winkeliers betrof. In de voorgaande jaren werden de panden van winkels die sloten gevuld met horeca, of de panden werden omgebouwd tot woning of kantoor. Na jaren van groei stagneerde de groei van horeca vorig jaar, net als de ombouw van winkels tot woning of kantoor. In de ontwikkeling van de leegstand zagen we ook nog een andere trendbreuk. De centra van de

grootste steden van Nederland (zoals Amsterdam en Utrecht) hielden lang een zeer lage leegstand, maar juist in die plaatsen zagen we vorig jaar de leegstand het sterkst oplopen.

Risicoprofiel verslechtert Met de Retail Risk Index (RRI) wordt gekeken naar het risico dat een retailpand op korte termijn zal sluiten. Uit deze index bleek dat het gemiddelde risicoprofiel van retailpanden steeds slechter werd en uiteindelijk uitkwam op het hoogste niveau sinds tien jaar (net als de leegstandsontwikkeling). Ook hier zien we dat bijvoorbeeld het centrum van Amsterdam eind vorig jaar veel minder presteerde dan begin vorig jaar. Daarnaast zien we een versnelde verhoging van de risico’s in de periferie, zoals Groningen, Friesland, Drenthe en Zeeland. In 2019 hadden wij de verwachting dat de retailsector tussen nu en 2025 een krimp zou doormaken van ongeveer 5%. Op basis van alle bovengenoemde signalen hadden we de cijfers begin 2020 al naar boven bijgesteld, naar 7 tot 9%.

Het risicoprofiel ligt op het hoogste niveau sinds tien jaar

6

‘Het onlinekanaal heeft veel marktaandeel gewonnen en wij verwachten dat dit deels blijvend zal zijn’

LOKALE TRANSFORMATIE

De Lange Zelke, Vlissingen

Hoge mutatiesnelheid Een andere indicator die aangaf dat de retailmarkt vorig jaar verslechterde, was de hoge mutatiesnelheid van winkels, en dan met name onder de zelfstandigen. Vorig jaar is bijna 15% van de zelfstandige winkeliers gestopt en is deels opgevolgd door (meestal) een andere zelfstandige, in hetzelfde pand. Deze hoge mutatiesnelheid zagen we ook in branches die nog wel groeiden zoals fitness, massagesalons en schoonheidssalons. Vaak is ook dat een indicator dat groeibranches tegen hun maximum aankomen. Dit lijken nog kansrijke branches maar de concurrentie is heel sterk. De ervaring leert dat minder goede ondernemers in deze branches het niet lang vol zullen houden.

Corona In de eerste twee maanden van 2020 zagen we de ontwikkelingen van 2019 zich doorzetten. De leegstand bleef geleidelijk oplopen en er deden zich weer enkele kleinere faillissementen voor. In maart werd de wereld door corona echter heel anders. Alle horeca, en veel diensten moesten dicht, en iedereen moest zoveel als mogelijk thuisblijven. Dramatisch voor de meeste Nederlandse winkelstraten, met uitzondering van de supermarkten,

versaanbieders en drogisten. Passantenaantallen in Nederlandse winkelstraten daalden met 80% ten opzichte van begin maart en veel grote retailers zoals H&M, de Bijenkorf en IKEA besloten hun deuren vrijwillig te sluiten. Nu vanaf begin mei de meeste winkels weer geopend zijn, beginnen de winkelstraten aan een eerste voorzichtig en heel bescheiden herstel. De horeca moest nog iets langer wachten en kon vanaf 1 juni weer met de nodige beperkende maatregelen van start.

Economische krimp Veel fysieke retailers hebben dus maanden gehad van weinig of geen omzet, catastrofaal voor een sector die al in de problemen zat en vaak met kleine marges werkt. Met de versoepeling van de maatregelen zijn de problemen dan ook nog lang niet voorbij. Allereerst zullen veel bedrijven wel weer kunnen opstarten, maar alleen met kostbare aanpassingen. Daarnaast is een economische krimp van ongekende omvang voor de komende periode onvermijdelijk. Tot slot zijn mensen nog meervertrouwd geraakt met het online winkelen. Het onlinekanaal heeft veel marktaandeel gewonnen en wij verwachten dat dit deels blijvend zal zijn.

7

LOKALE TRANSFORMATIE

Weerspiegelingen

Mogelijkheden

Dat is geen beeld waar wij, met een warm hart voor de Nederlandse winkelstraat, blij van worden. De komende jaren verwachten we dat in een aantal branches harde klappen vallen. Een aantal bespiegelingen van ons op een rijtje.

Onze conclusie is dat in veel winkelgebieden de leegstand de komende één à twee jaar versneld zal oplopen. In winkelgebieden die nu al 15% of meer leegstand kennen kan dit spookstraten gaan opleveren. Geen prettig beeld, maar kan de overheid hier nu iets tegen doen? Oplossen is te ambitieus, maar er zijn in onze ogen zeker mogelijkheden.

→ In de centra van grote en middelgrote steden

zal de horeca zware klappen krijgen en zal ook de mode- en luxesector – zowel door de recessie als door de angst voor contact – het zwaar hebben. Kleding en mode zal naar verwachting nog meer online worden gekocht. Steden die veel buitenlandse toeristen trekken zullen het daarbij extra zwaar hebben. → Op de kortere termijn zullen de hardste klappen vallen in de grote steden met een groot marktgebied. Het openbaar vervoer is nog steeds beperkt beschikbaar. Consumenten zullen daardoor uitwijken naar een beter bereikbaar alternatief dichtbij. Grote, met de auto slecht bereikbare steden zullen het moeilijker hebben dan goed bereikbare steden die zich meer op hun eigen regionale marktgebied richten. De trend van het afgelopen decennium dat het echte winkelen zich concentreert in de 20 à 30 grootste steden van Nederland, zou door corona kunnen omkeren. → Grote aankopen als keukens en meubels zijn in crisistijd het eerste waar consumenten op bezuinigen. Meubelboulevards hadden veel leegstand tussen 2008 en 2015, met de economische groei van de laatste jaren zagen we hier een herstel. Met het gekelderde consumentenvertrouwen verwachten wij echter dat consumenten grote uitgaven zullen gaan uitstellen wat meubelzaken in de problemen zal gaan brengen. → De boodschappencentra zijn over het algemeen de positieve uitzondering.

De sluiting van de horeca en het vele thuiswerken hebben een boost gegeven aan de supermarkten en verswinkels. Ook in het post-coronatijdperk, in crisistijd, geven consumenten minder uit aan eten en drinken, en dit treft vooral de horeca. In plaats van een bezoek aan een restaurant kopen consumenten luxere producten bij supermarkten en verswinkels om een diner thuis samen te stellen.

→ Wees soepel met regels Wees allereerst soepel met de regels. Horeca zal het de komende tijd vooral op het terras moeten verdienen, biedt dus tijdelijk – waar mogelijk – meer terrasruimte. Kappers, schoonheidssalons, maar ook veel winkels kunnen minder klanten tegelijk binnen hebben. Een verruiming van de openingstijden kan dan deels een oplossing zijn, wees ook daar dus flexibel in. Denk tot slot goed na over de gemeentelijke heffingen.

→ Maak winkelgebieden compacter Al jaren zijn er initiatieven om winkelgebieden compacter te maken. Gemeentes die daar al mee bezig zijn moeten daar nog sterker op inzetten, gemeentes die dat nog niet doen, ga aan de slag. Flexibel bestemmen op plekken die zich daar voor lenen wordt nog meer een noodzaak. Veel leegstand is geen prettig vooruitzicht, maar zorgt wel voor een daling van de winkelhuren. Voor vastgoedpartijen wordt een andere invulling dan retail weer aantrekkelijker. Leegstand biedt daarmee dan ook weer kansen om panden eerder en sneller een andere invulling te geven.

→ Zorg voor een gelijk speelveld tussen online en offline De fysieke retail is vanuit jarenlang beleid gebonden aan veel regels. Een winkel mag een klant geen gratis tasje geven terwijl een internetaankoop soms in de meest overbodige hoeveelheid verpakkingsmateriaal wordt aangeboden. Privacyregels verbieden vrijwel elk persoonlijk contact tussen een winkel en haar klanten, terwijl Internetwinkels redelijk vrij kunnen mailen met hun klanten. Fysieke retailers hebben te maken met heel strakke laad- en lostijden terwijl Picnic en Coolblue zelfs op zondagavond mogen bezorgen.

‘Wees soepel met de regels, maak winkel­ gebieden compacter’

8

LOKALE TRANSFORMATIE

→ Cluster publieke voorzieningen in het centrum Zo lang als er steden zijn, is het centrum van zo’n stad de plek waar mensen bij elkaar komen. In de loop van de geschiedenis is de reden van dat bij elkaar komen meerdere keren veranderd, van vermaak, religie, overheidszaken, markten enzovoort. In de tweede helft van de vorige eeuw is winkelen de dominante reden geworden. De laatste jaren is die dominantie echter terrein aan het verliezen, recreëren wordt belangrijker maar voor een toekomstig levendig stadscentrum zijn meer ontmoetingsfuncties wenselijk. Niet-commerciële publieke voorzieningen die de afgelopen decennia naar de periferie van de stad zijn verwezen, zouden dus weer terug de stad in moeten komen.

Voor de winkelstraten dient zich een zware periode aan, zoveel is duidelijk. De oplossing is niet om bij de pakken te gaan neerzitten, maar juist om met zijn allen de schouders eronder te zetten en de Nederlandse winkelstraten te gaan omvormen tot multifunctionele centra waar ook gewinkeld wordt en waar gezellige horeca en publieke diensten een functie hebben naast een breed scala aan andere voorzieningen die zorgen dat mensen bij elkaar komen. De opmerking die je op dit moment veel hoort: ‘never waste a good crisis’ geldt dus zeker ook voor de Nederlandse winkelstraat.

Assen, centrale plein

DEEL 1: BEVINDINGEN REVIEWS ANALYSE EN AANPAK SAMENWERKING EN UITVOERING

Doel van het houden van de reviews was om succes- en faalfactoren voor lokale transformatie te definiëren en zo andere gemeenten te helpen om het transformatieproces in hun gebied te versnellen. De bezoeken van het reviewteam Opening H&M, Heerlen. Gehuisvest in het vroegere V&D-pand, dat op een cruciale plek in de binnenstad ligt. De voormalige H&M-locatie is ingevuld met New Yorker, een winkel die voorheen nog niet in Heerlen gevestigd was. Kortom, hier heeft een succesvolle schuifoperatie plaatsgevonden

Lokale Transformatie aan de elf deelnemende gemeenten plus de provincie Overijssel hebben interessante informatie, inzichten en aanbevelingen opgeleverd die voor alle gemeenten bruikbaar en toepasbaar zijn. In dit hoofdstuk gaan we in op de belangrijkste resultaten.

10

DEEL 1: BEVINDINGEN REVIEWS

1 ANALYSE EN AANPAK De meest voorkomende bevindingen uit de diverse reviews zijn samengevat in twee thema’s: • analyse en aanpak • samenwerking en uitvoering

Alle bezochte gemeenten erkennen de urgentie van de transformatieproblematiek. In deze gemeenten ging het daarbij vooral om langdurige leegstand van winkelpanden in het centrale winkelgebied, de binnenstad. Gemeenten zijn het centrumgebied meer als voorziening gaan zien voor hun inwoners. Gemeenten zijn daarmee medeverantwoordelijk voor het in standhouden en toekomstbestendig maken van deze voorziening, omdat deze bijdraagt aan de leefbaarheid.

O

Winkelpubliek in Vlissingen

pvallend was dat de mate van urgentie nog wel grote verschillen vertoonde. Rode draad is dat gemeenten tot voor kort de binnenstad vaak als het terrein van het mkb en de mkb’ers zelf zagen (horeca en retail). Leegstand werd daarbij ook beschouwd als tijdelijk en een probleem voor de betreffende vastgoedeigenaar, de aanpalende retail- of horecaondernemer of ondernemersvereniging. Gemeenten zagen hierin voor zichzelf nauwelijks een rol. Het leegstandsprobleem is de afgelopen jaren bij de gemeenten meer op de agenda gekomen, vooral door het structurele karakter ervan, de negatieve publiciteit, de onvrede onder inwoners/kiezers en de aanhoudende klachten van ondernemersvereniging. En hier en daar ook doordat een vereniging van vastgoedeigenaren het probleem bij de gemeente onder de aandacht wist te brengen. Opvallend daarbij was de constatering dat ook wanneer steeds meer individuele ondernemers het zichtbaar zwaar hebben en de urgentie dus zeer hoog is, het beeld bij de lokale politiek en het ambtelijk apparaat nog vaak is dat ondernemers zelf hun problemen kunnen oplossen. Dit beeld werd overigens in de loop van het reviewproces door de betrokken partijen vaak bijgesteld; partijen groeiden al snel naar elkaar toe.

Wederzijds begrip (voor elkaars verdienmodel en verantwoordelijkheden) en vertrouwen (transparantie) bleken grote aanjagers om een gedeeld beeld te krijgen van de urgentie en de mogelijke acties.

Ook bleek het gebruik van goede data essentieel om naar elkaar toe groeien. Denk hierbij aan betrouwbare data inzake leegstand, koopstromen en trends in de retail. Deze data zijn de afgelopen jaren beter toegankelijk geworden. Door het gebruik en de analyse van data ontstaat een gelijke uitgangspositie en kennisniveau voor alle betrokkenen. Hierdoor krijgen emotie en het onbegrip voor elkaar snel minder invloed. Opvallend is dat de urgentie vooral wordt gevoeld vanuit de leegstandsproblematiek. Er wordt sterk gefocust op leegstand als gevolg van het veranderende consumentengedrag en de invloed van nieuwe technologieën (online verkoop). Veel minder helder was de gedeelde urgentie van andere binnenstadsgebruikers, zoals horeca (vaak voor de coronacrisis nog als oplossing gezien voor de winkelleegstand), cultuur, wonen, maatschappelijke functies, zorg et cetera. Verbinding tussen deze verschillende beleidsterreinen vanuit de overheid is er niet of nauwelijks. Juist door koppeling van de urgentie van leegstand op het ene beleidsterrein (detailhandel), gecombineerd met (latente) vraag naar ruimte op andere beleidsterreinen (bijvoorbeeld sociale zaken) in combinatie met de veelal krappe woningmarkt, kan men komen tot krachtige en haalbare oplossingen.

Omvang van het (leegstands)probleem Naarmate de omvang van het leegstandsprobleem groter en meer structureel is, neemt de urgentie om hier iets aan te doen toe, blijkt uit de reviews. Inzicht in de omvang van het leegstandsprobleem wordt op gemeentelijk niveau in eerste instantie veelal gebaseerd op cijfers van Locatus. Echter, deze data bieden geen inzicht in de verborgen leegstand. Hiermee bedoelen we dat de panden wel gevuld zijn, maar dat er bijvoorbeeld sprake is van huurachterstanden, stille armoede, verouderd ondernemerschap, ondernemers die wel willen stoppen maar geen overnamekandidaat kunnen vinden, tijdelijke niet-betalende gebruikers van panden, te grote units waardoor een deel leeg staat, etc. Pas als deze verborgen leegstand ook zichtbaar is, komt de daadwerkelijke omvang van

11

ANALYSE EN AANPAK

het probleem in beeld. Juist hier zit een potentieel risico voor een winkelgebied. Inzicht in deze leegstand is enkel mogelijk door in gesprek te gaan met betrokken huurders en verhuurders. Een veelgehoorde opmerking tijdens de reviews is dat voor colleges van B&W meerdere – en grotere – issues spelen, zoals bijvoorbeeld decentralisatie van het sociaal domein. Politiek gezien staat dit onderwerp hoger op de agenda dan de binnenstad. Wanneer de problemen in de binnenstad groter en structureler zijn, neemt de urgentie toe en ook de bereidheid hier energie, mensen en middelen op in te zetten. De omvang van het probleem blijkt een directe relatie te hebben met de mate van inzet. Kennis van de omvang van het probleem (de aard van, en oorzaken achter het probleem) helpt om het onderwerp hoger op de politieke agenda krijgen.

Aanpak bij groei of krimpsituatie Het thema ‘transformatie van winkelgebieden’ hangt samen met het besef dat er steeds minder behoefte is aan winkelmeters; het gevolg van veranderend consumentengedrag in combinatie met de mogelijkheden van nieuwe technologieën. Deze krimpende behoefte blijkt op korte termijn te verschillen in omvang en tempo, afhankelijk van de positie die winkelgebieden ten opzichte van elkaar hebben: grote stad versus klein dorp, binnenstad ten opzichte van wijkcentrum en aanloopstraat versus perifere winkelgebieden. Krimp blijkt een moeilijk thema in onze samenleving, immers groei was lange tijd de constante. Krimp kent geen verdienmodel, kost alleen geld. Hierdoor kan krimp tot kramp leiden: er lijkt geen oplossing voorhanden, dus daarom doen we maar niks. Gelukkig bleek hier bij de reviewgemeenten geen sprake van. In de door ons geselecteerde middelgrote steden, waar de krimp in de retail duidelijk erkend is, worden veel energie, menskracht en middelen ingezet om krimp (compacter) te realiseren. Voor deze gemeenten was niks doen geen optie. Er werden verschillende keuzes gemaakt voor een compacter centrum. Soms zijn panden zelfs afgebroken en kwam er geen andere economische functie voor in de plaats. De locaties zijn letterlijk teruggegeven aan de natuur. Duidelijk is dat er hoge maatschappelijke kosten gemoeid zijn met deze ingrepen.

Provinciale subsidiegelden kunnen deze krimp soms (deels)

financieren. Wel hebben we gezien dat gemeenten met de vraag worstelen hoe deze krimpopgave gevat moet worden in een integrale visie op hun gemeente. Met andere woorden; op project c.q. straatniveau worden acties genomen, zonder dat men een gedeeld eindbeeld heeft hoe de stad er over vijf tot tien jaar moet uitzien en wat daarvoor nodig is. Bij het bezoek aan grotere steden – aan de andere kant van het spectrum – valt op dat hier vooral gefocust wordt op het realiseren van nieuwe initiatieven in de binnenstad. Blurring wordt omarmd, toevoegen van woningen in de binnenstad (waar veel vraag naar is) wordt toegestaan en soms worden hierbij mogelijkheden gecreëerd voor de creatieve en culturele sector in gebouwen die leegstonden. Voor de levendigheid van de binnenstad zijn dit goede initiatieven. Tegelijkertijd stelt het reviewteam vast dat door de focus op deze groeimogelijkheden, de krimpopgave elders in de stad of gemeente niet of nauwelijks aan bod komt. Weliswaar wordt de keuze voor kansrijke gebieden gemaakt en wordt vastgesteld of er sprake is van kansarme of zelfs kansloze retaillocaties, op transformatie van deze – vaak moeilijker – gebieden wordt niet of nauwelijks ingezet.

Visie, droom van het centrum Uit alle reviews blijkt dat een gemeenschappelijk gedeelde visie voor het (winkel)gebied van morgen van groot belang is voor alle betrokkenen. Wat ook blijkt: hoe krachtiger de ‘droom’, hoe meer energie er in samenwerking wordt gestoken en hoe beter keuzes in de belangenafweging zijn. Tegelijkertijd kan worden vastgesteld dat op dit terrein nog flinke slagen nodig zijn. Daar waar de visie in algemene termen is vervat, zal iedereen zich er wel in herkennen. Maar wanneer wordt doorgevraagd naar de betekenis ervan, blijken de verschillen erg groot. Een gemeenschappelijk gedeelde visie (of beeld) is ook iets anders dan een door de gemeenteraad vastgestelde binnenstadsvisie als beleidsdocument. Een stip op de horizon reikt immers verder dan een collegeperiode en verbindt over de partijideologie heen. Een gemeenschappelijk gedeelde visie voor de binnenstad van morgen is idealiter het resultaat van een brede maatschappelijke discussie. Daarvan heeft het reviewteam geen voorbeelden gezien, hoogstens aanzetten om tot verbreding te komen. Bij een dergelijke visie hoort een

Krimp kan tot kramp leiden: we zien geen oplossing, dus we doen maar niks

12

DEEL 1: BEVINDINGEN REVIEWS

duidelijk beeld van voor wie de binnenstad of voor wie het (winkel)gebied nu en straks bedoeld is. Zo’n beeld is niet star en in beton gegoten, maar biedt richting voor tussentijds noodzakelijke accentverschuivingen. Als voorbeeld noemen we dat een aantal bezochte gemeenten zich in hun visie op jonge gezinnen met kinderen én ouderen richten. Vanuit de wens de economisch kooplustige, ook wel groeiende groepen, te bedienen is dit wellicht voorstelbaar. Maar vanuit de beoogde doelgroep bezien is het misschien helemaal niet zo’n logische keuze. Bovendien maakt een dergelijke brede doelgroepbepaling niet duidelijk op wie je je als binnenstad- of centrum het beste kunt richten. Eén van de gemeenten zette sterk faciliterend vanuit het gemeentelijk apparaat in om transformaties te realiseren. Er bleken veel transformaties mogelijk én in korte tijd realiseerbaar. Daarbij viel wel op dat het ontbrak aan een heldere keuze om het winkelgebied te verkleinen, de omtrek ervan te

beperken. Binnen het winkelgebied is hier ruimte voor nagenoeg alle vormen van transformatie. Hierdoor is het aantal lege panden succesvol teruggebracht, maar groeit wel onduidelijkheid over de functie van het winkelgebied. Een heldere visie ontbreekt. Wat voor een stad, wat voor binnenstad wil ik zijn? Een verkenning van dit eindbeeld is essentieel. Vertaald in concrete keuzes om dit mogelijk te maken – in de volle breedte van wat jouw stad of binnenstad maakt (winkels, cultuur, horeca, wonen, zorg, voorzieningen, verkeer, groen etc.)en vanuit die gemeenschappelijk gedeelde visie of droom kunnen per project richtinggevende keuzes worden gemaakt en verklaard. Verlies van functies die in het verleden relevant waren, kan ingeruild worden voor functies die voor het toekomstbeeld nodig zijn. Soms resulteert dat misschien zelfs tot inruilen van gebouw voor natuur. Wanneer het past in de breed gedeelde visie, is ook draagvlak te vinden voor de financiering daarvan.

2 SAMENWERKING EN UITVOERING Alle reviewgemeenten beseffen dat samenwerken bij de transformatieopgave van belang is. Maar met wie ga je dan samenwerken? Heb je de partijen waarmee de transformatie succes­vol op gang komt aan tafel? Hoe organiseer je deze samenwerking?

T

ijdens de reviews kwam naar voren dat vanuit de gemeenten samenwerking wordt aangegaan met bestaande lokale organisaties en besturen (winkeliersvereniging, ondernemersvereniging, KHN, BIZ), maar dat dit niet altijd leidt tot succes. In de praktijk blijkt nogal eens dat niet alle individuele ondernemers zijn aangesloten bij de samenwerking, dat draagvlak of gemaakte afspraken bij de eigen achterban niet/ of niet goed geborgd zijn. Soms leidt onvrede die zo ontstaat tot nieuwe samenwerkingen, bijvoorbeeld tussen vastgoedeigenaren of ondernemers in een ‘afgeschreven’ straat.

Samenwerking is lastig. Zeker als je je realiseert dat samenwerking voor de betrokken partijen onderling, binnen de eigen sector, vaak belemmerd wordt vanuit concurrentieoverwegingen, historisch gegroeide argwaan, ervaringen uit het verleden, belast etc. Of lopen belangen uiteen, waardoor samenwerking tussen partijen niet direct voor de hand ligt. Vastgesteld kan worden dat samenwerking voor de transformatie van winkelgebieden voor alle betrokken spelers nieuw en onwennig is. Tegenstellingen en belangen zijn immers niet opeens weg. Het eens worden over een overall doel (een compacte binnenstad) is wellicht haalbaar voor partijen ìn die compacte binnenstad, maar wordt al veel lastiger voor degenen die erbuiten vallen. Zodra individuele ondernemers c.q. panden en bijvoorbeeld huurrelaties in het geding zijn, wordt samenwerking verhinderd. Erkennen dat samenwerken hard werken is, blijkt een belangrijke voorwaarde om tot

13

SAMENWERKING EN UITVOERING

succesvolle transformaties te kunnen komen. Samenwerken tussen en mèt alle betrokken partijen is dat eveneens. Dit betekent overigens zeker niet dat alles met iedereen moet worden besproken. Van belang is een gedeelde visie, die tegelijkertijd wordt uitgewerkt in praktische, kleinschaliger initiatieven die helpen de visie dichterbij te brengen. Samenwerking tussen de gemeente en de betrokken stakeholders is niet het enige dat aandacht vraagt. Ook samenwerking binnen het gemeentehuis, van college tot de ambtelijke organisatie, is evident maar niet eenvoudig. De reviews lieten tal van voorbeelden zien waarbij er geen samenwerking binnen het gemeentehuis plaatsvond. De vaststelling dat in plaats van de retailfunctie de woonfunctie een succesvolle transformatie mogelijk zou kunnen maken, is nogal eens verstoord doordat de betrokken afdeling Wonen niet tijdig bij de planvorming betrokken werd. De maatschappelijke opgave van transformatie van het winkelgebied moet als integrale opgave binnen het college van B&W en in het collegeprogramma opgenomen zijn. Vaak valt het onderwerp transformatie binnen de portefeuille van de wethouder Economische Zaken, in een aantal gevallen is het een onderwerp voor wethouder Binnenstad.

Het gevolg is dat andere belangrijke beleidsterreinen voor de transformatie in een portefeuille ontbreken en vaak ook niet als gezamenlijke prioriteit van een college worden gezien. Het maakt het voor ambtenaren in het stadhuis best lastig om tot samenwerking in eigen huis te komen.

Organisatie Om de transformatie mogelijk te maken is samenwerking met veel partijen wenselijk. Dit vraagt om een professionele organisatie, zo is wel duidelijk. Tijdens de reviews is een aantal vormen de revue gepasseerd. We maken we onderscheid tussen de interne gemeentelijke organisatie en de externe projectorganisatie.

Interne gemeentelijke organisatie Met betrekking tot de interne gemeentelijke organisatie is duidelijk dat de aloude inrichting langs de lijnen van klassieke beleidsterreinen niet praktisch is voor de maatschappelijke opgave van transformatie. Afstemming met andere beleidsterreinen loopt dan steevast via het college, terwijl kort cyclische afstemming nodig is. Een aantal

gemeenten experimenteert met nieuwe vormen van opgave-gestuurd werken. Het reviewteam constateert dat voor de opgave van binnenstedelijke transformatie zo’n vorm van opgave-gestuurd werken van grote toegevoegde waarde kan zijn.

Externe projectorganisatie Op het gebied van externe projectorganisatie zijn tijdens de reviews meerdere vormen gesignaleerd. Van meer informele samenwerkingsstructuren met de verschillende belangenorganisaties in de stad (ondernemersvereniging, vastgoedeigenaren) tot complexe project, regie- en managementorganisaties. Met name de tussentijdse afstemming met achterbannen van de verschillende partijen vergt een goede organisatie. Helaas gaat daarmee veel tijd en energie zitten in overleg. Vormen waarin samenwerking praktisch vorm krijgt in kleinere deelprojecten lijken succesvoller dan organisatievormen waarin top-down het gehele proces met alle partijen wordt afgestemd.

Middelen Om van een situatie van leegstand in het kernwinkelgebied naar een actieplan voor een toekomstbestendige, vitale en compacte binnenstad te komen, zijn middelen nodig. Transformatie gaat immers niet vanzelf goed. Die notie wordt breed gedeeld in de bezochte gemeenten. Mate waarin middelen worden ingezet verschilt sterk en hangt af van gedeelde urgentie, omvang van het probleem, omvang van gemeente et cetera. Bij middelen moet niet alleen gedacht worden aan geld, maar ook aan inzet van menskracht, zowel eigen mensen als ingehuurde expertise, inzet van instrumenten, delen van kennis etc. Een gemeenschappelijk gedeelde visie helpt om die middelen gedurende langere termijn in te blijven zetten. Keerzijde van die aanpak is dat ook blijkt dat goedbedoelde initiatieven niet verder komen als dat niet het geval is. De inzet van middelen neemt dan weer af, totdat de urgentie toeneemt en het onderwerp weer hoog op de politieke agenda komt. Dat kan enige tijd duren. Het reviewteam kwam uiteenlopende manieren tegen waarop transformatie wordt gerealiseerd. In een aantal gevallen neemt de gemeente nadrukkelijk het voortouw. De inzet van extra krachten, al dan niet van buiten de gemeente, moet het proces op gang brengen. Wanneer de gemeente zich na afloop van zo’n actieperiode weer terugtrekt, valt op dat de professionele

Opgave­ gestuurd werken kan grote toegevoegde waarde opleveren

14

DEEL 1: BEVINDINGEN REVIEWS

leven, duurzaam comfortabel, aantrekkelijk en gastvrij wordt.

Van gouden driehoek naar gouden cirkel

De Van Tolstraat, Reeuwijk

ondersteuning node wordt gemist. De actieve voorzitter van de ondernemersvereniging moet deze taak dan bijvoorbeeld overnemen, terwijl de eigen onderneming ook de aandacht vergt. De inzet zakt dan ook weer snel weg. Ook zag het reviewteam hoe een binnenstad werd geleid als bedrijf. De vergelijking van de binnenstad met een retailorganisatie maakt duidelijk dat de opgave (misschien juist nog wel uitdagender dan het runnen van een retailbedrijf ) om adequate inzet van middelen vraagt. De Bedrijven Investeringszone (BIZ) is hiervoor een bruikbaar instrument. Echter, het gemiddelde budget van een BIZ is circa 70.000 euro en daarmee onvoldoende. Het besef groeit dat het hebben van een BIZ niet toereikend is, dat er substantieel collectieve middelen nodig zijn om de binnenstad adequaat als totaalproduct te kunnen managen. Daar is nog een weg te gaan. De afgelopen jaren is het aantal horecazaken in de binnensteden flink toegenomen. Niet alleen zien we dat horeca steeds belangrijker wordt, zowel in aantallen - en soms als invulling van lege winkels - maar ook als functie om te ontmoeten en verblijven. Horeca is een belangrijke speler bij de transformatieopgave. Deze groei kent echter ook grenzen. Het blijkt duidelijk uit de reviews dat de aanleiding om met transformatie aan de slag te gaan, voortkomt uit een bedreiging, die van toenemende leegstand.

Toch is het juist de kunst de situatie als een kans te zien. Geen transformatie omdat het moet, maar omdat het inspirerend is om te kijken naar het juiste (en evenwichtig) nieuwe ‘jasje’ voor een centrum van de toekomst. Om ervoor te zorgen dat een centrum weer gaat

Al eerder is geconstateerd dat samenwerking in een binnenstad, centrum of winkelgebied tussen betrokken partijen essentieel is om lokale transformatie in gang te zetten en uit te voeren. De partijen die hierbij primair worden genoemd zijn de gemeente, ondernemers en vastgoedeigenaren. Samen worden ze ook wel ‘de gouden driehoek’ genoemd. De betrokkenheid van de gouden driehoek – ondernemers, overheid en vastgoedpartijen – is in alle bezochte gemeenten min of meer geborgd. Gemeenten ondersteunen in alle gevallen de ondernemers om zich te verenigingen. Maar in slechts een beperkt aantal gevallen ondersteunt de gemeente ook vastgoedeigenaren om zich te verenigen en organiseren. Besef dat de driehoek nodig is om veranderingen door te voeren is er. Een punt van aandacht daarbij is zorg voor voldoende draagvlak voor alle betrokken partijen. Het organiseren van een gezamenlijke schouw kan een zeer effectief middel zijn om daarmee te beginnen. Een toekomstbestendige binnenstad, centrumof (winkel)gebied bestaat uit veel meer facetten dan retail. Tijdens de reviews werd duidelijk dat de kring van betrokkenen bij een succesvolle transformatie van het winkelgebied of binnenstad groter zou moeten zijn dan deze drie. Bijvoorbeeld door deze uit te breiden met de creatieve en culturele sector.

De betrokkenheid van partners als deze leidt tot creatievere oplossingen, nieuwe inzichten en vernieuwing. Omdat dit vaak een ander beleidsterrein betreft dan gangbaar is voor de binnenstad, is samenwerking op dit gebied nog niet vanzelfsprekend. Uit de voorbeelden die het reviewteam heeft gezien, blijkt dat het wel kan werken. Naast de culturele sector zijn met name ook bewoners een belangrijke factor. Niet alleen de bewoners van nu, maar juist ook die van morgen. Wie willen er straks in je stad wonen en wat hebben zij nodig? In een paar gemeenten was een binnenstadsbewoner betrokken. Vertegenwoordiging van inwoners is hier nog wel een issue, omdat deze nog weinig georganiseerd zijn. Te weinig wordt bij transformaties gekeken naar

15

SAMENWERKING EN UITVOERING

het cultuurhistorisch perspectief. Het vraagstuk wat de identiteit of het DNA van de vernieuwde winkelstraat of de te transformeren straat is, staat vaak wel op de agenda. Om een straat vitaal te maken en houden, is het behulpzaam als het DNA en de ontstaansgeschiedenis van de straat kan worden benoemd . De achterliggende historie van een centrum, wijk of straat is belangrijk. Dit aspect wordt nog maar minimaal ingezet, terwijl juist hiermee een onderscheidend karakter gegeven kan worden. Connectie met toerisme als aanjager voor het retailaanbod wordt nauwelijks gemaakt. Ook hierin is duidelijk verkokerd beleid te zien. Er zijn drukbezochte toeristische plekken met in de nabijheid een binnenstad die met leegstand kampt: een gemiste kans! Uitdaging is deze twee met elkaar te verbinden, ervoor te zorgen dat het potentieel aan bezoekers juist kan bijdragen aan een vitale binnenstad. Het expertteam kwam al snel tot de conclusie dat, gezien het aantal partijen dat betrokken is bij een centrum- of winkelgebied, de aanduiding ’gouden driehoek’ niet volledig de lading dekt. Het past beter om te spreken van ‘de gouden cirkel’. Het is voor het proces van belang om alle betrokkenen – bewoners en gebruikers – bij een binnenstad, centrum of gebied te betrekken bij de plannen voor transformatie.

Rolverdeling Elke stakeholder bij een binnenstad, centrum, winkelgebied of straat heeft een eigen rol binnen het transformatieproces. Omdat de partijen uit de gouden cirkel de dragers zijn van de aanpak, wordt de rol van deze partijen nader belicht.

Rol gemeente In de beginperiode van de Retailagenda is veel gesproken over de gewenste rol van de gemeente: initiërend, faciliterend, regisserend, uitvoerend of richtinggevend. Uit alle reviews is duidelijk naar voren gekomen dat de gemeente bij het proces van transformatie van winkelgebieden c.q. binnensteden al deze rollen hoort te vervullen. Maar niet alle rollen tegelijkertijd en in alle fasen. Binnen de samenwerking tussen de verschillende spelers in het transformatieproces is sprake van verschillende, soms tegengestelde belangen. Herkennen en erkennen van deze belangen is

belangrijk, zoveel mogelijk gelijkwaardig werken is een van de randvoorwaarden voor een geslaagd proces. Belangrijk is ook dat iemand keuzes maakt om verder te kunnen komen. In een democratisch samenspel is het vooraf duidelijk wie dat is: in onze Nederlandse situatie is dat de gemeenteraad. Evident daarbij is wel dat de te maken keuzes vanuit de samenwerking worden voorgelegd en dat de gemeenteraad de samenwerking ook als zodanig laat functioneren. Dit vanuit het besef dat deze samenwerking belangrijk is, ieder daarin gehoord wordt. Vroegtijdig ingrijpen in processen door een ongeduldige gemeenteraad kan samenwerking danig verstoren Een opdracht van de gemeente bij lokale transformatie is die van de partij die omgevingsplannen maakt. In veel gemeenten wordt gewerkt aan de omgevingsvisie, ook voor de binnenstad. Ook dit is nieuw en veelomvattend. De kunst is niet te wachten met een aanpak totdat de visie ‘geheel volgens het boekje’ gereed is, maar vast zaken in gang te zetten waar breed draagvlak voor is. De faciliterende rol van de gemeente, zoals eerder beschreven bij het mogelijk maken van transformatie van lege gebouwen, werkt goed bij de gemeenten die door het reviewteam zijn bezocht. Wat telt is dat de gemeente niet de enige kartrekker is, maar samenwerking zo organiseert dat alle betrokken partijen werken aan een gezamenlijk gedeelde visie.

Binnen de reviewgroep van gemeenten zijn voorbeelden aangetroffen waarbij de gemeente te nadrukkelijk aan de bal is en die bal daardoor ook telkens krijgt toegespeeld. Projecten die zijn opgestart, zijn voor rekening van de gemeente; zij trekt de kar. En als het niet lukt zijn verwijten dan snel gemaakt. Tijdens de reviews is ook duidelijk geworden dat de samenwerkende partijen het niet over alles altijd eens hoeven te zijn. Door het grote project op te knippen in tastbare deelprojecten en -gebieden wordt eerder eensgezindheid op dit niveau bereikt. Eén gouden formule voor de organisatie is niet voorhanden. Uit de reviews komen goede voorbeelden naar voren, maar ook leerpunten zoals in deze rapportage benoemd. Van belang is dat de gemeente zich steeds bewust is van haar rol

Winkelstraat in Assen

16

DEEL 1: BEVINDINGEN REVIEWS

Rol retailer: landelijk en lokaal Lokale transformatie is een lokale aangelegenheid. Toch is het van groot belang om ook landelijk opererende retailers bij het proces te betrekken. Al is het alleen al vanwege de constatering dat grotere spelers uit het verleden bij vertrek of faillissement (grote) gaten achterlieten in het plaatselijke winkellandschap. Gaten die niet makkelijk opgevuld worden. Het faillissement van V&D eind 2015 en vervolgens Hudson Bay in 2019 heeft een belangrijke bijdrage geleverd in bewustwording rond het thema. Vanwege de coronacrisis uit 2020 blijkt dat dit thema nu actueler is dan ooit.

Sint-Jacobsstraat, Vlissingen

in het proces. En die rol ook steeds voor elke fase bewust kiest. Het erkennen van andere partijen en zoveel mogelijk gelijkwaardig samenwerken is een van de belangrijkste randvoorwaarden voor succes. Lokale transformatie is een complexe verzameling van nieuwe samenwerkingen in een sterk veranderende omgeving. Het is niet altijd mogelijk vooraf precies te bedenken wat wel en wat niet werkt. Raadzaam is niet alles van tevoren uit te zoeken en in beleid vast te leggen, maar ruimte te geven om te experimenteren. Is het experiment geslaagd, dan kan deze een vervolg krijgen. Zo niet, dan volgt een volgend experiment.

Rol provincie Ook de provincie speelt een rol in het transformatieproces. Uit de review in Overijssel blijkt die rol van essentiële toegevoegde waarde. Naast het beschikbaar stellen van financiële middelen, heeft de provincie vooral een faciliterende rol. Wat bij de aanpak van Overijssel in het oog springt, is de beweging van onderop via de stadsbewegers: geïnspireerde en gemotiveerde Overijsselaars die hun stad in beweging brengen. Zij zorgen voor vernieuwing van hun omgeving, inspireren en motiveren anderen en vinden draagvlak voor hun ideeën. De provincie koestert hen en helpt hen met hun netwerk, instrumenten en kennis of met financiële ondersteuning om te komen van een place to buy naar place to be.

In de reviewgemeenten blijken het veelal lokale ondernemers te zijn die zich inzetten namens de ondernemers, meer dan de landelijk opererende retailers. Dat is logisch vanuit lokale verankering, maar zorgelijk omdat dit de mogelijkheden voor professionalisering op dit thema beperkt. Het landelijk opererend winkelbedrijf is via de brancheorganisaties goed aangesloten op de Retailagenda, maar heeft de lokale betrokkenheid nog niet altijd top-of-mind. Gelukkig kwam het reviewteam goede voorbeelden tegen waarin ook het landelijk filiaalbedrijf verantwoordelijkheid neemt en actief is in het lokale netwerk. Ook hier is lokale samenwerking ter versterking van het winkelgebied steeds vaker een thema.

Rol vastgoedpartijen Winkelgebieden en binnensteden zijn gebouwde omgevingen, waarin verschillende functies zijn ondergebracht. Deze omgevingen zijn het resultaat van decennia -soms eeuwenlang- bouwen aan die omgeving. Het eigendom van dit vastgoed in winkel- en centrumgebieden is privaat bezit en verdeeld onder vele professionele partijen en particulieren. Veranderingen in gebruik van vastgoed worden over de loop der jaren meestal geïnitieerd door de vastgoedeigenaar. Zo verandert de stad mee met de veranderingen in de samenleving. Zoiets werkt eigenlijk alleen als die veranderingen geleidelijk gaan. Bij grotere structurele veranderingen heeft de overheid in het verleden altijd de regie genomen. Zoals bijvoorbeeld bij de stadsvernieuwingsprojecten.

17

SAMENWERKING EN UITVOERING

De huidige veranderingen in het retaillandschap zijn groot en structureel, maar worden door niemand gezien als aanleiding voor grootschalige ingrepen op de eigendomssituatie. In alle bezochte gemeenten wil men via overleg en samenwerking tot de noodzakelijke veranderingen komen. Soms wordt geëxperimenteerd met een leegstandsverordening, maar de gevonden ervaringen zijn weinig positief. Ook een gemeente heeft in veel gevallen niet direct een gebruiker voor een pand. Vastgoedeigenaren hebben zich eveneens aangepast aan de veranderende omstandigheden, zij het niet allemaal in hetzelfde tempo en met dezelfde omvang. De samenwerking met vastgoedeigenaren wordt in de reviewgemeenten vaak als moeilijk ervaren. Genoemd worden fysieke afstand tot de eigen gemeente, beperkte omvang van het belang voor de eigenaar in relatie tot zijn gehele portefeuille, maar ook desinteresse en onbegrip. Winkelbedrijven en vastgoedeigenaren spraken elkaar tot voor kort vrijwel alleen als het over de huurovereenkomst ging. In gebieden met verdeeld eigendom bestond het gesprek over samenwerking in een winkelgebied nauwelijks. Gelukkig zijn er ook voorbeelden waaruit blijkt dat vastgoedpartijen goed te betrekken zijn bij het vraagstuk van de lokale transformatie.

Het Kadaster heeft met het zelf ontwikkelde verkavelingsspel positieve resultaten bereikt in een aantal gemeenten, zoals het bijeenbrengen van vastgoedpartijen, het op gang brengen van het gesprek met elkaar en de omgeving en het laten meedenken en -doen in de transformatieopgave. Rode draad in de voorbeelden die het reviewteam tegenkwam, is dat betrokken en actieve vastgoedeigenaren een enthousiasmerend effect hebben op hun buren. Ook blijkt dat daar waar ondernemende eigenaren aan de slag gaan met de transformatie van hun pand, omliggende eigenaren ook in beweging komen. Wat goed lijkt te werken is de groep vastgoedeigenaren, in al haar verscheidenheid, aan te spreken via de betrokken lokale belegger of makelaar. Grotere, soms internationale, beleggers blijken in meerdere gemeenten bereid tot een actievere rol, zodra het vertrouwen groeit dat er voor alle

partijen perspectief is op een goede invulling van het vastgoed. De Retailagenda heeft een aantal handreikingen en instrumenten opgesteld die zeer geschikt zijn om vastgoedpartijen bij de samenwerking te betrekken, ze te laten meedenken over een gezonde toekomst voor de omgeving van hun vastgoedbezit.

Rol financier Minder zichtbare, maar toch belangrijke stakeholders in het hele spectrum zijn financiers, ofwel: de banken. Deze groep stakeholders neemt vaak heel rationele besluiten, maar toont soms juist lokaal ook veel geduld met complexe financiële situaties. Dit kan ontwikkelingen in de weg zitten, of juist versnellen. Het is belangrijk belangen goed te begrijpen; vastgoedwaarde, huuropbrengsten, rendement op investering, solvabiliteit. Maar ook het vergroten van leefbaarheid, het stimuleren van circulariteit en duurzaamheid staan hoog op de prioriteitenlijst van banken. Bij de financiële beoordeling gaat het om het verdienvermogen in relatie tot de lening en de risico’s voor de bank.

Daarbij komen diverse vragen aan de orde: kan er voldoende kasstroom worden gegenereerd om de lening (rente en aflossing) terug te betalen? Wat zijn de risico’s en wat is in de invloed daarvan op de terugbetalingscapaciteit? Wat is de reputatie en trackrecord van de partijen die gefinancierd moeten worden? Als het mis gaat, is dan de bank de enige partij die ‘de pijn draagt’ of kunnen bijvoorbeeld aandeelhouders ook bijdragen aan de oplossing? Wat is de waarde van de zekerheden in relatie tot de financiering? Het oprichten van een vastgoedinvesteringsfonds kan kansen bieden om transformatieopgaven te combineren met de wens om te investeren in goed en stabiel renderend maatschappelijk of commercieel relevant vastgoed. Door partijen samen te brengen met een gelijk (financieel) belang, kunnen wellicht projecten tot stand worden gebracht die partijen afzonderlijk financieel niet voor elkaar zouden krijgen. Daarom is het belangrijk deze lijn ook expliciet te onderzoeken in het traject van Lokale Transformatie.

Betrokken, actieve vastgoed­ eigenaren kunnen de buren enthousiast maken

18

DEEL 1: BEVINDINGEN REVIEWS

Samenvatting en aanbevelingen naar Het reviewteam Lokale Transformatie heeft in een kort tijdsbestek in elf gemeenten en de provincie Overijssel hun transformatiecasus beschouwd. Dit traject heeft een aantal inzichten en aanbevelingen opgeleverd die bruikbaar zijn voor alle gemeenten die in een transformatieproces zitten.

mogelijkheden in de binnenstad. De krimpopgave elders in de stad of gemeente komt daardoor niet of nauwelijks aan bod. De energie gaat hier vaak naar kansen in plaats van naar moeilijkheden. Grote steden kunnen leren van de ervaringen in middelgrote en kleine steden.

Visie Urgentie • Het is belangrijk te beseffen dat leegstand in de binnenstad een probleem is van alle stakeholders (gemeente, vastgoed) en niet alleen van ondernemers. • Gemeenten zien onvoldoende in dat de urgentie van transformatie ook op andere beleidsterreinen dan retail speelt, zoals horeca, cultuur, wonen en sociale zaken. Door beleidsterreinen te koppelen kunnen krachtige oplossingen ontstaan. • Voor het transformatieproces is het nodig dat het probleem door alle partijen als urgent wordt gezien. Ga daarom met elkaar in gesprek over de problematiek die speelt. Het organiseren van een gezamenlijke schouw kan een zeer effectief middel zijn om mee te beginnen. • Wat de urgentie van het leegstandsprobleem betreft, is het gebruik van goede data essentieel voor partijen om elkaar te begrijpen. Denk aan data over leegstand, koopstromen en ontwikkelingen in de retail.

Omvang • Naast kennis over de formele leegstand is zicht nodig op verborgen leegstand. Juist deze laatste categorie geeft een belangrijke signaalfunctie, duiding om na te gaan welke kant het opgaat met een winkelgebied. • Kennis van de omvang van het leegstandsprobleem (de aard van- en oorzaken achter het probleem) helpt om het onderwerp hoger op de politieke agenda krijgen.

Aanpak bij groei of krimpsituatie • In krimpgemeenten staat transformatie hoog op de agenda, omdat structurele leegstand leidt tot maatschappelijke problemen. Het blijkt daarbij wel lastig om strategische keuzes te maken voor langere termijn. • Middelgrote steden, waar de krimp in de retail erkend wordt, steken veel energie, menskracht en middelen om de krimp te realiseren. Zij focussen op het compacter maken van de winkelgebieden. • Grote steden focussen vaak meer op groei­­-

• Een gemeenschappelijk gedeelde visie voor het (winkel)gebied van de toekomst is van groot belang voor alle betrokkenen en is idealiter het resultaat van een brede maatschappelijke discussie. • Hoe krachtiger het eindbeeld is van de gezamenlijk gedeelde ‘droom’, hoe meer energie in de samenwerking wordt gestoken en hoe beter uiteindelijk keuzes gemaakt worden in de belangenafweging.

Samenwerking • Erkennen dat samenwerken hard werken is, lijkt een belangrijke voorwaarde om tot succesvolle transformaties te kunnen komen. • Samenwerking binnen een gemeente is niet altijd vanzelfsprekend of even makkelijk. Het is belangrijk om te zorgen dat alle belangrijke beleidsterreinen voor de transformatie als gezamenlijke prioriteit van een college worden gezien. • Samenwerking met meerdere partijen vraagt om een professionele organisatie. Voor de interne gemeentelijke organisatie kan opgave-gestuurd werken van toegevoegde waarde zijn. Ook vormen van programma-organisaties, waarin afdelingen in een programma binnenstad samenwerken, lijken te werken maar kunnen ook problemen opleveren (hiërarchische- versus programmalijn, prioritering afdelingsdoel, projectdoel et cetera). • Op het gebied van externe projectorganisatie is samenwerken in kleinere deelprojecten het meest doeltreffend.

Middelen • Als sprake is van een hoge urgentie, het probleem groot is en er een visie op de toekomst is, worden veel middelen (geld, menskracht, instrumenten) ingezet. • Een gemeenschappelijk gedeelde visie of droom helpt om die middelen gedurende langere termijn in te zetten.

19

SAMENVATTING EN AANBEVELINGEN

aanleiding van de reviews • Professionele ondersteuning is nodig om het transformatieproces aan de gang te houden. • Om een binnenstad als bedrijf te leiden is het budget van een BIZ niet toereikend en zijn substantieel collectieve middelen nodig. • Horeca is een belangrijke speler bij de transformatieopgave maar deze groei kent ook grenzen. • Transformatie hoeft geen bedreiging te zijn, maar een kans om vol inspiratie naar de toekomst te kijken.

Gouden cirkel • Bij een succesvolle transformatie zijn meer partijen nodig dan de gouden driehoek van gemeente, ondernemers en vastgoed. Het past dan ook beter te spreken van de ‘gouden cirkel’. • De creatieve en culturele sector, bewoners, toerisme en het cultuurhistorisch perspectief kunnen een belangrijke rol spelen bij transformatie. • Het is voor het proces van belang om alle betrokkenen bij de plannen te betrekken.

Rolverdeling • De gemeente heeft meerdere rollen: initiërend, faciliterend, regisserend, uitvoerend of richtinggevend. Het is van belang dat de gemeente zich steeds bewust is van haar rol in het proces en die rol ook steeds voor elke fase bewust kiest. • Samenwerkende partijen hoeven het niet altijd eens te zijn. Door te werken met deelprojecten en -gebieden wordt eerder eensgezindheid bereikt. • Lokale transformatie brengt nieuwe samenwerkingen met zich mee in een veranderende omgeving. Laat daarom ruimte om te experimenteren. • Naast lokale ondernemers is het ook van belang landelijk opererende retailers bij het proces te betrekken. • Samenwerking met vastgoedeigenaren wordt in de reviewgemeenten vaak als moeilijk ervaren, maar zij spelen een belangrijke rol bij het vraagstuk van lokale transformatie. Het is dan ook wenselijk hen bij het proces te betrekken. • Het financieren van transformaties verschilt op hoofdlijnen niet heel veel van het financieren van andere projecten. Banken maken zowel een strategische- als financiële beoordeling.

Erken dat samenwerken hard werken is Betrek alle partijen bij transformatie – maak van de ‘gouden driehoek’ een ‘gouden cirkel’

20

INTERVIEW RENÉ VIERKANT

Lessen in succesvolle transformatie Veel winkelgebieden kennen problematische leegstand. Gebieden moeten bovendien compacter en diverser worden. Diverse gemeenten zijn actief met de transformatie-opgave. Wat kunnen we van hen leren? René Vierkant vertelt over de bevindingen van het reviewteam Lokale Transformatie dat in 2019 elf gemeenten en één provincie met een RetailDeal bezocht. Dat was voor de coronauitbraak, maar nog altijd relevant.

W ‘De driehoek retail, overheid en vastgoed is erg belangrijk voor het succes’

at de transformatie onder meer uitdagend maakt, is dat het gaat om een breed vraagstuk, zo luidt een van de bevindingen. ‘Hoewel het leegstandsprobleem in de retail wordt veroorzaakt, moeten we de oplossing niet primair in die hoek zoeken’, vertelt René Vierkant. Vierkant was samen met Irma IJdens-Talens van de Retailagenda, projectleider van het reviewteam, bestaande uit 25 deskundigen met diverse expertisen. ‘De benadering moet integraler. Leg de focus op de ondernemer die verlies draait, maar ook op de locatie en de plek die deze inneemt in het geheel. Hoe wil je dat je stad er de komende jaren uit ziet?’ Het transformatievraagstuk is daarmee ingebed in een groter vraagstuk: de veranderende samenleving. ‘Onze steden zijn netjes aangeharkt, met bestemmingsplannen en regels, alsof alles moet blijven zoals het is. Dat knelt op diverse punten, waaronder retail, wonen en mobiliteit. Dat betekent dat je een ander proces in gang moet zetten. Hoe maak je binnensteden duurzaam aantrekkelijk? Hoe faciliteer je deze voortdurende veranderingen zonder dat het een “losgeslagen bende” wordt?’ ‘Als je retail op agenda zet, moet je dit dus ook breder aanvliegen. Leefbaarheid bijvoorbeeld is zeer actueel op dorps- en wijkniveau. Dat is een andere benadering dan de ruimtelijk-economische benadering van winkelleegstand. En hoe verhoudt retail zich bijvoorbeeld tot maatschappelijke

vraagstukken als zorg en wonen en toerisme en recreatie? Betrek ook organisaties uit deze speelvelden. Wonen is een veelgenoemd alternatief, maar wordt vaak ingezet waar transformatie eenvoudig te realiseren is. Het projectmatig samenbrengen van meerdere voormalige winkelpanden in één transformatieproject wordt nog nauwelijks gedaan.’

Samenwerking Bovenstaande vraagt om een flinke omslag in denken en is niet zomaar geregeld. Het vergt ook nogal wat om je er als gemeente op een integrale manier in te verdiepen. Het is nieuw, het vraagt om een samenwerking met partijen die dat nog nooit met elkaar hebben gedaan en het is een opgave die de scope van het hele college vraagt; nogal een uitdaging, erkent Vierkant. Hij kan op basis van de bevindingen enkele aanbevelingen doen om direct toe te passen. ‘Allereerst is de driehoek retail, overheid en vastgoed erg belangrijk voor het succes van lokale transformatie. Zorg dat je deze partijen om tafel hebt, dat de onderdelen goed georganiseerd zijn, dat zij voldoende draagvlak hebben en de communicatie goed verloopt. Dit blijkt niet altijd goed geregeld.’ Heb daarnaast oog voor het democratisch samenspel, zegt Vierkant. ‘Er bestaat snel de