RKT onderzoeksrapport 'Impact op subsidies'

Impact op subsidies

Een onderzoek naar het subsidiebeleid van de gemeente Tilburg

Rekenkamer Tilburg Oktober 2022

Hayke Veldman, Hans Mulder, Marloes van Rijswijk-van Mook, Marga Vermeer, Deborah van Gestel-Mulders -0-

INHOUD

DEEL 1. Bestuurlijke Nota

3

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

4 5 6 6 7 13 15

Inleiding Onderzoeksaanpak en afbakening Leeswijzer Hoor en wederhoor Bevindingen Conclusies Aanbevelingen

DEEL 2. Bestuurlijke reactie College van Burgemeester en Wethouders

17

DEEL 3. Nota van Bevindingen

21

1.

Definities

22

2.

Inrichtingsproces subsidiëring gemeente Tilburg 2005 – 2022 2.1 Ontwikkelingen vóór 2018 2.2 Ontwikkelingen sinds 2018

24 24 26

3.

Sturing op, en verantwoording over, subsidiëring sinds 2018 3.1 De huidige subsidieprocessen beschreven en gevisualiseerd 3.2 Ontwikkelingen in sturing en verantwoording sinds 2018 3.3 Onderscheid subsidie en inkoop 3.4 Afwegingskader subsidieverlening 3.5 Sturing op impact (bij IgS) en output/outcome (bij niet IgS) 3.6 Toezicht op oneigenlijk gebruik van subsidiegelden 3.7 Inzet subsidiegelden voor opbouw eigen vermogen 3.8 Verantwoording over besteding subsidiegelden en behaalde impact (bij IgS) of output/outcome (bij niet IgS) 3.9 Impact (bij IgS) versus output/outcome (bij niet IgS) in relatie tot maatschappelijke effecten 3.10 Verbetermogelijkheden IgS volgens geïnterviewden

33 33 35 38 39 40 42 43

4.

Casussen 4.1 Casestudie ContourdeTwern 4.2 Casestudie Stichting Leergeld 4.3 Casestudie Stichting Kultoer - Theaterkermis LunaLunaLuna

48 48 54 58

5.

Subsidiebeleid andere gemeenten 5.1 Gemeente ’s-Hertogenbosch 5.2 Gemeente Nijmegen

63 63 64 -1-

44 46 47

5.3

Gemeente Oss

65

Lijst met afkortingen

67

Bronnen

68

Bijlagen

70

Bijlage 1: Contactpersonen Bijlage 2: Vragenlijsten Bijlage 3: Inrichting proces subsidiëren gemeente Tilburg vóór 2018 Bijlage 4: Huidige subsidieprocessen van de gemeente Tilburg

71 73 76 81

-2-

DEEL 1 BESTUURLIJKE NOTA

-3-

1. Inleiding Aanleiding Het subsidiebeleid van de gemeente Tilburg heeft vele ontwikkelingen doorgemaakt in de laatste pakweg twintig jaar. De Rekenkamercommissie van de gemeente Tilburg (RKC) heeft in 2005, en later de Rekenkamer Tilburg (vanaf nu: RKT) in 2010, 2014 en 2018, onderzoek gedaan naar deze ontwikkelingen. Het Bestuursakkoord ‘Gezond en Gelukkig in Tilburg’ uit 2018-2022 stuurt op een nieuwe koers voor het subsidiebeleid met als uitgangspunt het realiseren van meer impact voor inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties; een beter antwoord op de vraag: leidt wat wordt gedaan door de gemeente ook tot de gewenste resultaten voor inwoners? Dit is de reden voor de RKT om opnieuw onderzoek te doen naar het subsidiebeleid. Het streven naar meer impact uit het Bestuursakkoord 2018 – 2022, is een lijn die in het Akkoord ‘Meer voor elkaar’ voor de periode 2022-2026 wordt voorgezet en ook verankerd is in het subsidiebeleid van de gemeente Tilburg. De gemeente Tilburg zet vanaf 2018 in op de beweging naar ‘Impactgericht Subsidiëren’ (vanaf nu: IgS) binnen het sociaal domein. In 2021 wordt zo’n 55 à 60 miljoen euro van circa 90 miljoen euro aan totaal subsidiebudget reeds impactgericht verstrekt. De gemeenteraad van Tilburg (vanaf nu: raad) heeft met name behoefte aan nader inzicht in het subsidiebeleid.

Specifiek leven er vragen vanuit drie invalshoeken; de inrichting van het proces van subsidiëring, de sturing op subsidiëring en de verantwoording over subsidiëring. De RKT beschrijft het onderzoek dan ook langs deze drie invalshoeken. Dit biedt inzichten en perspectieven voor de verdere inzet van het subsidie-instrument door de gemeente Tilburg in de bestuursperiode 2022-2026.

Doelstelling De doelstelling van het onderzoek is: 1. Inzicht te bieden in de stappen die sinds 2018 zijn gezet in: - het proces, - de sturing, - de verantwoording van het subsidiebeleid in de gemeente Tilburg. 2. Inzichten en perspectieven te geven voor de verdere inzet van het subsidie-instrument door de gemeente Tilburg.

Centrale onderzoeksvraag In navolging van de doelstelling is de volgende centrale vraagstelling geformuleerd:

Welke stappen zijn sinds 2018 gezet in de ontwikkeling van het subsidiebeleid van de gemeente Tilburg in het proces, de sturing en de verantwoording, en welke inzichten en perspectieven geeft dit voor de verdere inzet van het subsidie-instrument door de gemeente Tilburg?

Daarbij zijn de volgende deelvragen geformuleerd: Proces

1. Wat zijn de belangrijkste ontwikkelingen in de inrichting van het proces van subsidiëring sinds 2018? Wat is de rol van de gemeenteraad hierbij?

-4-

Sturing

2. Wat zijn de belangrijkste ontwikkelingen in de sturing op subsidiëring sinds 2018? 3. Hoe wordt omgegaan met het onderscheid subsidie versus inkoop? 4. Is er een afwegingskader voor het verlenen van subsidies om gemeentelijke doelen te realiseren? Wat is de rol van de gemeenteraad hierbij? 5. Hoe wordt – na het verlenen van subsidies – tussentijds gestuurd op impact dan wel op output/outcome van subsidieontvangers om gemeentelijke doelen te realiseren? Wat is de rol van de gemeenteraad hierbij? 6. Wordt systematisch toezicht gehouden en actie ondernomen op eventueel oneigenlijk gebruik van subsidies? Wat is de rol van de gemeenteraad hierbij? 7. Hoe wordt omgegaan met eventuele inzet van subsidiegelden door organisaties ten behoeve van reserve opbouw (eigen vermogen)? Wat is de rol van de gemeenteraad hierbij?

Verantwoording

8. Wat zijn de belangrijkste ontwikkelingen in de verantwoording over subsidiëring sinds 2018? 9. Wordt de wijze waarop subsidiegelden zijn besteed door subsidieontvangers (ook via eventuele partners van subsidieontvangers) bijgehouden en zo ja, hoe? Wordt hierover verantwoord aan de gemeenteraad en zo ja, hoe? 10. Wordt de impact dan wel de output/outcome van subsidieontvangers bijgehouden en zo ja, hoe? Wordt hierover verantwoord aan de gemeenteraad en zo ja, hoe? 11. Wordt de impact dan wel de output/outcome van subsidieontvangers afgezet tegen de beoogde maatschappelijke effecten? Wordt hierover verantwoord aan de gemeenteraad en zo ja, hoe?

Andere gemeenten

12. Welke aansprekende voorbeelden van subsidiëring in andere gemeenten dan de gemeente Tilburg zijn er?

Inzichten en perspectieven

13. Welke inzichten en perspectieven geeft de beantwoording van deelvragen 1 tot en met 12 voor de verdere inzet van het subsidie-instrument door de gemeente Tilburg?

Hier wordt gesproken over zowel impact als output/outcome. Dit behoeft nadere uitleg. Vanuit de IgS-methodiek zoals de gemeente hanteert binnen het sociaal domein wordt gesproken over impact. De RKT definieert impact als: ‘Het gevolg, de invloed of het effect van een activiteit of activiteiten die zijn ondernomen door de subsidieontvanger op de realisatie van maatschappelijke opgaven van de gemeente Tilburg.’ Vanuit de niet IgS-methodiek zoals de gemeente hanteert binnen de overige domeinen, wordt gesproken over output/outcome. De RKT definieert output als: ‘Het resultaat van een activiteit of activiteiten om een bepaald doel of bepaalde doelen te bereiken.’ En outcome als: ‘Een bepaald doel of bepaalde doelen welke de gemeente Tilburg en de subsidieontvanger wensen te bereiken.’ De woorden impact en outcome worden door de gemeente en subsidieontvangers door elkaar heen gebruikt en zijn feitelijk synoniemen van elkaar. Om verwarring te voorkomen volgt de RKT de lijn die de gemeente volgt. Zo hanteert de RKT in dit onderzoek de term ‘impact’ waar het gaat om de werkwijze IgS en de termen ‘outcome’ en ‘output’ waar het gaat om de niet IgS-methodiek.

2. Onderzoeksaanpak en afbakening Het onderzoek is gestart in februari 2022 en afgerond in oktober 2022. Het onderzoek omvat de volgende onderzoeksopzet ter beantwoording van de centrale vraagstelling en deelvragen: -5-

• Bureauonderzoek: De RKT heeft zich verdiept in algemene documentatie over subsidiëring en gemeentelijke documenten over het subsidiebeleid van de gemeente Tilburg. • Veldonderzoek: Ter aanvulling op gemeentelijke documenten hield de RKT interviews met een vertegenwoordiging vanuit de raad van Tilburg (12 raadsleden van 12 fracties), twee portefeuillehouders vanuit het college van B&W (vanaf nu: college), een vertegenwoordiging vanuit de directie en afdelingshoofden (drie personen) en 19 betrokken ambtenaren van de gemeente Tilburg vanuit de afdeling Sociaal (vanaf nu: SOC), afdeling Economie & Arbeidsmarkt (vanaf nu: ECA), afdeling Ruimte (vanaf nu: RUI), afdeling Planning & Control (vanaf nu: PEC) en afdeling Juridische Zaken (vanaf nu: JUR). De interviewvragen zijn open en breed geformuleerd. Enerzijds om te controleren of de voorlopige antwoorden op de deelvragen uit het bureauonderzoek correct zijn, anderzijds om te toetsen of de voorlopige antwoorden in de praktijk ook in zijn algemeenheid navolging krijgen. • Casestudieonderzoek: Om het subsidiebeleid van de gemeente Tilburg diepgaander te kunnen onderzoeken, onderzocht de RKT vervolgens een drietal casussen door middel van documentenanalyse en interviews. Er is gekozen voor organisaties, instellingen of stichtingen waar de gemeente Tilburg ná 2018 subsidie aan heeft verstrekt.

Daarbij is een tweetal casussen geselecteerd die IgS verstrekt worden en één casus die niet IgS verstrekt wordt. De volgende casussen zijn door de RKT geselecteerd: 1. 2. 3.

ContourdeTwern Stichting Leergeld Stichting Kultoer - Theaterkermis LunaLunaLuna

Afdeling SOC, IgS Afdeling SOC, IgS Afdeling ECA, niet IgS

Ten behoeve van het casestudieonderzoek onderzocht de RKT documenten in relatie tot de casussen. Documentatie had als doel om één afgerond subsidiejaar (na 2018) te kunnen analyseren. Ook hield de RKT interviews met acht betrokken ambtenaren van de gemeente Tilburg vanuit de afdeling SOC, afdeling ECA, afdeling PEC en afdeling JUR en met vijf contactpersonen vanuit de betreffende organisatie, instelling of stichting. De interviewvragen zijn hierbij specifieker geformuleerd dan de interviewvragen vanuit het veldonderzoek; beantwoording daarvan maakt inzichtelijk in hoeverre hetgeen in de documentenanalyse is gebleken, in de praktijk navolging krijgt. • Daarnaast zijn interviews gehouden met drie andere gemeenten. Dit zijn: gemeente ’s-Hertogenbosch (als één van de B-5 gemeenten en waar recent een onderzoek naar subsidiebeleid is gehouden door de Rekenkamercommissie), gemeente Nijmegen (vanwege de 7 lessen van de Rekenkamer Nijmegen waar later in het onderzoek aan wordt gerefereerd) en gemeente Oss (als één van de B-5 gemeenten). Er is gesproken met personen uit deze gemeenten die bij subsidiëring zijn betrokken. Het doel van de interviewvragen was om na te gaan hoe het subsidiebeleid in de betreffende gemeente is ingericht, wat mogelijk als inspiratie voor de gemeente Tilburg kan dienen.

Zie bijlage 1 voor een overzicht van contactpersonen en zie bijlage 2 voor een overzicht van interviewvragen.

3. Leeswijzer De opzet van deze rapportage is als volgt. In deze Bestuurlijke nota (deel 1) geeft de RKT haar bevindingen, conclusies en aanbevelingen. In deel 2 is de bestuurlijke reactie van het college van B&W opgenomen. In deel 3, de Nota van bevindingen, wordt een uitgebreider verslag gegeven van de resultaten van het onderzoek.

-6-

4. Hoor en wederhoor Hoor en wederhoor heeft plaatsgevonden door aan alle geïnterviewden uit de gemeente Tilburg, uit de organisaties, instellingen of stichtingen en uit de gemeenten ’s-Hertogenbosch, Nijmegen en Oss het verzoek te doen om de Nota van Bevindingen (deel 3) op onderdelen te toetsen op feitelijke onjuistheden. De genoemde suggesties zijn door de RKT overgenomen wanneer het feitelijke onjuistheden betrof. Vervolgens is het ontwerprapport bestaande uit de Nota van Bevindingen (deel 3) en de Bestuurlijke Nota (deel 1) aangeboden aan het college met het verzoek om een bestuurlijke reactie. Deze reactie (deel 2) is integraal opgenomen in het eindrapport. Het eindrapport is in oktober 2022 aan de raad aangeboden en in november 2022 aan de raad toegelicht.

5. Bevindingen De bevindingen vormen de beantwoording van de deelvragen 1 tot en met 12. Deelvraag 1 luidt als volgt: Wat zijn de belangrijkste ontwikkelingen in de inrichting van het proces van subsidiëring sinds 2018? Wat is de rol van de gemeenteraad hierbij? De beantwoording van deelvraag 1 luidt: • In oktober 2018 informeert het college de raad middels een informatienota over de ‘Tussenevaluatie van het subsidiebeleidskader 2017-2020’. Deze nota ging over de resultaten van het op orde brengen van het subsidieproces (langs de 7 lessen van de Rekenkamer Nijmegen1), maar er moesten nog stappen worden gemaakt; met een focus meer op inhoud, en dan met name de vraag wat de gemeente wil bereiken met subsidies en hoe daarop te sturen. • De RKT concludeerde in het onderzoek ‘Inzicht in doorwerking’ uit 2018 dat de ontwikkelingen in het subsidiebeleid van de gemeente de raad in potentie beter in staat stellen zijn kaderstellende en controlerende taken uit te voeren. Echter, wat betreft de doorwerking van eerdere rekenkameraanbevelingen ten aanzien van het subsidiebeleid waren nog weinig concrete resultaten geboekt; met name ten aanzien van de wens van de raad meer grip te krijgen op subsidies door een beter zicht op de effectiviteit van subsidies.

De RKT deed de aanbeveling aan het college voortgang te maken en de raad voor de zomer 2019 over de doorwerking te informeren, wat tot op heden niet als zodanig is gebeurd. • Vanaf december 2018 (tot op heden) wordt door het college ingezet op IgS in het sociaal domein. Invoering gebeurt stapsgewijs. Met IgS dienen subsidieontvangers aan te geven op welke wijze zij bijdragen aan het bereiken van Maatschappelijke Opgaven (MO’s) – oftewel de bestuurlijke doelen van de gemeente - in plaats van de gebruikelijke Programma’s van Eisen (PvE’s) te hanteren. Subsidieontvangers dienen deze bijdrage en/of impact (invloed, effect) zelf te monitoren en daarover te verantwoorden aan de gemeente. De raad wordt over deze nieuwe werkwijze geïnformeerd via een raadsnotitie uit november 2018. In december 2018 besloot de raad op voorstel van het college om de tekst in de PvE’s en/of beschikkingen voor subsidies in het sociaal domein aan te passen. • In september 2019 wordt in vervolg op een daartoe genomen collegebesluit gestart met de pilot IgS (fase I). Daarbij wordt de impact vastgelegd die subsidies moeten maken en wordt een relatie gelegd tussen subsidieverlening en het toetsen aan MO’s. De pilot wordt in juni 2020 geëvalueerd. Op basis van deze evaluatie besluit het college dan om de werkwijze IgS fasegewijs uit te breiden.

1

Rekenkamer Nijmegen (2013). Effectiviteit subsidies. -7-

• In het collegebesluit van september 2020 wordt benoemd dat in fase II meer MO’s vastgesteld worden in relatie tot IgS. Dit is na de pilot de eerste grote stap van invoering van IgS en raakt met circa 36 miljoen euro een derde van de subsidies in het sociaal domein. • Uit een raadsbrief uit december 2020 over het vervolg van IgS blijkt dat het college in 2021 inzet op het impactgericht verstrekken van zo’n 40% (rond €37 miljoen euro) van de totale subsidieportefeuille van de gemeente van circa 90 miljoen euro. Er wordt door het college aan de raad ook aangegeven dat IgS afwijkt van de Kadernota subsidiebeleid 2017-2020 en de Algemene subsidieverordening (Asv) uit 2017 en dat deze moeten worden herzien, evenals interne documenten zoals de mandaatregeling. • In januari 2021 vindt een technische vervolgsessie met de raad plaats naar aanleiding van de bijeenkomst in november 2020. De bijeenkomst is bedoeld om de raad te informeren over de MO’s in het sociaal domein, de manier waarop het college hier impact wil maken en hoe de raad betrokken blijft bij de verdere ontwikkeling van IgS. • In mei 2021 wordt fase II geëvalueerd en wordt in het college besloten tot de uitvoering van fase III. Er wordt voor fase III een verdere verbreding en verdieping van IgS voorgesteld.

Concreet betekent dit een uitbreiding van 70 naar circa 85 organisaties en een toename van het budget van 37 miljoen euro ruim 55 à 60 miljoen euro. In fase III wordt ook de werkwijze in de subsidieverordening, werkprocessen, ICT-systemen en in de dienstverlening aan subsidiepartners verankerd. De subsidieverordening is nog niet gewijzigd. Ook wordt het afwegingskader voor IgS vastgesteld; dit zijn de uitgangspunten en randvoorwaarden om al dan niet impactgericht subsidies te verlenen. • In april 2022 wordt de pilot IgS afgerond; het college borgt via een collegebesluit IgS als standaardwijze in het sociaal domein. Er gaat vanaf dit moment (en in de komende jaren) vaker gewerkt worden met subsidieregelingen in plaats van MO’s. Dit houdt in dat budgetten voortaan bij de Programmabegroting (PGB) op het niveau van een MO worden vastgesteld in plaats van op organisatieniveau. Uitgangspunt is ook dat er meerjarige subsidieregelingen gaan gelden – voor maximaal vier jaar –, om zo impact beter te kunnen monitoren. Hiervoor wordt momenteel een overgangsplan ontwikkeld. Er wordt in dit collegebesluit nogmaals (zoals ook in 2020 met de raadsbrief) erkend dat de Kadernota subsidiebeleid 2017-2020 reeds is verlopen en dat actualisatie hiervan in voorbereiding is. Deelvraag 2 luidt als volgt: Wat zijn de belangrijkste ontwikkelingen in de sturing op subsidiëring sinds 2018?

De beantwoording van deelvraag 2 luidt: • De belangrijkste ontwikkeling in de sturing op subsidiëring is de overgang naar IgS binnen het sociaal domein. De IgS-werkwijze bestaat sinds 2018 gelijktijdig naast de niet IgS-werkwijze; vanuit de afdeling SOC worden subsidies met name IgS verstrekt (behalve voor subsidies cultuur), vanuit de afdelingen ECA en RUI wordt volgens de ‘oude’ (niet IgS) werkwijze gesubsidieerd. Sturing gebeurt langs de subsidieprocesstappen die in grote lijnen vergelijkbaar zijn voor IgS en niet IgS. Dit geldt overigens niet voor de afdeling RUI waar met stimuleringsregelingen wordt gewerkt, daar worden geheel andere subsidieprocesstappen gevolgd. Methodieken en deadlines verschillen wel tussen de IgS en de niet IgS-werkwijze. Zie ook hoofdstuk 3, tabel 2 en bijlage 4. • IgS is momenteel nog niet verankerd in verschillende (kaderstellende) documenten.

-8-

Deelvraag 3 luidt als volgt: Hoe wordt omgegaan met het onderscheid subsidie versus inkoop?

De beantwoording van deelvraag 3 luidt: • De keuze tussen subsidie of inkoop is niet altijd op voorhand duidelijk; uitgangspunt voor de keuze van subsidie is vaak de publieke taak van de gemeente, zo geeft de Kadernota subsidiebeleid 2017-2020 aan. Richtinggevend bij de keuze tussen subsidie en inkoop is de ‘Handreiking overheidsopdracht en subsidie’ van de VNG. In de Kadernota is op basis daarvan gespecificeerd wat de verschillen zijn tussen subsidie en inkoop (zie hoofdstuk 3, tabel 3). Deelvraag 4 luidt als volgt: Is er een afwegingskader voor het verlenen van subsidies om gemeentelijke doelen te realiseren? Wat is de rol van de gemeenteraad hierbij? De beantwoording van deelvraag 4 luidt: • Omtrent de afweging of de gemeentelijke doelen het beste via subsidie of via een ander instrument kunnen worden bereikt wordt ambtelijk geadviseerd en neemt het college een besluit. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de in het antwoord op deelvraag 3 genoemde VNGhandreiking. De raad heeft hierin geen specifieke rol. • Het college heeft in mei 2021 een afwegingskader IgS vastgesteld in een collegebesluit. In het afwegingskader zijn de uitgangspunten en randvoorwaarden geformuleerd voor het maken van de keuze al dan niet impact gericht te subsidiëren.

Deelvraag 5 luidt als volgt: Hoe wordt – na het verlenen van subsidies – tussentijds gestuurd op impact dan wel op output/outcome van subsidieontvangers om gemeentelijke doelen te realiseren? Wat is de rol van de gemeenteraad hierbij? De beantwoording van deelvraag 5 luidt: • De Asv, vastgesteld door de raad, biedt mogelijkheden om tussentijds te sturen op impact dan wel output/outcome van subsidieontvangers. Zie hoofdstuk 6, artikel 16 en 17. • Vanuit het college en de ambtelijke organisatie wordt er op meerdere momenten tussentijds gestuurd in het subsidieproces op het realiseren van impact vanuit de IgS-werkwijze versus output/outcome vanuit de niet IgS-werkwijze; dit kan zijn bij de verlening of bij uitvoering/monitoring. Basis hiervoor is de Asv. Zie ook hoofdstuk 3, tabel 5. • Indien tussentijdse sturing leidt tot zodanige herziening van het financiële kader dat dit raakt aan het budgetrecht van de raad, heeft de raad daarin een besluitvormende rol. Voorts kan de raad zich vanuit haar controlerende rol door het college laten informeren over de voortgang van de uitvoering.

Deelvraag 6 luidt als volgt: Wordt systematisch toezicht gehouden en actie ondernomen op eventueel oneigenlijk gebruik van subsidies? Wat is de rol van de gemeenteraad hierbij? De beantwoording van deelvraag 6 luidt: • In de Asv, vastgesteld door de raad, wordt de mogelijkheid genoemd om toezicht te houden op eventueel oneigenlijk gebruik van subsidiegelden. Zie hoofdstuk 7, artikel 28. -9-

• In de praktijk geldt dat vanuit het college en de ambtelijke organisatie tijdens subsidieverlening (subsidieaanvraag), uitvoering/monitoring (accountgesprekken) en subsidievaststelling (verantwoording) toetsingen plaatsvinden waarin oneigenlijk gebruik van subsidiegelden naar voren kan komen. Indien de subsidie niet of niet volledig wordt besteed waarvoor deze bedoeld is, zal dat deel van de subsidie worden teruggevorderd. Afhankelijk van de aard van het oneigenlijk gebruik wordt dit ook bestuurlijk voorgelegd. Het komt volgens de gemeente weinig voor dat er oneigenlijk gebruik wordt gemaakt van subsidies. Deelvraag 7 luidt als volgt: Hoe wordt omgegaan met eventuele inzet van subsidiegelden door organisaties ten behoeve van reserve opbouw (eigen vermogen)? Wat is de rol van de gemeenteraad hierbij? De beantwoording van deelvraag 7 luidt: • In de Asv, vastgesteld door de raad, worden mogelijkheden genoemd op welke wijze om te gaan met eventuele inzet van subsidiegelden ten behoeve van reserve-opbouw (eigen vermogen). Zie hoofdstuk 6, artikel 19 en artikel 20 en hoofdstuk 7, artikel 25. • In de door de raad vastgestelde Kadernota subsidiebeleid 2017-2020 is ook vastgelegd hoe om te gaan met de inzet van subsidies ten behoeve van het eigen vermogen.

Dit houdt in dat jaarlijks de eigen vermogens van subsidieontvangers in kaart worden gebracht via de risicomonitor door de afdeling PEC. Voor het eigen vermogen wordt als indicatieve bovengrens een solvabiliteit (Eigen Vermogen/Totaal vermogen) gehanteerd van 0,4. Indien dit het geval is, wordt naar een aantal andere financiële zaken gekeken. Op basis daarvan wordt duidelijk of en welke consequenties dit heeft voor een volgende subsidieverlening. Afhankelijk van de situatie kan vermogensgroei met subsidie van de gemeente beperkt of gestopt worden. Dit is maatwerk. • In mei 2021 is deze werkwijze vastgelegd2, welke door de wethouders akkoord is bevonden. Vanaf 2021 wordt periodiek in oktober een overzicht aan wethouders aangeboden waarbij subsidieontvangers met een solvabiliteit van > 0,4 worden uitgelicht. De subsidieadviseur geeft onder andere in dit overzicht een toelichting over de subsidie in relatie tot de overschrijding van de solvabiliteitsnorm. Organisaties met een eigen vermogen van minder dan €50.000 worden hier niet in meegenomen. De gemeente acht het eigen vermogen van deze organisaties in absolute termen beperkt. Deelvraag 8 luidt als volgt: Wat zijn de belangrijkste ontwikkelingen in de verantwoording over subsidiëring sinds 2018?

De beantwoording van deelvraag 8 luidt: • Met de ‘nieuwe’ IgS-methodiek is het streven van de gemeente dat de gerealiseerde impact in relatie tot een van de (gemeentelijke) MO’s aangegeven wordt door de subsidieontvanger. Dit is een andere wijze van verantwoorden dan middels de niet IgS-werkwijze, waar deze relatie niet hoeft te worden gelegd. De onderzochte casussen laten zien dat subsidieontvangers in staat zijn te verantwoorden over de ondernomen activiteiten, echter dat verantwoording over impact (vanuit de IgS-werkwijze) zeer lastig blijkt. Dit geldt overigens ook voor subsidies die niet IgS verstrekt worden; ook de relatie tussen outcome en output blijkt moeilijk aan te tonen. Het causaal verband tussen activiteiten en effecten op een MO of outcome is niet of nauwelijks aan te tonen; vele (externe) zaken kunnen invloed hebben op de bereikte impact of outcome. 2 Gemeente Tilburg (2021). Procesvoorstel periodieke informatievoorziening over gesubsidieerde organisaties.

- 10 -

Deelvraag 9 luidt als volgt: Wordt de wijze waarop subsidiegelden zijn besteed door subsidieontvangers (ook via eventuele partners van subsidieontvangers) bijgehouden en zo ja, hoe? Wordt hierover verantwoord aan de gemeenteraad en zo ja, hoe? De beantwoording van deelvraag 9 luidt: • De wijze waarop subsidiegelden zijn besteed wordt bijgehouden gedurende het hele subsidieproces; vanaf de subsidieverlening via het subsidieformat waarbij de subsidieontvanger kennisneemt van de subsidievoorwaarden en verantwoordingseisen, via tussentijdse monitoring via (account)gesprekken over de voortgang en een eventueel verslag, via de eindverantwoording op basis van ingevulde subsidieformats, en via de beoordeling door de ambtelijke organisatie ten behoeve van de subsidievaststelling. • Ten aanzien van dit laatstgenoemde punt, bij de beoordeling van de eindverantwoording ten behoeve van de subsidievaststelling wordt gebruik gemaakt van een inhoudelijk en financieel beoordelingskader om te toetsen of de subsidie is besteed volgens de gemaakte afspraken. Dit gebeurt bij de IgS en niet IgS-werkwijze, behalve bij stimuleringsregelingen vanuit de afdeling RUI. Bij de IgS-werkwijze wordt beoordeeld aan de hand van een specifiek beoordelingskader. Met name het financiële beoordelingskader (quick scan) bij IgS geeft inzicht in of de subsidie is besteed volgens de gemaakte afspraken.

Bij subsidies boven €125.000 wordt de rechtmatige besteding ook gecontroleerd aan de hand van de controleverklaring van de accountant. • Inzet van subsidies via eventuele partners van subsidieontvangers wordt niet bijgehouden. • De raad wordt op programmaniveau geïnformeerd over de besteding van subsidiegelden via de P&C-cyclus; via Tussenrapportages, Najaarsbijstellingen en Jaarstukken. De raad wordt daarin niet specifiek geïnformeerd over de besteding van individuele subsidies. Jaarlijks wordt in het kader van publieke verantwoording wel een lijst gepubliceerd (ook richting de raad) van alle verstrekte subsidies. Deelvraag 10 luidt als volgt: Wordt de impact dan wel de output/outcome van subsidieontvangers bijgehouden en zo ja, hoe? Wordt hierover verantwoord aan de gemeenteraad en zo ja, hoe? De beantwoording van deelvraag 10 luidt: • Met de verschillende formats vanuit de IgS-methodiek tracht de gemeente de impact (invloed, effect) die de activiteiten van een subsidieontvanger op een MO hebben, nauwgezet vast te leggen en daarmee te meten. • Vanuit de niet IgS-werkwijze wordt gestreefd naar het vastleggen en daarmee meten van de output en de outcome; de doelen die de gemeente wenst te bereiken (outcome) en het resultaat van de activiteiten die ondernomen worden door de subsidieontvanger om de doelen te realiseren (output).

• Zoals in de beantwoording van deelvraag 8 eerder is verwoord, laten de onderzochte casussen zien dat subsidieontvangers in staat zijn te verantwoorden over de ondernomen activiteiten, echter dat verantwoording over impact (vanuit de IgS-werkwijze) dan wel de relatie tussen output en outcome (vanuit de niet IgS-werkwijze) zeer lastig blijkt. Het causaal verband tussen activiteiten en effecten op een MO of outcome is niet of nauwelijks aan te tonen; vele (externe) zaken hebben invloed of kunnen invloed hebben op de bereikte impact of outcome. Deelvraag 11 luidt als volgt: Wordt de impact dan wel de output/outcome van subsidieontvangers afgezet tegen de beoogde maatschappelijke effecten? Wordt hierover verantwoord aan de gemeenteraad en zo ja, hoe? - 11 -

De beantwoording van deelvraag 11 luidt: • De Asv, vastgesteld door de raad, geeft aan hoe het college voldoet aan de verplichting om (minimaal eens in de vijf jaar) verslag uit te brengen aan de raad over de doeltreffendheid en de effecten van verleende subsidies. Verslag wordt gedaan bij de vaststelling en evaluatie van Kadernota’s, waar subsidieverlening aan de orde is en bij de uitvoering van onderzoeken als bedoeld in de ‘Verordening onderzoeken naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van de gemeente Tilburg 2003’, voor zover deze betrekking hebben op beleidsterreinen, waar subsidieverlening aan de orde is. • Daarnaast wordt jaarlijks in het kader van publieke verantwoording een lijst gepubliceerd (ook richting de raad) van alle verstrekte subsidies, met een aanduiding van het bijbehorend doel dat de raad heeft vastgesteld. In relatie tot deelvraag 2 tot en met 11, valt volgens de RKT het volgende op uit het casestudieonderzoek: Wat is succesvol gebleken in dit subsidieproces?

Wat had er in dit subsidieproces nog verbeterd kunnen worden?

ContourdeTwern

Vanuit IgS is er meer contact met de gemeente. Dit heeft met name tijdens de coronacrisis een positieve uitwerking gehad; er was laagdrempelig overleg over wat er wel en niet mogelijk was binnen de geldende coronamaatregelen. Er is bovendien een subsidie verstrekt voor de duur van vier jaar in het kader van de vervolgstap van Igs om meerjarig te gaan subsidiëren, wat als prettig wordt ervaren.

Er is nog geen goed kader voor het daadwerkelijk vastleggen en meten van impact; beoordeling van impact gebeurt deels op basis van output en deels op basis van ervaringsverhalen.

Stichting Leergeld

Vanuit IgS is er een aanvraagformulier met een duidelijk format dat helpt om de doelstelling, het activiteitenplan en de begroting helder te verwoorden. Bovendien wordt het contact met de gemeente als prettig ervaren; er wordt snel geschakeld en er wordt ervaren dat het goede gesprek wordt gevoerd.

Het daadwerkelijk meten van de impact blijft lastig en kost veel geld en capaciteit. Er zou daarom minder focus op gelegd moeten worden.

Stichting Kultoer – Theaterkermis LunaLunaLuna

Er wordt vooraf vanuit een breder perspectief naar een subsidieaanvraag gekeken door de adviescommissie evenementensubsidies met betrokkenen vanuit evenementenbeleid, citymarketing, cultuur, sport en adviseurs vanuit afdeling PEC.

De gemeente verdeelt de subsidiepot bij evenementensubsidies over het aantal aanvragers. Het is onduidelijk wat de exacte afwegingscriteria zijn voor het vaststellen van het subsidiebedrag. Het is eveneens onduidelijk wat de exacte afwegingscriteria zijn voor het meten van resultaten/prestaties. Ook is vanuit de gemeente niet onderbouwd richting de Stichting hoe de hoogte van het subsidiebedrag (wat lager is dan aangevraagd) is vastgesteld; het lagere bedrag leidt tot ontevredenheid bij de Stichting omdat niet het beoogde evenement neergezet kan worden.

- 12 -

Zie voor een gedetailleerde beschrijving van de bevindingen van de casussen, hoofdstuk 4 uit de Nota van Bevindingen (deel 3). Deelvraag 12 luidt als volgt: Welke aansprekende voorbeelden van subsidiëring in andere gemeenten dan de gemeente Tilburg zijn er? De beantwoording van deelvraag 12 luidt: Andere gemeenten bieden inspiratie om het subsidiebeleid in Tilburg verder te verbeteren: • De gemeente ‘s-Hertogenbosch wil de raad nog beter mee gaan nemen, bijvoorbeeld door jaarlijks een brief naar de raad te gaan sturen met een algemene indruk van wat er in de stad is gebeurd en is bereikt, in plaats van wat is geleverd door welke subsidiepartij. Ook streeft de gemeente ernaar het aantal subsidiepartners in te dikken om beter te kunnen sturen. • De gemeente Nijmegen heeft gekozen voor een bureau verantwoordelijk voor subsidiëring, op ‘afstand’ van de gemeente. De aanvraag wordt beoordeeld op basis van een doelenboom – een document met per programma het doel, de ambitie en de daaraan verbonden activiteiten – en wordt bijgevoegd bij de beschikking tot subsidieverlening richting de subsidieontvanger. Ook wordt in gesprekken met subsidiepartners ingezet op gezamenlijke aanwezigheid van de beleidsmedewerker en kwaliteitsmedewerker (zij kennen het beleid én de wet en regelgeving).

Daarnaast is er een frequente informatievoorziening richting raad; van een jaarlijkse rapportage, tot meerdere malen per jaar een presentatie van het bureau over hun activiteiten, tot aan maandelijkse overzichten over subsidies. • De gemeente Oss kijkt sterk naar het publieke belang bij subsidiëring. Ook houdt de gemeente het contact met de subsidieaanvrager laagdrempelig. De gemeente betrekt voor subsidies uit het Cultuurfonds Amateurkunst, cultuurorganisaties uit de gemeente voor de toetsing van en advisering over een subsidieaanvraag. Zie ook hoofdstuk 5 uit de Nota van Bevindingen (deel 3).

6. Conclusies Met de beantwoording van deelvragen 1 tot en met 12, kan deelvraag 13 beantwoord worden. Beantwoording van deelvraag 13 vormt de conclusies. Deelvraag 13 luidt als volgt: Welke inzichten en perspectieven geeft de beantwoording van deelvraag 1 tot en met 12 voor de verdere inzet van het subsidie-instrument door de gemeente Tilburg? De beantwoording van deelvraag 13 luidt: 1. De raad wenst meer grip op het subsidiebeleid door betere informatievoorziening De afgelopen jaren hebben het college en de ambtelijke organisatie met veel inzet en ambitie gewerkt aan verbetering van het subsidiebeleid, in het bijzonder door de inzet op de ontwikkeling van de IgS-werkwijze in het sociaal domein. Daarin zijn vele stappen gezet. Hoewel het college de raad sinds 2018 met regelmaat heeft geïnformeerd en heeft betrokken bij de ontwikkeling van IgS als methodiek, ervaart de raad momenteel dat hij onvoldoende informatie over subsidiëring ontvangt – inclusief IgS – en dat er onvoldoende over subsidiëring in en met de raad wordt gesproken. Het gesprek over subsidiëring dient naar de mening van de raad dan ook vaker met de raad gevoerd te worden. De raad is echter nog niet eenduidig over hoe gedetailleerd de

- 13 -

informatievoorziening richting de raad over (grote) subsidies dient te zijn en waar in het subsidieproces de controlerende rol van de raad geëffectueerd moet worden; vóór subsidieverlening of binnen de P&C-cyclus. 2. Versterking van de kaderstellende rol van de raad ten aanzien van IgS nodig De rolverdeling tussen de raad en het college ten aanzien van het subsidiebeleid is op papier helder en wordt door geïnterviewden over het algemeen ook als duidelijk ervaren; de raad stelt op basis van haar budgetrecht de kaders en controleert, het college voert het subsidiebeleid uit binnen de gestelde kaders. Met name de Asv biedt allerlei mogelijkheden voor de raad om sturingsen verantwoordingsinformatie te verkrijgen. Het college bepaalt bij de uitvoering wie welke subsidie krijgt, monitort of subsidies tot de gewenste resultaten leiden (tussentijds en bij de eindverantwoording) en verantwoord daarover richting de raad via de P&C-cyclus. Subsidieverlening en vaststelling vindt dan ook geheel vanuit het college en de ambtelijke organisatie plaats, opererende binnen de door de raad gestelde kaders. Dit geldt voor subsidies die zowel IgS als niet IgS (via de oorspronkelijke niet IgS-werkwijze) worden verstrekt. Ten aanzien van IgS zijn nog wel versterkingen nodig van de kaderstellende rol van de raad.

Ten eerste zouden de kaders die door de raad zijn gesteld (Kadernota subsidiebeleid 2017-2020, de Asv uit 2017 en de mandaatregeling) op korte termijn geactualiseerd en door de raad vastgesteld moeten worden om óók IgS (naast niet IgS als werkwijze) te kunnen borgen nu IgS geen pilot meer vormt. Het college geeft meerdere malen aan hiermee bezig te zijn. De raad doet weinig navraag naar de voortgang van deze actualisering. Door het achterblijven van deze actualisering en het uitblijven van een pro-actieve rol van de raad in deze, vervult de raad zijn kaderstellende rol onvoldoende. 3. De meerwaarde van IgS zit niet in het meten van impact, maar in het voeren van het goede gesprek en het hanteren van heldere formats Tijdens de interviews met de gemeente en subsidieontvangers kwam naar voren dat het meten van impact (via de IgS-werkwijze) dan wel output/outcome (via de oorspronkelijke niet IgS-werkwijze) als zeer lastig wordt ervaren. Er zijn immers veel (externe) zaken –waarvan men niet altijd weet welke invloed die hebben op de gerealiseerde impact. Dat terwijl het meten wel veel tijd, middelen en capaciteit kost volgens betrokkenen. Zeker wanneer een aanpak zich al wetenschappelijk of praktisch bewezen heeft, wordt het meten als belastend en moeilijk uitvoerbaar ervaren door subsidieontvangers.

Bovendien is het onduidelijk wat de extra inzet van mensen en middelen die het ‘meetonderdeel’ van IgS vraagt van zowel de gemeente als subsidieontvangers, daadwerkelijk meer oplevert aan impact dan de niet IgS-werkwijze. De meerwaarde van IgS zit dan ook niet zozeer in het (beter) meten van impact, maar volgens geïnterviewden voornamelijk in het in gesprek zijn tussen de subsidieontvanger en de gemeente over de te behalen (meerjarige) doelstellingen en hoe deze te realiseren (de beleidstheorie). Voorts worden de zeer heldere formats positief gewaardeerd. 4. Verbeteringen in de werkwijze IgS gewenst Ook kwam tijdens de interviews met de gemeente en subsidieontvangers een aantal suggesties naar voren hoe de IgS-werkwijze verder verbeterd kan worden: • Er moet kritischer gekeken worden naar IgS in relatie tot kleinere en/of vrijwillige organisaties, instellingen of stichtingen. De IgS-werkwijze vraagt immers veel; voor een subsidieaanvraag en eindverantwoording zijn diverse ingevulde formats benodigd. De IgS-werkwijze zou versimpeld moeten worden voor kleinere en/of vrijwillige organisaties, instellingen of stichtingen. • Er is onvoldoende inzicht in hoe de partnerrelatie tussen gemeente en subsidieontvangers vast kan worden gehouden gezien de beweging naar meerjarig subsidiëren en meerjarige

- 14 -

subsidieregelingen waarbij budgetten bij de PGB voortaan op het niveau van een MO worden vastgesteld in plaats van op organisatieniveau. 5. Er bestaat onvoldoende inzicht voor de raad in de doeltreffendheid van subsidies De RKT constateert in eerder rekenkameronderzoek dat er meer zicht op de doeltreffendheid en effectiviteit van subsidies nodig is. De raad wordt sinds 2018 weliswaar door het college met regelmaat geïnformeerd over de ontwikkeling van de IgS als methodiek, maar er wordt nog (steeds) weinig met de raad gesproken over hoe subsidies hebben bijgedragen aan het behalen van bestuurlijke doelen van de gemeente. Met andere woorden, zijn subsidies doeltreffend en effectief geweest? Het informeren van de raad hierover gebeurt – zoals in de Asv is vastgelegd – minimaal eens per vijf jaar bij de vaststelling en evaluaties van Kadernota’s waar subsidieverlening aan de orde is, bij onderzoeken van de gemeente over doelmatigheid en doeltreffendheid waar subsidieverlening aan de orde is, en jaarlijks via een overzicht van verstrekte subsidies met bijbehorend doel. De raad benoemt zelf dat zij meer inzicht wenst in wat de relatie is (het causale verband) tussen behaalde impact met subsidies en bestuurlijke doelstellingen dan wel de relatie tussen output en outcome. De informatievoorziening daarover wordt door de raad als onvoldoende geacht.

Of dat haalbaar is, is overigens de vraag; het blijkt zeer lastig vast te stellen wat de impact op de bestuurlijke doelstellingen of hoe de relatie is tussen output en outcome. Niet alleen het meten is lastig, ook het vaststellen van het causaal verband omdat er veel (externe) zaken kunnen zijn waarvan men niet altijd weet hoe die van invloed zijn.

7. Aanbevelingen Voorgaande bevindingen (deelvragen 1 tot en met 12) en conclusies (deelvraag 13) leiden tot een aantal aanbevelingen.

Algemeen:

De RKT ziet dat het subsidiebeleid van de gemeente Tilburg de laatste jaren met de methodiek van impactgericht subsidiëren (IgS) is geëvolueerd; er zijn door de gemeente mooie stappen gezet binnen het sociaal domein zoals het voeren van het goede gesprek met subsidieontvangers, nadere aandacht voor de ‘beleidstheorie’ en heldere formats voor subsidieverlening en verantwoording. Het vasthouden hiervan en deze bruikbare bestanddelen eveneens inzetten bij subsidiëring binnen andere domeinen, zou een prima streven zijn aldus de RKT. De RKT ziet tegelijkertijd dat de term ‘impactgericht subsidiëren’ (IgS) bepaalde verwachtingen oproept. Met deze wijze van subsidiëren zou het logisch zijn te veronderstellen dat je het gevolg, de invloed of het effect van een activiteit op de realisatie van maatschappelijke opgaven van de gemeente moet kunnen aantonen. Dat impact ook werkelijk gemeten kan worden. Het meten van impact blijkt in de praktijk zeer lastig. Het is voor subsidieontvangers moeilijk zo niet onmogelijk om het causale verband tussen activiteiten en effecten op maatschappelijke opgaven via de IgS-methodiek, dan wel het causale verband tussen output en outcome via de niet IgS-methodiek, aan te tonen.

Het legt onrealistische verwachtingen neer bij subsidieontvangers en zorgt voor onnodige inzet van tijd, middelen en capaciteit aan zowel de kant van subsidieontvangers als aan de kant van de gemeente. De RKT adviseert daarom om de vraag naar het causale verband niet door de subsidieontvangers te laten aantonen, maar waar mogelijk op macro-niveau plaats te laten vinden door de gemeente zelf middels een koppeling aan de Monitor Gezond en Gelukkig. In de aanbevelingen wordt hier verder op ingegaan.

- 15 -

Aan de gemeenteraad van Tilburg 1. Bespreek en specificeer de informatiebehoefte van de raad rondom subsidiëren en beleg dit in duidelijke afspraken tussen de raad en het college. Thema’s kunnen zijn: Op welke wijze wenst de raad over (grote) subsidies geïnformeerd/betrokken te worden? Welke informatie wenst de raad exact te ontvangen? Wat acht de raad nodig om haar kaderstellende en controlerende rol uit te kunnen voeren ten aanzien van het subsidiebeleid? Wat acht het college nodig om haar uitvoerende rol uit te kunnen voeren ten aanzien van het subsidiebeleid? 2. Nodig eens per jaar de (grote) subsidiepartners uit in de raad om toe te lichten wat er in Tilburg is of wordt gerealiseerd met de ontvangen subsidie dan wel ga eens per jaar bij de (grote) subsidiepartners op werkbezoek en kijk mee in de praktijk naar wat met de subsidies wordt gedaan om bij te dragen aan de bestuurlijke doelstellingen. 3. Houd minimaal eens per jaar in de raad en met het college het gesprek over de stand van zaken rondom het subsidiebeleid. Houdt het gesprek over de inhoud in plaats van over methodieken (als IgS). Doe dit buiten de P&C-cyclus om. Aan het College van Burgemeesters & Wethouders 4. Blijf gericht op het formuleren van de juiste (meerjarige) bestuurlijke doelstellingen.

Blijf de subsidieontvanger vragen om aan te geven welke activiteiten de subsidieontvanger onderneemt om bij te dragen aan het realiseren van (meerjarige) bestuurlijke doelstellingen. Blijf alleen wanneer dat eenvoudig kan gericht op het bijhouden van effecten die subsidieontvangers bereiken met haar activiteiten. Vraag de subsidieontvanger echter niet meer om het causale verband aan te tonen tussen activiteiten en effecten op maatschappelijke opgaven dan wel de relatie tussen output en outcome. Dus stop met het vragen aan subsidieontvangers naar het meten van impact via de IgS-werkwijze, dan wel stop met het vragen aan subsidieontvangers naar het meten van de relatie tussen output en outcome via de oorspronkelijke niet IgS-werkwijze. De investering van het meten zou beter in balans moeten worden gebracht met de resultaten die het meten ook werkelijk oplevert. Richt de inspanningen daarom niet op het meten op micro- of meso-niveau per subsidieontvanger, maar maak voor het inzicht in de impact of outcome gebruik van de Monitor Gezond en Gelukkig. 5. Overweeg een versimpeling voor kleinere en/of vrijwillige organisaties, instellingen of stichtingen waar kleinere subsidiebedragen mee zijn gemoeid. Bijvoorbeeld door eenvoudigere formats ten behoeve van het aanvragen van een subsidie, subsidieverlening en -verantwoording dan bij (grote) subsidieontvangers. 6.

Actualiseer de kaders (Kadernota subsidiebeleid 2017-2020, de Algemene Subsidieverordening en de mandaatregeling) en breng deze documenten uiterlijk begin 2023 tot besluitvorming door de raad.

7. Overweeg om de voordelen van IgS, het in gesprek zijn en blijven en heldere formats, ook toe te passen bij subsidiëring vanuit de afdeling ECA (waar dat meerwaarde kan hebben). 8. Overweeg een expliciete keuze te maken voor wie en voor welk bedrag een subsidie wordt verleend bij evenementensubsidies (afdeling ECA); verdeelt de gemeente de subsidiepot over het aantal subsidieaanvragers waarbij aanvragers slechts een gedeelte van het aangevraagde bedrag ontvangen of kent de gemeente het volledige subsidiebedrag toe waarbij een aantal aanvragers geen subsidie ontvangt? Onderbouw aan de subsidieaanvrager de reden van het toewijzen dan wel afwijzen van de subsidie en de hoogte van het bedrag. - 16 -

DEEL 2 BESTUURLIJKE REACTIE COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN WETHOUDERS

- 17 -

Onderwerp Ontwerprapport ‘Impact op subsidies Ons kenmerk

Rekenkamer Tilburg aan de voorzitter dhr. H. Veldman E-mail college@tilburg.nl Postadres Postbus 90155 5000 LH Tilburg

Datum 10 november 2022 Uw kenmerk Doorkiesnummer 14 013 Fax 013 542 93 96 Bezoekadres Stadhuisplein 130

Beste heer Veldman, De raad heeft uw Rekenkamer gevraagd onderzoek te doen naar de inrichting van het proces van subsidiering, de sturing op subsidiëring en de verantwoording over subsidiëring sinds 2018. In de afgelopen periode heeft u dit onderzoek uitgevoerd. In uw brief van 19 oktober 2022 heeft u ons College van B&W in het kader van bestuurlijk hoor- en wederhoor verzocht een schriftelijke reactie te geven op het ontwerprapport ‘Impact op subsidies: Een onderzoek naar het subsidiebeleid van de gemeente Tilburg’. In deze brief reageren wij op het rapport, reflecteren wij kort op enkele van de conclusies en aanbevelingen en gaan wij ook in op de vraag hoe wij opvolging willen geven aan uw aanbevelingen. Algemeen beeld Het college dankt de Rekenkamer voor de zorgvuldigheid en gedegenheid waarmee het onderzoek is uitgevoerd en wil daarvoor graag een compliment maken. Het rapport geeft een compleet en chronologisch overzicht van de ontwikkeling van het subsidiebeleid. Het erkent de stappen die in de afgelopen jaren zijn gezet en trekt daar ook lessen uit voor de toekomst. De conclusies en aanbevelingen zijn voor het college herkenbaar en geven de dilemma’s goed weer. Het rapport vormt naar onze mening een goede basis voor raad, college, organisatie en subsidiepartners om het subsidiebeleid en de doeltreffendheid van onze subsidies verder te versterken.

In die zin maakt het rapport zijn titel waar: het heeft voor Tilburg ‘Impact op subsidies’! Impact, output, outcome ‘Meten is weten’ is in de complexiteit en dynamiek van de sociaal-maatschappelijke werkelijkheid weerbarstig en het staven van de beleidstheorie en het leggen van eenduidige causale verbanden is vaak slechts met veel moeite mogelijk. Wij herkennen de conclusie en aanbeveling van de Rekenkamer om oog te hebben voor de kostenefficiëntie en kosteneffectiviteit in de afspraken met de subsidiepartners. Tegelijkertijd vinden wij het belangrijk steeds op zoek te blijven naar causale verbanden die er zijn tussen de inzet van middelen, de uit te voeren activiteiten en de output en outcome/impact die wordt beoogd. Zoals de Rekenkamer aangeeft, draagt het ‘goede gesprek’ tussen gemeente en subsidiepartners bij aan het impactgericht inzetten van subsidies. Dit goede gesprek is echter alleen mogelijk met impactmeten als basis. Het gaat er om de goede balans te vinden en dat is maatwerk. Het is zeker de moeite waard te onderzoeken of het koppelen van outcome/impact aan de Monitor Gezond en Gelukkig op onderdelen kan bijdragen aan meer trendmatig inzicht in de doeltreffendheid van het subsidie-instrument. En daarmee minder accent te leggen op het bewijzen van outcome/impact vanuit micro- of mesoniveau per subsidieontvanger.

Daarbij zetten we de goede ervaringen die er al zijn met het meten door, omdat we zien dat we hierdoor samen met onze partners veel meer in controle komen van de impact die we willen realiseren. Hard bewijs over de relatie vanuit micro- en mesoniveau tussen output en outcome/impact vergt zoals u zegt meestal disproportioneel veel inzet. Wel draagt meten bij aan leren over en sturen op de resultaten van een subsidie. Deze positieve

- 18 -

ervaringen continueren wij. Wij menen dat dit in lijn ligt met de eerder geuite wensen van de raad om meer aandacht te hebben voor de doeltreffendheid van subsidies. Rolverdeling en informatievoorziening Die balans en een bijpassende informatievoorziening moet ook met de raad worden afgestemd. De raad vraagt de afgelopen jaren nadrukkelijk de doeltreffendheid van het subsidie-instrument in relatie tot de bestuurlijke doelen inzichtelijk te maken. Wij onderschrijven de aanbeveling van de Rekenkamer dat deze afstemming beter past bij het gesprek over de voortgang en evaluatie aan de hand van de kadernota’s of een gesprek over het subsidiebeleid op zichzelf. In de P&C-cyclus kan het goede gesprek tussen college en raad immers verloren gaan in het grotere geheel (aan informatie). Het college staat ook positief ten opzichte van de aanbeveling dat de raad van tijd tot tijd bepaalde (grote) subsidiepartners uitnodigt om toe te lichten wat er in Tilburg wordt gerealiseerd met de ontvangen subsidie of bij deze partijen op werkbezoek gaat. Op die manier wordt de raad ‘warm’ en ‘meer concreet en gedetailleerd’ meegenomen. Dat kan zeker helpen bij het invullen van de kader stellende en controlerende rol.

Werkwijze Impactgericht subsidiëren (hierna IgS) verbeteren en verbreden Het is goed te lezen dat de werkwijze IgS (goed gesprek, aandacht voor de ‘beleidstheorie’ en heldere formats) een goede basis kent. De aanbeveling is om dit vast te houden en het proces te verbeteren door bijvoorbeeld versimpeling voor kleinere en/of vrijwilligersorganisaties en het verder doordenken van de partnerrelatie bij meerjarig subsidiëren. Wij zijn hier al mee bezig en blijven continu werken aan verbetering van het proces. U doet ook de aanbeveling te onderzoeken of IgS breder kan worden ingezet bij de subsidiëring in andere domeinen. Wij hebben daar zeker aandacht voor, tegelijkertijd willen we zoals u ook aangeeft (daar waar dat kan) ruimte houden om goed te kijken welke subsidiemethodiek bij welke subsidiabele activiteit past. IgS is immers vooral toepasbaar als er een ‘beleidstheorie’ aan een subsidie kan worden gekoppeld. Er zijn ook subsidies die enkel een bepaalde output beogen (b.v. subsidiëren evenement) en die in algemene zin bijdragen aan een bepaald beoogde outcome (Tilburg evenementenstad). Natuurlijk liggen wel onder elk beleid doelstellingen en resultaten die we in de stad willen bereiken (ook bij bv. het evenementenbeleid). Daarom willen we goed kijken hoe we de werkzame elementen van IgS kunnen vertalen naar subsidies bij andere beleidsterreinen.

Verder zullen wij uw aanbeveling over de wijze waarop de subsidies voor evenementen worden verleend en hoe dat wordt gemotiveerd en onderbouwd richting de aanvragers, oppakken. Vervolgproces Het rapport maakt een begrijpelijk onderscheid in aanbevelingen voor de raad en aanbevelingen voor het college. Wij zijn van mening dat de opvolging van het geheel aan aanbevelingen een goede afstemming vraagt tussen raad en college. Het college ziet daarvoor een mogelijkheid in het proces van de actualisatie van de kaders (Kadernota subsidiebeleid 2017-2020, de ASV uit 2017 en de mandaatregeling). Die actualisatie van de kaders is, zoals de Rekenkamer terecht aangeeft, nodig en is in voorbereiding. Op basis van de door de raad in 2021 vastgestelde nota ‘Kaderstelling 2022-2026’ wordt subsidiebeleid vooral bezien vanuit het instrument subsidies en niet vanuit het inhoudelijk beleid. Daarom zullen wij een middelennota subsidiebeleid voorbereiden en ter besluitvorming aan de raad voorleggen. Dit proces wordt gestart met een startnotitie waarin wij de opdracht van de raad aan het college helder formuleren. In de startnotitie zullen wij ingaan op de vraag hoe de aanbevelingen van de Rekenkamer worden meegenomen in de actualisatie van het beleid.

In de startnotitie zullen wij ook een voorstel doen hoe wij in gesprek met de raad afspraken kunnen maken over de rolverdeling en informatievoorziening. De startnotitie wordt voorzien van een raadsvoorstel en wordt vastgesteld door de raad. Wij zijn voornemens de startnotitie begin 2023 aan de raad ter besluitvorming voor te leggen. In het tweede kwartaal van 2023 verwachten wij de nota subsidiebeleid en de gewijzigde Algemene subsidieverordening in besluitvorming te kunnen brengen. Op deze manier willen wij samen met de raad opvolging geven aan de conclusies en aanbevelingen die u in uw rapportage hebt aangereikt.

Met vriendelijke groet, - 19 -

Het college,

mr. A. van Berckel, MBA gemeentesecretaris

drs. Th.L.N. Weterings burgemeester

- 20 -

DEEL 3 NOTA VAN BEVINDINGEN

- 21 -

1. DEFINITIES Om deelvragen te kunnen beantwoorden beschrijft de RKT eerst een aantal begrippen in hoofdstuk 1. De algemene doelstelling van het subsidiebeleid van de gemeente is in de Kadernota subsidiebeleid 2017-2020 omschreven als3: ‘Maatschappelijke organisaties en instellingen en natuurlijke personen in staat te stellen om met hun activiteiten een bijdrage te leveren aan het verwezenlijken van gemeentelijke beleidsdoelen die zonder subsidie niet of niet geheel worden gerealiseerd.’ De term subsidie wordt in de Algemene subsidieverordening (vanaf nu: Asv) gedefinieerd als4: ‘De aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.’ Deze definitie volgt de Algemene wet bestuursrecht (Awb), artikel 4:21. Er wordt daarbij door de gemeente onderscheid gemaakt tussen een jaarlijkse en eenmalige subsidie: • Jaarlijkse subsidie: ‘Subsidie die per (boek)jaar aan een instelling wordt verstrekt ten behoeve van voortdurende activiteiten.’ • Eenmalige subsidie: ‘Alle subsidies, die niet zijn aan te merken als jaarlijkse subsidies met name subsidies ten behoeve van bijzondere incidentele projecten of kortdurende activiteiten.’ De subsidiecyclus wordt in het handboek van de gemeente als volgt omschreven5:

3 Gemeente Tilburg (2017). Kadernota subsidiebeleid 2017-2020 gemeente Tilburg – Het beleidskader voor het verle-

nen en vaststellen van subsidie. Pg. 5. 4 Gemeente Tilburg (2017). Algemene subsidieverordening gemeente Tilburg. Pg. 1. 5 Gemeente Tilburg. Handboek gemeente Tilburg afdeling sociaal.

- 22 -

De subsidiecyclus omvat zowel sturing op, als verantwoording over, subsidies: sturing omvat verlenen en uitvoeren/monitoren van subsidies, verantwoording omvat vaststellen en evalueren van subsidies en de vertalen naar beleid/analyse. De gemeente hanteert binnen het kader van de subsidiecyclus de werkwijze ‘impactgericht subsidiëren’ (vanaf nu: IgS) voor het sociaal domein waarbij de term ‘impact’ centraal staat. Daarnaast is er de werkwijze ‘niet impactgericht subsidiëren’ vanuit de overige domeinen waarbij de termen ’outcome’ en ‘output’ (en de relatie daartussen) centraal staan. De woorden impact en outcome worden door de gemeente en subsidieontvangers door elkaar heen gebruikt en zijn feitelijk synoniemen van elkaar. Om verwarring te voorkomen volgt de RKT de lijn die de gemeente volgt. Zo hanteert de RKT in dit onderzoek de term ‘impact’ waar het gaat om de werkwijze IgS en de termen ‘outcome’ en ‘output’ waar het gaat om de werkwijze niet IgS. De RKT definieert impact als: Het gevolg, de invloed of het effect van een activiteit of activiteiten die zijn ondernomen door de subsidieontvanger op de realisatie van maatschappelijke opgaven van de gemeente Tilburg.

De RKT definieert output en outcome als: Output: ‘Het resultaat van een activiteit of activiteiten om een bepaald doel of bepaalde doelen te bereiken.’ Outcome: ‘Een bepaald doel of bepaalde doelen welke de gemeente Tilburg en de subsidieontvanger wensen te bereiken.’

- 23 -

2. INRICHTING PROCES SUBSIDIËRING GEMEENTE TILBURG 2005 - 2022 Hoofdstuk 2 beschrijft op basis van bureauonderzoek (documentatie) de belangrijkste ontwikkelingen in de inrichting van het proces van subsidiëring sinds 2018 en de rol van de gemeenteraad (vanaf nu: raad) daarbij. Daarmee beantwoordt hoofdstuk 2 deelvraag 1. Deelvraag 1: Wat zijn de belangrijkste ontwikkelingen in de inrichting van het proces van subsidiering sinds 2018? Wat is de rol van de gemeenteraad hierbij?

2.1 Ontwikkelingen vóór 2018 Om de belangrijkste ontwikkelingen in de inrichting van het proces van subsidiëring sinds 2018 in context te kunnen plaatsen, worden eerst de ontwikkelingen van vóór 2018 - inclusief de rol van de raad – op hoofdlijnen beschreven in tabel 1: Jaar

Ontwikkelingen

2005

• De Rekeningcommissie (vanaf nu: RC) – de voorloper van de RKT – gaf in het onderzoek ‘Met kleine stapjes vooruit’6 aan dat de controle op subsidies beperkt was tot een financiële afrekening. De RC gaf aanbevelingen voor meer aandacht voor geleverde prestaties en daarmee bereikte maatschappelijke resultaten en effecten, voor ‘smarter’ geformuleerd ambities in beleidsnota’s, voor het koppelen van Programma’s van Eisen (PvE’s) aan meerjarensubsidies, voor meer samenwerking tussen instellingen en voor onderzoek door het college naar het offertesysteem.

2009

•

Het college kwam met het actieplan ‘Stappen voorwaarts…’7 om deze aanbevelingen op te kunnen pakken.

2010

•

De RKT gaf in het vervolgonderzoek naar het subsidiebeleid van de gemeente ‘Een pleidooi voor een kwantumsprong’8 de aanbeveling voor een plan van aanpak voor een verbeterslag van Beleids(kader)nota’s, PvE’s, het subsidieproces als zodanig en de verantwoording door en communicatie met de instellingen. Ook gaf de RKT de aanbeveling voor invoering van het instrument visitatie, waarbij de subsidies aan grote instellingen binnen een raadsperiode minstens eenmaal integraal worden geëvalueerd. In een amendement9 (d.d. 19 april 2010) kreeg het college ook de opdracht van de raad om in dit plan van aanpak een voorstel te doen voor de verdere invulling van de kaderstellende en controlerende rol van de raad in het subsidieproces en de manier waarop publieke verantwoording rondom subsidies zal worden vormgegeven. Het ‘Plan van aanpak subsidiebeleid’ 10 is vastgesteld door het college. Dit betekende onder meer dat het stappenplan moest worden vertaald in een concreet actieplan, een nulmeting moest worden ontwikkeld voor de relatie tussen kadernota's en grote subsidies, en een Kadernota subsidiebeleid moest worden opgesteld.

•

•

6 Rekeningcommissie (2005). Met kleine stapjes vooruit.

7

Gemeente Tilburg (2009). Stappen voorwaarts… - Een onderzoek naar de wijze waarop budgetsubsidies door de gemeente Tilburg worden verstrekt. 8 Rekenkamer Tilburg (2010). Subsidiebeleid: Een pleidooi voor een kwantumsprong. 9 Gemeente Tilburg (2010). Amendement 14-1. 10 Gemeente Tilburg (2010). Collegebesluit ‘Definitieve vaststelling plan van aanpak subsidiebeleid’; Gemeente Tilburg (2010). Collegebesluit ‘Vervolgactie plan van aanpak subsidiebeleid’. - 24 -

2011

•

Het college gaf nadere invulling aan het plan van aanpak via de vervolgactie 11 om medio 2011 een nieuwe Kadernota subsidiebeleid en gemoderniseerde subsidieverordening te ontwikkelen en een adequatere werkwijze inzake subsidieverlening waarin meer aandacht is voor publieke verantwoording.

•

De raad stelt de ‘Kadernota subsidiebeleid 2012-2016’12 vast. Deze geeft het technisch kader waarbinnen subsidieverlening plaatsvindt. De raad behandelde het visiedocument P&C 13 en de Algemene subsidieverordening (vanaf nu: Asv)14. Bij het raadsvoorstel over het visiedocument deed de wethouder de toezegging om met een voorstel te komen de controlerende rol van de raad te versterken door inzicht te geven in hoe subsidies hebben bijgedragen aan de bestuurlijke doelen. Het visiedocument en Asv miste echter uitwerking hiervan. De Asv werd daarom op het onderdeel ‘evaluatie’ aangescherpt; in het raadsvoorstel jaarrekening, bij de vaststelling en evaluatie van kadernota's, en bij de uitvoering de onderzoeken ex art 213a GW (onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid) zal het college voortaan verslag doen van een subsidie. De raad ging akkoord en breidde dit uit door een amendement 15: jaarlijks zal er in het kader van publieke verantwoording een lijst worden gepubliceerd van alle verstrekte subsidies, met een aanduiding van het bijbehorend doel dat de raad heeft vastgesteld.