RKT_Onderzoeksrapport 'Ieder z'n recht'_mei2026_def

Ieder z’n recht

Wat rechtszaken vertellen over gemeentelijk handelen

Rekenkamer Tilburg Mei 2026

Hayke Veldman, Hans Mulder, Marloes van Rijswijk-van Mook, Marga Vermeer, Deborah van Gestel-Mulders

0

Inhoud

Voorwoord

3

DEEL 1. Rekenkameronderzoek rechtszaken gemeente Tilburg

4

Hoofdstuk 1 Inleiding 1.1 Aanleiding 1.2 Doelstelling 1.3 Centrale onderzoeksvraag en deelvragen 1.4 Leeswijzer 1.5 Hoor en wederhoor 1.6 Nawoord

5 5 5 5 6 6 6

Hoofdstuk 2 Afbakening onderzoek, begrippen en proces(schema’s) 2.1 Afbakening onderzoek en begrippen 2.1.1 Rechtsgebieden 2.1.2 Definities rechtszaken bestuurs- en civielrecht 2.1.3 Afbakening onderzoek 2.1.5 De algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb) 2.2 Procesbeschrijvingen: de weg naar een rechtelijke uitspraak 2.2.1 Bestuursrechtelijke procedures 2.2.2 Civielrechtelijke procedures 2.2.3 Processchema’s

8 8 8 9 9 11 12 12 16 17

Hoofdstuk 3 Dataverzameling en methode data-analyse 3.1 Dataverzameling 3.2 Methode data-analyse

18 18 18

Hoofdstuk 4 Analyse: Cijfers over rechtszaken 4.1 Bestuursrechtelijke procedures 4.1.1 Aantallen ontvangen bezwaren in relatie tot beroep en hoger beroep 4.1.2 Beroep en hoger beroep met uitspraak in 2024 4.1.3 Beroep en hoger beroep met uitspraak in 2023 4.1.4 Beroep en hoger beroep met uitspraak in 2022 4.1.5 Beroep en hoger beroep 2024, 2023 en 2022 vergeleken 4.1.6 Beroep en hoger beroep naar aanleiding van raadsbesluiten 4.2 Civielrechtelijke procedures 4.2.1 Bodemprocedures in behandeling genomen door advocaten in dienst van de gemeente

22 22 22 25 26 28 30 32 33

Hoofdstuk 5 Analyse: Patronen 5.1 Bestuursrechtelijke procedures 5.2 Civielrechtelijke procedures

34 35 37

Hoofdstuk 6 Analyse: Inzichten uit interviews 6.1 Bestuursrechtelijke procedures 6.2 Civielrechtelijke procedures 6.3 Positie en rol gemeenteraad

40 40 42 43

1

33

Hoofdstuk 7 Conclusies en aanbevelingen 7.1 Conclusies 7.2 Aanbevelingen

45 45 48

Lijst met afkortingen

51

DEEL 2. Bestuurlijke reactie College van Burgemeester en Wethouders

52

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Bijlagen

55

Bijlage 1: Vragenlijsten interviews Bijlage 2: Overzicht zaaknummers rechtszaken

56 58

2

Voorwoord Rekenkameronderzoek kan niet tot stand komen zonder de medewerking van ambtelijk betrokkenen. In dit onderzoek was dat in het bijzonder de afdeling Juridische Zaken & Inkoop (JUR). Wij spreken onze dank uit aan allen die hebben bijgedragen aan het aanleveren van relevante documentatie, cijfers en uitspraken over rechtszaken. Tegelijkertijd hebben we bij dit onderzoek moeten constateren dat er sprake was van een gebrekkige aanlevering van data. Tijdens het ambtelijk hoor & wederhoor bleek dat de door afdeling JUR aangeleverde data aan de Rekenkamer Tilburg niet juist en onvolledig waren. Een aanzienlijk deel van de zaken ten behoeve van de analyse over het achterhalen van patronen, bleek niet onherroepelijk en viel daarmee buiten de scope van het onderzoek. Daarnaast bleken niet alle uitspraken in (hoger) beroep te zijn gedeeld die mogelijk wel binnen de scope van het onderzoek vielen. We hebben daarom moeten besluiten het onderzoek te heropenen, inclusief het opstellen van een aangepast ontwerprapport en een tweede ronde van ambtelijk hoor & wederhoor. Data zijn na heropening vervolgens meermaals door de afdeling JUR aangepast en aangeleverd. De Rekenkamer vindt het zorgelijk dat juiste en complete data niet op orde waren.

Als gevolg van de gebrekkige aanlevering van data en de daardoor ontstane vertraging, is het definitieve rapport later gereedgekomen dan oorspronkelijk beoogd. Dit betreuren wij. De gemeenteraad is hierover op 13 januari 2026 geïnformeerd via een Rekenkamerbrief. Daarnaast hebben wij tijdens dit onderzoek moeten constateren dat geen van de portefeuillehouders vanuit het college van B&W bereid was deel te nemen aan een interview; portefeuillehouders meenden ofwel bij geen of weinig rechtszaken betrokken te zijn geweest, ofwel onvoldoende lang als wethouder werkzaam te zijn geweest om de vragen te kunnen beantwoorden. De Rekenkamer acht het wenselijk dat (een vertegenwoordiging vanuit de) portefeuillehouders deelnemen aan ieder (toekomstig) rekenkameronderzoek.

3

DEEL 1 REKENKAMERONDERZOEK RECHTSZAKEN GEMEENTE TILBURG

4

1. Inleiding 1.1 Aanleiding Uit gesprekken met de Tilburgse fracties over mogelijke onderzoeksonderwerpen voor 2024/2025 kwam naar voren dat de gemeenteraad (vanaf nu: raad) meent dat er de afgelopen jaren steeds meer rechtszaken worden gevoerd tegen de gemeente Tilburg (vanaf nu: gemeente), waarbij de raad vermoed dat de gemeente relatief veel rechtszaken verliest. De Rekenkamer Tilburg (vanaf nu: RKT) onderzoekt welke rechtszaken binnen het bestuursrecht en het civielrecht de gemeente de afgelopen jaren (2022 t/m 2024) heeft gevoerd, wat de aanleiding, de doorlooptijd en de uitkomst van deze rechtszaken is, of daar patronen in waarneembaar zijn en wat daaruit eventuele leerpunten zijn.

1.2 Doelstelling Het onderzoek beoogt inzicht te bieden in: • Een op feiten gebaseerd beeld van welke rechtszaken de gemeente de afgelopen jaren heeft gevoerd, wat de aanleiding, doorlooptijd en uitkomst van deze rechtszaken is, of daar patronen in waarneembaar zijn en of daar mogelijkerwijs leerpunten uit af te leiden zijn. • De RKT formuleert afhankelijk van de bevindingen en conclusies uit het onderzoek mogelijke aanbevelingen om het voeren van rechtszaken door de gemeente verder te versterken.

1.3 Centrale onderzoeksvraag In navolging van de doelstelling is de volgende centrale vraagstelling geformuleerd: Welke rechtszaken heeft de gemeente Tilburg de afgelopen jaren gevoerd, wat was de aanleiding, de doorlooptijd en de uitkomst van deze rechtszaken en welke leerpunten kunnen hier mogelijkerwijs uit afgeleid worden? Daarbij zijn de volgende deelvragen geformuleerd: 1.

2.

3.

Rechtszaken • In welke geschillen, waar de gemeente partij in was, zijn er in de afgelopen jaren definitieve rechterlijke uitspraken gedaan? Aanleiding en uitkomst • Wat was de aanleiding, de doorlooptijd en de uitkomst van deze rechtszaken? • Zijn er hierin patronen waarneembaar? Resultaten en effectiviteit • In welke van deze rechtszaken is het initiële besluit1 door de gemeente in stand gebleven? • Zijn er hierin patronen waarneembaar?

1 Met initieel besluit wordt aan de ene kant de beslissing op bezwaar bedoeld als het gaat om bestuursrechtelijke pro-

cedures. Ook kan het gaan om een bestuursrechtelijk primair besluit in verband met rechtstreekse beroepen, bijvoorbeeld omdat de Uniforme Openbare Voorbereidingsprocedure (UOV) wordt gevolgd. Bij een civiele procedure is het initieel besluit een kwestie waarbij de rechtspersoon gemeente Tilburg als procespartij optreedt (als gedaagde of eiser) in verband met een conflictsituatie.

5

4.

5.

Leerpunten • Welke leerpunten kunnen mogelijkerwijs worden afgeleid uit de beantwoording van de onder 1, 2 en 3 geformuleerde deelvragen? Positie en rol van de gemeenteraad • Hoe is de gemeenteraad betrokken geweest bij deze rechtszaken? • Zijn de instrumenten die de gemeenteraad heeft om (desgewenst) sturing en controle uit te oefenen voldoende en effectief ingezet door de gemeenteraad?

1.4 Leeswijzer De opzet van deze rapportage is als volgt. Deel 1 betreft het rekenkameronderzoek. Hoofdstuk 1 vormt de inleiding. In hoofdstuk 2 kadert de RKT het onderzoek af, geeft een toelichting op begrippen in het onderzoek en schetst de RKT het proces van gerechtelijke uitspraken. Hoofdstuk 3 gaat in op de wijze van dataverzameling en methode van data-analyse door de RKT. In hoofdstuk 4 geeft de RKT haar analyse van cijfers over rechtszaken weer. Hoofdstuk 5 gaat in op de patronen die de RKT constateert op basis van de geanalyseerde rechtszaken. Hoofdstuk 6 geeft een verdere verdieping op de analyse via de inzichten vanuit de interviews. In hoofdstuk 7 deelt de RKT haar conclusies en aanbevelingen. Deel 2 betreft de bestuurlijke reactie van het college van Burgemeester & Wethouders (vanaf nu: college).

1.5 Hoor en wederhoor Hoor en wederhoor heeft plaatsgevonden door de verslagen van interviews ter verificatie op onjuistheden en onvolledigheden terug te leggen bij geïnterviewden. Aan de geïnterviewden heeft de RKT vervolgens het verzoek gedaan om het rapport (zonder conclusies en aanbevelingen) te toetsen op feitelijke onjuistheden en onvolledigheden. De door hen genoemde suggesties zijn door de RKT overgenomen wanneer het ook feitelijke onjuistheden of onvolledigheden betrof. Vervolgens is het ontwerprapport aangeboden aan het college met het verzoek om een bestuurlijke reactie. Deze reactie is integraal opgenomen in het eindrapport (deel 2).

1.6 Nawoord De RKT heeft kennisgenomen van de bestuurlijke reactie van het college (d.d. 12 mei 2026), zoals opgenomen in deel 2 van het onderzoeksrapport. Wij waarderen dat het college de aanbevelingen overneemt en de verdere verbeteringen wil oppakken. Tegelijkertijd zien wij aanleiding om op twee punten kort te reageren. In de eerste plaats blijft van belang dat de uitvoering van het onderzoek is bemoeilijkt door een onvolledige en op onderdelen onjuiste aanlevering van gegevens. Dat heeft geleid tot vertraging, heropening van het onderzoek en een extra ronde van hoor en wederhoor. De RKT heeft dit in het voorwoord opgenomen, niet om de inzet van betrokken ambtenaren tekort te doen, maar omdat de kwaliteit en volledigheid van informatievoorziening essentieel zijn voor onafhankelijk rekenkameronderzoek. In de tweede plaats constateert de RKT dat geen van de portefeuillehouders bereid was deel te nemen aan een interview. De RKT acht dat ongebruikelijk. De door het college gegeven toelichting - dat bewust niet vanuit individuele portefeuillehouders is gereageerd om de scheiding tussen inhoud en juridische zaken te borgen - begrijpt de RKT, maar beschouwt deze niet als een toereikende grond om bestuurlijke deelname aan een interview achterwege te laten. Juist waar een onderzoek raakt aan bestuurlijke verantwoordelijkheid, is bestuurlijke duiding van belang.

Ten aanzien van de kanttekening over het gebruik van Artificiële Intelligentie (AI) merkt de RKT op dat zij zelf verantwoordelijk is voor de keuze en toepassing van haar onderzoeksmethoden. Voor elke methode documentanalyse, data-analyse, interviews en digitale hulpmiddelen - geldt dat deze zorgvuldig,

6

controleerbaar en verantwoord moet worden ingezet. De RKT onderschrijft het belang van zorgvuldigheid, maar bewaakt daarbij haar onafhankelijke onderzoeksruimte en methodologische verantwoordelijkheid. De RKT vertrouwt erop dat de constructieve houding die het college in zijn reactie toont ook in de uitvoeringspraktijk haar beslag krijgt en dat bij toekomstige onderzoeken de samenwerking soepel zal verlopen.

7

2. Afbakening onderzoek, begrippen en proces(schema’s) In hoofdstuk 2 kadert de RKT het onderzoek, geeft een toelichting op begrippen en definities in het onderzoek en schetst het proces over de weg naar gerechtelijke uitspraken.

2.1 Afbakening onderzoek en begrippen 2.1.1 Rechtsgebieden Er bestaan binnen de rechtspraak verschillende rechtsgebieden2, waarbij de RKT de volgende rechtsgebieden onderzoekt: •

•

Bestuursrecht: Ook wel publiekrecht genoemd. Een bestuursrechter spreekt recht in conflicten tussen particulieren en overheid en tussen organisaties en overheid. Dit zijn met name rechtszaken waarbij particulieren of organisaties, waaronder 3e belanghebbenden, het niet eens zijn met een besluit van de gemeente. Denk bijvoorbeeld aan een besluit over een uitkering, een subsidie, een verblijfsvergunning, een omgevingsvergunning. Het gaat in dit onderzoek ook om zaken in relatie tot rechtstreeks beroep naar aanleiding van raadsbesluiten. In relatie tot bestuursrecht is het college van B&W of de burgemeester bevoegd. Civielrecht: Ook wel privaatrecht genoemd. In het civielrecht gaat het om conflicten tussen particulieren, tussen organisaties, tussen particulieren en organisaties en tussen particulieren en een rechtspersoon (hier, de gemeente Tilburg). Het gaat dus hier om procedures waarin de gemeente als civielrechtelijk persoon handelt en geen publiekrechtelijke handelingen verricht. Denk bijvoorbeeld aan overeenkomsten en contracten die de gemeente sluit. Het initiatief tot handhaving van het recht ligt bij de partijen zelf. Dit betekent dat het aan de benadeelde partij is om een rechtszaak aan te spannen en de rechter te vragen om een beslissing te nemen.

Bij een verzoekschriftprocedure gaat het overigens om een aanvraag zonder direct conflict, zoals een bewind of faillissement. In relatie tot civielrecht is de publiekrechtelijke rechtspersoon, zijnde de gemeente Tilburg, bevoegd.

In onderstaande tabel zijn de verschillen tussen bestuursrechtelijke en civielrechtelijke procedures nader geduid: Partijen en aard van het geschil

Rechtsgebied en wetgeving Start van de procedure

Rol van de rechter

Rechtsmiddelen en doorlooptijd

Bestuursrechtelijke procedures Geschillen tussen particulieren/organisaties en overheid. Voorbeelden: vergunningen, belastingen, sociale zekerheid, handhaving. Publiekrecht: Algemene wet bestuursrecht (Awb) en bijzondere wetten. Start meestal met bezwaar tegen een besluit (art. 1:3 Awb). Daarna beroep bij de bestuursrechter en eventueel hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Geen verplichte advocaat. Toetst aan wet én algemene beginselen van behoorlijk bestuur (zorgvuldigheid, evenredigheid, motivering). Kan besluiten vernietigen en bestuursorgaan opdragen nieuw besluit te nemen. Bezwaar, beroep, hoger beroep.

2 Rechtsgebieden | Rechtspraak.

8

Civielrechtelijke procedures Geschillen tussen particulieren/organisaties of organisaties onderling (soms ook overheid als privaatrechtelijke partij). Voorbeelden: contracten, eigendom, schadeclaims. Privaatrecht: Burgerlijk Wetboek en Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. Start met dagvaarding (geldvordering, contract) of verzoekschrift (bijv. echtscheiding). Advocaat meestal verplicht (behalve bij kantonrechter).

Partijen zijn gelijkwaardig; rechter beslist op basis van bewijs en privaatrechtelijke regels. Kan schadevergoeding toekennen of nakoming van contract afdwingen. Kort geding (spoed), bodemprocedure, hoger beroep, cassatie.

Kosten en toegankeGriffierecht relatief laag, geen verplichte Hogere kosten, advocaat meestal verplicht. lijkheid advocaat. Tabel 1: Verschillen bestuursrechtelijke en civielrechtelijke procedures

Samengevat, het bestuursrecht regelt de verhouding burger-overheid en kent een laagdrempelige bezwaaren beroepsprocedure met toetsing aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur (vanaf nu: abbb, zie voor uitleg paragraaf 2.1.4), terwijl civielrecht privaatrechtelijke geschillen tussen gelijkwaardige partijen behandelt via dagvaarding of verzoekschrift en een meer formele, kostbare rechtsgang betreft. 2.1.2 Definities rechtszaken bestuurs- en civielrecht De RKT hanteert de volgende definities van rechtszaken binnen het bestuursrecht en binnen het civielrecht: Definitie rechtszaken bestuursrecht (bestuursrechtelijke procedures): Alle gerechtelijke procedures binnen het bestuursrecht waarbij de gemeente formeel partij is en, waar na beroep of hoger beroep als gevolg van een beslissing op bezwaar door het college, een definitieve (openbare) uitspraak is gedaan door een rechterlijke instantie.

Definitie rechtszaken civielrecht (civielrechtelijke procedures): Alle gerechtelijke procedures binnen het civielrecht waarbij de gemeente formeel als rechtspersoon partij is en, waar na ‘een zaak in eerste aanleg’ (kort geding of bodemprocedure) of na ‘een zaak in tweede aanleg’ (hoger beroep van zaken in eerste aanleg), een definitieve (openbare) uitspraak is gedaan door een gerechtelijke instantie.

2.1.3 Afbakening onderzoek Het visualiseren van het bestuursrecht proces via een piramide maakt de structuur en hiërarchie van rechtsmiddelen duidelijk: 1. De piramide kent een hiërarchische opbouw Het proces van appelleren kent de volgende niveaus; bezwaar, beroep (rechtbank), hoger beroep (Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (vanaf nu: RvS)/gerechtshof), indien van toepassing cassatie (Hoge Raad). Een piramide laat deze lagen visueel zien: breed aan de basis (veel primaire besluiten), smal aan de top (weinig zaken halen cassatie). 2. Afnemende aantallen en toenemende complexiteit hoger in de piramide Onderin de piramide; veel besluiten waartegen bezwaar mogelijk is. Bovenin de piramide; slechts een klein deel van beroep gaat door naar hoger beroep. De piramide benadrukt dat hoe hoger, hoe specialistischer en complexer de toetsing wordt. 3. Duidelijke richting en filterwerking De piramide geeft een stroom van rechtsbescherming weer; elke laag filtert zaken op juridische merites3 en het laat zien dat niet elk geschil alle niveaus bereikt.

Om het onderzoek naar rechtszaken binnen het bestuursrecht af te bakenen, kijkt de RKT naar de bovenkant van de piramide; naar beroep en hoger beroep, met gerechtelijke uitspraken gegrond en ongegrond in 3 Hoe een zaak juridisch in elkaar steekt en wat daarvan de gevolgen kunnen zijn.

9

de jaren 2022, 2023 en 2024. Voor de analyse van patronen in rechtszaken in hoofdstuk 5 onderzoekt de RKT enkel onherroepelijke zaken4, voor de analyse van cijfers over rechtszaken is er geen uitsplitsing te maken in onherroepelijke en niet onherroepelijke zaken en dus onderzoekt de RKT beide). Als gevolg hiervan; gemeentelijke besluiten en daaropvolgende bezwaarprocedures worden buiten beschouwing gelaten. Immers, dit onderzoek onderzoekt alleen gerechtelijke procedures. Wat betekent gegrond en ongegrond? Als een beroep of hoger beroep gegrond blijkt, betekent dit dat de eiser die het beroep of hoger beroep heeft ingesteld, (bij gegrond) in het gelijk is gesteld door de rechter. De gemeente is dan in het ongelijk gesteld (bij gegrond). Is een beroep of hoger beroep ongegrond verklaard, dan houdt dit in dat de eiser niet in het gelijk is gesteld door de rechter. De gemeente is dan in het gelijk gesteld. Beroepszaken of hoger beroepszaken kunnen ook ingetrokken zijn door de eiser of niet ontvankelijk zijn verklaard: • Ingetrokken beroepszaken of hoger beroepszaken betekent dat de eiser (de partij die de rechtszaak heeft aangespannen) besluit om de procedure stop te zetten.

Dit kan verschillende redenen hebben; de eiser (of gemachtigde acht het beroep of hoger beroep niet (langer) kansrijk, partijen bereiken onderling een oplossing zonder tussenkomst van de rechter, er wordt tijdens een (hogere) beroepsprocedure een schikking getroffen waarbij het (hoger) beroep wordt ingetrokken, of de rechtbank verwijst de zaak naar een andere rechterlijke instantie omdat deze niet bij de betreffende rechtbank thuishoort. • Een (hoger) beroep wordt niet-ontvankelijk verklaard als het niet voldoet aan de formele vereisten. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer het (hogere) beroep te laat is ingediend, het griffierecht niet is betaald, verplichte documenten ontbreken, of de juiste procedure niet is gevolgd. Ook kan een niet-ontvankelijkheid worden uitgesproken als de indiener geen belanghebbende is, er geen procesbelang meer bestaat, of er geen geldig bezwaar aan het (hogere) beroep ten grondslag ligt. Aangezien de RKT inzicht wenst te krijgen in de gerechtelijke uitspraken inclusief inhoudelijke motivering voor een gerechtelijke uitspraak, zijn ingetrokken en niet ontvankelijk verklaarde (hoger) beroepszaken (waarbij geen inhoudelijke uitspraak is gedaan) geen onderdeel van dit rekenkameronderzoek.

Om het onderzoek verder af te bakenen onderzoekt de RKT niet: • WOZ-zaken (bestuursrecht): Een WOZ-zaak gaat over (hoger) beroep tegen de beslissing van de gemeente over de waardering van iemands onroerende zaak (WOZ-waarde). WOZ-besluiten worden genomen door de heffingsambtenaar, niet door het college of de raad. Dit onderzoek richt zich echter primair op het handelen van het gemeentebestuur, WOZ-zaken worden daarom buiten beschouwing gelaten. • Jeugdhulp (bestuursrecht): Tegen een overheidsbesluit zoals een jeugdhulpzaak, kan (hoger) beroep worden ingesteld. Vanwege de kwetsbaarheid en privacy van deze doelgroep worden uitspraken echter niet openbaar gepubliceerd. Er is vanuit afdeling JUR ook geen data verstrekt met betrekking tot jeugdhulpzaken; geanonimiseerde gegevens zijn immers herleidbaar naar personen. Daarom worden jeugdhulpzaken buiten beschouwing gelaten. • Voorlopige voorziening (bestuursrecht): Een voorlopige voorziening is een tijdelijke beslissing in afwachting van de definitieve uitspraak in een bestuursrechtelijke procedure. Het wordt gebruikt om onomkeerbare schade te voorkomen of een bepaalde situatie tijdelijk te handhaven of wijzigen. Omdat een voorlopige voorziening een tijdelijke beslissing is, bevat een voorlopige voorziening geen definitief rechterlijk oordeel. Voorlopige voorzieningen vallen daarom buiten beschouwing.

• Arbeidsrecht (civielrecht): Het gaat over arbeidsrechtelijke zaken binnen de publieke sector (denk aan zaken over arbeidscontracten en arbeidsomstandigheden). In de periode 2022 t/m 2024 zijn er geen arbeidsrechtelijke zaken onherroepelijk geworden, deze zaken blijven daarom buiten beschouwing. • Kort geding (civielrecht): Een kort geding wordt gebruikt voor urgente zaken die onmiddellijke actie vereisen in de vorm van een voorlopige voorziening. Na een kort geding dient in de regel alsnog

4 Onherroepelijke zaken zijn zaken met een definitieve gerechtelijke uitspraak.

10

•

een bodemprocedure te worden gestart. In aanbestedingszaken kan dit anders zijn; een kort geding leidt in de regel tot een definitieve uitspraak over de gunning. Vanwege het niet onherroepelijke karakter van een kort geding, worden kort gedingen buiten beschouwing gelaten. Aansprakelijkstellingen (bestuursrecht en civielrecht): Een aansprakelijkstelling is een formele verklaring waarin iemand verantwoordelijk wordt gesteld voor de schade die de ander heeft geleden. Hierbij wordt duidelijk aangegeven wat er is gebeurd, welke schade is ontstaan en waarom de ander aansprakelijk wordt geacht. Aansprakelijkstellingen zijn buiten beschouwing gelaten omdat deze geen gerechtelijke procedures betreffen en veelal niet leiden tot een rechterlijke uitspraak. Hierdoor ontbreekt een objectieve juridische toets.

2.1.4 De algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb) Binnen het bestuurs- en civielrecht zijn de abbb gedragsregels die bestuursorganen (zoals een gemeente) moeten naleven bij het voorbereiden, nemen en uitvoeren van initiële besluiten. Met initieel besluit wordt aan de ene kant de beslissing op bezwaar bedoeld als het gaat om bestuursrechtelijke procedures. Ook kan het gaan om een bestuursrechtelijk primair besluit in verband met rechtstreekse beroepen, bijvoorbeeld omdat de Uniforme Openbare Voorbereidingsprocedure (UOV) wordt gevolgd. Bij een civiele procedure is het initieel besluit een kwestie waarbij de rechtspersoon gemeente Tilburg als procespartij optreedt (als gedaagde of eiser) in verband met een conflictsituatie. De abbb zijn deels vastgelegd in de Algemene wet bestuursrecht (vanaf nu: Awb) en deels ontwikkeld in de rechtspraak als ongeschreven recht. Hun doel is inwoners te beschermen tegen willekeur, machtsmisbruik en onzorgvuldigheid van de overheid. De belangrijkste beginselen zijn5: 1. Legaliteitsbeginsel: Het bestuursorgaan mag alleen handelen als dat staat beschreven in de wet. Bevoegdheden van het bestuursorgaan berusten op een wettelijke grondslag. 2. Specialiteitsbeginsel: Het bestuursorgaan mag bevoegdheden alleen gebruiken voor het doel, oftewel zij mag alleen handelen binnen het doel van de wet.

Zo krijgt het bestuursorgaan geen onbeperkte bevoegdheid. Dit hangt samen met een verbod op détournement de pouvoir; het bestuursorgaan mag haar macht niet misbruiken, zij mag haar bevoegdheden alleen gebruiken voor het doel waarvoor zij die van de wetgever heeft gekregen. 3. Fair play beginsel: Het bestuursorgaan moet eerlijk, onpartijdig en zonder vooringenomenheid handelen. 4. Zorgvuldigheidsbeginsel: Het bestuursorgaan moet besluiten zorgvuldig voorbereiden en nemen. Dit betekent dat alle relevante feiten en belangen moeten worden onderzocht en afgewogen voordat een besluit wordt genomen. 5. Evenredigheidsbeginsel: Het bestuursorgaan moet alle belangen op evenredige wijze afwegen voordat zij een besluit neemt. De nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zwaar zijn in verhouding tot het doel van het besluit. 6. Motiveringsbeginsel: Elk besluit moet goed gemotiveerd zijn door het bestuursorgaan. De inwoner moet kunnen begrijpen waarom een bepaald besluit is genomen en op welke feiten en overwegingen het besluit is gebaseerd. 7. Gelijkheidsbeginsel: Gelijke gevallen moeten door het bestuursorgaan gelijk worden behandeld (bijvoorbeeld niet discrimineren). Ongelijke gevallen moeten worden behandeld naar de mate waarin zij verschillen. 8.

Vertrouwensbeginsel: Als het bestuursorgaan gerechtvaardigde verwachtingen heeft gewekt (bijvoorbeeld door een toezegging), mag zij dit vertrouwen niet zomaar schenden. De inwoner mag na een onvoorwaardelijke, concrete en ondubbelzinnige toezegging van het bestuursorgaan erop vertrouwen dat hij daar recht op heeft. Dit hangt samen met het dispositievereiste; beroep op het vertrouwensbeginsel wordt pas gehonoreerd als de inwoner op basis van de toezegging heeft gehandeld én als het nadelig is voor de inwoner bij een ander besluit van het bestuursorgaan achteraf.

5 Via de afdeling JUR is de RKT gewezen op de uitleg van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur op

https://youtu.be/-4Cpk1FZHzo?si=51EopsBD3XulM9Pr. 11

9.

Rechtszekerheidsbeginsel: De inwoner moet zeker zijn van besluiten die eerder door het bestuursorgaan zijn genomen. De inwoner mag erop vertrouwen dat als hij iets al langer doet, hij dit ook mag voorzetten.

Het thema ‘betrouwbare overheid’ binnen het bestuursrecht weerspiegelt de verwachting dat bestuursorganen op consistente, transparante en rechtsstatelijke wijze handelen. Voor de rechterlijke macht, dus rechtbanken, de RvS en de Centrale Raad van Beroep (vanaf nu: CRvB), betekent dit dat zij in hun toetsing van bestuursrechtelijke uitspraken heel nadrukkelijk moeten letten op: • Transparantie en verantwoording: Beslissingen van de gemeente dienen helder gemotiveerd te zijn, gebaseerd op aantoonbare feiten en afwegingen. • Nakoming van wet- en regelgeving: De gemeente moet besluiten nemen binnen de grenzen van hun legitieme bevoegdheden en wettelijke kaders. • Consistent en voorspelbaar optreden: Een betrouwbare overheid (gemeente) draagt bij aan vertrouwen, inwoners moeten kunnen bouwen op gelijkheid van behandeling en naleving van procedures en regels. De abbb vormen de fundamentele toetsingscriteria die de rechter inzet bij bestuursrechtelijke procedures. Ze zijn essentieel voor het realiseren van een betrouwbare overheid. Toepassing door de rechtbank, de RvS en CRvB: 1. Toetsing van de procedurele rechtmatigheid: De rechter onderzoekt of het bestuursorgaan alle stappen volgens de abbb correct heeft doorlopen, inclusief zorgvuldigheid, motivering en juiste procesgang. 2.

Toetsing van de materiële rechtmatigheid: De inhoud van het besluit wordt aan de materiële beginselen getoetst; evenredigheid, gelijkheid, legaliteit, vertrouwen. 3. Rechtsbescherming van inwoners: De toepassing van deze beginselen biedt inwoners bescherming tegen willekeur en machtsmisbruik en draagt bij aan transparantie, objectiviteit en legitimiteit van de gemeente. 4. Garantie van een betrouwbare overheid: Door deze beginselen toe te passen, ondersteunt de rechter de verwachting dat bestuursorganen consistent, verantwoord en binnen de wet handelen, essentieel voor vertrouwen en rechtsstatelijke legitimiteit.

2.2 Procesbeschrijvingen: De weg naar een gerechtelijke uitspraak Het proces om te komen tot een gerechtelijke uitspraak verschilt voor bestuursrechtelijke en civielrechtelijke procedures. In de volgende paragrafen gaat de RKT hier nader op in en schetst de RKT in twee schema’s de verschillende stappen. 2.2.1 Bestuursrechtelijke procedures Afhandeling bezwaarschriften Dagelijks worden er door het college besluiten genomen die de belangen van inwoners van de gemeente raken. Wanneer inwoners, organisaties of bedrijven, waaronder 3e belanghebbenden, het niet eens zijn met een besluit dan kunnen zij tegen dit besluit bezwaar maken. In sommige gevallen is het bestreden besluit geen beslissing op bezwaar, maar een primair besluit 6. In de ‘procesregeling behandeling bezwaarschriften’7 zijn de verschillende wijzen van bezwaarbehandeling opgenomen (sociale en algemene bezwaren, informele en formele afhandeling). Voor de bezwaarmaker

6 Dit komt bijvoorbeeld voor bij besluiten die volgens de uniforme openbare voorbereidingsprocedure tot stand komen

(zoals omgevingsplannen en bepaalde omgevingsvergunningen onder de Omgevingswet). In die gevallen is er geen bezwaarfase en staat direct beroep open. Daarnaast kan een bezwaarmaker op grond van artikel 7:1a Awb verzoeken om rechtstreeks beroep, waardoor de bezwaarfase wordt overgeslagen. Ook kan een nieuw primair besluit tijdens een lopende beroepsprocedure van rechtswege onderdeel worden van het beroep (artikel 6:19 Awb). 7 https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR738486/1. 12

heeft afdeling Juridische Zaken & Inkoop (vanaf nu: afdeling JUR) van de gemeente brochures8 ontwikkeld waarin een toelichting wordt gegeven over het proces van bezwaar maken. Sociale bezwaren spelen zich af in het domein sociaal: Sociaal domein

Sociaal

Beoordeling recht op algemene en bijzondere bijstand, minimaregelingen (bijvoorbeeld collectieve zorgverzekering, meedoen regeling), maatwerkvoorziening (zoals begeleiding, beschermd wonen, hulp aan huis, vervoer, rolstoel) en besluiten ter regulering van het leerlingenvervoer en gehandicaptenparkeerkaarten. Bron: Gemeente Tilburg (2024). Jaarverslag 2024 commissies voor de bezwaarschriften sociaal en algemeen domein.

Algemene bezwaren spelen zich af in de domeinen handhaving & openbare orde en veiligheid (oov), omgevingsrecht en varia(overig): Commissie Algemeen domein

Cluster Handhaving & openbare orde en veiligheid (oov)

Besluiten Last onder dwangsom (bijvoorbeeld bij illegale prostitutie, maar ook bij overtreding omgevingsplan), last onder bestuursdwang (bijvoorbeeld sluiting pand na aantreffen handelshoeveelheid drugs, maar ook bij verkeerd gestalde fietsen en gedumpt afval), bestuurlijke boete (bijvoorbeeld bij overtreding Huisvestingsverordening) en besluiten tot toepassing openbare orde-bevoegdheden burgemeester (bijvoorbeeld bevel sluiting pand na aanslag of verbieden demonstratie) Omgevingsrecht Verleende of geweigerde omgevingsvergunningen voor de bouw of het (anders), gebruiken van een gebouw en tijdelijke vergunningen. Varia (=overige caWet BAG (Basisregistratie Adressen en Gebouwen), Wet BRP (Basis Registrategorie) tie Personen), bevoegdheden, nadeelcompensatie, verkeersbesluiten (aanwijzing betaald parkeren, laadpalen), subsidiebesluiten en besluiten op Woo (Wet open overheid) verzoeken en overige (bijvoorbeeld staanplaatsvergunningen). Bron: Gemeente Tilburg (2024). Jaarverslag 2024 commissies voor de bezwaarschriften sociaal en algemeen domein.

Het proces voor afhandeling van bezwaar9 start bij het doorgeleiden van het bezwaarschrift naar de behandelaars van de afdeling JUR. Zij bespreken met bezwaarmaker(s), betrokken afdeling(en) en eventuele 3e belanghebbenden wat de best passende behandeling van het bezwaarschrift is; de inzet is een informele afhandeling. Een ambtelijk betrokkene benoemt: “Het doel van informeel bezwaarbehandeling is om conflicten tussen inwoner, eventuele 3e belanghebbenden en de gemeente zo vroeg mogelijk op een oplossingsgerichte en laagdrempelige manier aan te pakken, voordat een formele juridische procedure nodig is.” Medewerkers uit het cluster informele aanpak gaan met bezwaarmaker, eventueel 3e belanghebbenden en de vakafdeling (de afdeling die het bestreden besluit heeft genomen) in overleg om te kijken of een informele oplossing mogelijk is. Zo benoemt een ambtelijk betrokkene: “De geboden oplossingen zijn divers, bijvoorbeeld aanpassing van het besluit, het verstrekken van heldere uitleg en communicatie of een door partijen gevonden creatieve oplossing buiten het juridisch kader.” Omdat de informele aanpak bij bezwaarprocedures sinds een aantal jaar een belangrijke werkwijze is binnen de gemeente, licht de RKT deze aanpak hier verder toe. In 2017 gaf de raad het college opdracht om10: 1.

Inwoners bij de formele bezwaarprocedure het vertrouwen te geven dat de heroverweging van het gemeentelijk besluit op een deugdelijke wijze gebeurt en dat het contact met de gemeente respectvol verloopt, zodat voor alle partijen een zo'n goed mogelijke oplossing van het geschil kan worden gevonden. 8

Digitale informatiefolder sociaal domein; Digitale informatiefolder algemeen domein. Gemeente Tilburg (2022). Jaarverslag 2022 De commissie voor de bezwaarschriften algemene zaken; Gemeente Tilburg (2023). Jaarverslag algemene zaken – De commissie voor de bezwaarschriften algemene zaken; Gemeente Tilburg (2024). Jaarverslag 2024 commissies voor de bezwaarschriften sociaal en algemeen domein. 10 Gemeente Tilburg (10 december 2019). Collegebesluit ‘Informatienota Afronding project bellen geen bezwaar en evaluatie mandaat ondertekening beslissing op bezwaar’. 9

13

2. Hoorzittingen aan te passen zodat de geloofwaardigheid, onpartijdigheid en onafhankelijkheid van de bezwaarcommissie vanuit het perspectief van de bezwaarmaker verzekerd was en dat niet langer bij bezwaarmakers het gevoel leefde dat de slager zijn eigen vlees keurt. De raad heeft op 3 juli 2017 ingestemd met het voorstel van het college om te komen tot een nieuwe werkwijze en inrichting van de bezwaarschriftprocedure; het project ‘Bellen geen bezwaar’ (informele aanpak). De nieuwe werkwijze beoogde tot een andere aanpak van het hele bezwaarproces en tot een andere bejegening van bezwaarmakers te leiden.11 Doel van de informele aanpak is het herstellen van het vertrouwen van bezwaarmakers in de gemeente. Door naar hen te luisteren, hen serieus te nemen en samen op zoek te gaan naar een zo goed mogelijke oplossing van het geschil.12 Op 1 maart 2018 is gestart met een klein team van de afdeling JUR (Team Informele Aanpak) die in alle algemene bezwaarschriften onderzoekt wat de beste wijze was om een bezwaarschrift te behandelen. Dit wordt ook wel de informele aanpak of andere aanpak genoemd. Het team doet dit door te bellen met de bezwaarmaker, de vakambtenaar die het bestreden besluit heeft voorbereid (in het algemeen domein gaat dit om enkele medewerkers, in het sociaal domein om vele medewerkers, ook buiten de gemeente zoals de Toegang) en eventuele 3e belanghebbenden.

Als alle partijen het eens zijn met een informele aanpak, begeleidt een medewerker uit dit team de informele aanpak (bijvoorbeeld een informeel overleg). In september 2018 is met deze aanpak ook gestart bij de sociale bezwaarschriften. Er is gekozen de werkzaamheden van de informele aanpak te beleggen bij een groep intrinsiek gemotiveerde medewerkers, die affiniteit heeft met deze manier van werken; zij bellen enkel, andere medewerkers houden zich bezig met de inhoud van de beslissing op bezwaar. Overigens wordt er niet gebeld wanneer er sprake is van het sluiten van woningen of bedrijven of wanneer er sprake is van een strafrechtelijk component.13 Wanneer een formele aanpak beter past, bijvoorbeeld omdat er geen oplossingsrichting in het gemeenschappelijk belang gevonden is of omdat een bezwaar principieel van aard is, wordt een bezwaarschrift in de meeste gevallen behandeld op een hoorzitting. Er vindt dus niet altijd een hoorzitting plaats; alleen als een bezwaarmaker of 3e belanghebbende dat wenst. De gemeente hanteert voor het sociaal en algemeen domein een eigen werkwijze binnen de formele bezwaarfase, zoals vastgelegd in de procesregeling behandeling bezwaarschriften: • Sociaal domein (bijstand, Wmo, Jeugd, Participatiewet): De hoorzitting wordt in principe uitgevoerd door een ambtenaar van afdeling JUR.

De commissie bestaat uit een voorzitter en secretaris (beiden ambtenaren). Alleen bij complexe sociale zaken, bijvoorbeeld maatschappelijk gevoelige besluiten of een groot financieel belang, worden drie externe leden toegevoegd aan de commissie. De criteria voor complexiteit zijn specifiek voor sociale onderwerpen, zoals Wmo-besluiten, maatregelen in de Participatiewet of herziening/intrekking van bijstand. Dit is vastgelegd in de procesregeling. • Algemeen domein (omgevingsvergunningen, handhaving, overige besluiten): De hoorzitting wordt doorgaans uitgevoerd door de commissie bezwaarschriften. De commissie bestaat uit een voorzitter en secretaris (ambtenaren), en bij complexe zaken wordt één extern lid toegevoegd. Bij algemene zaken speelt de vakafdeling een actieve rol: zij licht het bestreden besluit toe en kan het college of de burgemeester vertegenwoordigen tijdens de hoorzitting. Complexiteit wordt beoordeeld aan de hand van criteria zoals politiek-maatschappelijke gevoeligheid, financieel belang (> €50.000) of het aantal bezwaarmakers. Dit is vastgelegd in de procesregeling. Het succes van de aanpak is in 2019 door de gemeente inzichtelijk gemaakt; in 2019 zijn er 1376 bezwaren afgehandeld waarvan 468 algemeen en 908 sociaal. In 76% van alle binnengekomen bezwaarschriften is er gebeld door de informele aanpakkers.

In 67% van de algemene bezwaarschriften is gebeld door Team Informele Aanpak. In de sociale bezwaarschriften was dit in 82% van de afgehandelde bezwaarschriften. In totaal is in 36% een voor alle partijen acceptabele oplossing gevonden en is het bezwaarschrift ingetrokken. Voor de algemene bezwaarschriften was dit in 46% van de bezwaarschriften het geval (146 van de 315). Voor de sociale bezwaarschriften was dit in 32% van de bezwaarschriften het geval (238 van de 741). Ook de inwoners waarderen de nieuwe aanpak. Zij gaven de aanpak gemiddeld een 7,7.14

Lukt een informele afhandeling niet, dan volgt een formele afhandeling. Het bezwaarschrift wordt daarbij in behandeling genomen door de commissie bezwaarschriften sociale zaken of de commissie 11 Gemeente Tilburg (6 februari 2018). Collegebesluit ‘Vaststellen "Procesregeling behandeling bezwaarschriften 2018",

en benoeming externe leden van de bezwaarschriftencommissies personele bezwaren en algemene bezwaren’. 12 Gemeente Tilburg (10 december 2019). Raadsbrief ‘Afronding project Bellen geen bezwaar’. 13 Interview ambtelijk betrokkenen, 3 november 2025. 14 Gemeente Tilburg (10 december 2019). Raadsbrief ‘Afronding project Bellen geen bezwaar’. 14

bezwaarschriften algemene zaken (vanaf nu: commissie of commissies bezwaarschriften)15. Mocht tijdens de formele behandeling blijken dat een informele oplossing alsnog mogelijk is dan wordt dit nader verkend. Soms slaagt dat. De commissie bezwaarschriften stelt haar advies aan het college op, op basis van het bezwaarschrift, de inbreng tijdens de hoorzitting en het volledige dossier met alle relevante stukken. In dit advies geeft de commissie bezwaarschriften aan wat zij vindt dat er met het bezwaarschrift moet gebeuren. Dit kan betekenen dat het besluit waartegen bezwaar is gemaakt, blijft zoals het is. Maar het advies kan ook zijn dat het college het besluit moet aanpassen of intrekken/herroepen. Het advies van de commissie bezwaarschriften wordt doorgeleid naar het afdelingshoofd van de afdeling JUR die in mandaat beslist op de bezwaarschriften. Is het afdelingshoofd van de afdeling JUR van mening dat de portefeuillehouder in een voorkomend geval dient te beslissen óf heeft de primaire afdeling aangegeven zich niet te kunnen vinden in het advies van de commissie bezwaarschriften, dan legt zij de zaak ter besluitvorming voor aan de verantwoordelijke portefeuillehouder die vervolgens met bestuurlijk mandaat de beslissing op het bezwaarschrift neemt.

In sommige bijzondere gevallen wordt het advies van een commissie bezwaarschriften ter besluitvorming voorgelegd aan het voltallige college. De bezwaarmaker en eventuele 3e belanghebbenden worden geïnformeerd over de beslissing op bezwaar. De weg naar een rechterlijke uitspraak voor beroep en hoger beroep Als de bezwaarmaker het niet eens is met de beslissing op bezwaar kan bezwaarmaker in beroep gaan om de zaak door de rechtbank te laten herzien (bezwaarmaker wordt daarna eiser genoemd). Ook een 3e belanghebbende kan beroep instellen. Zodra het beroepsschrift binnen komt bij de gemeente, beoordeelt de gemeente opnieuw of er een minnelijke oplossing (zonder rechter) mogelijk is. Zijn er omstandigheden die zijn veranderd in beroep? Bijvoorbeeld nieuwe gronden in beroep die niet in bezwaar zijn genoemd. Maar ook nieuwe jurisprudentie kan zorgen dat lopende beroepszaken anders moeten worden opgelost. De eiser moet uiterlijk binnen zes weken beroep instellen bij de rechtbank. De gemeente is de tegenpartij (verweerder) in een zaak. De beroepszaak wordt normaal gesproken behandeld op een zitting en is in beginsel openbaar. De rechter doet binnen zes weken na de zitting een uitspraak. Heeft de rechter meer tijd nodig, dan laat hij dat tijdig weten.

Als eiser het niet eens is met de uitspraak van de rechtbank, kan eiser in hoger beroep gaan om de zaak in hoger beroep te laten beoordelen. Dit biedt eiser een extra mogelijkheid om een andere uitkomst te krijgen op een beslissing op bezwaar. Afhankelijk van de soort zaak, kan dit bij verschillende instanties. Bestuursrechtelijke zaken waar de gemeente bij betrokken is worden door de Afdeling bestuursrechtspraak van de RvS of door de CRvB behandeld16. Wanneer er hoger beroep wordt ingesteld beoordeelt de gemeente opnieuw of er een minnelijke oplossing mogelijk is (bijvoorbeeld op basis van veranderende omstandigheden in hoger beroep). Een uitspraak van beroep of hoger beroep kan als volgt zijn17: • Gegrond of gegrond: De rechter stelt de eiser in het gelijk en verklaart het beroep gegrond. De rechter kan de gemeente de opdracht geven het bezwaar opnieuw te behandelen en een nieuw 15 De leden van de commissies (in welke samenstelling dan ook) zijn een onafhankelijke semi-externe hoor- en advies-

commissie, zij staan dus onafhankelijk tegenover het onderwerp van het bezwaarschrift en zijn niet betrokken bij de totstandkoming van het besluit waartegen bezwaar wordt gemaakt. Bron: Gemeente Tilburg (2024). Jaarverslag 2024 commissies voor de bezwaarschriften sociaal en algemeen domein. 16 Beroepsprocedure | Rechtspraak. Andere instanties dan de afdeling bestuursrechtsspraak van de RvS die oordelen over hoger beroep zijn het Team Belastingrecht van het gerechtshof die oordeelt over belastingzaken, de Centrale Raad van Beroep (CRvB) die oordeelt over studiefinanciering, uitkeringen van de Sociale Verzekeringsbank (SVB), sociaal zekerheids- en ambtenarenrecht, de rechtbank Rotterdam behandelt zaken op grond van de mededingingswet, postwet, warenwet, telecommunicatiewet en financiële toezichtwetgeving, het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) behandelt hoger beroepen voor het bedrijfsleven en is belast met tuchtrechtspraak voor accountants en het hoger beroep over de meststoffenwet. 17 Beroepsprocedure | Rechtspraak. 15

• •

besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak, kan beslissen dat de rechtsgevolgen van het besluit in stand blijven of kan zelf een nieuw besluit nemen. Ongegrond: De rechter geeft de eiser geen gelijk. De beslissing van de gemeente blijft dan gehandhaafd. Niet-ontvankelijk: Het beroep wordt niet inhoudelijk behandeld, bijvoorbeeld omdat het te laat is ingediend, er geen belanghebbende is, er geen procesbelang is of het griffierecht niet is betaald.

Soms zijn de gevolgen van een besluit van de gemeente zodanig, dat de eiser schade lijdt. In bepaalde gevallen kan de eiser via de bestuursrechter of civiele rechter schadevergoeding vragen aan de overheid. Ook bestaat de mogelijkheid dat rechtsgevolgen in stand worden gelaten. Dit houdt in dat de rechter een besluit vernietigt, maar bepaalt dat de gevolgen van dat besluit (bijvoorbeeld een vergunning, boete, of intrekking) toch blijven gelden. Dit gebeurt vaak als het college een fout heeft gemaakt in de motivering of procedure, maar de uitkomst inhoudelijk juist is. In de praktijk betekent dit dat het besluit inhoudelijk in stand blijft en de gemeente geen nieuw besluit hoeft te nemen. Gemeentelijke opvolging van een rechterlijke uitspraak Als een beroep of hoger beroep gegrond is verklaard, legt de gemeente zich in principe neer bij de uitspraak en geeft gevolg aan de uitspraak. In uitzonderlijke gevallen wordt bepaald dat de gemeente hoger beroep instelt; als het gemeentelijk beleid met de uitspraak wordt geraakt of de uitkomst van een zaak relevant is voor andere zaken (voorkomen van precedentwerking). Is het beroep of hoger beroep ongegrond verklaard dan wordt hiervan kennisgenomen en wordt hier binnen de organisatie met de portefeuillehouder en betrokken vakafdelingen over gecommuniceerd.

2.2.2 Civielrechtelijke procedures De weg naar een gerechtelijke uitspraak voor een zaak in eerste of tweede aanleg Naast bestuursrechtelijke procedures kan de gemeente betrokken zijn bij civielrechtelijke procedures. Het gaat hierbij dan niet om besluiten van een bestuursorgaan zoals het college of de raad, maar om rechtshandelingen van de rechtspersoon gemeente Tilburg. Er kan sprake zijn van een bodemprocedure (met een onderscheid tussen een dagvaardingsprocedure of verzoekschriftprocedure). Een kort geding wordt buiten beschouwing gelaten in dit onderzoek. Wat houdt een bodemprocedure in? • Een dagvaardingsprocedure is een procedure waarin het geschil definitief wordt beslecht en de zaak volledig wordt onderzocht. De voorlopige voorziening die in een kort geding is toegewezen eindigt door de uitspraak in de bodemprocedure. Overigens wordt lang niet altijd een bodemprocedure gevoerd na een kort geding en dat is ook niet verplicht. In aanbestedingszaken kan dit anders zijn; een kort geding leidt in de regel tot een definitieve uitspraak over de gunning. Hierna volgt geen bodemprocedure meer (wel kan hoger beroep worden ingesteld). • Een verzoekschriftprocedure is een procedure waarbij een verzoeker een verzoekschrift (oftewel rekest) indient bij de rechtbank om een beslissing te nemen over een specifiek verzoek.

Het verloop van het proces bij een bodemprocedure: Een bodemprocedure start met het uitbrengen van een dagvaarding door de eiser of het indienen van een verzoekschrift door de verzoeker. De zaak wordt normaal gesproken behandeld op een zitting en is in beginsel openbaar. Bij een dagvaardingsprocedure doet de rechter na de zitting uitspraak. Meestal is dat zes weken na de zitting bij eenvoudige kantonzaken; in de praktijk doet de rechtbank er doorgaans aanzienlijk langer over. Bij een verzoekschriftprocedure zegt de rechter aan het einde van de zitting wanneer de uitspraak volgt (de beschikking), of doet mondeling uitspraak tijdens de zitting. Als de eiser of de verzoeker het niet eens is met het vonnis of de beschikking kan hij of zij in hoger beroep gaan. Dit moet binnen drie maanden na de uitspraak. Ook de gedaagde bij een dagvaardingsprocedure of de verweerder bij een verzoekschriftprocedure mag in hoger beroep gaan. Is de eiser of verweerder het niet eens met de uitspraak van het gerechtshof, dan kan hij of zij binnen drie maanden in cassatie gaan.18 De cassatierechter kijkt

18

Dagvaardingsprocedure beginnen civiele rechter | Rechtspraak; Verzoekschrift indienen civiele rechter | Rechtspraak. 16

slechts of de ‘lagere’ rechter de wet op correcte wijze heeft toegepast en zijn uitspraak voldoende heeft onderbouwd. 2.2.3 Processchema’s De processen voor bestuursrechtelijke en civielrechtelijke procedures zien er schematisch als volgt uit:

17

3. Dataverzameling en methode data-analyse 3.1 Dataverzameling Het onderzoek is gestart in juli 2025 en afgerond in mei 2026. Het onderzoek combineert kwantitatieve en kwalitatieve methoden: Documenten Procesregeling behandeling bezwaarschriften Digitale informatiefolder proces van bezwaar maken voor sociale zaken en voor algemene zaken voor inwoners die bezwaar willen maken Jaarverslagen commissie bezwaarschriften sociale zaken en jaarverslagen commissie bezwaarschriften algemene zaken (2022, 2023 en 2024) Aanvullende cijfers over de jaarverslagen commissies bezwaarschriften (via afdeling JUR) Rechtelijke uitspraken van bestuursrechtelijke en civielrechtelijke procedures waar de gemeente Tilburg bij betrokken is geweest, met een definitieve uitspraak in 2022, 2023 of 2024 en die gegrond of ongegrond zijn verklaard/zijn toegewezen of afgewezen Interviews Met zeven medewerkers van de afdeling JUR die direct of indirect betrokken zijn geweest bij beroep en hoger beroep van bestuursrechtelijke procedures sociale en algemene zaken met een definitieve uitspraak in 2022, 2023 en 2024 Met twee advocaten in dienst van de gemeente die betrokken zijn geweest bij kort gedingen en bodemprocedures (civielrechtelijke procedures) met een definitieve uitspraak in 2022, 2023 en 2024 Met vier gemeenteraadsleden uit drie verschillende fracties over de rol en positie van de gemeenteraad bij

rechtszaken (bestuursrecht en civielrecht)

De RKT heeft de zes portefeuillehouders vanuit het college19 en het college als collectief gevraagd deel te nemen aan een interview, waarbij de interviewvragen vooraf zijn gedeeld. Alle portefeuillehouders hebben aangegeven geen deel te willen nemen; ofwel omdat de portefeuillehouder meent dat hij/zij bij geen of weinig rechtszaken betrokken is geweest aangezien veel rechtszaken via afdeling JUR in mandaat afgehandeld worden en daarom de vragen niet voldoende te kunnen beantwoorden, ofwel omdat de portefeuillehouder onvoldoende lang als wethouder werkzaam is en meent dat hij/zij onvoldoende ervaring heeft om de vragen te kunnen beantwoorden. Zie bijlage 1 voor een overzicht van de vragen voor de verschillende interviews.

3.2 Methode data-analyse Hieronder volgt de wijze waarop deze documenten en interviews zijn ingezet om de deelvragen uit dit onderzoek te beantwoorden: • De procesregeling behandeling bezwaarschriften en de digitale informatiefolders voor inwoners over het proces van bezwaar maken zijn gebruikt om het proces ‘de weg naar een gerechtelijke uitspraak voor bestuursrechtelijke procedures’ te schetsen (hoofdstuk 2).

19 Voor rechtszaken algemeen betreft dit de burgemeester (handhaving & openbare orde en veiligheid en varia), dhr.

Grashoff (omgevingsrecht), mevr. Kostermans (omgevingsrecht) en dhr. Van Asten (omgevingsrecht) en dhr. Kok en dhr. Van der Pol (varia). Voor rechtszaken sociaal betreft dit dhr. Grashoff, mevr. Kostermans en dhr. Kok. 18

•

•

•

•

De jaarverslagen van de commissie bezwaarschriften sociale zaken, de jaarverslagen van de commissie bezwaarschriften algemene zaken en de aanvullende cijfers over de jaarverslagen zijn gebruikt om deelvraag 1 en 3 te beantwoorden (hoofdstuk 4). Deelvraag 1 betreft de rechtszaken waar de gemeente bij betrokken is geweest in 2022 t/m 2024 en deelvraag 3 betreft de rechtszaken waarbij het initiële besluit20 van de gemeente in stand is gebleven en welke patronen daarin waar te nemen zijn. De gerechtelijke uitspraken van bestuursrechtelijke en civielrechtelijke procedures zijn gebruikt om deelvraag 2 te beantwoorden (hoofdstuk 5). Deelvraag 2 betreft de patronen in aanleiding, doorlooptijd en uitkomst van rechtszaken. De interviews zijn gebruikt om de analyse verder te verdiepen (hoofdstuk 6). Het interview met de gemeenteraad specifiek is ook gebruikt om deelvraag 5 te beantwoorden (hoofdstuk 5). Deelvraag 5 betreft de positie en rol van de gemeenteraad bij rechtszaken. Deelvraag 4 betreft de leerpunten uit de beantwoording van deelvraag 1, 2 en 3. Deze deelvraag wordt beantwoord in de vorm van conclusies en aanbevelingen (hoofdstuk 7).

De gerechtelijke uitspraken van bestuursrechtelijke en civielrechtelijke procedures zijn geanalyseerd via de website https://uitspraken.rechtspraak.nl aan de hand van de zaaknummers. Deze zaaknummers zijn door de afdeling JUR aan de RKT aangeleverd via meerdere excelbestanden. Dit betrof een totaal van 362 zaken: • 360 bestuursrechtelijke procedures in scope van het onderzoek, waarvan: 183 bestuursrechtelijke procedures binnen het sociaal domein, 159 bestuursrechtelijke procedures binnen het algemeen domein, Het betreft dan ook 342 zaken sociaal én algemeen domein. 18 bestuursrechtelijke procedures die betrekking hebben op rechtstreeks beroep naar aanleiding van raadsbesluiten. • 2 civielrechtelijke procedures in scope van het onderzoek. In bijlage 2 is een overzicht opgenomen welke zaaknummers betrokken zijn in de analyse, onderverdeeld in bestuursrechtelijke procedures en civielrechtelijke procedures. Bestuursrechtelijke procedures zijn onderverdeeld in jaartallen, in beroep en hoger beroep, in sociale en algemene zaken en in type uitspraak. Civielrechtelijke procedures zijn onderverdeeld in jaartallen en bodemprocedures (dagvaardingprocedures en verzoekschriftprocedures) en in type uitspraak.

Hierbij dient nog het volgende opgemerkt te worden: • Er zit een verschil van 75 zaken in de vergelijking tussen de aantallen bestuursrechtelijke procedures uit de jaarverslagen en aanvullende cijfers vanuit de afdeling JUR (zie tabel 11 uit hoofdstuk 4) enerzijds en de aantallen bestuursrechtelijke procedures in de excel bestanden vanuit de afdeling JUR anderzijds. Het betreft in tabel 11 namelijk een totaal van 437 bestuursrechtelijke procedures (de optelsom van 115 uit 2024, 168 uit 2023 en 154 uit 2022) versus de in totaal 360 bestuursrechtelijke procedures in de excel bestanden. Afdeling JUR geeft aan dat de oorzaak voor dit verschil is dat de jaarverslagen commissies bezwaarschriften en aanvullende cijfers over deze jaarverslagen vanuit de afdeling JUR álle afgehandelde zaken bevatten (inclusief niet onherroepelijke zaken), terwijl de scope van de Rekenkamer beperkt is tot onherroepelijke zaken. • De cijfers in de excel bestanden betreffen absolute cijfers. De gemeente registreert ieder ingesteld (hoger) beroep als één zaak, terwijl in gerechtelijke procedures zaken soms worden samengevoegd tot één uitspraak. Het gaat dan om meerdere beroepen tegen hetzelfde besluit of meerdere hoger beroepen tegen dezelfde uitspraak. Dat betekent dat de gemeente soms meerdere zaken afsluit met eenzelfde resultaat op basis van één uitspraak.

Het aantal uitspraken is dus minder dan het aantal zaken. Het gaat om de volgende samenhangende rechtszaken:

20

Met initieel besluit wordt aan de ene kant de beslissing op bezwaar bedoeld als het gaat om bestuursrechtelijke procedures. Ook kan het gaan om een bestuursrechtelijk primair besluit in verband met rechtstreekse beroepen, bijvoorbeeld omdat de Uniforme Openbare Voorbereidingsprocedure (UOV) wordt gevolgd. Bij een civiele procedure is het initieel besluit een kwestie waarbij de rechtspersoon gemeente Tilburg als procespartij optreedt (als gedaagde of eiser) in verband met een conflictsituatie.

19

2022 • BRE 20/9210, 20/9211, 20/9212, 20/9213, 20/9283 WET • BRE 21/1535, 21/2267 PW • BRE 21/1662, 21/1689 WABOM • BRE 21/3251, 21/3252, 21/3256, 21/3257, 21/3258, 21/3263, 22/3959 WABOA • BRE 21/4470, 21/4471, 21/4472, 21/4473, 21/4474 WABOA • BRE 22/607, 22/608, 22/609, 22/610, 22/611 WABOA • CRvB 20/3603, 20/3604 PW

2023 • BRE 21/1909, 21/2050 PW • BRE 21/2672, 21/2673 WET • BRE 21/3347, 21/3349 ACTMIL • BRE 22/3560, 22/3602, 22/3614 WABOA • BRE 22/3690, 22/3699 WET • CRvB 21/703, 21/704 PW

2024 • BRE 23/10553, 23/10554 GEMWT • BRE 24/4940, 24/5484 WOO • CRvB 22/2575, 22/2577 PW • CRvB 21/2876, 21/2887, 21/2888, 22/3051 PW

Nadat de RKT de zaaknummers van de gerechtelijke uitspraken van bestuursrechtelijke en civielrechtelijke procedures ontving, is gestart met korte beschrijvingen van de rechtszaken. Om allereerst grip te krijgen op hetgeen de RKT wenste te gaan beschrijven per rechtszaak, is van 43 willekeurig gekozen bestuursrechtelijke procedures (op een totaal van 360 bestuursrechtelijke procedures) een handmatige beschrijving gegeven. Daarbij werd eerst bekeken of de gemeente bij de rechtszaak betrokken was. Zo ja, dan werd daarin beschreven: • wat de aanleiding voor de rechtszaak was, • welke doorlooptijden en belangrijke beslismomenten er tijdens de rechtszaak zijn geweest, • wat de gerechtelijke uitspraak inhield, inclusief de motivering van de rechter. Een voorbeeld van de handmatige beschrijving door de RKT van één van de bestuursrechtelijke procedures, is als volgt: Bij besluit van 10 september 2020 heeft het college aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend voor het gedeeltelijk vervangen van de dakkapel aan [locatie 1] in Tilburg. Bij besluit van 2 augustus 2021 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 10 september 2020 herroepen en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd. Het college stelt dat de dakkapel in strijd met het bestemmingsplan is.

Volgens het college is namelijk aannemelijk dat het bouwwerk wordt gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming van de woning voorziet, omdat een deel van de woning als appartement wordt verhuurd. Daarmee past het gebruik van de dakkapel niet bij de bestemming waarbij een grondgebonden woning voor maximaal één gezin is toegestaan. Bij uitspraak van 13 juli 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 2 augustus 2021(bezwaar) vernietigd en de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten. Er is door [appellante] hoger beroep ingesteld. Het hoger beroep is ongegrond verklaard. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het geen omgevingsvergunning verleent in afwijking van het bestemmingsplan. Daarbij heeft zij terecht overwogen dat niet is gebleken dat de structuurvisie is ingehaald door de omgevingsvisie. Zoals het college heeft toegelicht, zijn er verschillende visies en gaat de omgevingsvisie over het stadsniveau en is die erg abstract. In de structuurvisie is concreter vastgelegd waar zich de linten kunnen bevinden en wat in die gebieden uit ruimtelijk oogpunt wenselijk is.

Op grond van de structuurvisie heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat gestapelde woningbouw alleen wordt toegestaan aan bedrijvige linten en daar woont [appellante] niet aan. Bron: ECLI:NL:RVS:2023:4631 (zaaknummer: 202205111/1/R2)

De handmatig beschreven bestuursrechtelijke procedures zijn te omvangrijk gebleken om als bijlage bij dit onderzoek te voegen, deze beschrijvingen zijn indien gewenst bij de RKT opvraagbaar. De RKT koos er vervolgens voor om de 360 bestuursrechtelijke procedures en 2 civielrechtelijke procedures op eenzelfde manier met hulp van de inzet van Artificial Intelligence (AI) te beschrijven, middels het programma Copilot en ChatGPT. Om de beschrijvingen te kunnen opstellen is de volgende ‘prompt’ aan AI gegeven:

20

• • • •

• • • •

Gedraag je als een onderzoeker/data-analist die bestuursrechtelijke/civielrechtelijke zaken analyseert voor een groter onderzoeksproject. Bronnen: gebruik uitspraken van rechtspraak.nl of pdf’s/docx-bestanden die ik aanlever. Controle: check altijd eerst of de gemeente Tilburg partij is in de zaak. Als dat niet zo is, volstaat een korte notitie: “Geen analyse: gemeente Tilburg is geen partij in deze zaak.” Format: werk elke zaak uit in exact hetzelfde format als de goedgekeurde case CRvB 22/248 TOZO: Aanleiding: schets kort maar volledig de aanleiding en inhoud van de zaak. Doorlooptijd: zet alle relevante data in chronologische volgorde (aanvraag, primair besluit, bezwaar, zitting, uitspraak, publicatie). Vermeld exacte datums zoals die in de uitspraak staan. Uitspraak en motivering – beschrijf het resultaat (gegrond/ongegrond/deels gegrond, toegewezen/afgewezen) en licht kort toe waarom de rechter tot dit oordeel kwam. Lengte: elke analyse beslaat ongeveer een kwart pagina (dus niet te beknopt, maar ook niet te lang). Output: lever de analyses in de volgorde van mijn aangeleverde lijst. Zet alles in Word-documenten (met inhoudsopgave) zodra blokken van zaken klaar zijn. Samenvatting: als ik vraag naar rode draden of conclusies, destilleer dan patronen uit de totale set (bijvoorbeeld herhaalde motiveringsproblemen, doorlooptijd, uitkomstpatronen).