Regelgevend Document Verbinden Beleid en P_C cyclus
Tekst van het document
REGELGEVEND DOCUMENT VERBINDEN BELEIDSCYCLUS en P&C CYCLUS
Vastgesteld in de raadsvergadering van 9 maart 2026
Inhoud Inhoud ........................................................................................................................................ 2 1
Leeswijzer ........................................................................................................................... 4
2
Inleiding .............................................................................................................................. 5
3
Nota Kaderstelling .............................................................................................................. 6 Inleiding .................................................................................................................................. 6 Evaluatie Nota Kaderstelling .................................................................................................. 6 Keuze model ........................................................................................................................... 7 Toelichting model Tilburg....................................................................................................... 8 Kenmerken model .................................................................................................................. 8 Acties ...................................................................................................................................... 9
4
P&C Kalender.................................................................................................................... 12 Inleiding ................................................................................................................................ 12 Acties .................................................................................................................................... 14
5
Programmastructuur ........................................................................................................ 15 Inleiding ................................................................................................................................ 15 Indeling volgens BBV ............................................................................................................ 15 Criteria voor het splitsen van programma’s......................................................................... 16 Gevolgen voor de beleidscyclus ........................................................................................... 16 Aanpassen indeling programmabegroting ........................................................................... 17 Conclusie en oplossingsrichting ........................................................................................... 18 Gebiedsgericht werken ........................................................................................................ 19 Acties .................................................................................................................................... 19
6
Beleidskalender ................................................................................................................ 20 Inleiding ................................................................................................................................ 20 Beleidsgesprek, doen we dat al? .......................................................................................... 20 Uitgangspunten beleidskalender ......................................................................................... 20 Opzet beleidskalender en uitgangspunten beleidsgesprek ................................................. 21 Acties .................................................................................................................................... 22
7
Implementatie .................................................................................................................. 23 Inleiding ................................................................................................................................ 23 Implementatie ...................................................................................................................... 24 Implementatie-aanpak ......................................................................................................... 24 Veranderopgave ................................................................................................................... 25
Regelgevend Document Verbinden Beleidscyclus en P&C cyclus
2
8
Planning ............................................................................................................................ 26 Inleiding ................................................................................................................................ 26 Acties .................................................................................................................................... 26
Bijlage A: van BBV naar programmastructuur ......................................................................... 27 Bijlage B: van taakvelden naar beleidsvelden .......................................................................... 28 Bijlage C: van programmabegroting 2025 naar 2027 .............................................................. 31 Bijlage D: actualisering van beleidsdocumenten ..................................................................... 32 Bijlage E: Samenvoeg- en intrekvoorstel per domein .............................................................. 41 Bijlage F: voorbeeld beleidsnota .............................................................................................. 43 Beleidsnota ............................................................................................................................... 43
Regelgevend Document Verbinden Beleidscyclus en P&C cyclus
3
1 Leeswijzer Dit document beschrijft hoe de beleidscyclus en de P&C cyclus van de gemeente beter op elkaar kunnen worden afgestemd. Het document is een regelgevend document omdat het niet alleen richting geeft aan de inhoud en structuur van beleid, maar vooral ook de randvoorwaarden en spelregels vastlegt voor de samenhang tussen de beleidscyclus en de P&C cyclus. In de nieuwe opzet wordt onderscheid gemaakt tussen verschillende typen documenten: visies, beleidsnota’s, uitvoeringsprogramma’s en regelgevende documenten. Waar beleidsnota’s vooral het ‘wat’ (doelen, indicatoren, inhoud) beschrijven, zijn regelgevende documenten bedoeld om de kaders, procedures en verplichtingen vast te leggen die voor alle betrokkenen gelden. De kern van het document bestaat, naast de inleiding en leeswijzer, uit zes inhoudelijke hoofdstukken, elk met een eigen focus: • Regelgevend document Kaderstelling: Beschrijft het formele kader voor beleidsnota’s, inclusief evaluatie en uitgangspunten voor actualisatie. • P&C Kalender: Gaat in op de producten en planning van de P&C-cyclus, inclusief de nieuwe kalender en de samenhang met de beleidskalender. • Programmastructuur: Legt uit hoe de programmastructuur wordt aangepast aan het BBV en welke criteria daarbij gelden. • Beleidskalender: Richt zich op de planning en het voeren van beleidsgesprekken, met aandacht voor evaluaties en actualisaties.
• Implementatie: Beschrijft de stappen en acties voor de invoering van de vernieuwde cycli, inclusief monitoring en borging. • Planning: Overzicht van de fasering en tijdslijnen voor de implementatie. In de bijlagen zijn opgenomen tabellen, overzichten en visualisaties die de overgang van de oude naar de nieuwe structuur inzichtelijk maken. Dit zijn praktische hulpmiddelen voor iedereen die betrokken is bij de implementatie.
Regelgevend Document Verbinden Beleidscyclus en P&C cyclus
4
2 Inleiding De gemeenteraad heeft een kaderstellende taak. Zij zet de lijnen uit in beleidstukken (kader- en beleidsnota's) met daarin bestuurlijke doelstellingen voor de komende jaren. Het college voert vervolgens dat beleid uit, gericht op het behalen van deze doelstellingen. De verslaglegging hiervan en de verantwoording over de inzet van personeel en middelen wordt vastgelegd in de (financiële) documenten van de planning en control cyclus (P&C cyclus). Het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) is een wettelijk kader dat voorschrijft aan welke vormvereisten de begroting en jaarrekening van gemeenten en provincies moeten voldoen. Het BBV zorgt ervoor dat er een uniforme en transparante financiële verslaglegging is, waardoor de financiële positie en prestaties van gemeenten en provincies beter vergelijkbaar en controleerbaar zijn. De P&C cyclus wordt op dit moment te veel gestuurd door tellen (planning & control), terwijl er meer behoefte is aan vertellen (gesprek over ‘wat er gebeurt in de stad’). Daarnaast ontbreekt het de raad aan overzicht door de wirwar aan verschillende kader- en beleidsnota’s. De huidige Nota Kaderstelling 2022-2026 kent nog geen passende verbinding tussen de beleidscyclus en de P&C cyclus voor het overzicht en voor het samenhangende beleidsgesprek tussen raad en college.
Een beleidsgesprek (Vertellen) dat wordt ondersteund met inhoudelijke data (Tellen). Het ontbreekt daarmee aan een systeem waarmee het samenhangend volgen van geld, beleid en realisatie mogelijk is. De Auditcommissie heeft op 10 maart 2025 een doelstelling en opdracht geformuleerd voor een betere afstemming tussen beleids- en P&C cyclus. Raad (Auditcommissie) en college (burgemeester en portefeuillehouder Financiën) hebben commitment voor deze opdracht uitgesproken. De doelstelling luidt als volgt: “In maart 2026 is er sprake van een herkenbare of aangepaste programmastructuur in de begroting. De programmastructuur moet aansluiten bij de BBV-indeling. Dit moet leiden tot een heldere structuur voor de beleidscyclus. Over het beleid voert de raad periodiek het gesprek op basis van doelstellingen en indicatoren. Financiële doorvertaling vindt plaats in de begroting”. De Auditcommissie heeft voorgesteld om de opdracht uit te werken langs vier lijnen, waarbij enkele vragen en uitgangspunten aan bod komen: de Nota Kaderstelling, P&C kalender, programmastructuur en beleidskalender. Het voorliggende regelgevend document behandelt in de komende hoofdstukken deze vier lijnen en beschrijft per hoofdstuk de uitgangspunten voor een nieuwe programmastructuur en betere afstemming tussen Beleidsen P&C cyclus.
Hierbij gelden de volgende randvoorwaarden: • Versterken positie raad (kaderstellend en controlerend). • Verbeteren structuur (van zowel de beleidscyclus, de P&C cyclus en de structuur van de documenten). • Verbinden (van de beleidscyclus en de P&C cyclus). • Volgen (naleven) en volhouden (commitment van raad, college en organisatie). Voor het uitwerken van de opdracht van de Auditcommissie is een stuurgroep opgesteld met vertegenwoordiging vanuit raad, college en organisatie. Op 12 mei 2025 heeft de Stuurgroep Beleid en P&C cyclus Integratie ingestemd met het uitwerken van de vier lijnen, zoals hierboven benoemd. Hierbij wordt er gekozen voor een model beleid en P&C cyclus (model Tilburg) op basis van het advies van Deloitte (accountant van de gemeente Tilburg) om een integrale aanpak te formuleren voor het verbinden van de beleid en P&C cyclus. De vier randvoorwaarden van de Auditcommissie zijn hierbij leidend. Op basis van de nieuwe structuur en indeling van de bestaande kadernota’s en beleidsnota’s is het wenselijk om een conversie- en transitietabel te maken. De Auditcommissie is gevraagd om de nieuwe aanpak ter besluitvorming aan de huidige raad aan te bieden zodat deze aanpak in de overdracht aan de nieuwe raad (via het startprogramma en een overdrachtsdocument van de Auditcommissie) kan worden meegegeven.
Regelgevend Document Verbinden Beleidscyclus en P&C cyclus
5
3 Nota Kaderstelling Inleiding Met het vaststellen van de Nota Kaderstelling 2022 – 2026 (klik hier voor de link) in 2022 is door de raad een formeel kader vastgesteld waaraan kadernota’s en beleidsnota’s moeten voldoen. De Nota Kaderstelling 20222026 geeft een handvat aan de raad voor zijn kaderstellende en controlerende rol. Hiermee kan het beleidsgesprek plaatsvinden, een goede beleidsmatige verantwoording en een passende koppeling aan de Planning & Control cyclus. Niet alleen tellen, maar ook vertellen. Zie ook de Bestuurlijke reactie van het college (klik hier voor de link). Met de Nota Kaderstelling 2022 – 2026 wordt per beleidsterrein, -thema en/of maatschappelijke opgave inzichtelijk dat er sprake is van een beleidscyclus. De Tilburgse beleidscyclus bestaat uit een Kadernota (per beleidsveld uit de begroting, gericht op lange termijn), beleidsnota (voor specifieker thema of terrein en als uitwerking van de kadernota), het uitvoeringsprogramma en een evaluatie. Voor de raad bestaat de beleidscyclus daarom vooral uit het maken van inhoudelijke keuzes (incl. scenario’s), bepalen van koers/richting en terugkijken. De Nota Kaderstelling 2022 – 2026 moest, naast het aangeven van ‘spelregels’, handvat zijn voor verantwoording en het goede gesprek.
Kadernota’s en beleidsnota’s gebaseerd op Nota Kaderstelling maken publieke verantwoording en politieke aansturing van beleid mogelijk, geven criteria voor controle en evaluatie, budgettaire duidelijkheid en inzicht in risico’s. Het gaat echter niet alleen om tellen, het gaat ook om vertellen. De Nota Kaderstelling sprak uit dat het ‘beleidsgesprek’ los van de formele P&C momenten een impuls verdiende. Vanuit het inhoudelijke gesprek worden eventueel doelen, beleid en beschikbare middelen bijgesteld. De Nota Kaderstelling 2022 – 2026 heeft een looptijd van 4 jaar en zou na 2 jaar worden geëvalueerd. De evaluatie maakt onderdeel uit van dit Regelgevend Document, waarmee een aparte evaluatie komt te vervallen. De volgende uitgangspunten geeft de Auditcommissie mee bij de actualisatie van de Nota Kaderstelling: a) Welke type beleidsdocumenten gaan we hanteren? b) Wat is de definitie van elk beleidsdocument incl. looptijd? c) Wat is de minimale inhoud van ieder beleidsdocument? d) Wie stelt het beleidsdocument vast? e) Welk proces is minimaal nodig voor ieder beleidsdocument?
Evaluatie Nota Kaderstelling Een extern adviesbureau heeft onderzoek gedaan naar de kadernota’s en de beleidsnota’s en deze getoetst aan de Nota Kaderstelling. Uit deze evaluatie blijkt dat geen van de kadernota’s volledig voldoet aan de eisen uit de Nota Kaderstelling. Op hoofdlijnen betekent dat: • Een toelichting over de onderbouwing van de financiële begroting in geen van de kadernota’s staat. • De momenten waarop de kadernota’s (tussentijds) geëvalueerd worden, alsook de evaluatiecriteria op basis waarvan de evaluatie plaatsvindt, ontbreken. • De indicatoren die zich laten lenen voor een benchmark niet zijn opgenomen. Naast de kadernota’s, zijn ook de beleidsnota’s getoetst. Net als de kadernota’s, voldoen de beleidsnota’s niet aan de gestelde eisen. Een aantal elementen uit de Nota Kaderstelling ontbreekt bij het grootste gedeelte van de nota’s: • Een toelichting op de totstandkoming van de financiële begroting. • De geplande evaluatiemomenten en de criteria op basis waarvan geëvalueerd wordt. • De risicoparagraaf, waarin wordt ingegaan op mogelijke risico’s. • De omschrijving van de (deel)opgave. • De uitkomst van de evaluatie die ten grondslag ligt aan de nota. • De beoogde impact van de nota Regelgevend Document Verbinden Beleidscyclus en P&C cyclus
6
•
De beleidsregels.
Verder is in het onderzoek opgevallen dat nota’s verschillende benamingen hebben. Nota’s met een regionaal karakter zijn lastig te positioneren. En de looptijd van veel nota’s is verlopen. In bijlage D staat een overzicht met per Stad (uit de begroting) welke kadernota’s en beleidsnota’s er zijn of zouden moeten zijn. Een cruciaal aandachtspunt voor het slagen van deze nota is het consequent volgen en volhouden van de voorgestelde aanpak.
Keuze model In de Stuurgroep van 12 mei 2025 is besloten om te kiezen voor een model, gebaseerd op het model Deloitte, om een integrale aanpak te formuleren voor het verbinden van de beleid en P&C cyclus. Dit model, model Tilburg, biedt een goede basis om de beleidscyclus en de P&C cyclus duidelijk te onderscheiden én duidelijk te verbinden.
Figuur 1 Model Tilburg: beleidscyclus en P&C cyclus In de praktijk blijkt dat de Nota Kaderstelling 2022 – 2026 weliswaar een goed handvat biedt, maar ook ruimte biedt om anders te werk te gaan. Ook de kwaliteit van de kadernota’s en beleidsnota’s is vaak onvoldoende: ze zijn niet altijd kaderstellend genoeg en geven onvoldoende duidelijkheid over het budget. Dit kan ertoe leiden dat de raad zich richt op uitvoeringsprogramma’s, in plaats van op het vaststellen van goed onderbouwd beleid. In de beleidsnota’s moet heldere stuurinformatie staan, zodat de raad goed kan beoordelen of doelen en functies duidelijk zijn. Dat alles vraagt om een nieuwe opzet en aanpak, met de focus op scherper sturen en verantwoorden. De Nota Kaderstelling 2022 – 2026 moet worden aangepast op basis van het model Tilburg en worden vastgesteld. Het model Tilburg heeft de flexibiliteit om een invulling te kiezen die passend is bij onze werkwijze en/of het politieke klimaat. De kwaliteit van beleidsnota’s is een belangrijk aandachtspunt voor de implementatie van het nieuwe systeem. Veel van de huidige beleidsnota's zijn eigenlijk regelgevende documenten. Met het toevoegen van regelgevende documenten kunnen we een beter onderscheid maken tussen echt beleid (de “wat vraag“ inclusief doelen en indicatoren) en documenten die randvoorwaarden of regels stellen.
Regelgevend Document Verbinden Beleidscyclus en P&C cyclus
7
Toelichting model Tilburg Met het model (figuur 1) worden de beleidscyclus en de P&C cyclus duidelijk onderscheiden, maar ook duidelijk verbonden. Er wordt onderscheid gemaakt tussen vier type documenten, die hieronder in de tabel worden omschreven. Document
Toelichting
Visie
In visies mag worden ‘gedroomd’. Visies zijn richtinggevend en ambitieus. De gemeente heeft ongeveer 5 visies. De volgende visies zijn inmiddels in uitvoering: Economische Strategie 2025-2050 (september 2025) Agenda Sociaal 013. (Vanaf 2016 in uitvoering). Omgevingsvisie Tilburg 2050, deel A Disclaimer: geen van deze visies voldoet aan de in dit document voorgestelde eisen voor visies.
Beleidsnota
De beleidsnota's vervangen de huidige kadernota’s en onderliggende beleidsnota's. Uitgaande van het model Tilburg betekent dat er per programma een beleidsnota wordt gemaakt. Daarbij kan het voorkomen dat een programma zo omvangrijk is dat deze twee of meer separate nota’s vraagt en zullen er cruciale beleidsthema’s zijn die over meerdere programma’s heen gaan (integrale beleidsnota). Beleidsnota's zijn kaderstellend, bevatten doelen en indicatoren en hebben een heldere financiële paragraaf die aansluit bij de programma's. De looptijd is 4 tot 10 jaar. De gemeente zal ongeveer 25 a 30 beleidsnota’s hebben.
Uitvoeringsprogramma
De uitvoeringsprogramma’s bevatten concrete resultaten en actie gericht op het realiseren van de doelen van de Raad. Het college stelt de uitvoeringsprogramma’s vast. De raad wordt actief geïnformeerd. De voortgang op de uitvoeringsprogramma’s zijn mede input voor het beleidsgesprek. In principe heeft elke beleidsnota tenminste 1 uitvoeringsprogramma.
Regelgevende documenten
Regelgevende documenten stellen randvoorwaarden of regels. Ze beschrijven daarom geen “Wat” vraag. Ze worden wel vastgesteld door de raad. Voorbeelden zijn onder meer verordeningen, omgevingsplannen maar ook de nota subsidiebeleid.
Ieder document is eenduidig en heeft heldere doelstellingen. De opbouw en inhoud zijn gestandaardiseerd en sluiten aan op de begroting. Op basis van de Nota Kaderstelling stelt de raad nu kaders vast in zowel kadernota’s als beleidsnota’s. In het nieuwe model stelt de raad kaders vast in één beleidsdocument: de beleidsnota. In de beleidsnota worden de inhoud, doelen, activiteiten, indicatoren en budget benoemd. Door die eenduidigheid (één beleidskader) is de raad beter in positie om daadwerkelijk te kunnen sturen en controleren en is er sprake van één integraal keuzemoment. Hierdoor is ook helder of er sprake is van nieuw beleid of alleen het actualiseren van beleid. Naast een heldere structuur beoogt deze nieuwe structuur ook meer rust te creëren op de raadsagenda. Veel van de huidige beleidsnota’s hebben het karakter van een uitvoeringsprogramma. Door het expliciet toevoegen van de uitvoeringsprogramma's in onze beleidsstructuur komt een deel van de verantwoordelijkheid bij het college te liggen en stuurt de Raad meer op de kaders. Natuurlijk kan en zal in het beleidsgesprek wel aandacht zijn voor de voortgang op het beleid (lees de uitvoering van de uitvoeringsprogramma's). De beleidscyclus heeft een meerjarig karakter, terwijl P&C een jaarlijkse cyclus kent. De beleidscyclus wordt daarom vormgegeven met een flexibele lange termijnagenda.
Door de lange termijnagenda is bekend wanneer de raad kan sturen en controleren (op doelen, activiteiten en budget). Budgettaire keuzes blijven onderdeel van de integrale afweging binnen de P&C cyclus.
Kenmerken model In de voorgestelde nieuwe structuur (zie ook figuur 2) wordt uitgegaan van visies, beleidsnota’s, uitvoeringsprogramma’s en regelgevende documenten.
Regelgevend Document Verbinden Beleidscyclus en P&C cyclus
8
Figuur 2 Benaming en indeling documenten beleidscyclus Figuur 2 laat zien dat de kolommen van links naar rechts steeds specifieker (gedetailleerder) worden, waarbij de onderdelen wel in alle documenten terugkomen, maar ook in de P&C documenten. Als wordt gekeken naar de rij financiën, wordt in de beleidsnota in de financiële paragraaf aangegeven dat deze inzicht moeten geven in de budgetten die met het beleidsveld te maken hebben. Als we dit ook toepassen op de Nota kaderstelling 2022 - 2026, dan zal de geactualiseerde versie Regelgevend Document Kaderstelling 2026 gaan heten.
Acties Actie
Omschrijving
Actualiseren Nota Kaderstelling
De Nota Kaderstelling 2022 – 2026 aanpassen aan het model Tilburg, Regelgevend Document Kaderstelling 2026
Template voor visies opstellen
Visies hebben dezelfde uniforme indeling:
Stel alleen een (nieuwe) visie op als:
o o o
o
Algemeen Beschouwing Visie toekomst, inclusief alternatieven.
Toelichting
Er onduidelijkheid is dan wel het ontbreekt aan een fundamentele lange termijnambitie die richtinggevend is; De ambitie niet voldoende is vastgelegd in bestaande documenten of wetgeving; Het actualiseren van een bestaande visie geen afdoende oplossing biedt.
o
o
Template voor beleidsnota's opstellen
Beleidsnota’s hebben dezelfde uniforme indeling als de begroting (minimaal): o o
Beschrijving van de relatie met het programma Beantwoording van de wat-vraag (wat willen we bereiken)
Regelgevend Document Verbinden Beleidscyclus en P&C cyclus
In een beleidsnota staat: o Wat zijn de kosten om de (maatregelen uit de) beleidsnota uit te voeren? o Hoe is deze dekking georganiseerd (uit welke programma’s)?
9
Actie
Omschrijving
Toelichting
o
Als niet alle maatregelen binnen de beschikbare begrotingsruimte passen, maakt de beleidsnota inzichtelijk welke activiteiten worden uitgevoerd en welke niet. De raad kan deze afweging amenderen. Wijzigingen in de begroting vinden hun basis in het beleid. Dat betekent dat nog niet uitvoerbare activiteiten uit beleidsnota’s worden afgewogen als wensen in de Perspectiefnota. In de Perspectiefnota volgt de integrale afweging. Op het moment dat aanvullend budget beschikbaar is, kan ook de resterende uitvoering starten.
o
o o o
o o o
o o o
Beantwoording van de hoe vraag (op welke manier worden de doelen bereikt) Beantwoording van de waarom vraag (op grond van welk programma wordt de beleidsnota gemaakt) Beschrijving van de doelgroep (voor wie doen we het) Doelen, indicatoren, streefwaarden en middelen Uitgebreide financiële paragraaf met de onderliggende verdeling van de middelen en investeringen Welke risico’s worden onderkend Looptijd van de beleidsnota Communicatie/informatievoorziening (de wijze waarop de raad over de voortgang wordt geïnformeerd) Participatie (op welke wijze dit wordt vormgegeven) Welke verbonden partijen leveren een bijdrage Uitvoeringstoets.
Template voor uitvoeringsprogramma's opstellen
Uitvoeringsprogramma’s hebben dezelfde uniforme indeling o Algemeen o Relatie met beleidsnota o Wat wordt er uitgevoerd? o Prestatie-indicatoren o Kosten o Planning o Participate o Governance o Communicatie o Risico’s.
Template voor regelgevende documenten opstellen
o
o
Ieder regelgevend document m.b.t. hetzelfde thema heeft een naam waarbij direct duidelijk is op welk thema het betrekking heeft c.q. bij welk thema het behoort. In de beleidsnota en/of uitvoeringsprogramma wordt in een afzonderlijke bijlage inzichtelijk gemaakt welke regelgevende documenten zijn/worden gemaakt. Per document wordt daarbij beknopt vastgelegd: o Naam van het document o Regelgevend vanuit externe of interne wet- en regelgeving
Regelgevend Document Verbinden Beleidscyclus en P&C cyclus
10
Actie
Omschrijving
o
o
o
Toelichting
Doel/reden waarom het document moet worden gemaakt Korte inhoud van hetgeen in het document moet worden geregeld, vastgelegd e.d. De regelgevende documenten mogen worden geëvalueerd.
Regelgevend Document Verbinden Beleidscyclus en P&C cyclus
11
4 P&C Kalender Inleiding De P&C cyclus met haar bijbehorende producten zijn voor het college en de raad van essentieel belang om adequaat invulling te kunnen geven aan hun taken en verantwoordelijkheden. P&C en haar producten zijn daarbij geen doel op zich, maar een middel om: • De gemeenteraad in staat te stellen het debat te voeren en besluiten te nemen over de (realisatie van) beleidsdoelen en de bijbehorende budgetten (integrale afweging). • Informatievoorziening aan bestuur juist, volledig en tijdig te laten plaatsvinden. • Risico’s die de realisatie van (beleids-)doelstellingen belemmeren inzichtelijk te maken. • De organisatie zo in te richten dat doelgericht, doelmatig en doeltreffend kan worden gewerkt. De volgende uitgangspunten geeft de Auditcommissie mee bij de actualisatie van de P&C kalender: a) Welke producten hanteren we in de P&C kalender? b) Wat is op hoofdlijnen de inhoud van ieder product? c) Wanneer wordt het product behandeld in de Raad (globaal en ieder jaar precies op basis van raadsplanning)? Gemeenten zijn wettelijk verplicht ieder jaar een begroting en jaarrekening vast te stellen rekening houdend met de verplichte aanlevertermijn bij de provinciale toezichthouder. In het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeente (BBV) staat aan welke vormvereisten deze begroting en jaarrekening moeten voldoen.
Over de overige P&C producten heeft de gemeente keuzemogelijkheden. De voorkeur gaat uit om de P&C kalender stabiel te houden over minimaal een coalitieperiode omdat dit bijdraagt aan duidelijkheid en herkenbaarheid van P&C producten over de jaren, echter wel in verbinding en samenspraak met de beleidskalender.
Figuur 3 huidige P&C kalender In de huidige P&C kalender zoals vastgesteld in de Visie op Planning en Control hebben we de volgende producten (documenten): Regelgevend Document Verbinden Beleidscyclus en P&C cyclus
12
• • • • • • • •
Perspectiefnota Tussenbalans Eindbalans Tussenrapportage Najaarsbijstelling Concernplan Programmabegroting Jaarrekening.
De tussenbalans en eindbalans waren bedoeld om de balans op te maken halverwege en aan het einde van een bestuursperiode. Beide documenten hebben als zodanig niet gewerkt en vanuit de raad bleek er ook geen behoefte aan. Deze documenten worden geschrapt uit de kalender. Een vreemde eend in de bijt was het concernplan. Dat plan kun je zien als een contract tussen college en organisatie. Het heeft zonder meer relatie met de P&C cyclus, maar is niet bestemd voor de raad. Het concernplan komt op een andere plaats in de P&C cyclus (niet op niveau raad). In de huidige kalender staan ook programmasessies. Deze worden vervangen door de integrale beleidskalender met het beleidsgesprek. In de nieuwe opzet wordt de kalender als volgt (inclusief een toelichting):
Figuur 4 nieuwe P&C kalender P&C product
Toelichting
(Coalitie) Akkoord
In het jaar van de verkiezingen wordt normaliter door een aantal partijen een akkoord opgesteld. Vaak is dit akkoord dusdanig uitgewerkt dat het richtinggevend kan zijn voor de eerste begroting van het nieuwe college. Om die reden is in de kalender geen rekening gehouden met een Perspectiefnota in het jaar van de verkiezingen. Mocht het akkoord dat gesloten wordt (het is immers vormvrij en aan de onderhandelende partijen om hier invulling aan te geven) onvoldoende richting geven, dan zal op dat moment in samenspraak met raad en college bezien worden hoe hier mee om te gaan. In de praktijk zal er te weinig tijd zijn om een volwaardige perspectiefnota te maken.
Perspectiefnota
De perspectiefnota is het instrument waarmee de raad de koers kan bepalen de komende jaren en meer in het bijzonder voor het komende jaar en biedt het inhoudelijke- en financiële kader voor het uitwerken van de begroting. In de perspectiefnota geeft het college haar ambities weer voor het komende jaar, rekening houdend met de resultaten van het afgelopen jaar en de nog te realiseren huidige begroting.
Regelgevend Document Verbinden Beleidscyclus en P&C cyclus
13
P&C product
Toelichting Als de perspectiefnota de basis is voor de begroting, is de perspectiefnota daarmee het moment om het debat met de raad te voeren. Hier bespreken we in welke richting we de begroting voor het komende jaar gaan uitwerken. Dan ligt het primaat bij de perspectiefnota.
Programmabegroting
Wettelijk verplicht. De begroting geeft de beleidsmatige en financiële kaders voor het komende jaar en het meerjaren beeld voor de drie daaropvolgende jaren. De begroting wordt opgesteld binnen de bij de perspectiefnota vastgestelde richtinggevende kaders. In de begroting staan de plannen van de gemeente voor het betreffende jaar, welke activiteiten worden uitgevoerd en wat dit kost. Dit wordt op gestructureerde wijze per programma/beleidsveld weergegeven. Daarnaast worden o.a. de bekende risico's en inzet van reserves en voorzieningen (bestedingsplannen) in beeld gebracht. De begroting wordt door het college voorbereid en ter vaststelling (besluit/goedkeuring) aan de raad voorgelegd. In het kader van financieel toezicht dienen gemeenten hun begroting voor 15 november bij de provincie aan te leveren.
Voorjaarsrapportage (was Tussenrapportage)
De Voorjaarsrapportage is het instrument waarmee de raad gedurende het jaar kan bijsturen. In de Voorjaarsrapportage wordt gekeken naar de voortgang op de lopende begroting over de periode t/m mei. De Voorjaarsrapportage geeft de stand van zaken weer van de bestuurlijke prioriteiten ten opzichte van de planning en de hoogte van budgetten ten opzichte van de werkelijke uitgaven/ontvangsten met daarbij een prognose naar het einde van het jaar. In de analyse wordt betrokken hoe de geconstateerde afwijkingen in het lopende jaar door bijsturing binnen bestaand beleid kunnen worden beperkt, of dat er een voorstel moet volgen om het beleid aan te passen. Ook worden de risico’s geactualiseerd voor de gemeente en worden nieuwe (wettelijke) ontwikkelingen gemeld.
Najaarsbijstelling
De Najaarsbijstelling is een financiële begrotingsbijstelling op hoofdlijnen, waarbij de budgetten opnieuw worden afgezet tegen de werkelijke uitgaven/ontvangsten met een geactualiseerde prognose naar het einde van het jaar. De Najaarsbijstelling is het laatste centrale financiële sturingsmoment voor college en raad in het lopende jaar. De Najaarsbijstelling leidt op basis van de bevindingen tot een bijstelling van de lopende begroting en het begrotingsresultaat. Eventuele structurele doorwerkingen worden indien mogelijk nog in de begroting voor het komende jaar opgenomen. Kan dit in de tijd bezien niet dan loopt de verwerking mee in respectievelijk de voorjaarsrapportage en de begroting in het volgende jaar.
Jaarrekening
Wettelijk verplicht, verantwoording afleggen door het college aan de raad over het afgelopen jaar. De jaarrekening is een spiegel van de begroting. Raad verleend college decharge. In het kader van financieel toezicht dienen gemeenten hun jaarrekening voor 15 juli bij de provincie aan te leveren
Acties Actie
Omschrijving
Toelichting
Vaststellen Visie op Planning en control
De nieuwe P&C kalender zoals hierboven voorgesteld, is onderdeel van het Regelgevend Document Kaderstelling 20262030.
De visie op planning en control is integraal onderdeel van Regelgevend Document Kaderstelling 2026-2030.
Regelgevend Document Verbinden Beleidscyclus en P&C cyclus
14
5
Programmastructuur
Inleiding De huidige programmastructuur is ingericht naar vier bestuurlijke programma's (Vitale Stad, Duurzame Stad, Inclusieve Stad en Samen en Dichtbij). Deze programma's zijn onderverdeeld naar velden, bijvoorbeel sociaal en veerkrachtig, aantrekkelijke leefomgeving en klimaat. Het budgetrecht van de raad zit op het niveau van de velden. De huidige structuur kent een aantal nadelen: 1. Naamgeving van de velden is niet herkenbaar, weinig concreet en levert geen inzicht op wat er daadwerkelijk onder valt 2. De velden volgen niet de woordvoerderschappen en vice versa 3. De kadernota’s/beleidsnota's sluiten niet aan bij de programmastructuur. Dit alles leidt tot het niet goed kunnen uitoefenen van het budgetrecht door de raad. De volgende uitgangspunten geeft de Auditcommissie mee bij de actualisatie van de programmastructuur (vanaf de volgende bestuursperiode (PB2027)): a) Welke programmastructuur hanteren we? b) Welke producten c.q. velden hangen onder de programma’s c) Hoe komen we van de 9 hoofdtaakvelden naar de taakvelden? d) Op welk niveau ligt het budgetrecht? Bij het vaststellen van de begroting 2023 is de opdracht gegeven om de programmastructuur te herzien en daarbij de volgende uitgangspunten te hanteren: 1. Vanuit politiek: accenten in een akkoord moeten zichtbaar gemaakt kunnen worden in de cyclus. 2.
Vanuit financieel beheer: een stabiele structuur die langjarig meegaat.
Indeling volgens BBV De insteek is om de programmastructuur aan te laten sluiten bij de taakvelden van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). In de bestuurlijke besluitvorming speelt het BBV een cruciale rol omdat het de basis vormt voor de financiële planning en verantwoording. Gemeenten zijn verplicht om jaarlijks een begroting en jaarrekening op te stellen volgens de BBV-richtlijnen. Dit helpt bij het inzichtelijk maken van de financiële gevolgen van beleidsbeslissingen en het monitoren van de voortgang en realisatie van beleidsdoelstellingen. Dit is ook de basis voor verplichte gegevensuitwisseling (IV3) en Waarstaatjegemeente. Ander niet onbelangrijk voordeel is dat een keuze voor een indeling die aansluit bij het BBV ook zorgt voor stabiliteit in onze begroting. Dit maakt analyses over een periode makkelijker. Het BBV kent een indeling in 9 programma's, in de in deze nota voorgestelde structuur wordt uitgegaan van 15 programma’s. Onder meer de BBV-categorie Sociaal domein is gesplitst, omdat anders sprake zou zijn van heel groot programma (zowel beleidsinhoudelijk als financieel). In onderstaande tabel is aangegeven hoe is gekomen van 9 naar 15 programma’s en wat de motivatie daarvoor is. In de bijlage is een overzicht opgenomen met de 15 hoofdtaakvelden en de onderliggende taakvelden.
Regelgevend Document Verbinden Beleidscyclus en P&C cyclus
15
Figuur 5 nieuwe programmastructuur
Criteria voor het splitsen van programma’s Het splitsen van programma’s binnen de programmastructuur is wenselijk wanneer: • Herkenbaarheid en concreetheid: De naamgeving van de programma's moet herkenbaar en concreet zijn, zodat duidelijk is wat er daadwerkelijk onder valt. Als een programma te breed is, verliest de raad het overzicht en wordt het moeilijker om effectief te sturen en het budgetrecht uit te oefenen. • Aansluiting bij woordvoerderschappen: De programma's moeten aansluiten bij de woordvoerderschappen in de raad. Als dit niet het geval is, ontstaat er verwarring over wie verantwoordelijk is voor welk beleidsterrein. • Koppeling met beleidsnota’s: beleidsnota’s moeten aansluiten bij de programmastructuur. Als dit niet lukt, is het lastig om beleid goed te verantwoorden en te monitoren. • Behapbaarheid van beleidsnota’s: Door een 1-op-1 koppeling tussen programma’s en beleidsnota’s kunnen sommige nota’s te omvangrijk worden Dit zou het beleidsgesprek kunnen bemoeilijken en vraagt om een kritische blik op de omvang en indeling van nota’s. • Maatschappelijke ontwikkelingen: Nieuwe thema’s zoals klimaatadaptatie, gezondheid of digitalisering sluiten niet altijd aan bij bestaande BBV-indelingen. Splitsen is nodig om actuele maatschappelijke ontwikkelingen goed te kunnen adresseren.
• Domein-overstijgende thema’s: Sommige beleidsnota’s raken meerdere programma’s (zoals integraal jongerenbeleid of ouderenbeleid). Splitsen is dan nodig om te voorkomen dat budgetten dubbel worden opgenomen en om de invloed van de raad te waarborgen. Zie Bijlagen A, B en C voor de nieuwe programmastructuur en hoe we daar gekomen zijn.
Gevolgen voor de beleidscyclus Het nieuwe Regelgevend Document Kaderstelling 2026 geeft de richtlijnen voor de beleidsnota’s. Die kapstok vindt zijn basis in de programmastructuur. Doordat de programmastructuur aansluit aan het BBV ontstaat een robuuste, toekomstbestendige indeling. Verschuivingen van politieke accenten hebben geen invloed op de Regelgevend Document Verbinden Beleidscyclus en P&C cyclus
16
indeling. Door de tijd heen zal de monitoring eveneens robuust zijn. Door de beleidsnota’s op deze indeling te baseren, kunnen de woordvoerderschappen daarop worden geënt. NB. Als een programma meerdere beleidsnota’s kent, kunnen die beleidsnota’s onder hetzelfde woordvoerderschap vallen. Integrale beleidsnota's kunnen hierop een uitzondering zijn. In het model Tilburg wordt per programma een beleidsnota gemaakt. Daarbij kan het voorkomen dat een programma zo omvangrijk is dat deze twee of meer separate nota’s vraagt en zullen er cruciale beleidsthema’s zijn die over meerdere programma’s heen gaan (integrale beleidsnota). Doelstelling is wel om het aantal (integrale) beleidsnota’s zo veel als mogelijk te beperken zodat er een overzichtelijk beleidshuis ontstaat waar het goede gesprek over kan plaatsvinden. Dat betekent dat er waarschijnlijk tussen de 25 à 30 beleidsnota’s gedefinieerd worden, die de raad vaststelt inclusief 25 à 30 uitvoeringsprogramma’s. Daarmee dus mogelijk ook 25 à 30 woordvoerderschappen, al kun je er ook voor kiezen om een woordvoerderschap in te richten op een aantal samenhangende beleidsnota’s (sociaal domein, openbare ruimte).
Disclaimer: geen van deze visies voldoet aan de in dit document voorgestelde eisen voor visies.
Figuur 6 beleidsdocumenten volgens de nieuwe programmastructuur
Aanpassen indeling programmabegroting We hanteren het principe dat het aantal programma’s in de begroting gelijk is aan het aantal beleidsnota’s in de beleidsstructuur (1-op-1 relatie). Dit heeft echter enkele belangrijke beperkingen: • Geen ruimte voor domein-overstijgende of doelgroepennota’s: Beleidsnota’s zoals integraal jongerenbeleid of ouderenbeleid raken meerdere programma’s (bijvoorbeeld WMO, sport, wonen, openbare ruimte). Vaak worden deze als uitvoeringsagenda’s gepositioneerd, maar de vraag is of de raad voldoende invloed heeft op zulke thema’s. Belangrijker is het om in de beleidsnota's steeds expliciet aandacht te besteden aan inwoners en de daarin te onderscheiden verschillende leeftijdscategorieën. • BBV mist actuele maatschappelijke ontwikkelingen: De BBV-indeling is stabiel, maar sluit niet altijd aan bij nieuwe thema’s zoals klimaat, gezondheid of digitalisering. Sommige onderwerpen zijn lastig onder te brengen, bijvoorbeeld digitalisering valt onder ‘overhead’ en kent geen eigen beleidsnota. • Behapbaarheid van beleidsnota’s: Door de 1-op-1 koppeling ontstaan soms zeer omvangrijke beleidsnota’s, zoals bij de WMO. Dit kan het beleidsgesprek bemoeilijken en vraagt om een kritische blik op de omvang en indeling van beleidsnota’s.
Regelgevend Document Verbinden Beleidscyclus en P&C cyclus
17
Conclusie en oplossingsrichting Deze dilemma’s laten zien dat het strikt vasthouden aan de 1-op-1 relatie niet altijd wenselijk is. In de praktijk (zoals bijvoorbeeld in de gemeente Utrecht) wordt deze koppeling losgelaten. De meest logische oplossing is om selectief aanvullende beleidsnota’s op te nemen. Zo voorkomen we wildgroei en blijft het overzicht voor de raad behouden. Nieuwe beleidsnota’s worden alleen toegevoegd bij zwaarwegende argumenten. Naast een (of eventueel enkele) beleidsnota(‘s) per programma houden we de mogelijkheid open voor een aanpak van integrale beleidsnota’s. Dit zijn thema’s die om een aparte beleidsstrategie (indicatoren en aanpak) vragen maar die geen eigen programmamiddelen hebben. Vooralsnog zijn deze nu niet voorzien maar ze kunnen in de verdere uitwerking en implementatie van dit model wel nodig geacht worden. Dat houdt nadrukkelijk in dat budgetten niet dubbel in de begroting worden opgenomen. De budgetten vallen onder de beleidsnota's van de programma's. Daarnaast staan we toe dat wanneer er meerdere beleidskaders binnen één programma zijn, we meerdere beleidsnota’s opstellen. In dat geval tellen de middelen van deze beleidsnota’s op tot het geheel van het programma.
De zogenaamde integrale beleidsnota's moeten voldoen aan de volgende voorwaarden: • Het moet gaan om integrale thema’s die meerdere programma’s overstijgen • Nieuwe integrale beleidsnota’s mogen alleen worden toegevoegd op basis van inhoudelijke argumenten waarbij wordt aangegeven waarom het niet in een bestaande beleidsnota kan worden opgenomen (geen wildgroei). Bijvoorbeeld omdat het thema eigen doelen en indicatoren vraagt. • Het toevoegen van een integrale beleidsnota wordt op voordracht college geagendeerd in het presidium. • Budgetten worden niet dubbel opgenomen; ze vallen onder de beleidsnota’s van de programma’s. Wel wordt er een informerende financiële paragraaf toegevoegd waarin aangegeven wordt welke middelen uit de programma's mede ingezet worden op het realiseren Het streven is om met een met een aantal van maximaal 25 tot 30 beleidsnota’s het beleid te beschrijven. Daarnaast zien we ongeveer 5 visies die richtinggevend zijn. Daarbij is een dynamische beleidskalender noodzakelijk (zie hoofdstuk 5) waarin beleidsnota’s en visies logisch in de tijd worden geplaatst, met ruimte voor actualiteit en politieke wensen. Er zijn technische aandachtspunten (in de P&C cyclus) over het verschuiven van budgetten tussen programma’s, wat duidelijke richtlijnen vereist. De woordvoerderschappen worden georganiseerd langs de beleidsnota's niet langs de programma's.
Regelgevend Document Verbinden Beleidscyclus en P&C cyclus
18
Figuur 7 nieuwe programmastructuur en oplossingsrichting
Gebiedsgericht werken Een belangrijk punt bij de verdere implementatie is goede afspraken te maken over hoe het gebiedsgericht werken een plek kan krijgen in dit model. De gebiedsvisies hebben het karakter van een visie over waar het gebied over 10 tot 15 jaar staan (dromen over het gebied met een lange tijdhorizon). Dit leidt tot inzichten in effectiviteit (positief of negatief) van bestaand beleid en de uitvoering daarvan in de voorgaande jaren en het effect daarvan op de wijken, buurten, dorpen en gebieden. De gebiedsagenda’s zijn uitvoeringsprogramma (praktische vertaling van de integrale gebiedsvisies) waarin wordt beschreven wat we de komende jaren samen met onze partners in de gebieden gaan doen. Dit kan dus ook betekenen dat er keuzes moeten worden gemaakt om maatwerk in de gebieden toe te passen. Deze gebiedsagenda's worden gekoppeld aan de P&C cyclus van de gemeente (en de partners in het integrale gebiedsteam). In de implementatiefase zal een effectieve manier worden bepaald om het gebiedsgericht werken goed te verankeren in het beleidsgesprek tussen college en raad.
Acties Actie
Omschrijving
Toelichting
Vaststellen nieuwe programmastructuur
De nieuwe programmastructuur bepalen zodat de huidig problemen met de bestaande programmastructuur worden opgelost.
De programmastructuur is een apart beslispunt in het raadsvoorstel
Regelgevend Document Verbinden Beleidscyclus en P&C cyclus
19
6
Beleidskalender
Inleiding In het begin van dit document zijn 4 lijnen geschetst, waarbij feitelijk de eerste 3 lijnen en de randvoorwaarden samenkomen in de vierde lijn, de Beleidskalender. De Beleidskalender is daarmee het sluitstuk, of beter gezegd het resultaat van dit traject. Worden er al beleidsgesprekken gevoerd? Zo ja, welke dan? Zo nee, wat moeten de uitgangspunten zijn? De volgende uitgangspunten geeft de Auditcommissie mee bij de actualisatie van de beleidskalender: a) Wat is een beleidsgesprek en op basis waarvan voer je het gesprek? b) Inzicht (op basis van nadere analyse) hoe de beleidsstukken passen in een nieuwe structuur? c) Hoe voer je een beleidsgesprek?
Beleidsgesprek, doen we dat al? Door het jaar heen spreken raad en college elkaar, voeren debat. Ook over gevoerd beleid. Betekent dat dat er dan al beleidsgesprekken worden gevoerd en er daarmee een beleidscyclus is? Het antwoord daarop is “nee”. Er zijn weliswaar gesprekken en debatten over beleid, maar onder welke beleidsnota het gesprek valt, is niet bepaald. Dat blijkt ook uit onderzoek van het externe adviesbureau. Er zijn voor de raad veel informatiebijeenkomsten, maar die worden vaak niet opgevolgd door een debatbijeenkomst. Daarnaast wordt er tijdens de zogenaamde koffiekamergesprekken wel vaak de diepte opgezocht. Nadeel is dat die bijeenkomsten informeel zijn (wel openbaar) en alleen door de specifieke woordvoerders worden bezocht. Een gestructureerd beleidsgesprek vindt hierdoor niet plaats. Een gestructureerde beleidskalender is belangrijk om grip te houden en te kunnen sturen op beleid. Het uitgangspunt is dat voor elk beleidsveld in de begroting er een beleidsnota komt. Dat betekent dat we 25 tot 30 beleidsnota's gaan krijgen die aansluiten op de programmastructuur van de begroting, waarbij het perspectief van brede welvaart steeds het uitgangspunt is. Op die manier kunnen indicatoren overzichtelijk vanuit de beleidsnota in de P&C-cyclus gemonitord worden. Ook eventuele financiële bijstellingen kunnen dan verwerkt worden.
Om gestructureerd het goede gesprek hierover te voeren wordt de volgende beleidscyclus aangehouden: - Na vaststelling van de beleidsnota wordt elk jaar, mede met hulp van data, een beleidsgesprek gevoerd in de gemeenteraad: tellen en vertellen. Hierin wordt bekeken of er moet worden bijgestuurd. Dat kan zowel inhoudelijk als financieel zijn. - Aan het einde van de looptijd van de beleidsnota, die wordt vastgelegd in de beleidsnota, wordt de nota geëvalueerd en op basis van de evaluatie geactualiseerd. Met ongeveer 25 tot 30 beleidsnota’s met een looptijd van 4 tot 6 jaar zijn er gemiddeld elk jaar 5 evaluaties volgens het Regelgevend Document Kaderstelling 2026 en worden elk jaar 5 beleidsnota's vastgesteld. Het is belangrijk om een termijnkalender te maken die 4 jaar vooruitkijkt, waarbij bijvoorbeeld elk kwartaal een evaluatie en een vaststelling wordt gepland. Op die manier is helder wanneer wat wordt besproken en is er genoeg voorbereidingstijd. Dat betekent ook dat het een aantal jaar zal duren voordat alle beleidsnota's in de nieuwe structuur verwerkt zijn. We starten met de bestaande kadernota’s om te bouwen naar de nieuwe structuur (groeimodel). Na een nieuw bestuursakkoord toetsen we beleidsnota’s om te bepalen welke versneld om een actualisatie vragen. Dit vraagt wel om de juiste expertise in de organisatie om dit goed te kunnen uitvoeren.
Uitgangspunten beleidskalender De beleidskalender wordt gezien als een dynamisch instrument waarin alle beleidsnota’s logisch in de tijd worden geplaatst, met ruimte voor actualiteit en politieke wensen. Er wordt gestreefd naar 25 tot 30 beleidsnota’s (beleidsnota’s en integrale beleidsnota’s), die verspreid over de kalender worden ingepland zodat Regelgevend Document Verbinden Beleidscyclus en P&C cyclus
20
ze in een cyclus van vier jaar allemaal aan bod komen. De kalender moet flexibel zijn, zodat er ruimte blijft voor onverwachte ontwikkelingen of urgente thema’s die tussentijds aandacht vragen. De beleidskalender wordt gebruikt om beleidsgesprekken te plannen, waarbij soms meerdere nota’s samen besproken kunnen worden, maar het uitgangspunt is dat elke nota minimaal één keer per cyclus apart wordt behandeld. De kalender wordt als hulpmiddel gezien om overzicht te houden, prioriteiten te stellen en te voorkomen dat er te veel beleidsnota’s tegelijk worden behandeld. Uiteraard wordt de beleidskalender regelmatig geactualiseerd en afgestemd met de raad en het college.
Opzet beleidskalender en uitgangspunten beleidsgesprek Het beleidsgesprek is bedoeld als jaarlijks integraal gesprek tussen raad en college, gebaseerd op een feitelijk beeld van de stad en indicatoren uit de beleidsnota’s. De beleidsgesprekken vinden plaats op basis van de beleidsnota’s en worden in de vergadercyclus ingepland volgens de Lange Termijn Agenda. NB. De (integrale) beleidsnota's zijn de basis voor het beleidsgesprek, niet de programma's. Uiteraard kan de raad ook beleidsgesprekken voeren over actuele onderwerpen of onderwerpen die de raad zelf wil agenderen. Daarbij is het wel van belang om aan te geven of er een koppeling is met een beleidsnota.
Figuur 8 Opzet beleidskalender De voorbereiding van een beleidsgesprek vereist heldere informatie, duidelijke doelen, goede monitoring en verwachtingen voor raadsleden en college, en kwalitatieve normen voor de aangeleverde informatie. Tijdens het gesprek wordt gekeken of het beleid effectief is, of bijsturing nodig is en welke thema’s extra aandacht verdienen op basis van data en maatschappelijke ontwikkelingen. Er wordt gepleit voor een open cultuur waarin het college kwetsbaar kan zijn over resultaten en de raad het gesprek voert op basis van inhoud en niet alleen controle. Er zijn ook thematische beleidsgesprekken per beleidsnota, minimaal één keer per jaar, waarin voortgang en uitvoering worden besproken. Werkvormen kunnen variëren, maar het is belangrijk dat de structuur, voorbereiding en rolverdeling helder zijn. Om het goede gesprek te voeren is dus het volgende nodig: • Hoe staat de stad ervoor t.a.v. het onderwerp? • Hoe staat het met onze eigen ambities en doelstellingen t.a.v. het onderwerp? • Hoeveel geld geven we nu uit aan welk onderdeel? • Heeft het beleid impact (indicatoren)? • Liggen er tussentijdse evaluaties? Regelgevend Document Verbinden Beleidscyclus en P&C cyclus
21
•
Wat zijn de belangrijkste ontwikkelingen die op ons afkomen die kansen of uitdagingen bieden voor het huidige beleid? Op basis van deze informatie krijgt de raad een beeld en kan de raad bepalen of ze op koers ligt of er bijsturing nodig is.
Acties Actie
Omschrijving
Was-word lijst maken
Op basis van de inventarisatie van de bestaande kadernota’s en beleidsnota’s een groeipad maken om de bestaande Conversie en transitiemodel documenten uit de beleidscyclus aan te passen (juiste template en juiste inhoud) aan het nieuwe model
Opstellen meerjarige beleidsplanning
Opstellen meerjarige beleidsplanning
Opstellen meerjarige beleidsplanning
Nieuwe documenten opstellen volgens het model Tilburg
Erop toezien dat het model Tilburg wordt toegepast
Monitoring en bijsturing inrichten
Regelgevend Document Verbinden Beleidscyclus en P&C cyclus
Toelichting
22
7
Implementatie
Inleiding In dit hoofdstuk worden de belangrijkste stappen beschreven om de vernieuwde beleidscyclus en P&C-cyclus daadwerkelijk te implementeren. De focus ligt op het aanpassen van documenten, het ontwikkelen van templates, het herzien van structuren en het organiseren van monitoring en bijsturing, zodat beleid en planning & control optimaal verbonden worden. De implementatie is een niet te onderschatte fase. Naast het aanpassen van structuren en documenten vraagt het ook een goede afstemming met de organisatie. Wat is de juiste timing voor een nieuwe beleidsnota? Voor welke beleidsnota’s kiezen we precies gezien de nieuwe programmastructuur? Welke procesafspraken maken we om te borgen dat we binnen het systeem blijven werken? Zo maar enkele voorbeelden die aangeven dat deze fase veel zal vragen. Tegelijkertijd blijft de winkel open. De systeemwereld mag daarbij de uitvoering van ons werk niet in de weg staan, het moet helpend zijn. Actie
Omschrijving
Toelichting
Status
Stap 1
Actualiseren van de Nota Kaderstelling 2022 - 2026
•
Pas de Nota Kaderstelling 2022 – 2026 aan zodat deze aansluit op het model Tilburg. Leg vast welke typen beleidsdocumenten worden gehanteerd, hun definitie, minimale inhoud, vaststellingsproces en looptijd.
Regelgevend Document Kaderstelling 2026 in raadsvoorstel
Ontwikkelen van uniforme templates
•
Ontwerp templates voor: o Visies (richtinggevend, ambitieus, 3-6 stuks) o Beleidsnota’s (kaderstellend, indicatoren, link met begroting) o Uitvoeringsprogramma’s (concrete acties, resultaten, college stelt vast) o Regelgevende documenten (verordeningen, omgevingsplannen) Zorg dat de opbouw en inhoud gestandaardiseerd zijn en aansluiten op de begroting.
Gepland voor april 2026, zie bijlage F voor een eerste voorbeeld
Stem de programmastructuur af op de BBV-indeling. Zorg voor een 1-op-1 relatie tussen beleidsnota’s en programma’s, maar wees flexibel bij domein-overstijgende thema’s. Stel de nieuwe programmastructuur als apart beslispunt vast in het raadsvoorstel.
Nieuwe programma structuur apart beslispunt in raadsvoorstel
Stap 2
•
•
Stap 3
Herzien van de programmastructuur
• • •
Stap 4
Opstellen van een meerjarige beleidskalender
• • •
Maak een beleidskalender waarin elk beleidsveld een eigen beleidsnota krijgt. Plan jaarlijks beleidsgesprekken en evaluaties (tellen & vertellen). Bouw bestaande kadernota’s om naar de nieuwe structuur (groeimodel).
Gepland voor april 2026, relatie met vergaderstructuur
Stap 5
Inrichten van de P&C kalender
•
Implementeer de nieuwe P&C kalender met producten als perspectiefnota, programmabegroting, voorjaarsrapportage, najaarsbijstelling en jaarrekening. Houd de kalender stabiel over minimaal een coalitieperiode en verbind deze met de beleidskalender.
Nieuwe P&C kalender apart beslispunt in raadsvoorstel
Richt een stuurgroep in die de implementatie bewaakt en de vier lijnen uitwerkt. Maak een conversie- en transitietabel voor bestaande nota’s en beleidsdocumenten. Zorg voor overdracht en borging richting de nieuwe raad via een startprogramma en overdrachtsdocument.
Zie onder implementatie en verander opgave
Voer jaarlijks beleidsgesprekken op basis van data en indicatoren. Evalueer beleidsnota’s aan het einde van hun looptijd en actualiseer waar nodig. Houd een termijnkalender bij met evaluaties en vaststellingen per kwartaal.
Zie onder monitoring en bijsturing
•
Stap 6
Implementatie en veranderopgave
• • •
Stap 7
Monitoring en bijsturing
• • •
Regelgevend Document Verbinden Beleidscyclus en P&C cyclus
23
Implementatie Inrichten van een team dat de implementatie en de monitoring gaat bewaken. Het implementatie team bestaat uit tenminste bestuursadviseurs, strategen, griffie, afdelingshoofden (ambassadeurs), organisatieadviseurs en wordt nader ingevuld bij het op te starten project Implementatie Model Tilburg. In de betreffende stuurgroep worden tenminste ook raads- en collegeleden opgenomen. Bij de aanvang zal de frequentie van vergaderen wat hoger zijn. Implementatie op basis van een conversie- en transitietabel voor bestaande nota’s en beleidsdocumenten (zie bijlage D). Het doel is op langere termijn het aantal beleidsnota's terugbrengen, te actualiseren en logischer ordenen langs de begrotingsprogramma’s. Voor de actualisatie van de kader- en beleidsnota’s is een overgangsperiode nodig die waarschijnlijk de hele bestuursperiode zal duren. Hiervoor wordt een nieuw project gestart Implementatie Model Tilburg. De overdracht en borging aan de nieuwe raad vindt plaats door de griffie die het opneemt als onderdeel van het startprogramma. Hierbij is ruimte om zaken aan te passen omdat het bestuursakkoord dan nog niet klaar is. Gebiedsgericht werken wordt opgenomen in de nieuwe structuur waarbij de visie wordt vastgesteld door de raad en de uitvoeringsagenda's naar het college gaan. We hanteren bij de implementatie een aantal principes op basis waarvan de actualisatie plaatsvindt.
Op basis van deze principes en criteria voor samenvoegen en intrekken besluiten we of een nota blijft, wordt samengevoegd of vervalt (en vastgelegd in het P&C‑proces): 1.
2.
3.
4.
5.
Actueel & wettelijk nodig Blijft alleen als het beleid actueel, juridisch noodzakelijk of strategisch richtinggevend is; anders vervangen of integreren. (Voorbeeld: Externe/Omgevingsveiligheid moet onder de Omgevingswet herzien worden.) Dubbelingen/overlap Nota’s met overlappende doelen en instrumenten worden samengevoegd tot één beleidsnota met onderliggende uitvoeringsprogramma's (Bijv. mobiliteitskaders en parkeernota’s.) Status uitvoeringsprogramma Operationele documenten verplaatsen we naar een uitvoeringsprogramma, gekoppeld aan het beleid. (Bijv. routekaarten, agenda’s, beheerplannen.) “Vervallen/achterhaald” Alles wat expliciet “niet meer actueel” of “vervangen” is, intrekken en archiveren. (Bijv. oude economische agenda’s, Woonvisie 2015, afvalbeleid 2015‑2020.) Eén nota per hoofddoel Per begrotingsprogramma streven we naar maximaal één beleidsnota, met minimaal 1 uitvoeringsprogramma.
Implementatie-aanpak 4 jaar - één bestuursperiode, uit te voeren door het implementatieteam Stap 1: Screening & besluitvorming uitgangspunten • Actualiseren en ontsluiten kader- en beleidsnota's.xlsx controleren, status “Ja/?/Nee” valideren met de domeineigenaren. • Principes voor samenvoegen en intrekken vaststellen (criteria & rolvastheid). Wat moet een verordening blijven en wat kan een regelgevend document worden? Stap 2: Clusters vormen & concept‑beleid • Werksessies per domein (Mobiliteit, Sociaal, Klimaat & Energie, etc.) om samenvoegteksten te maken en duplicaten te schrappen. Zie bijlage E: Samenvoeg- en intrekvoorstel per domein • Juridische toets: wat moet verordening blijven, wat kan beleid/uitvoering worden. Stap 3: Governance & doorvertaling P&C • 1‑op‑1 mapping naar Programmabegroting 2026/2027: elke beleidsnota gekoppeld aan maatregelen & KPI’s en uitvoeringsprogramma. Regelgevend Document Verbinden Beleidscyclus en P&C cyclus
24
• Versiebeheer en huisstijl: oude nota’s intrekken, metadata & links opschonen. Stap 4: Vaststelling & publicatie • Bestuurlijke besluitvorming per cluster; publicatie op Notubiz/tilburg.nl; interne landing (kennisdeling, FAQ) en monitoring (halfjaarlijkse update).
Veranderopgave Governance, eigenaarschap en kwaliteitsborging. Dit is onderdeel van de projectscope van het project Implementatie Model Tilburg. • Eigenaarschap: per beleidsnota één opdrachtgever (programmamanager/afdelingshoofd) en één kernteam voor het uitvoeringsprogramma. • Reviewcyclus: jaarlijks beleidsgesprek; volledige herijking elke 4 jaar. • Digitale ontsluiting: één overzichtspagina per beleidsnota met links naar verordeningen en uitvoeringsprogramma’s.
Regelgevend Document Verbinden Beleidscyclus en P&C cyclus
25
8
Planning
Inleiding In dit hoofdstuk worden de belangrijkste stappen beschreven om de vernieuwde beleidscyclus en P&C-cyclus daadwerkelijk te implementeren. De focus ligt op het aanpassen van documenten, het ontwikkelen van templates, het herzien van structuren en het organiseren van monitoring en bijsturing, zodat beleid en planning & control optimaal verbonden worden.
Acties ✓ •
= afgerond = nog onder handen
Actie
Omschrijving
Toelichting
Fase 1
Voorbereiding (Q4 2025)
✓ ✓ ✓ •
Stuurgroep samenstellen en opdracht bevestigen. Evaluatie bestaande nota’s en beleidsdocumenten (inventarisatie). Actualiseren Nota Kaderstelling: aanpassen aan het model Tilburg. Ontwikkelen templates voor visies, beleidsnota’s, uitvoeringsprogramma’s en regelgevende documenten.
Fase 2
Structuur en besluitvorming (Q2 2025-Q1 2026)