Bijlage 1.1 Hoofdrapport Evaluatie Beleid bestaanszekerheid in Tilburg

Evaluatie van het beleid bestaanszekerheid in Tilburg Vanuit het perspectief van inwoners en maatschappelijke partners

behoooedri

Rapport | augustus 2024

Partners in verbetering

Evaluatie van het beleid bestaanszekerheid in Tilburg Vanuit het perspectief van inwoners en maatschappelijke partners Rapport BMC

Rapport Evaluatie van het beleid bestaanszekerheid in Tilburg

Inhoudsopgave Woord van dank

1

H1 | Inleiding

2

1.1 Aanleiding

2

1.2 Doel van de evaluatie

2

1.3 Aanpak

2

H2 | ‘De bedoeling’ van het beleid

4

H3 | Beantwoording van de hoofd- en deelvragen

6

3.1 Is de gekozen richting passend voor de komende jaren?

6

3.2 Heeft de koerswijziging geleid tot de gewenste resultaten?

8

3.3 Wat hebben de inwoners gemerkt van het beleid?

13

3.4 Welke indicatoren kunnen gebruikt worden voor monitoring?

14

3.5 Handvatten voor aanpassingen in toekomstig beleid

15

3.5.1 Samenhang tussen beleid en uitvoering en tussen de sporen onderling 3.5.2 Impactgericht subsidiëren

15 16

3.5.3 Toetsing beleid aan de hand van het behoorlijkheidskader

16

3.5.4 Uitkomsten uit andere evaluaties

19

H4 | Welke aanbevelingen kunnen gedaan worden?

21

Colofon

24

Dit document (inclusief eventuele bijlagen) is opgesteld door BMC en de (auteurs)rechten met betrekking tot de inhoud en het format van dit document berusten bij BMC. Dit document is uitsluitend bedoeld voor gebruik door de opdrachtgever en mag niet worden gepubliceerd of aan anderen ter beschikking worden gesteld zonder uitdrukkelijke voorafgaande toestemming van BMC.

Rapport Evaluatie van het beleid bestaanszekerheid in Tilburg

Woord van dank Deze evaluatie gaat over de resultaten van het beleid bestaanszekerheid van de gemeente Tilburg. Een van de onderzoeksvragen van dit beleid is wat inwoners merken van dit beleid. Inwoners die in aanmerking komen voor ondersteuning bij bestaanszekerheid zijn mensen die leven (of overleven) in bestaansONzekerheid. Het effect van deze levenssituatie op het vermogen tot plannen, nadenken, opvoeden, zorgen, werken, slapen is niet voor te stellen, tot je er zelf in zit. Voor deze evaluatie hebben we inwoners gevraagd om vanuit hun eigen ervaringen mee te denken over wat zij vinden van de regels en regelingen waar ze van afhankelijk zijn voor hun bestaanszekerheid. Dit rapport is mede tot stand gekomen door de bereidheid van de Tilburgse inwoners om die ervaringen te delen en dankzij de vele maatschappelijke organisaties, ervaringsdeskundigen, sleutelpersonen en medewerkers van de gemeente die hun kennis, ervaring en netwerk tot onze beschikking hebben gesteld. Het uitkomen van de wens die achter de deelname zit, dat het beter zal gaan met inwoners van Tilburg, komt hopelijk met dit rapport ook weer dichterbij. We starten het rapport met enkele citaten van inwoners die hebben meegewerkt aan het onderzoek.

‘Ik heb gelukkig geen schulden meer. Dat geeft iets meer ruimte. Maar het is wel passen en meten met een gezin van vijf. Dit geeft heel veel stress. Ik kan het er daardoor niet bij hebben om naar school te gaan en een opleiding te volgen. Ik zou wel naar school willen. Mijn kinderen merken niks, ik koop gewoon niks voor mezelf. Mijn oudste dochter zei wel laatst: Mama, waarom heb je zo weinig kleding?’ ‘Ik heb niet het idee dat er iets is veranderd bij de gemeente. Ik hoor via mijn buurvrouw of ik iets kan aanvragen. Lenen doe ik ook via het eigen netwerk, want extra geld krijg ik via de gemeente toch niet.’ ‘Ik heb begeleiding naar aanleiding van mijn - gezondheidsprobleem - en zij hebben me doorverwezen naar de medewerker bestaanszekerheid. Ik heb haar dezelfde dag nog gebeld, mijn situatie uitgelegd en een paar dagen later kon ze al komen. Dat het zo snel ging, was heel fijn.’ ‘Mensen hebben het idee dat de gemeente hen op de hielen zit. Mensen zijn bang voor de gemeente omdat de gemeente (willekeurig) dingen kan afpakken. Er is ook angst dat de gemeente hen in de gaten houdt.’ ‘Ik moet de rekeningen voor mijn begeleiding zelf voorschieten. Dat doet mijn begeleider. Mijn begeleider heeft al tien keer voorgedaan hoe ik het moet betalen, maar ik kan het niet. Ik vergeet elke keer hoe het moet.’

| 1 | Rapport Evaluatie van het beleid bestaanszekerheid in Tilburg

H1 | Inleiding 1.1 Aanleiding Het hoofddoel van de gemeente Tilburg is: ‘meer voor elkaar’. Samen met inwoners, ondernemers en partners werkt de gemeente Tilburg aan een stad waar mensen gezond en gelukkig kunnen zijn. De beleidsnota ‘Bestaanszekerheid, activeren vanuit nabijheid en maatwerk’ (hierna te noemen ‘beleidsnota’) is hier onderdeel van. Op 21 oktober 2019 heeft de gemeenteraad van Tilburg dit beleid vastgesteld. De beleidsnota liep tot 1 januari 2024 en is in afwachting van de evaluatie verlengd tot 31 december 2024. Voor u ligt het evaluatierapport dat gebruikt kan worden om het huidige bestaanszekerheidbeleid te herijken. In de periode april tot en met augustus 2024 heeft BMC de evaluatie uitgevoerd. In dit hoofdstuk beschrijven we het doel van de evaluatie, de onderzoeksvragen en de manier waarop de evaluatie is uitgevoerd.

1.2 Doel van de evaluatie Het doel van de evaluatie is inzicht geven in de resultaten die voortkomen uit de beleidsnota en het bijbehorende uitvoeringsplan 'Bestaanszekerheid, activeren vanuit nabijheid en vertrouwen’. Centraal in de evaluatie staan de ervaringen van inwoners en maatschappelijke organisaties met het beleid. Hiertoe beantwoorden we in deze evaluatie de volgende hoofden deelvragen: Hoofdvragen 1. Is de richting die de gemeente gekozen heeft op het gebied van bestaanszekerheid nog passend voor de komende jaren? 2. Heeft de koerswijziging ten opzichte van het vorige beleid geleid tot de gewenste resultaten? Deelvragen 1. Wat hebben de inwoners van de gemeente Tilburg gemerkt van het nieuwe beleid en daarmee de nieuwe koers? 2. Welke indicatoren kunnen het beste gebruikt worden voor een monitor om te meten of de gewenste effecten bereikt kunnen worden voor de toekomst? 3. Welke aanbevelingen kunnen er gedaan worden op basis van de evaluatie, als vertrekpunt voor eventuele verbeteringen en aanpassingen voor nieuw beleid?

1.3 Aanpak De evaluatie is gestart met het nagaan van de bedoeling van het beleid, om de basis voor de evaluatie te bepalen. Wat was het gezamenlijke beeld van de gemeente en de belanghebbenden toen het beleid in de periode 2018-2019 werd opgesteld? Dit hebben we gedaan aan de hand van een documentenanalyse, het opstellen van een Doelen-Inspanningen-Netwerk1, gesprekken met sleutelpersonen en gesprekken met de wethouder en de raad. 1

Aanpakken met impact | BMC en Reisgids Aanpakken met Impact | BMC

| 2 | Rapport Evaluatie van het beleid bestaanszekerheid in Tilburg

De daaropvolgende onderzoeksfase bestond uit drie delen: 1. een analyse van eerdere evaluaties en overige documenten en data; 2. het ophalen van ervaringen bij inwoners en bij overige belanghebbenden (onder andere maatschappelijke organisaties en professionals); 3. een reflectiesessie met de gesproken maatschappelijke partners zoals MST, de Voedselbank, Stichting Broodje Aap & Linke Soep, Quiet, De Vonk, Sociale Raad Tilburg (SRT), Prins Heerlijk, Stichting Leergeld, ervaringsdeskundigen en een aantal medewerkers van de gemeente Tilburg, om de opgehaalde informatie samen te duiden. Parallel aan deze stappen hebben we een analyse van de huidige monitoring gemaakt, en handvatten voor doorontwikkeling. Op basis van alle bevindingen beantwoorden we de twee hoofdvragen en drie deelvragen in dit rapport. Figuur 1 is een schematische weergave van de aanpak. Een uitgebreide beschrijving van onze aanpak is te vinden in bijlage 1.

Figuur 1: Stappenplan evaluatie beleid bestaanszekerheid

| 3 | Rapport Evaluatie van het beleid bestaanszekerheid in Tilburg

H2 | ‘De bedoeling’ van het beleid De opgave die de gemeente had op het moment dat de beleidsnota werd opgesteld, betrof het versterken van een sociaal en veerkrachtig Tilburg als brede voorwaardelijke basis voor een evenwichtig sociaal domein. Bestaanszekerheid is daarin een van de zeven thema’s. Het brede begrip bestaanszekerheid is de basis voor het beleid dat werd vastgesteld in oktober 2019. Er is sprake van bestaanszekerheid als er zekerheid is op inkomen en uitgaven, participatie/meedoen in de samenleving, gezondheid, wonen, en onderwijs en opleiding. De ambitie van het beleid zoals vastgesteld in 2019 is het verstevigen van deze vorm van bestaanszekerheid en het bieden van perspectief door het weghalen van oorzaken en het dempen van de gevolgen van een gebrek aan bestaanszekerheid. Hierbij wordt gefocust op nabijheid, maatwerk, activeren van inwoners en aanboren van hun eigen kracht, zodat ze echt stappen vóóruit kunnen zetten en hun bestaanszekerheid kunnen vergroten. De kern van de visie op bestaanszekerheid omvat de volgende punten: ● Bestaanszekerheid is meer dan alleen inkomen – we willen meer welbevinden en geen sociale uitsluiting voor de Tilburgse inwoners. ● We bieden inwoners perspectief en ruimte voor ontplooiing met als doel participatie en zelfredzaamheid.

● We bieden een omgeving waarin inwoners aan de voorkant minder worden geconfronteerd met hoge kosten. ● We bieden inwoners inkomensondersteuning waar nodig. De basiszekerheden die iedere Tilburger zou moeten hebben: ● zekerheid op inkomen en uitgaven: onder andere voldoende besteedbaar inkomen, geen dagtaak om rond te komen, geen stress; ● zekerheid op participatie/meedoen in de samenleving: onder andere meedoen naar vermogen, voldoende sociale contacten; ● zekerheid op gezondheid: onder andere goed verzekerd tegen zorgkosten, drie gezonde maaltijden kunnen nuttigen, toegang tot zorg; ● zekerheid op wonen: onder andere een veilig en passend dak boven je hoofd, woonlasten kunnen betalen, basisinrichting hebben; ● zekerheid op onderwijs en opleiding: onder andere kunnen lezen en schrijven, een startkwalificatie hebben, toegang tot passend onderwijs. Er zijn vijf sporen met bijbehorende doelen en inspanningen om deze ambitie te bereiken: 1. In beeld: perspectief bieden vanuit nabijheid en maatwerk 2. Van compenserend achteraf naar kostenverlaging aan de voorkant 3. Preventie en vroegsignalering: breder dan alleen inkomen 4. Doorbreken van intergenerationele armoede 5. Ondersteuning vanuit voorzieningen en minimaregelingen

| 4 | Rapport Evaluatie van het beleid bestaanszekerheid in Tilburg

Bij de vijf sporen wordt uitgegaan van een aantal onderliggende uitgangspunten: het beleid is stevig onderbouwd en datagestuurd, er worden ervaringsdeskundigen betrokken en inwonersparticipatie is belangrijk, er wordt voortgebouwd op de goede onderdelen van het voorgaande beleid, nabijheid en vertrouwen als basishouding, activiteiten zijn gericht op preventie, activiteiten bieden een duurzame uitweg uit armoede, wijkgericht waar het kan, gemeentebreed waar het moet. Met de inzet op de vijf sporen wil de gemeente minimahuishoudens meer bestaanszekerheid bieden. De aanpak Tilburg Investeert in Perspectief (TiiP) vertoont daarmee raakvlakken, bijvoorbeeld door in de aanpak maatwerk, nabijheid en vertrouwen centraal te stellen. Tegelijkertijd vormt TiiP ook een uitzondering op het beleid bestaanszekerheid door de wettelijke taak die samenhangt met de aanpak; de gemeente is verplicht de Participatiewet uit te voeren en waar nodig inkomensondersteuning te bieden. TiiP vormt geen onderdeel van dit evaluatieonderzoek. De volledige beschrijving van de bedoeling is te vinden in bijlage 2 en het DoelenInspanningen-Netwerk is te vinden in bijlage 2.7.

| 5 | Rapport Evaluatie van het beleid bestaanszekerheid in Tilburg

H3 | Beantwoording van de hoofd- en deelvragen In dit hoofdstuk wordt eerst antwoord gegeven op de twee hoofdvragen. De tweede hoofdvraag wordt beantwoord per spoor van het beleid. Daarna gaan we in op de deelvragen. De onderbouwing van deze antwoorden is te vinden in de bijlagen bij dit hoofdrapport. Aan het einde van dit hoofdstuk leggen we het Tilburgs beleid langs het 'behoorlijkheidskader', als toets en houvast voor eventuele aanpassingen in toekomstig beleid. Daarnaast geven we een overzicht van en vergelijking met bevindingen en aanbevelingen uit eerdere rapporten. Het antwoord op de (deel)vraag over aanbevelingen voor toekomstig beleid staat in hoofdstuk 4.

3.1 Is de gekozen richting passend voor de komende jaren? In het beantwoorden van deze hoofdvraag is het belangrijk om te beginnen met een algemene relativering over effect van ‘beleid’. Zoals uit deze evaluatie blijkt, wordt de ervaren passendheid van ondersteuning of voorzieningen bij inwoners voornamelijk bepaald door het contact met de uitvoering van de gemeente of vrijwilligers en professionals van (maatschappelijke) organisaties. Het beleid op papier en de belevingswereld van inwoners zijn verschillende werkelijkheden die niet in rechtstreekse verbinding staan. Het vraagt blijvend contact met inwoners in allerlei levenssituaties en achtergronden om als gemeente responsieve beleidskaders te hebben die passend zijn in de context. De beleidsnota ‘Activeren vanuit nabijheid en maatwerk’ onderscheidt zich door in brede zin naar de opgave van bestaanszekerheid te kijken. De vijf levensgebieden2 die van belang zijn, komen erin terug en er wordt gefocust op nabijheid en maatwerk. Kijkend naar de landelijke literatuur3 zien we dat ook daar de nadruk steeds meer komt te liggen op het kijken naar een breder perspectief op bestaanszekerheid en niet uitsluitend naar de financiële kant ervan. Tilburg heeft dit brede perspectief in haar beleid al weten te vatten. In de uitvoering wordt ook veelal vanuit dit brede perspectief gehandeld.

Het levensbrede perspectief op bestaanszekerheid kan nog meer tot uitdrukking komen in nieuwe beleidsontwikkelingen en samenwerking tussen andere beleidsterreinen (bijvoorbeeld gezondheid en inkomen of wonen). Daarmee sluit de essentie van het beleid (de visie en ambitie) aan bij wat nodig is om bestaanszekerheid te vergroten, ook de komende jaren. De verdere uitwerking naar de inspanningen en activiteiten (zie ook het Doelen-Inspanningen-Netwerk (DIN)) is niet op alle sporen even ver uitgewerkt. Zeker op spoor 4 – doorbreken van intergenerationele armoede – is de vraag of die beoogde doorbraak gerealiseerd kan worden als de inspanningen alleen op kinderen worden gericht. De focus op nabijheid is passend als antwoord op het groeiende wantrouwen vanuit de samenleving richting de overheid. Angst dat de gemeente dingen weer afpakt of mensen toch niet krijgen wat ze nodig hebben, horen we terug in de gesprekken met inwoners voor deze evaluatie. De afstand tot het stadhuis en de regelingen wordt verkleind door de sleutelpersonen en professionals die vanuit het beleid op ‘nabijheid’ zijn ingezet.

Door de Inkomen/uitgaven, meedoen/participatie, gezondheid, wonen, onderwijs/opleiding Van overleven naar bloeien: bestaansonzekerheid voorkomen en verminderen | Advies | Raad voor Volksgezondheid en Samenleving; Herstel het vertrouwen tussen overheid en burger | Movisie; Magazine Bestaanszekerheid | Kenniscentrum Ongelijkheid | 2024. 2 3

| 6 | Rapport Evaluatie van het beleid bestaanszekerheid in Tilburg

gemeente een ‘gezicht’ te geven (liefst met een 06-nummer en ook buiten kantoortijden bereikbaar) komen de intenties van het beleid meer tot uitdrukking bij de inwoners. Dit deel van het beleid is ook passend, maar hangt wel af van hoe de samenwerking met de uitvoering wordt ingericht. Het beleid is tweeledig als het gaat om het perspectief op ‘meedoen’. De ambitie van het beleid is om te ‘activeren’, ‘ontplooiing’, in te zetten op ‘perspectief en zelfredzaamheid’, en het ‘wegnemen van oorzaken’. Inwoners die mogelijkheden en de wens hebben tot groei en ontwikkeling worden door dit beleid verder gebracht om ‘naar vermogen’ mee te doen. Inwoners die minder mogelijkheden of vermogen daartoe hebben, bijvoorbeeld door ziekte, taalbarrières, (licht) verstandelijke beperkingen, intergenerationele armoede, een opeenstapeling van pech in levensgebeurtenissen of minder doenvermogen4, vallen daardoor (deels) buiten de boot. Deze groep heeft een andere behoefte ten aanzien van het gemeentelijke beleid dan daar nu in gevat is. Deze uitkomsten worden ook ondersteund door landelijke inzichten.5 Bovendien kunnen de effecten van leven in bestaansonzekerheid lang doorwerken in iemands leven, zelfs als je een bepaalde financiële stabiliteit hebt bereikt en daarmee een zekere mate van bestaanszekerheid.

Denk hierbij bijvoorbeeld aan gezondheidsproblemen die niet altijd meer opgelost kunnen worden of alsnog verergeren, het nog steeds hebben van huisvestingsproblemen of opnieuw werkloos raken.6 Ook is er de groep inwoners die op de arbeidsmarkt en/of in de samenleving volledig meedoet, maar desondanks wel in bestaansonzekerheid leeft (bijvoorbeeld de werkende armen). Het beleid kan passender gemaakt worden als beleidsmakers zich nog meer inleven in situaties waar (nog meer) ‘meedoen naar vermogen’ niet lukt, niet kan of niet wordt begrepen. Kan het beleid nog meer differentiëren in de benadering van inwoners en wil het beleid ook passend zijn voor inwoners die vragen om stabiliteit en rust? Het beleid zet ‘maatwerk’ centraal. Daarmee zou in principe het beleid voor elke inwoner passend moeten kunnen zijn. Uit deze beleidsevaluatie (de DIN, gesprekken met uitvoering en inwoners en documenten) blijkt dat in de uitvoering en het beleid maatwerk op verschillende manieren wordt ingevuld. In dit rapport komen we hier verder op terug door in te gaan op hoe maatwerk zich verhoudt tot het ‘behoorlijkheidskader’ en de ervaring van de inwoners. Zoals de Nationale ombudsman formuleert mag ‘maatwerk geen oplossing zijn voor slecht beleid’7. Beleid moet in de basis aansluiten bij de behoefte van inwoners en de systemen en uitvoering ook.

De passendheid van beleid voor de komende jaren zou in die zin met zo min mogelijk maatwerk moeten kunnen.

Doenvermogen: non-cognitieve vermogens zoals het vermogen om in actie te komen, met tegenslag om te gaan en vast te houden aan goede voornemens. Uit Dossier-Wat-werkt-bij-aanpak-armoede-schulden-2020.pdf (movisie.nl) 5 Van overleven naar bloeien: bestaansonzekerheid voorkomen en verminderen | Advies | Raad voor Volksgezondheid en Samenleving; Een zeker bestaan - Naar een toekomstbestendig stelsel van het sociaal minimum | Commissie Sociaal Minimum; Werken aan bestaanszekerheid | Movisie; Gezichten van een onzeker bestaan | Publicatie | Raad voor Volksgezondheid en Samenleving; Waarom is armoede meer dan geen geld hebben? | Movisie. 6 Gezichten van een onzeker bestaan | Publicatie | Raad voor Volksgezondheid en Samenleving, Van overleven naar bloeien: bestaansonzekerheid voorkomen en verminderen | Advies | Raad voor Volksgezondheid en Samenleving. 7 Jaarverslag Nationale ombudsman 2021 ‘De burger kan niet wachten’ 4

| 7 | Rapport Evaluatie van het beleid bestaanszekerheid in Tilburg

Deze evaluatie richt zich op de beleidsnota ‘Bestaanszekerheid, activeren vanuit nabijheid en maatwerk’, maar deze staat in de ervaring van inwoners niet los van andere beleidskaders zoals TiiP en schuldhulpverlening. De uitgangspunten in deze beleidsdocumenten sluiten aan als het gaat om voorlichting, preventie en vroegsignalering (spoor 3). Het is daarom het onderzoeken waard of het beleid in de toekomst kan worden samengevoegd; ook omdat dit bij inwoners vaak samengaat. Dat is niet als aparte onderzoeksvraag meegenomen in deze evaluatie, maar het is wel interessant om er in de toekomst aandacht aan te besteden. In hoofdstuk 4 geven we bij de aanbevelingen aan wat de gemeente nog meer kan doen om het beleid en de uitvoering passender te maken.

3.2 Heeft de koerswijziging geleid tot de gewenste resultaten? Of de koerswijziging in het beleid (van armoede naar bestaanszekerheid) geleid heeft tot de gewenste resultaten is moeilijk inzichtelijk te maken. In onderstaande alinea’s lichten we dit toe en geven we aan wat we wel kunnen zeggen over de resultaten van het beleid. We beginnen met een onderbouwing op hoofdlijnen en gaan per spoor dieper in op de ervaringen en bevindingen. Dat het inzichtelijk maken van de resultaten moeilijk is, heeft met name te maken met het gegeven dat de beleidsnota, naast nieuwe onderdelen, ook een (her)bevestiging van reeds in werking gezette praktijken (bijvoorbeeld het Schuldenoffensief) is. Er werd in de praktijk al gewerkt op een manier die ook in de huidige beleidsnota centraal staat. Vanuit dat licht bekeken is het positief als inwoners geen verschil ervaren tussen het vorige en het huidige beleid. Wel is de doelgroep verbreed; nuggers (niet-uitkeringsgerechtigden) vallen nu ook onder dit bestaanszekerheidsbeleid. Het huidige beleid heeft ervoor gezorgd dat de praktijknorm (bijvoorbeeld het levensbreed naar de ondersteuningsvraag van de inwoner kijken) geborgd is in beleid. Het beleid van de gemeente streeft naar een ideale situatie en oplossing van problemen die van oudsher al in de samenleving aanwezig zijn.

Het gaat dan bijvoorbeeld om het kunnen wegnemen van de oorzaken van bestaanszekerheid en dat iedereen naar vermogen mee wil en kan doen. Het nastreven hiervan zal blijven, maar nieuwe problemen zullen ook altijd ontstaan. De maatregelen die zich richten op het ‘dempen van gevolgen’ (bijvoorbeeld de Meedoenregeling of het ‘fietsplan’) hebben een directer of meer zichtbaar resultaat (voor het individu en de korte termijn). Daarnaast is een beleidscyclus van vier jaar kort om effecten op een complex en multifactorieel onderwerp als bestaanszekerheid zichtbaar te maken. Wil je effecten kunnen zien, dan moet je een langdurig en stabiel beleid met bijbehorend uitvoeringsplan neerzetten, met monitoringsinstrumenten om de effecten structureel te kunnen volgen. Ook ontbreekt het aan nulmetingen in de uitvoering. Dat zijn redenen om voorzichtig te zijn met uitspraken dat de koerswijziging tot de gewenste resultaten heeft geleid. Wat ook een niet te verwaarlozen impact heeft gehad zijn corona, de oorlogen in Oekraïne en het Midden-Oosten, de landelijke politieke verschuiving en economische schommelingen.

| 8 | Rapport Evaluatie van het beleid bestaanszekerheid in Tilburg

Deze gebeurtenissen hebben de context veranderd, evenals de beleving van inwoners, en vereisten soms dat andere prioriteiten gesteld werden. Daardoor werden sommige maatregelen, zoals het inzetten van medewerkers bestaanszekerheid, tijdelijk on hold gezet, waardoor de implementatietijd van bepaalde activiteiten sterk verkort werd. Ondanks het feit dat het moeilijk inzichtelijk te maken is of het beleid heeft geleid tot het gewenste resultaat, hebben we wel een aantal aanwijzingen gevonden die iets over de positieve, neutrale of negatieve richting van het beleid kunnen zeggen. Hierbij tekenen we aan dat het beleid bestaanszekerheid veel raakvlakken heeft met andere domeinen. Denk bijvoorbeeld aan participatie, gezondheid en onderwijs. Investeringen in het ene domein kunnen resultaten in een ander domein opleveren. In het volgende gedeelte maken we inzichtelijk welke inzet en resultaten geboekt zijn op de vijf sporen van het beleid bestaanszekerheid. Dit doen we onder andere aan de hand van ervaringen die wij hebben opgehaald bij maatschappelijke partners en inwoners, en documenten en gesprekken van en met de gemeente. Deze ervaringen diepen we verder uit in deel 3 van de bijlage.

Spoor 1: In beeld: perspectief bieden vanuit nabijheid en maatwerk Als het gaat om ‘nabijheid’ zien we dat de medewerkers bestaanszekerheid, de verbindende schakels en veel sleutelpersonen van maatschappelijke organisaties hier voor inwoners merkbaar invulling aan geven. Wat de medewerkers bestaanszekerheid doen – ondersteuning bieden aan inwoners bij hulpvragen die betrekking hebben op hun bestaanszekerheid – is de door de gemeente nagestreefde nabijheid bieden. Mits de inwoner het prettig vindt, gaan de medewerkers bestaanszekerheid op huisbezoek en brengen daar in kaart welke hulpvragen een inwoner heeft en hoe de gemeente hierbij kan helpen. Dit wordt ook zo ervaren door de inwoners die wij spraken, zo blijkt uit paragraaf 3.7 ‘Ervaringen van inwoners met hulp via medewerkers bestaanszekerheid’ in de bijlage. Vanuit die nabijheid, het persoonlijk contact en het kennen van een groot deel van de levenssituatie van de inwoner, kunnen medewerkers bestaanszekerheid inwoners helpen op een manier die bij hen past en die recht doet aan wat ze nodig hebben. Het laagdrempelige en snelle contact wordt als prettig ervaren, evenals de huisbezoeken en de check-in door de medewerker enige tijd na afronden van het contact. Inwoners voelen zich geholpen.

We hebben ook gezien hoe verbindende schakels vanuit een levensbreed perspectief met inwoners in contact staan en passende hulp en verbindingen weten te leggen (bijvoorbeeld met betrekking tot medische kosten). Persoonlijk contact en communicatie zijn sterk met elkaar verbonden. Inwoners geven aan dat ze verbetering merken op het vlak van communicatie, maar dat hier ook nog verbeterpunten te vinden zijn. Denk hierbij aan het meer cultuur- en stress-sensitief communiceren, en beter uitleggen en verklaren waarom bepaalde beslissingen genomen worden (zie ook paragraaf 3.1 ‘Wegnemen van oorzaken’ in de bijlage). Ook blijft het moeilijk voor de gemeente om inwoners te vinden die op dit moment nog buiten hun zicht zijn. De inzet van de medewerkers bestaanszekerheid en de manier van benaderen, via vindplaatsen en queries, dragen al bij aan het deels in beeld krijgen van deze inwoners, maar dit is nog niet optimaal. Maatschappelijke organisaties en sleutelpersonen (ook vanuit verschillende culturen), maar bijvoorbeeld ook werkgevers en het praktijkonderwijs, zijn

| 9 | Rapport Evaluatie van het beleid bestaanszekerheid in Tilburg

essentieel voor het bereiken van de inwoners die nog niet in beeld zijn, om problemen en trends te signaleren. De potentie die in deze samenwerking zit, benut de gemeente op dit moment nog niet ten volle. De aanbeveling om deze samenwerking meer te benutten zien we nu al deels terug in de praktijk; momenteel gaan sommige verbindende schakels naar maatschappelijke organisaties toe. Daar nemen ze bijvoorbeeld deel aan een inloopspreekuur. Dit biedt inwoners nabijheid en versterkt hun vertrouwen in de gemeente. Middels de huisbezoeken komen inwoners met levensgebeurtenissen in beeld die niet direct met hun hulpvraag naar de gemeente komen. Verschillende doelgroepen hebben in verschillende fases van het leven een andere soort ondersteuning nodig. Daar kan de gemeente nog beter op inspelen. Zo hebben ouderen vaker hogere medische kosten die al dan niet (volledig) gedekt worden via de collectieve zorgverzekering of TOF. Voor mensen met minder medische kosten (jongeren bijvoorbeeld) is de collectieve zorgverzekering minder interessant, omdat de maandelijkse kosten (te) hoog zijn. Als het gaat om ‘perspectief bieden vanuit maatwerk’ zien we dat hier op verschillende manieren invulling aan wordt gegeven. Maatwerk wordt als uitgangspunt gebruikt voor de manier van werken die de uitvoerende professionals van de gemeente hanteren, zoals de medewerkers bestaanszekerheid.

Daarnaast zijn er diverse maatwerkbudgetten beschikbaar binnen de gemeente, onder andere van de medewerkers bestaanszekerheid en de verbindende schakels. Deze budgetten kunnen ingezet worden op het moment dat generieke regelingen of mogelijkheden niet geschikt zijn voor de hulpvraag van de inwoner, en de professionals hebben enige vrijheid om deze budgetten in te zetten. Het lijkt tegemoet te komen aan een behoefte bij de uitvoering om flexibiliteit te hebben en in te kunnen spelen op de onverwachte en vele verschillende levenssituaties en hulpvragen die bij inwoners ontstaan. Voor inwoners die aangeven behoefte te hebben aan voorspelbaarheid, rust en begrijpelijkheid, lijkt maatwerk het tegenovergestelde perspectief. Spoor 2: Van compenserend achteraf naar kostenverlaging aan de voorkant De bedoeling van dit spoor is onder andere het vereenvoudigen van regelingen, vooraf bepaalde kosten omlaag brengen en het verlagen van de administratieve last. De oorspronkelijke inspanningen op dit spoor dekken slechts een klein deel van het doel en zijn ook niet allemaal uitgevoerd conform plan. Zo is bijvoorbeeld de inkomenstoets bij Stichting Leergeld niet zozeer losgelaten, maar kan gebruikgemaakt worden van de uitkomsten van een inkomenstoets die al voor een andere regeling is uitgevoerd (mits inwoners daar toestemming voor geven).

Mogelijk hebben meer inwoners baat bij het loslaten van die inkomenstoets en zou dit ook toegepast kunnen worden op andere regelingen of voorzieningen. Denk aan inwoners die gebruikmaken van minimaregelingen. Onderdelen waarop wel effect te zien is, zijn de energietoeslag die de gemeente heeft uitgekeerd en de witgoedregeling die in het leven is geroepen. Dit zijn inspanningen die tijdens de looptijd van het beleid zijn toegevoegd aan het uitvoeringsplan, wegens veranderende maatschappelijke omstandigheden. Met name bij de energietoeslag zijn er directe effecten te zien – de aanvraagprocedure was simpeler en in het geval van inwoners met een bijstandsuitkering werd de toeslag zonder aanvraag toegewezen en uitgekeerd. Dit was mogelijk omdat het een ‘categoriale regeling’ betreft. Dit blijkt ook uit paragraaf 3.2 ‘Dempen van gevolgen’ in de bijlage, waarin inwoners deze regeling ‘prettig en toegankelijk’ noemen. De uitwerking van de

| 10 | Rapport Evaluatie van het beleid bestaanszekerheid in Tilburg

energietoeslag was dat het een directe nood van inwoners ledigde. Overigens geldt voor bijstandsgerechtigden dat de Meedoenregeling, individuele inkomenstoeslag en de kwijtschelding van gemeentelijke belastingen ook automatisch worden toegewezen, mits ze één keer worden aangevraagd. Spoor 3: Preventie en vroegsignalering breder dan alleen inkomen Dit spoor richt zich voornamelijk op interventies aan de voorkant en actieve inzet op het voorkomen van problemen, en is voornamelijk afhankelijk van en gericht op samenwerking met andere beleidsterreinen zoals wonen, participatie, gezondheid, sport en onderwijs. Dat maakt het extreem lastig om in kaart te brengen wat de effecten van dit spoor zijn. Op het onderwerp preventie, vroegsignalering en schulden worden goede resultaten geboekt. Daarbij merken we op dat dit niet geheel toe te schrijven is aan het recente beleid bestaanszekerheid. Tilburg werkte al op deze wijze voordat de wettelijke verplichting op het gebied van vroegsignalering kwam. Deze onderdelen zijn wel gecontinueerd in het nieuwe beleid bestaanszekerheid. Daarnaast zijn de ervaringen uit de pilot Schuldenoffensief hierin meegenomen. Inwoners geven aan dat schuldhulpverlening en bewindvoering veel rust geven. Omdat ze weten waar ze aan toe zijn qua inkomsten en uitgaven, valt veel stress weg. Ook organisaties zijn te spreken over schuldhulpverlening.

Ze benoemen dat schuldhulpverlening goed georganiseerd is. Zo zijn medewerkers schuldhulpverlening toegankelijk, pakken ze door en hebben ze een groot bereik. Ook geeft een van de organisaties aan dat de medewerkers schuldhulpverlening ervaring hebben met wijkgericht werken, iets wat als zeer positief wordt ervaren. Spoor 4: Doorbreken van intergenerationele armoede Voor het bereiken van de ambitie van spoor 4, het doorbreken van intergenerationele armoede, worden inspanningen ingezet die gericht zijn op mogelijkheden voor kinderen om mee te doen (korte termijn) en mogelijkheden voor kinderen om zich maximaal te ontwikkelen (lange termijn). Inspanningen gericht op ouders, zodat zij beter in staat zijn om in de opvoeding of begeleiding van school, werk, verzorging een volwaardige rol te spelen, ontbreken. Een bredere benadering, met ook inspanningen vanuit andere (beleids)terreinen, is nodig om effecten op dit spoor te bereiken. Het is lastig in kaart te brengen of het nu het ‘fietsplan’ is, een betrokken sportcoach of de kwaliteit van het onderwijs dat zorgt voor een verbetering van de ene naar de andere generatie. Intergenerationele armoede is veel gehoord in de gesprekken die we gevoerd hebben, maar echte effecten van de ingezette inspanningen zijn moeilijk waar te nemen.

In paragraaf 3.1 ‘Wegnemen van oorzaken’ in de bijlage, is te lezen dat enkele inwoners te spreken zijn over het kinderontbijt en de geboden hulp van Stichting Leergeld. Zo geeft een moeder aan dat haar kinderen konden gaan studeren omdat zij laptops ontvingen van de stichting. Een andere moeder vertelt dat haar kind door het kinderontbijt gemotiveerd naar school gaat. Daarnaast worden de preventieactiviteiten, zoals de ouderkamer en de voorlichting op mbo-scholen, ook als zeer positief benoemd. De wens is wel om bijvoorbeeld de voorlichting ook uit te breiden naar andere doelgroepen, zoals middelbare scholieren en kinderen uit het basisonderwijs. Ook speelt nog een rol dat de manier waarop inwoners geholpen willen worden niet altijd hetzelfde is. Jongeren hebben andere ondersteuning en interventies nodig dan ouderen of kinderen (bijvoorbeeld meer vanuit de online belevingswereld). Vanuit

| 11 | Rapport Evaluatie van het beleid bestaanszekerheid in Tilburg

schuldhulpverlening horen we hier goede dingen over, bijvoorbeeld over het inzetten van een schuldhulpmedewerker van dezelfde leeftijd om zo de kloof in de belevingswereld te dichten. Spoor 5: Ondersteuning vanuit voorzieningen en minimaregelingen In het vorige beleid was men tevreden met de bestaande minimaregelingen en het bereik.8 In dit beleid ligt de focus op het verbeteren van de uitvoering, het creëren van een nog groter bereik en het verlagen van de administratieve last. Hierbij worden regelingen en ondersteuning aangeboden aan inwoners die het nodig hebben (inkomensgrens verlaagd van 130% naar 120%) en wordt er ook ondersteuning geboden vanuit de maatschappelijke organisaties. Waar mogelijk wordt ingezet op inwoners structureel onafhankelijk maken van regelingen, maatwerk bieden waar nodig en compenseren achteraf verschuiven naar ondersteuning aan de voorkant. Procentueel gezien lijkt er een kleine verschuiving omlaag te zijn als het gaat om kwijtschelding van gemeentelijke belastingen, bijzondere bijstand en de Meedoenregeling, en een kleine verschuiving omhoog als het gaat om de collectieve zorgverzekering minima en de individuele inkomenstoeslag.

Het 0-gebruik is iets toegenomen, wat een indicatie is van het feit dat nog steeds niet alle inwoners bereikt worden die je zou willen bereiken.9 Dit laatste horen we ook terug in de praktijk, met name als het gaat om werkende armen, jongvolwassenen en ouderen. Op inhoud zien we dat regelingen nog steeds zeer complex zijn, zowel qua hoeveelheid als qua inhoud en aanvraagproces. Inwoners weten niet welke regelingen er zijn, wat de criteria voor toekenning of afwijzing zijn (of ze begrijpen ze niet) en hoe ze ze moeten aanvragen (of ze lopen vast in dat proces). Deze ervaringen worden verder uitgediept in de bijlage, in paragraaf 3.1 ‘Wegnemen van oorzaken’ en 3.2 ‘Dempen van gevolgen’. Uit de laatstgenoemde paragraaf blijkt ook dat inwoners het idee hebben dat een regeling als de bijzondere bijstand willekeurig wordt toegekend. Zij snappen niet waarom een andere inwoner uit hun netwerk het bijvoorbeeld wel ontvangt en niet hoeft terug te betalen, en zij het niet ontvangen of in de vorm van een lening krijgen. Ondanks dat communicatie vanuit de gemeente verbeterd is, wordt communicatie vanuit de gemeente over minimaregelingen nog steeds als ingewikkeld ervaren en kan het stress en angst oproepen. Het feit dat de gemeente op dit moment bezig is met een aanpassing van dit pakket, zowel op inhoud als proces, geeft aan dat dat probleem helder op de kaart staat.

Regelingen worden wel gewaardeerd. De Meedoenregeling geeft inwoners bijvoorbeeld echt de kans om mee te doen, onder andere door de regeling in te zetten voor sport- en cultuuractiviteiten of vervoer. Het is wel zo dat sommige inwoners aangeven dat de Meedoenregeling niet meer voldoende is voor bepaalde activiteiten door gestegen kosten. Er zijn ook inwoners die aangeven dat ze stoppen met de activiteiten als ze niet meer in aanmerking komen voor de Meedoenregeling, omdat ze deze niet zelf kunnen bekostigen. Voor het kunnen ‘meedoen’ (zowel op werk als in sport of cultuur) is vervoer een vaak genoemde kostenpost die een beperking vormt.

Evaluatie armoede- en schuldenbeleid gemeente Tilburg (Panteia - 2018). Bestaanszekerheidsmonitor. Huishoudens met een laag inkomen (tot 120%). 2017-2022 en raming 2023. Gemeente Tilburg 8 9

| 12 | Rapport Evaluatie van het beleid bestaanszekerheid in Tilburg

3.3 Wat hebben de inwoners gemerkt van het beleid? De eerste deelvraag is: Wat hebben de inwoners van de gemeente Tilburg gemerkt van het nieuwe beleid en daarmee de nieuwe koers? Het antwoord is tot stand gekomen op basis van de gesprekken die we gevoerd hebben met 37 inwoners, 17 maatschappelijke organisaties en 8 professionals uit de gemeentelijke uitvoering. In gesprekken met de sleutelpersonen, professionals en vrijwilligers is ook informatie verkregen over inwoners en (doel)groepen die we zelf niet allemaal individueel gesproken hebben. Voor een uitgebreide beschrijving van de ervaringen verwijzen we naar de bijlage, hoofdstuk 3 ‘Opgehaalde ervaringen’. Voor een beschrijving van de (kenmerken van de) mensen met wie we gesproken hebben, verwijzen we naar de bijlage, hoofdstuk 6 ‘Gesprekspartners’. Zoals hierboven ook genoemd zijn het beleid op papier en het dagelijkse leven in bestaans(on)zekerheid twee verschillende werelden. De afstand is groot. Dit is waarom de inzet van ervaringskennis en sleutelpersonen belangrijk is: om de vertaalslag tussen de ervaringen van inwoners en het beleid te blijven maken. Bovendien raakt bestaans(on)zekerheid aan veel levensgebieden (gezondheid, inkomen, opvoeding, wonen, sociale contacten) waar vaak ook specifiek beleid van de gemeente voor is.

De inspanningen en activiteiten van dit beleid zijn daarom niet los te zien van andere beleidsterreinen. Daarom rapporteren we, als het gaat om de ervaring van inwoners, over algemene ervaringen met bestaans(on)zekerheid. Wat de inwoner merkt van zowel het beleid bestaanszekerheid als ondersteuning van de gemeente in het algemeen wordt sterk bepaald door persoonlijke ervaringen. Zo kan een negatieve ervaring met dit of een ander beleidsterrein impact hebben op het vertrouwen in de hele gemeente en daarmee op de bereidheid van inwoners om ondersteuning vanuit het bestaanszekerheidsbeleid te vragen of te aanvaarden. Dit werkt ook de andere kant op: als de inwoner een positieve ervaring heeft, is de inwoner eerder geneigd om (meer) hulp te zoeken en te aanvaarden. ‘Nabijheid’ is een van de uitgangspunten van het nieuwe beleid. Dat wordt onder andere in de praktijk gebracht door de inzet van medewerkers bestaanszekerheid, maar bijvoorbeeld ook door de verbindende schakels10 en de medewerkers schuldhulpverlening, en door maatschappelijke organisaties die in contact staan met doelgroepen en in de haarvaten van de wijken zitten, te subsidiëren en verbinden. Deze nabijheid wordt door een deel van de inwoners gevoeld en gezien, zoals ook beschreven staat in paragraaf 3.3 ‘Nabijheid’ in de bijlage.

Dit sluit aan bij bovenstaand punt over iets van beleid merken aan de hand van persoonlijke ervaringen. Het beleid is gericht op het bieden van perspectief en meedoen. Dit lukt niet altijd, omdat inwoners in bestaansonzekerheid vaak problemen hebben op meerdere gebieden, veel stress ervaren en behoefte hebben aan rust en stabiliteit. Zoals te lezen is in paragraaf 3.3 ‘Nabijheid’ in de bijlage, voelen inwoners de angst dat de gemeente regelingen stopzet of dat ze geld moeten terugbetalen, waardoor hun geldproblemen verergeren. Hun voornaamste Verbindende schakels zijn medewerkers van de toegang Tilburg. Ze helpen inwoners met al hun vragen over zorg en ondersteuning. 10

| 13 | Rapport Evaluatie van het beleid bestaanszekerheid in Tilburg

zorg is een gebrek aan geld en in sommige gevallen huisvesting. Inwoners benoemen dat hun vaste lasten (te) hoog zijn. Ze zijn veel geld kwijt aan de huur, energiekosten en zorgkosten. Ook geven ze aan dat boodschappen heel duur zijn en dat ze elke maand keuzes moeten maken in wat ze wel en niet kopen, denk bijvoorbeeld aan wasmiddelen. In paragraaf 3.1 ‘Wegnemen van oorzaken’ in de bijlage staat beschreven dat inwoners mede hierdoor geen verbetering in hun financiële situatie zien ten opzichte van een paar jaar geleden. Als je geen geld hebt om je dagelijkse kosten te dekken en/of geen dak boven je hoofd hebt, dan drukt dat andere vragen of aandachtspunten naar de achtergrond, waardoor nadenken over gezondheid, opleiding of werk extra uitdagend is. De stap naar werk of het verbeteren van de financiële positie kan groot zijn voor inwoners, vooral omdat de nieuwe situatie onzeker maakt. Het verstoort de stabiliteit en vraagt alertheid in het aanpassen van financiële tegemoetkomingen. Met het beleid beoogt de gemeente intergenerationele armoede te doorbreken. Dit onderwerp hebben we veel gehoord in de gesprekken; niet als woord, maar wel in de beschrijving die inwoners van hun situatie gaven. Problemen gaan van generatie op generatie over. Een betere inkomenspositie in de volgende generatie lost niet per se alle problemen op.

Denk bijvoorbeeld aan het ontbreken van vaardigheden in een goede financiële administratie voeren, kunnen terugvallen op een steunend netwerk, en competenties hebben om tot eigen oplossingen te komen. Ook kunnen inwoners lang geconfronteerd blijven met de afbetaling van schulden. Een van de maatschappelijke organisaties gaf als voorbeeld schulden die ontstaan door het overlijden van een naaste (waar geen uitvaartverzekering voor is afgesloten) en/of een erfenis die bestaat uit schulden die doorgegeven worden. Het beleid bestaanszekerheid kent een aantal regelingen die inwoners als complex ervaren. Ze noemden bijvoorbeeld de bijzondere bijstand en het TOF (voor medische kosten). Inwoners vinden deze regelingen complex om diverse redenen (zie ook paragraaf 3.1 ‘Wegnemen van oorzaken’ in de bijlage); zo weten ze niet altijd wanneer ze aanspraak mogen maken op bepaalde regelingen. Vaak zijn ze ook niet op de hoogte van welke regeling voor welk doel bedoeld is. Daarbij komt ook kijken dat het aanvragen van regelingen voor hen lastig kan zijn.

Zo werd bijvoorbeeld over de bijzondere bijstand gezegd dat inwoners veel informatie moeten aanleveren en dat ze dit ingewikkeld vinden; ook omdat ze het idee hebben dat de ene inwoner de bijzonder bijstand wel ontvangt en niet hoeft terug te betalen, terwijl zij na een aanvraag een afwijzing krijgen of de bijzondere bijstand ontvangen in de vorm van een lening. Hierdoor gaat veel tijd, van zowel de gemeente als de maatschappelijke organisaties, zitten in het toeleiden van inwoners naar de juiste regeling en/of het juiste loket, omdat inwoners er zelf niet uitkomen. Inwoners ervaren zowel het nodig hebben van deze ondersteuning als het hele concept minimaregelingen als stressvol. Inwoners hebben de regelingen nodig, maar zouden ze soms liever ontlopen. Sommigen doen dit in de praktijk ook daadwerkelijk. Ze zijn bang dat ze de regeling moeten terugbetalen.

3.4 Welke indicatoren kunnen gebruikt worden voor monitoring? De tweede deelvraag is: Welke indicatoren kunnen het beste gebruikt worden voor een monitor om te meten of de gewenste effecten bereikt kunnen worden voor de toekomst? We zien dat er in de huidige situatie nauwelijks gemonitord wordt. Dit is onder andere terug te

| 14 | Rapport Evaluatie van het beleid bestaanszekerheid in Tilburg

zien in de ontbrekende data voor de indicatoren die overkoepelend en per spoor zijn vastgesteld. De monitoring kan doorontwikkeld worden door de volgende maatregelen te treffen: ● monitoren inrichten op verschillende niveaus (kaderstellend en beleidsuitvoering) en dit in samenhang met elkaar brengen; ● een set aan outcome-indicatoren maken om effectiviteit van maatregelen (en daarmee de bijdrage aan de gewenste maatschappelijke effecten) via kwantitatieve en kwalitatieve methodes te meten. Bij het maken van deze set is het belangrijk ook de input van professionals en vrijwilligers te benutten; ● verklarende analyses toevoegen in de monitoring en hiervoor landelijke data, data uit specifieke projecten en data van maatschappelijke partners gebruiken, maar ook eigen data beter gebruiken, samenvoegen en doorontwikkelen. Het gaat dan bijvoorbeeld om de bestaanszekerheidsmonitor of data uit aanpalende beleidsvelden; ● de inhoudelijke samenwerking versterken tussen beleidsterreinen en met data-collega’s. Ontwikkel hierbij een systematische werkwijze om tot data-inzichten te komen die helder en bruikbaar zijn. Een uitgebreidere beschrijving van het monitoringsvraagstuk is te vinden in deelrapport 2 ‘Monitoring evaluatie beleid bestaanszekerheid Tilburg’.

3.5 Handvatten voor aanpassingen in toekomstig beleid In aanvulling op de gevraagde inzichten in het huidige beleid, de ervaringen en de monitoringen, voegen we in deze alinea nog vier inzichten toe die betrokken kunnen worden in het opvolgen van de aanbevelingen in hoofdstuk 4.

3.5.1 Samenhang tussen beleid en uitvoering en tussen de sporen onderling Wat wij in het algemeen constateren is dat de samenhang tussen het beleid, het uitvoeringsplan en de daadwerkelijke praktijk niet altijd even sterk is. Deze evaluatie gaat over het beleid en niet over de uitvoering, maar de mate waarin effect verwacht kan worden van het beleid is niet los te zien van de mate waarin de uitvoering toegerust is om daar uitvoering aan te geven. Voor spoor 1 en spoor 511 is die samenhang relatief makkelijk waar te nemen en daar lijken de drie onderdelen ook congruent met elkaar. Kijkend naar spoor 2, 3 en 412 is deze samenhang veel moeilijker waar te nemen en lijkt er een kloof te zitten tussen de visie die in het beleid staat aan de ene kant en het uitvoeringsplan en de daadwerkelijke uitvoering aan de andere kant. Sommige activiteiten worden onder meerdere sporen genoemd (bijvoorbeeld het loslaten van de inkomenstoets bij Stichting Leergeld, de Fietscentrale en het Kinderfietsenplan, en het kinderontbijt), en dat is logisch en toont de samenhang tussen de sporen aan. Sommige activiteiten zijn echter om uiteenlopende redenen vroegtijdig gestopt (onder andere door te weinig animo bij partners, en corona) waardoor sommige sporen minder concreet zijn uitgevoerd. Activiteiten die niet of in mindere

Spoor 1: In beeld: perspectief bieden vanuit nabijheid en maatwerk en spoor 5: Ondersteuning vanuit voorzieningen en minimaregelingen 12 Spoor 2: Van compenserend achteraf naar kostenverlaging aan de voorkant, spoor 3: Preventie en vroegsignalering breder dan alleen inkomen en spoor 4: Doorbreken van intergenerationele armoede 11

| 15 | Rapport Evaluatie van het beleid bestaanszekerheid in Tilburg

mate zijn uitgevoerd, zijn Geldzorgen in de spreekkamer, Smart Start, de optimalisatie aanpak consultatiebureaus, de Fietscentrale en het Kinderfietsenplan.

3.5.2 Impactgericht subsidiëren Impactgericht subsidiëren is tijdens de looptijd van het beleid ingevoerd. Binnen deze methode staan de maatschappelijke opgaven van de stad centraal en de impact voor inwoners die een subsidieaanvrager kan realiseren. Inmiddels staat de tweede ronde van aanvragen en toekenningen op stapel. Het is daarom te vroeg om te spreken over de effecten van de subsidiesystematiek, maar we kunnen wel een aantal observaties delen. De maatschappelijke organisaties ontvangen deze manier van werken positief. Ze geven aan dat het bewustwording, focus en een kritische blik op de te bereiken doelen oplevert. Ook geeft het de gemeente meer inzicht in wat de inzet van middelen voor subsidies in de praktijk voor effect sorteert. Kanttekeningen bij deze systematiek zijn de tijd die het kost, zowel voor de maatschappelijke organisaties (met name de kleinere organisaties) als voor de gemeente, en het gegeven dat impact soms moeilijk inzichtelijk te maken is.

3.5.3 Toetsing beleid aan de hand van het behoorlijkheidskader De commissie Sociaal Minimum13 weegt in haar advies ‘Een zeker bestaan’ de stelseldoelen en stelselvereisten. Deze stelseldoelen en -vereisten vormen samen een toetsingskader ‘om de toereikendheid van het huidige stelsel van het sociaal minimum te beoordelen en voorstellen te doen voor een vernieuwd stelsel’. Met andere woorden, aan de hand van het ‘toetsingskader’ ook wel het ‘behoorlijkheidskader’, kun je beleid en de uitvoering daarvan wegen. Gebaseerd op dit rapport hebben wij een model ontwikkeld (en in meerdere gemeenten toegepast bij nieuw beleid), om af te meten of het beleid toegankelijk, voorspelbaar, uitvoerbaar en houdbaar is. De eerste twee aspecten zijn voor inwoners belangrijk, de laatste twee zijn vooral voor de gemeente belangrijk. Op dezelfde stelselvereisten baseren we onderstaande conclusies over het bestaanszekerheidsbeleid van Tilburg.

Tabel 1. Behoorlijkheidskader Voorspelbaarheid

13

Een zeker bestaan - Naar een toekomstbestendig stelsel van het sociaal minimum | Rapport | Rijksoverheid.nl

| 16 | Rapport Evaluatie van het beleid bestaanszekerheid in Tilburg

Voorspelbaar

Toegankelijk

Uitvoerbaar

Houdbaar

➔ De regels zijn eenduidig, begrijpelijk en kenbaar.

➔ Sociale voorzieningen zijn toegankelijk.

➔ Uitvoerende professionals kunnen uit de voeten met de regels en de doelen.

➔ Draagvlak vergt dat een stelsel uit te leggen is aan de samenleving.

➔ De doelen van het beleid zijn te realiseren met de beschikbare mensen, middelen en tijd.

➔ Betaalbaarheid vergt dat overheidsgeld zo veel als mogelijk terechtkomt bij de mensen die dat nodig hebben.

➔ Ambtenaren handelen voorspelbaar op basis van de regels. ➔ Inwoners moeten kunnen vertrouwen op bestaande afspraken en regels die in beginsel voor iedereen gelijk zijn. ➔ Inwoners weten wat hun rechten en plichten zijn en hebben zekerheid over wat er gebeurt als hun persoonlijke situatie verandert.

➔ Inwoners moeten kunnen rekenen op een respectvolle bejegening en privacy, zodat zij zich gezien en gehoord voelen. ➔ Voor die inwoner voor wie geen standaard oplossing is, wordt gekeken naar een maatwerkoplossing. Ook als deze inwoners geen modelgedrag vertonen.

Er zitten een aantal componenten in het beleid die er per definitie voor zorgen dat het niet voorspelbaar is. Bij maatwerk wordt de uitkomst bepaal`d door de wijze waarop een uitvoerende professional hier uitvoering aan geeft en kan geven, en door de individuele situatie van een inwoner. De wijzigingen die de gemeente bevoegd is zelf door te voeren, maar die wel mede bepaald worden door landelijke wetgeving en jurisprudentie (inkomensgrensregelingen, inhoud bijzondere bijstand etc.), zijn per definitie niet voorspelbaar voor inwoners. In principe kunnen ze elk jaar wijzigen. Daarnaast heeft de gemeente activiteiten gestart in de afgelopen jaren, maar zijn sommige ook weer gestopt of niet begonnen. Enkele voorbeelden van activiteiten worden genoemd onder paragraaf 3.5.1 ‘Samenhang tussen beleid en uitvoering en tussen de sporen onderling’. Daarnaast zijn er ook experimenten. De vraag is of inwoners zich er altijd bewust van zijn dat ze hieraan meedoen. Ook dit verlaagt de voorspelbaarheid, evenals de hoeveelheid regelingen die er is en de manier waarop deze regelingen moeten worden aangevraagd en worden toegewezen en afgewezen.

Toegankelijkheid Een aantal zaken die genoemd zijn en effect hebben op de toegankelijkheid van de beleidsbedoelingen zijn uitvoeringsaspecten zoals taal, communicatie (inclusief cultuursensitiviteit), openingstijden, plek van ontmoeten en mate van digitalisering. Hier is op alle aspecten blijvende verbetering mogelijk. Nauwe samenwerking met sleutelpersonen en ervaringsdeskundigen helpt in het vinden van die mogelijkheden om de toegankelijkheid te verbeteren. De toegankelijkheid van het beleid zelf valt af te meten aan of iedereen er even makkelijk door ondersteund en geholpen kan worden. Hier zien we dat niet alle inwoners hetzelfde perspectief als de gemeente voor ogen hebben. Waar sommige inwoners in

| 17 | Rapport Evaluatie van het beleid bestaanszekerheid in Tilburg

bestaansonzekerheid op zoek zijn naar rust, stabiliteit en een stevige basis, ziet de gemeente het liefst dat mensen meedoen, zich ontplooien en op eigen kracht verdergaan. Ondersteuning van het beleid is daarom vaak kortstondig en vraagt een vorm van wederkerigheid of actie van de inwoner. Daarbij geeft de gemeente aan dat dit wel ‘naar vermogen’ is. Echter, de praktijk is soms weerbarstiger dan blijkt uit het beleid. Inwoners en maatschappelijke organisaties ervaren dat er onvoldoende onderscheid gemaakt wordt tussen inwoners die in staat zijn zich te ontwikkelen, en daarmee hun bestaanszekerheid in de toekomst zelfstandig te borgen, en inwoners die hier niet of minder toe in staat zijn. Ook de inwoners die altijd op enige manier met de gemeente verbonden blijven op het gebied van bestaanszekerheid moeten erkend worden in het beleid. Denk aan ouderen van wie de financiële situatie niet meer zal verbeteren, inwoners met een (licht) verstandelijke beperking, en immigranten die een (te) grote afstand tot de arbeidsmarkt hebben of precaire arbeid uitvoeren enzovoorts. Uitvoerbaarheid Op het gebied van uitvoerbaarheid dienen zich ook een aantal uitdagingen aan. Eerder in dit rapport hebben we het over maatwerk en de vele vormen waarop daar invulling aan kan worden gegeven. Willekeur tussen professionals kan ontstaan.

De onderbesteding van het beschikbare budget voor maatwerk laat mogelijk zien dat het nog niet eenvoudig is uitvoering te geven aan deze maatwerk-mogelijkheid. Bovendien zien we dat relatief vaak het maatwerkbudget wordt ingezet voor vervoer en medische kosten, waarbij je je kunt afvragen of dat niet ook meer generiek onderdeel kan zijn van de ondersteunende regelingen. Ook kan het voor de aansturing van de uitvoering moeilijk zijn om te controleren. De huidige organisatie van de minimaregelingen vraagt zowel van de gemeente zelf als van de maatschappelijke organisaties veel capaciteit. Door de complexiteit van de regelingen (veelal landelijk bepaald) hebben veel inwoners ondersteuning nodig bij het aanvragen. Daar spelen maatschappelijke organisaties een belangrijke rol in, die tijdrovend is. Ook het impactgericht subsidiëren vraagt veel tijd van de gemeente en de maatschappelijke organisaties. Men staat er positief tegenover, maar het kost wel uitvoeringskracht. Om de manier van werken te borgen die past bij de bedoeling van het beleid is het van belang dat er consequent geïnvesteerd wordt in training van de uitvoerders. Op dit moment nemen uitvoerders al deel aan trainingen en bijvoorbeeld casuïstiekbesprekingen. Het is van belang om dit voort te zetten en daarbij aandacht te besteden aan de eigen werkwijzen en systemen die kunnen ontstaan bij uitvoerders.

Een nieuw handelingsrepertoire aanleren of een wijziging in houding, gedrag of inhoud vraagt tijd. Alleen met consistent trainen, reflecteren (liefst met/door de inwoner) en belonen van de gewenste uitvoering kan het beleid ook leiden tot een aangepaste uitvoering. Anders kan het beleid op diverse manieren (of niet) uitgevoerd worden, en ontstaan er daarmee verschillen in de werkwijzen en daarmee de benadering. Houdbaarheid De ervaren betrouwbaarheid van de gemeente hangt deels samen met de houdbaarheid van het beleid (en de uitvoering). Stabiliteit en langetermijninvesteringen zorgen dat het beleid herkenbaarder en voorspelbaarder wordt voor inwoners. In de totstandkoming van beleid is het belangrijk om rekening te houden met de personele en financiële capaciteit bij de

| 18 | Rapport Evaluatie van het beleid bestaanszekerheid in Tilburg

gemeente. Voor inwoners is van belang dat er een houdbaar basisbeleid is, los van een ravijnjaar of aanpassingen in landelijke financiering. Des te belangrijker is het om vanuit de gemeente reëel te zijn over welke rol richting inwoners past en vol te houden is. Het meer overlaten aan/benutten van (maatschappelijke) organisaties en/of sleutelpersonen is een manier om meer houdbaar beleid te hebben. Deze organisaties en sleutelpersonen sluiten gemakkelijk aan bij de leefwereld van de inwoners en hebben vaak al een vertrouwensrelatie met hen opgebouwd. Wel is de notie daarbij dat maatschappelijke organisaties autonoom zijn en meestal gericht op een bepaalde doelgroep of vanuit een specifieke visie of overtuiging (wel of niet ingegeven door financiële voorwaarden van fondsen of subsidies). Meer overlaten aan deze organisaties betekent voor inwoners minder duidelijkheid/voorspelbaarheid over wat ze van de gemeente kunnen verwachten. Dan wordt het meer 'toeval' welke organisatie hen als eerste vindt/aanspreekt. Om dit te voorkomen kan de gemeente meer werk stoppen in een gezamenlijke visie en samenwerkingsketen tussen de organisaties. Zorg daarnaast voor een stabiel en duurzaam aanbod van activiteiten die impact hebben op iemands bestaanszekerheid. Dit kan resulteren in draagvlak bij inwoners, organisaties en uitvoerders.

Dit vormt de basis om samen te blijven werken aan de opgave van bestaanszekerheid en verduidelijkt waar de samenwerking opgezocht moet worden.

3.5.4 Uitkomsten uit andere evaluaties Tijdens de looptijd van de beleidsnota heeft de gemeente zelf al een aantal evaluaties van het beleid uitgevoerd14. Daarnaast heeft ook de Rekenkamer Tilburg onderzoek15 gedaan naar het beleid. Als we kijken naar deze documenten, zien we een aantal overeenkomsten in de bevindingen en aanbevelingen: ● De dienstverlening door de gemeente wordt in het algemeen als prettig ervaren, evenals het outreachend werken. Huisbezoeken hebben toegevoegde waarde en geven vertrouwen. Dit kwam ook al naar voren in het onderzoek van Panteia naar de voorloper van het huidige beleid.16 ● Zowel het onderzoek van de Rekenkamer naar het huidige beleid als het onderzoek van Panteia naar het vorige beleid geven aan dat er meer ingezet moet worden op het versterken van inwoners en het bieden van perspectief, in plaats van uitsluitend financiële ondersteuning in te zetten. De Rekenkamer expliciteert daarbij wel dat het van belang is naar de behoeften van de individuele inwoners te kijken – die zijn niet altijd gelijk.17 ● Uit alle meegenomen evaluaties, het onderzoek van Panteia naar het voorgaande beleid en het onderzoek van de Rekenkamer komt naar voren dat voor inwoners de stap naar betaald werk/arbeidsparticipatie moeilijk is.18 Dit komt bijvoorbeeld doordat

Evaluatie eerste 50 huisbezoeken (Gemeente Tilburg - 2020); Evaluatie Aanvalsplan - Activeren doelgroep via huisbezoeken en vindplaatsen (Gemeente Tilburg - 2023); Evaluatie uitvoeringsplan bestaanszekerheid - activeren vanuit Nabijheid en Maatwerk (Gemeente Tilburg, 2023) 15 Rekenkameronderzoek: ‘Een zekere onzekerheid’ (Rekenkamer Tilburg, 2023) 16 Evaluatie armoede- en schuldenbeleid gemeente Tilburg (Panteia - 2018); Rekenkameronderzoek: ‘Een zekere onzekerheid’ (Rekenkamer Tilburg, 2023); Evaluatie eerste 50 huisbezoeken (Gemeente Tilburg - 2020); Evaluatie Aanvalsplan - Activeren doelgroep via huisbezoeken en vindplaatsen (Gemeente Tilburg - 2023) 17 Evaluatie armoede- en schuldenbeleid gemeente Tilburg (Panteia - 2018); Rekenkameronderzoek: ‘Een zekere onzekerheid’ (Rekenkamer Tilburg, 2023) 18 Evaluatie armoede- en schuldenbeleid gemeente Tilburg (Panteia - 2018); Evaluatie eerste 50 huisbezoeken (Gemeente Tilburg - 2020); Evaluatie Aanvalsplan - Activeren doelgroep via huisbezoeken en vindplaatsen 14

| 19 | Rapport Evaluatie van het beleid bestaanszekerheid in Tilburg

●

●

● ●

mensen al zo lang uit het arbeidsproces zijn dat ze een gebrek aan zelfvertrouwen hebben. Ook kan meespelen dat werken voor hen niet loont, bijvoorbeeld door regelingen die wegvallen als ze aan het werk gaan en/of hoge kosten van kinderopvang. Bij eenoudergezinnen kunnen zorgtaken ook meespelen. Zowel uit de evaluatie van Panteia naar het voorgaande beleid als de twee evaluaties die samenhangen met de inzet van de medewerkers bestaanszekerheid komt naar voren dat integraliteit en samenwerking belangrijk is bij het werken aan bestaanszekerheid. De connectie tussen medewerkers bestaanszekerheid en de maatschappelijke organisaties maakt bijvoorbeeld dat er een beter hulpaanbod aan de inwoner gedaan kan worden.19 Panteia constateert voor het vorige beleidskader dat er meer maatwerk ingezet moet worden voor bepaalde groepen en dat er moet worden gezorgd voor uniformiteit in het toepassen van maatwerk, zodat medewerkers meer handvatten hebben om om te gaan met de ruimte die maatwerk biedt. De Rekenkamer constateert voor het huidige beleid dat er nog steeds vooral generieke regelingen worden ingezet en maatwerk veel minder. De Rekenkamer beveelt de raad aan de criteria om voor maatwerk in aanmerking te komen te verruimen, zodat er binnen de kaders van de wet een betere benutting van maatwerk kan plaatsvinden.