03 RKT_Eindrapport_Lokale steun in crisis_apr2021

Lokale steun in crisis Vergelijking van corona-steunmaatregelen in de gemeenten Arnhem, Breda, Oss en Tilburg

Rekenkamer Tilburg April 2021

Inhoud Deel 1 Bestuurlijke Nota

3

1

Inleiding

4

2

Aanleiding, doel en vraagstelling

4

3

Afbakening, onderzoeksaanpak en opzet rapport

5

4

Conclusies

6

5

Aanbevelingen

15

Deel 2 Bestuurlijke reactie college B&W

16

Deel 3a Nota van Bevindingen - Hoofdrapport

19

Voorwoord

22

Samenvatting

23

1

Aanleiding, doel en vraagstelling

29

2

Reactie gemeenten op corona: aanpak en organisatie

31

2.1 Arnhem, Breda, Oss en Tilburg direct in frontlinie van coronavirus

31

2.2 Eerste steunmaatregelen in maart: focus op liquiditeit bedrijven & instellingen

32

2.3 Inrichting lokale crisisorganisatie

33

Overzicht en categorisering van corona-steunmaatregelen

36

3.1 Inzet gemeenten aanvullend op corona-steunmaatregelen van het Rijk

36

3.2 Maatregelen grotendeels gelijkgericht met enkele lokale accenten

39

3.3 Van crisis naar ‘herpakken’ naar uitwerken van een herstelagenda

40

Gemaakte afwegingen en meegewogen belangen en risico’s

42

4.1 Veel aandacht voor beheersing van financiële risico’s vanwege corona

42

4.2 Uitgaven gemeenten in perspectief van compensatie door het Rijk

45

4.3 Wisselende aandacht voor formuleren uitgangspunten voor inzet gemeente

47

Betrokkenheid van de raad

50

5.1 Raad aanvankelijk niet actief betrokken, college verantwoordt achteraf

50

5.2 Invloed van raad door middel van raadsvragen, moties en amendementen

53

5.3 Kaders stellen en controleren: terugkijken en vooruitzien

54

Leereffecten

59

6.1 Door betrokkenen als positief ervaren praktijken

59

6.2 ‘Halen/brengen’-matrix, wat kunnen gemeenten van elkaar leren?

60

3

4

5

6

Bijlage I: corona-steunmaatregelen van het Rijk

62

Deel 3b Nota van Bevindingen - Deelrapport gemeente Tilburg

69

Voorwoord

72

Antwoorden op onderzoeksvragen

73

1

Aanleiding, doel en vraagstelling

77

1.1 Lokale corona-steunmaatregelen in aanvulling op aanbod van het Rijk

77

1

2

3

4

5

1.2 Welke maatregelen treffen gemeenten en hoe is de raad betrokken

77

1.3 Leeswijzer

79

Reactie Tilburg op corona: aanpak en organisatie

81

2.1 Lokale en regionale crisismaatregelen op diverse beleidsvelden

81

2.2 Opzet van een crisisorganisatie

83

Overzicht van genomen corona-steunmaatregelen

85

3.1 Tijdlijn: van crisis naar ‘herpakken’ naar uitwerken van een herstelagenda

85

3.2 Aantal corona-steunmaatregelen met uitsplitsing naar categorie

89

Informatiepositie en rol van de gemeenteraad

94

4.1 Betrokkenheid van de raad

94

4.2 Beeld van raadsleden over hun rol en betrokkenheid

96

Meegewogen belangen en risico’s & gemaakte afwegingen

99

5.1 Omgaan met (financiële) risico’s

99

5.2 Meegewogen belangen bij gemaakte beleidskeuzes

104

Bijlage I: andere maatregelen dan corona-steunmaatregelen

107

Bijlage II: beschrijving corona-steunmaatregelen

110

2

DEEL 1 BESTUURLIJKE NOTA Lokale steun in crisis Vergelijking van corona-steunmaatregelen in de gemeenten Arnhem, Breda, Oss en Tilburg

3

1 Inleiding Het coronavirus, dat de ziekte COVID-19 kan veroorzaken, brak in december 2019 uit in China. Na een toename van het aantal besmettingen in Europa, werd op 27 februari 2020 de eerste besmetting in de gemeente Tilburg vastgesteld. Vanaf dat moment is Nederland snel in een crisissituatie beland en de coronacrisis beheerst tot op heden inmiddels ieders leven. Zo ook van inwoners, instellingen, bedrijven en zzp’ers in de gemeente Tilburg. Gelijktijdig met de strijd om het virus in te dammen, worden getroffenen van de crisis gesteund door landelijke, regionale en lokale maatregelen vanuit het Rijk, de provincies en de gemeenten. De Rekenkamer Tilburg (hierna RKT genoemd) heeft, samen met de Rekenkamer Arnhem, Rekenkamer Breda en Rekenkamercommissie Oss (hierna B3A-rekenkamers genoemd), en in samenwerking met Bureau voor Economische Zaken (hierna BEA genoemd), in ieder van de vier gemeenten onderzoek gedaan naar: • welke corona-steunmaatregelen zijn genomen, • op welke wijze deze corona-steunmaatregelen tot stand zijn gekomen, • en de rol van de gemeenteraad (hierna raad genoemd) hierbij. Door als B3A-rekenkamers hiernaar gezamenlijk onderzoek te doen wordt inzicht gegeven in hoe de vier gemeenten corona-steunmaatregelen hebben ingezet en wat ze daarbij van elkaar kunnen leren.

Dit biedt gemeenteraden inzichten voor hun kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taken in het verdere vervolg van de coronacrisis.

2 Aanleiding, doel en vraagstelling Maatregelen Rijk…

Nadat eind februari 2020 in Nederland de eerste besmettingen met COVID-19 (hierna: corona) werden geconstateerd, heeft de Rijksoverheid medio maart 2020 diverse maatregelen genomen om getroffenen te steunen die hard geraakt worden door de gevolgen van de coronacrisis.

… aangevuld met regionale en lokale maatregelen

Op het moment dat het Rijk zich beraadt over steunmaatregelen, beraden ook gemeenten zich op maatregelen. Dit geldt ook voor de gemeenten Arnhem, Breda, Oss en Tilburg. Omdat de bestrijding van het coronavirus tot grote en acute (financiële) problemen leidt bij inwoners, instellingen, verenigingen, bedrijven en zzp’ers, is er bij gemeenten de wens getroffenen te steunen.

Aanleiding

Het acute karakter van de problemen noopt tot snelle besluitvorming. Deze omstandigheden kunnen er toe leiden dat besluiten op andere wijze plaatsvinden dan anders en dat de gemeenteraden minder in positie zijn gebracht om ‘er iets van te vinden’. De geschetste situatie vormde voor de B3A-rekenkamers aanleiding tot een onderzoek naar corona-steunmaatregelen in de vier gemeenten en de rol van de gemeenteraden.

Doelstelling

Doelstelling van het onderzoek is om inzicht te geven in: • welke corona-steunmaatregelen er genomen zijn, • op welke wijze besluitvorming over deze maatregelen heeft plaatsgevonden, welke belangen zijn meegenomen en met onderkenning van welke risico’s,

• wat de rol van gemeenteraden is geweest bij besluitvorming over deze maatregelen, • en hoe gemeenteraden ‘goed’ of ‘beter’ in positie kunnen worden gebracht in het vervolg van de coronacrisis. Onderzoeksvragen

De B3A-rekenkamers hebben aan de hand van deze doelstelling de volgende centrale vraagstelling en deelvragen geformuleerd: Centrale

•

Welke regionale en lokale corona-steunmaatregelen zijn er tot op heden in de aan het onderzoek deelnemende gemeenten genomen?

vraagstelling •

Op basis van welke afwegingen en belangen en met onderkenning van welke risico’s?

•

En wat is de informatiepositie en de rol van de gemeenteraden daarbij geweest – ook in relatie tot de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol in het verdere vervolg van de coronacrisis?

Deelvragen

1. Welke landelijke, regionale en lokale corona-steunmaatregelen zijn op welk moment en met welk doel genomen in de deelnemende gemeenten (ambitie is een globaal overzicht)? Welke steunmaatregelen hebben de deelnemende gemeenten zelf genomen waarbij de raden actief betrokken hadden kunnen worden? 2. Op basis waarvan zijn afwegingen en beslissingen genomen inzake coronasteunmaatregelen in de deelnemende gemeenten? Zijn daarbij risico’s onderkend wat betreft de invloed op toekomstige beleidskeuzes en zijn daarvoor passende maatregelen getroffen? 3. Welke belangen zijn bij genomen of op dat moment te nemen coronasteunmaatregelen door wie afgewogen in de deelnemende gemeenten? 4. Op welke wijze kwamen de raden in de deelnemende gemeenten in positie voor de uitvoering van hun kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taken ten aanzien van coronasteunmaatregelen? 5. Op welke wijze kunnen de raden in de deelnemende gemeenten hun kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taken ten aanzien van verder crisisbeleid in de komende periode verstevigen? 6. Wat kunnen de deelnemende gemeenten van elkaar leren bij het versterken van de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taken van de raden?

3 Afbakening, onderzoeksaanpak en opzet rapport Afbakening Er is een pragmatische afbakening gekozen van het begrip ‘corona-steunmaatregel’. coronaAls corona-steunmaatregelen worden opgevat door de gemeente, alleen of in steunmaatregel samenwerking met derden, genomen maatregelen ter compensatie van weggevallen of afgenomen inkomsten vanwege corona of gericht op het voorkomen dan wel beperken van inkomstendaling bij • Inwoners • instellingen (al dan niet gesubsidieerd) • verenigingen • bedrijven en zzp’ers en maatregelen die gericht zijn op het bevorderen van de informatievoorziening met betrekking tot de mate waarin en de wijze waarop corona van invloed is op de 5

inkomsten van genoemde groepen. In het onderzoek wordt meegenomen dat corona niet alleen van invloed is op inkomsten van inwoners, instellingen, verenigingen, bedrijven en zzp’ers omdat het leidt tot gezondheidsproblemen bij mensen, maar ook omdat mensen zich anders (moeten) gedragen, bijvoorbeeld vanwege het voorschrift om minimaal anderhalve meter afstand te houden, en omdat door overheden maatregelen worden genomen die inwoners, instellingen, verenigingen, bedrijven en zzp’ers raken in hun inkomsten. Corona-steunmaatregelen kunnen de vorm aannemen van directe financiële ondersteuning, maar het kan ook in de vorm van bijvoorbeeld kredietverschaffing, uitstel van betaling van lokale lasten of het faciliteren van bedrijven of instellingen om extra inkomsten te genereren binnen de veranderende context van een ‘corona-samenleving’. Enkele voorbeelden in de gemeente Tilburg zijn het besluit om geen precariobelasting te innen voor terrassen om de horeca te ontlasten, het besluit om een tijdelijke uitbreiding van terrassen toe te staan, extra financiële steun voor de vier culturele instellingen Poppodium 013, Theaters Tilburg, De Nieuwe Vorst en het Textielmuseum en de mogelijkheid voor startups in Midden- en West-Brabant om overbruggingsfinanciering aan te vragen via de Starterslift OverbruggingsLening (SOL). Onderzoeksaanpak

De B3A-rekenkamers hebben het onderzoek uitgevoerd in samenwerking met BEA (dhr. Ter Beek en dhr. Langman). Na afbakening van het begrip corona-steunmaatregel, hebben de B3A-rekenkamers samen met BEA over de periode maart tot november 2020 schriftelijke stukken bestudeerd om een overzicht te vormen van welke corona-steunmaatregelen zijn genomen per gemeente. Ter beantwoording van op welke wijze besluitvorming over deze maatregelen heeft plaatsgevonden, welke belangen zijn meegenomen en met onderkenning van welke risico’s, evenals wat de rol van de Tilburgse gemeenteraad is geweest bij besluitvorming over deze maatregelen en hoe zij in positie zijn of kunnen worden gebracht, zijn schriftelijke stukken bestudeerd over de periode maart 2020 tot en met februari 2021 en zijn interviews gehouden met de griffier, wethouder/locoburgemeester en betrokken ambtenaren1. Eveneens is er contact gelegd met de raad door het stellen van schriftelijke vragen en door met de raad in gesprek te gaan (januari 2021).

Van breed naar gericht verdiepen

Het onderzoek is ‘breed’ gestart met een inventarisatie van alle door de gemeente genomen maatregelen inzake corona, om vervolgens te focussen en te verdiepen op de specifieke maatregelen volgens het eerder afgebakende begrip corona-steunmaatregel. De scheidslijn tussen beide soorten maatregelen is niet volledig hard te trekken. In deel 3b (nota van bevindingen), bijlage I, is een overzicht opgenomen van ‘overige’ coronagerelateerde maatregelen in de gemeente Tilburg waarvan is geoordeeld dat deze niet passen binnen de hiervoor toegelichte definitie van corona-steunmaatregel. Maatregelen in de gemeente Tilburg zoals wel passen binnen de definitie, zijn opgenomen in deel 3b (nota van bevindingen), bijlage II.

Opzet rapport

De verdere opzet van het onderzoeksrapport is als volgt. Deze bestuurlijke nota (deel 1) bevat de conclusies en aanbevelingen van de RKT. In deel 2 is de bestuurlijke reactie van het college van burgemeester en wethouders (hierna college genoemd) opgenomen. In deel 3 van deze rapportage, de nota van bevindingen, wordt een uitgebreider verslag

Berend de Vries (wethouder/locoburgemeester), Hanneke Kortman (adviseur bestuurlijk proces) en Aad van der Pol (concerncontroller).

1 Noor Kanters (griffier),

6

gegeven van de bevindingen van het onderzoek; het hoofdrapport voor de gemeenten Arnhem, Breda, Oss en Tilburg (deel 3a) en het deelrapport voor de gemeente Tilburg, gevalideerd op feitelijke onjuistheden door de ambtelijk betrokkenen (deel 3b). Voor een overzicht van de belangrijkste bevindingen van het onderzoek verwijst de RKT naar de ‘Samenvatting’ in het hoofdrapport (deel 3a) en ‘Antwoorden op onderzoeksvragen’ (deel 3b). De onderzoeksrapporten van de gemeenten Arnhem, Breda en Oss zijn separaat beschikbaar via www.rekenkamertilburg.nl.

4 Conclusies Dat het onderwerp ‘de coronacrisis’ op dit moment erg leeft bij raadsleden is evident; in zijn volksvertegenwoordigende rol hoort en ziet de raad dagelijks de gevolgen van de crisis voor getroffenen in de gemeente Tilburg. Ook vanuit zijn kaderstellende en controlerende rol is de raad betrokken bij de crisis en daaraan gerelateerde corona-steunmaatregelen die de gemeente wil treffen of heeft getroffen. In dit rekenkameronderzoek van de B3Arekenkamers is dan ook onderzocht wat de rol van de raad is (geweest) bij coronasteunmaatregelen. En hoe gemeenteraden in positie komen of blijven en wat ze daarbij van elkaar kunnen leren. Op basis van het onderzoek trekt de RKT de volgende conclusies: Conclusies vraag 1

Vraag 1: Welke landelijke, regionale en lokale corona-steunmaatregelen zijn op welk moment en met welk doel genomen in de deelnemende gemeenten (ambitie is een globaal overzicht)? Welke steunmaatregelen hebben de deelnemende gemeenten zelf genomen waarbij de raden actief betrokken hadden kunnen worden? Corona-steunmaatregelen en het doel daarvan • De Rijksoverheid zet al vroeg tijdens de crisis de volgende regelingen in als voornaamste corona-steunmaatregelen voor een groot deel van bedrijven en instellingen voor het financieel overleven van de coronacrisis: 1. Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo), 2. Tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor werkbehoud (NOW) en 3. Tegemoetkoming ondernemers getroffen sectoren (TOGS), later Tegemoetkoming vaste lasten MKB (TVL) genoemd. Ook wordt voor ondernemers de mogelijkheid gecreëerd om onder bepaalde omstandigheden voorlopige aanslagen inkomstenbelasting en vennootschapsbelasting te verlagen, betalingen uit te stellen, de invorderingsrente te verlagen en een hogere borgstelling te krijgen voor af te sluiten kredieten.

Ook is het garantiebudget van de regeling Garantie Ondernemersfinanciering uitgebreid, komt er de mogelijkheid voor een rentekorting op microkredieten, komt er een borgstelling voor werkkapitaal onder de regeling Borgstelling MKB Landbouwkredieten en komt er een Corona-Overbruggingslening (COL) voor startups, scale-ups en innovatieve MKB’ers. • De eerste corona-steunmaatregelen in de vier gemeenten volgen snel op of lopen vooruit op de door het Rijk aangekondigde maatregelen (op 18 maart 2020); in Breda op 14 maart, in Arnhem op 15 maart, in Oss op 18 maart en in Tilburg op 20 maart. • In de vier gemeenten is globaal de volgende ontwikkeling te zien in het pakket coronasteunmaatregelen; in de periode van maart en april 2020 is sprake van het lenigen van de eerste nood (‘echte’ crisismaatregelen), in mei en juni 2020 volgt stabilisatie en ‘herpakken’ in de vorm van reguliere beleidsvorming (waarbij ook de raden intensiever werden betrokken) en vanaf de zomer 2020 komt er aandacht voor het opstellen van 7

herstelagenda’s. Deze periode van normalisatie en herstel wordt in oktober 2020 overigens onderbroken als het kabinet besluit tot een tweede lockdown. Deze globale ontwikkeling laat zien dat de door de vier gemeenten genomen coronasteunmaatregelen voor een belangrijk deel overeenkomen. Specifieke lokale accenten2 maken maar een beperkt deel uit van het pakket aan corona-steunmaatregelen. • Ook vanwege de wens om maatregelen te nemen die aanvullend zijn op die van het Rijk, is door de vier gemeenten met name gekozen voor corona-steunmaatregelen gericht op: ➢ liquiditeitsondersteuning van bedrijven en instellingen ➢ en het faciliteren van bedrijven en instellingen om het inkomstenverlies te beperken en vaak minder op directe financiële ondersteuning (zoals door het Rijk geboden). De inzet van gemeenten op directe financiële ondersteuning is veelal beperkt tot gevallen ‘maatwerk’ en ‘schrijnende gevallen’. Verder richten de gemeenten zich eveneens tot: ➢ doorbetaling van subsidies aan gesubsidieerde instellingen zonder dat deze, vanwege corona, de overeengekomen prestaties kunnen leveren. ➢ inzet op informatievoorziening aan bedrijven en instellingen over mogelijke ondersteuning (door het Rijk en de gemeente), voor het brede publiek en voor de raad.

• Voor de gemeente Tilburg geldt dat er 125 corona-gerelateerde maatregelen zijn geïnventariseerd, waarvan er 56 kunnen worden gezien als corona-steunmaatregelen volgens de in dit onderzoek gehanteerde definitie van ‘corona-steunmaatregel’ (Arnhem: 40, Breda: 43 en Oss: 35). • Bij de 56 corona-steunmaatregelen gaat het om: ➢ Uitstel van lokale belastingen en aan de gemeente te betalen facturen. ➢ Coulante houding t.o.v. huurders van gemeentelijk vastgoed (uitstel, mogelijk afstel). ➢ Doorbetalen van subsidie aan instellingen ook als zij vanwege corona verwachte prestaties niet kunnen leveren. ➢ Faciliteren van bedrijven of instellingen om zich aan te passen aan gewijzigde omstandigheden3. ➢ Informatievoorziening over de crisis door middel van onder meer de monitor ‘Tilburg onder Corona’, uitvoeren van een bedrijvenenquête over de gevolgen van corona en het coronacrisisloket voor ondernemers van Station88. ➢ Matchen van bijdragen van het Rijk en de Provincie voor culturele instellingen in de landelijke Basisinfrastructuur (BIS) en het nemen van gerichte maatregelen ten behoeve van overige culturele organisaties. ➢ Specifieke regelingen gericht op bijvoorbeeld leveren van laptops aan scholen ten behoeve van huishoudens op het sociaal minimum.

• Een groot deel van de 56 corona-steunmaatregelen betreft financiële maatregelen (27 maatregelen, 48%)4, gevolgd door liquiditeitsondersteunende maatregelen (12 maatregelen, 21%), faciliterende maatregelen (10 maatregelen, 18%) en overige hulp 2 Voor

Tilburg gaat het om ‘drive thru’s’, convenant ‘ketensolidariteit horeca Tilburg’, maatregel ‘verantwoord verplaatsen’ van verkeer, ondersteuning Tilburgse markten, Starterslift Overbruggingsleningen (SOL) voor ondernemers en laptops voor schoolkinderen uit minimahuishoudens. 3 Bijvoorbeeld toestaan van een drive-thru voor een ijssalon, tijdelijke uitbreiding van terrassen, toestaan van terrasoverkappingen in de winter, inzet op ‘verantwoord verplaatsen’ in een corona-samenleving. 4 Een financiële maatregel kan betekenen dat de gemeente extra kosten heeft gemaakt, maar vaker is dat niet het geval terwijl een maatregel wel gekarakteriseerd wordt als financiële maatregel. Een voorbeeld is de doorbetaling van subsidies.

8

als ondersteuning (nood)opvang kinderen, plaatsing extra afvalbakken en schoonmaak openbare toiletten (7 maatregelen, 13%). • De doelgroepen waar de meeste corona-steunmaatregelen voor zijn genomen in de gemeente Tilburg betreffen leveranciers/afnemers (16 maatregelen, 29%), gevolgd door generiek bijv. uitstel belastingen en heffingen, coulance betalingsafspraken (14 maatregelen, 25%), sector bijv. horeca, cultuur, evenementen (14 maatregelen, 25%), inwoners (10 maatregelen, 18%) en individuele bedrijven (2 maatregelen, 3%). Besluiten door de raad • Er zijn weinig van de 56 corona-steunmaatregelen in raadsbesluiten vastgelegd (5 maatregelen, 9%). Het gaat dan met name over wijzigingen in verordeningen voor leges en precario, dan wel besluiten om leges of precario niet te innen of kwijt te schelden. Meer corona-steunmaatregelen zijn als collegebesluit genomen (15 maatregelen, 27%), een enkeling als burgemeesterbesluit (2 maatregelen, 3%). Daarnaast is de raad over het overige deel van de 56 corona-steunmaatregelen geïnformeerd via een raadsbrief van 1 mei en via de drie Monitors ‘Tilburg onder Corona’, in totaal gaat het om 34 maatregelen (61%). Het budgetrecht van de raad is dan ook bepalend geweest voor wanneer de raad om besluitvorming is gevraagd, hetgeen wat binnen het mandaat van het college viel en niet tot extra uitgaven leidde werd door het college besloten.

• De Tilburgse raad heeft het mandaat van het college om corona-steunmaatregelen te kunnen nemen, verruimd in december 2020; zie de conclusies op vraag 2. Conclusies vraag 2

Vraag 2: Op basis waarvan zijn afwegingen en beslissingen genomen inzake coronasteunmaatregelen in de deelnemende gemeenten? Zijn daarbij risico’s onderkend wat betreft de invloed op toekomstige beleidskeuzes en zijn daarvoor passende maatregelen getroffen? Afwegingen en beslissingen • In de gemeente Tilburg was aanvankelijk de raad terughoudend en kon het college in maart en april 2020 de ruimte nemen om snel te handelen om de crisis te bestrijden. Vanaf mei 2020 vond een verschuiving plaats van crisisaanpak door het college waarbij de raad vooral werd geïnformeerd, naar een meer systematische, integrale benadering waarbij de raad actiever werd betrokken. Gaandeweg ontstond bij de raad namelijk behoefte voor het krijgen van meer grip en zicht op met name de financiële consequenties. Dit is via de Monitors ‘Tilburg onder Corona’ in beeld gebracht. De Monitor werd het meetinstrument op basis waarvan het college voorstellen doet aan de raad voor incidentele intensiveringen gericht op de effecten van corona. De eerste Monitor was in juni 2020, de tweede in september 2020, de derde in oktober 2020 (en een vierde in maart 2021).

• De raad besloot in juli 2020 bovendien dat de gemeente eerst nastreeft uitgaven gecompenseerd te krijgen van het Rijk, dat een eventueel nadelig saldo op de Rijkscompensatie ten laste van de algemene reserve wordt gebracht en aanvullende (financiële) steunmaatregelen zoveel als mogelijk opgevangen worden binnen bestaande budgetten. Als dat niet voldoende soelaas biedt, wordt een raadsvoorstel voorgelegd om het benodigde budget ten laste te brengen van de algemene reserve. • Het mandaat van het college is later in 2020 verruimd; op 6 november 2020 is in een raadsvoorstel geschetst, met behulp van een beslisboom en een stroomschema, wat het te doorlopen proces is als een aanvrager zich meldt met een steunverzoek bij de gemeente. Hierbij is besloten dat het college tot € 75.000 per steunmaatregel vrij kan 9

besluiten onder het voorbehoud dat de Rijksoverheid deze steunmaatregel niet ook al compenseert en dat de maatregel niet uit bestaande budgetten kan worden gedekt. Door de raad is het mandaat van het college middels een amendement in december 2020 verruimd om sneller maatregelen te kunnen treffen, geldend tot en met 2021 en tot maximaal € 500.000. Indien het college buiten dit mandaat middelen wil aanwenden voor maatregelen, dient dit expliciet te worden voorgelegd voor goedkeuring aan de raad. • In alle vier de gemeenten hebben vooral de financiële gevolgen van de coronacrisis en het beheersen van de financiële risico’s voor de gemeente als gevolg van de crisis veel aandacht gekregen. Dit heeft echter vrijwel niet vorm gekregen in het opstellen van financiële scenario’s. Alleen in Oss, daar is na de zomer van 2020 expliciet door de raad gevraagd om uitwerking van financiële en/of beleidsmatige scenario’s, om beter om te kunnen gaan met de grote onzekerheden. Er is een tweetal scenario’s aan de raad voorgelegd. • In aanvulling op het willen beheersen van de financiële risico’s, hebben de gemeenten Arnhem, Breda en Oss ook in bredere zin uitgangspunten geformuleerd waarin beheersing van risico’s doorklinken5. In de gemeente Tilburg lijken zulke uitgangspunten echter minder expliciet uitgewerkt en vastgelegd.

Onderkenning van risico’s op beleidskeuzes en passende maatregelen • De vier gemeenten hebben hun eigen crisisorganisatie ingericht, waarbij Breda en Oss ervoor kozen om deze ‘in de lijn te organiseren’ en Tilburg de crisisorganisatie naast de bestaande organisatie positioneerde. In Arnhem was sprake van een mengvorm van deze aanpakken. Specifiek bestond de crisisorganisatie in Tilburg in aanvang uit de Stuurgroep Corona en de Hoofdtaakorganisatie (HTO), wat rond de zomer vervangen is door het combi-PHO en ‘corona forum’. Deze structuren boden en bieden een brede en professionele basis om risico’s vooraf in te schatten. • Specifiek in beeld via de Monitors ‘Tilburg onder corona’ zijn, zoals eerder genoemd, met name de financiële risico’s; de (verwachte) inkomsten - met name compensatie van het Rijk - en (verwachte) uitgaven. In de eerder genoemde beslisboom en stroomschema zoals vastgesteld in november 2020, is aandacht voor het maatschappelijk belang, levensvatbaarheid, proportionaliteit en financiële analyse. Dit draagt bij aan beheersing van de (financiële) risico’s van de crisis voor de gemeente Tilburg. • Nu de Monitors ‘Tilburg onder Corona’ voldoende frequent blijft verschijnen (tot dusver drie keer in 2020 en één keer in 2021), kan het als een instrument gezien worden om (financiële) risico’s niet alleen in kaart te brengen, maar ook te kunnen blijven monitoren.

• Kortom, de gemeente Tilburg doet wat ze nodig acht en er lijkt daarbij voldoende aandacht te zijn voor onderkenning van (financiële) risico’s en het nemen van passende maatregelen om deze risico’s te (blijven) beheersen. • Ook in de andere vier gemeenten wordt gewicht toegekend aan het krijgen van inzicht in en de beheersing van met name financiële risico’s van de coronacrisis, in de vorm 5 In Arnhem is via een raadsbrief in mei 2020 toegelicht wat de effecten van de coronacrisis zijn op de beleidsmatige

opgaven van de stad en op welke wijze de negatieve effecten op onder meer de economie, cultuur en het welzijn kunnen worden opgevangen. Breda heeft zowel bij het eerste als het tweede pakket corona-steunmaatregelen uitgangspunten geformuleerd voor de inzet vanuit de gemeente, onder meer hoe middelen effectief en doelmatig ingezet kunnen worden. In Oss zijn in een vroeg stadium van de coronacrisis al generieke uitgangspunten geformuleerd voor de rol die de gemeente wil innemen wat betreft corona-steunmaatregelen, vastgelegd in een opinienota Covid-19.

10

van scenario’s, dashboards, monitors of dergelijke. Conclusies vraag 3

Vraag 3: Welke belangen zijn bij genomen of op dat moment te nemen coronasteunmaatregelen door wie afgewogen in de deelnemende gemeenten? Aandacht voor belangen • Voorop staat sinds het begin van de coronacrisis steeds en onverminderd het belang van getroffenen in Tilburg. Het adagium in de beginperiode van maart en april 2020 daarbij was: ‘doen wat nodig is’. Financiën waren dus niet de belangrijkste overweging en dekking was van latere zorg. Daarvoor was zowel politiek als bestuurlijk draagvlak. • De belangen van getroffenen zijn groot en divers. Op verschillende terreinen heeft de gemeente Tilburg in beginsel veel lokale beleidsvrijheid om al dan niet extra accenten te leggen. Deze vrijheid wordt ingeperkt door maatschappelijke druk. Het is aan de gemeente om bij het inrichten van een maatregelenpakket keuzes te maken en prioriteiten te stellen. Het is in dit onderzoek niet gebleken dat de gemeente voor deze inhoudelijke afweging beschikt over een expliciet afwegingskader. Dit is anders in bijv. de gemeente Arnhem waar een ‘Arnhems afwegingskader corona 2020-2021’ wordt gehanteerd om corona-steunmaatregelen vorm te geven en te toetsen aan de hand van uitgangspunten. Ook in Oss wordt een ‘Opinienota COVID-19’ vastgesteld op basis waarvan besluiten worden genomen over welke corona-steunmaatregelen wel en niet te nemen.

• Wel wordt door raadsfracties in Tilburg (nog steeds) aandacht gevraagd voor uiteenlopende noden van getroffenen. De afweging of een steunvraag gehonoreerd moet worden of niet, en welke maatschappelijke belangen in welke mate prioriteit moesten krijgen, heeft voor een deel plaatsgevonden in de context van een raadsvergadering (afhankelijk van de vraag of het raakt aan het budgetrecht van de raad) maar voor een groter deel is de afweging gemaakt door het college. • Kortom, bij te maken keuzes over corona-steunmaatregelen worden in Tilburg, mogelijk onbewust, belangen afgewogen, maar in het onderzoek is niet duidelijk geworden hoe dat in de praktijk precies gebeurt en hoe conflicterende belangen tegen elkaar zijn of worden afgewogen.

Conclusies vraag 4

Vraag 4: Op welke wijze kwamen de raden in de deelnemende gemeenten in positie voor de uitvoering van hun kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taken ten aanzien van corona- steunmaatregelen? Gemeenteraad in positie • Bij aanvang van de coronacrisis stonden de geldende regels het functioneren van de vier raden in de weg. Fysieke vergaderingen waren immers een vereiste voor het nemen van rechtsgeldige besluiten, maar waren onmogelijk binnen de noodverordeningen van de Veiligheidsregio’s. Dit probleem is opgelost met de spoedwet digitale besluitvorming die op 7 april 2020 door de Eerste Kamer is aangenomen. • De Tilburgse raad heeft, zoals eerder genoemd, het college in de eerste fase van de coronacrisis (maart en april 2020) de ruimte gegeven. De betrokkenheid van de raad was op dat moment vooral passief, in die zin dat de raad bij genomen maatregelen achteraf werd geïnformeerd. Daarna volgde de overgang naar een systematische, integrale benadering van het gemeentelijke beleid, waarbij de reguliere vergaderorde werd hersteld en waarbij de raad actiever werd betrokken. Het verloop van een meer 11

•

•

•

•

•

•

Conclusies vraag 5

passieve naar actievere betrokkenheid van de raad geldt overigens voor alle vier de gemeenten. In Breda en Tilburg is er wel expliciet discussie over de rolverdeling tussen college en raad, vanuit het gevoel van de raad dat hij te lang te weinig betrokken was bij relevante besluitvorming6. In Tilburg verandert de betrokkenheid van de raad mede als gevolg van een informatiedebat over de tot dan genomen corona-steunmaatregelen en een unaniem aanvaarde motie, beide in mei 2020. Middels de motie werd het college opgeroepen om met de raad periodiek in gesprek te gaan (mogelijk iedere 14 dagen) over de gevolgen van de coronacrisis, zodat de raad de noodzakelijke besluiten kan nemen over lokale maatregelen die nodig zijn. Eind mei 2020 is de Tilburgse raad dan ook nader in positie gebracht. Met de eerste en tweede Monitor ‘Tilburg onder Corona’ wordt de informatiepositie van de gemeenteraad verder verstevigd. De eerste Monitor (juni 2020) geeft een overzicht van de maatregelen die genomen zijn in verband met de crisis. In de tweede Monitor (september 2020) is een geactualiseerd beeld opgenomen van de belangrijkste gevolgen van corona voor de Tilburgse samenleving en hoe de gemeente Tilburg de financiële en ook maatschappelijke gevolgen daarvan beoordeelt. In de tweede Monitor wordt ook toegelicht aan welke (mogelijke) handelingsperspectieven de gemeente denkt.

De derde Monitor (november 2020) laat een geactualiseerd beeld zien ten opzichte van de tweede Monitor. Ook in december 2020 wordt de positie van de raad verder versterkt door de, zoals eerder genoemde, verruiming en tegelijkertijd begrenzing van het mandaat van het college in relatie tot te nemen corona-steunmaatregelen tot € 75.000 en het totale budgettaire beslag beneden de € 500.000 per jaar blijft (geldend voor 2021). De meeste raadsleden in Tilburg met wie de RKT in het kader van dit onderzoek gesproken heeft, ervaren het samenspel tussen college, raad en ambtelijke organisatie als positief. Er is door het college geïnvesteerd in een adequate informatievoorziening richting de raad. De raad is frequent geïnformeerd met behulp van raadsbrieven en aanvullend met onder meer de Monitors ‘Tilburg onder Corona’. Tevens kan vastgesteld worden dat gaandeweg 2020 er weer sprake was van een reguliere verhouding tussen raad en college. In de vier gemeenten is er overigens wel een verschil zichtbaar in de mate waarin raden raadsvragen stelden en moties indienden. In de ene gemeente (Oss en Tilburg) kiest de raad daarbij aanvankelijk een wat terughoudende opstelling vergeleken met de andere gemeenten (Arnhem en Breda), vanuit de gedachte het college de ruimte te geven de crisis te bestrijden. In de loop van 2020 vlakken deze verschillen af.

Overeenkomstig tussen de vier gemeenten is dat het uitwerken van financiële (en ook beleidsmatige) scenario’s een terugkerende wens is van de raden. In geen van de vier gemeenten zijn de raden zodanig bediend met behulp van scenario-uitwerkingen en beleidsmatige alternatieven dat zij op basis daarvan echte keuzes konden maken.

Vraag 5: Op welke wijze kunnen de raden in de deelnemende gemeenten hun kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taken ten aanzien van verder crisisbeleid in de komende periode verstevigen?

6 In Breda is dit het geval vanaf september 2020 naar aanleiding van raadsvragen over de wens van de raad om actiever

betrokken te worden.

12

Kaderstellende rol • In de eerste periode van de coronacrisis was feitelijk niet of nauwelijks sprake van kaderstelling door de vier raden; het college trof maatregelen en informeerde de raad hierover achteraf. Het is als raad lastig om in de eerste periode van de crisis actieve betrokkenheid bij besluitvorming te eisen zonder dat dit ten koste gaat van de slagvaardigheid in de besluitvorming. Dat is gaandeweg het voorjaar van 2020 verbeterd; raden worden zoals regulier weer in de gelegenheid gesteld om voorstellen van het college aan te nemen of te verwerpen. • Door middel van moties hebben de raden in alle vier de gemeenten verder bijgedragen aan kaderstelling. Bijvoorbeeld door (extra) aandacht te vragen voor bepaalde kwetsbare groepen inwoners of met name door de coronacrisis getroffen instellingen en bedrijven. • In geen van de gemeenten heeft het college aan de raad op het coronadossier meerdere beleidsmatige alternatieven voorgelegd om over te besluiten. Controlerende rol • Inzake de controlerende rol van de raad zijn in Arnhem, Oss en Breda meer of minder scherpe uitgangspunten geformuleerd. Door het college in Tilburg zijn echter geen scherp geformuleerde uitgangspunten, doelen of ambities geformuleerd. De controlerende rol van de Tilburgse raad is op het coronadossier dan ook lastig.

Het is voor de raad dan niet mogelijk om te toetsen of de gemeente ‘nog op schema ligt met de uitvoering’. De controlerende rol van de raad komt dan in het verlengde te liggen van de kaderstellende rol door aandacht te vragen voor aspecten van de coronaaanpak waarvan de raad het vermoeden heeft dat extra aandacht of inzet gewenst is. Ook blijkt dat weinig van de vier raden hebben getoetst of het college zich hield aan geformuleerde uitgangspunten. Het blijkt dan ook belangrijk om, misschien wel juist, in tijden van crisis uitgangspunten te formuleren voor het gewenste handelen met een duidelijke focus en ook te toetsten of het college zich daar aan houdt. • Wat betreft de financiële consequenties van corona voor de gemeente Tilburg heeft de raad zijn controlerende rol wel meer inhoud kunnen geven. De raad heeft via raadsvragen en moties aandacht gevraagd voor het toelichten op en inzichtelijk maken van de (financiële en overige) gevolgen van de coronacrisis op de gemeente, zoals ook in de andere vier gemeenten. Dat heeft eraan bijgedragen dat het Tilburgse college de raad heeft voorzien met Monitors ‘Tilburg onder Corona’ waarin de genomen coronasteunmaatregelen en de financiële gevolgen zichtbaar werden. Zeker in de fase van herpakken, is het aan de raad om vasthoudend te zijn inzake financiële scenario’s en beleidsalternatieven.

Dit vergt een dualistische opstelling van de raad, waarbij oppositie en coalitiepartijen beide onderkennen dat er voor de raad ‘wat te kiezen moet zijn’. Volksvertegenwoordigende rol • De meeste raadsfracties in de vier gemeenten zijn gedurende de coronacrisis door instellingen, bedrijven, zzp’ers (met name vanuit sectoren horeca, cultuur, sport en zorg) en inwoners benaderd met vragen over corona en met op dat vlak ervaren problemen. Ook het lokale MKB heeft, via de lokale ondernemersverenigingen en ook op het niveau van individuele bedrijven, raadsleden benaderd. Raadsleden geven aan zelf ook actief inwoners, instellingen of bedrijven te hebben opgezocht om te kijken hoe de coronacrisis hen raakt. Het laat zien dat raadsleden ook gedurende de coronacrisis hun volksvertegenwoordigende rol zijn blijven vervullen. 13

• Op een ander niveau trekken raadsleden, en een enkele keer volledige raden, aan de bel over hun zorg of zij hun volksvertegenwoordigende rol nog wel goed kunnen uitoefenen. Eind mei 2020 steunt de volledige raad van Tilburg een motie waarin het college wordt opgeroepen frequent in gesprek te gaan met de raad over de gevolgen van de coronacrisis, zodat de raad besluiten kan nemen over lokale maatregelen die nodig zijn. In de overwegingen in de motie wordt er expliciet aan gerefereerd dat “raadsleden verantwoordelijkheid hebben als volksvertegenwoordigers van de samenleving”. Ook in Breda is er expliciet gediscussieerd over de positie van de raad en hoe de raad ook in tijden van corona in positie kan komen en blijven. Conclusie vraag 6

Vraag 6: Wat kunnen de deelnemende gemeenten van elkaar leren bij het versterken van de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taken van de raden? Een ‘haal/breng’-matrix is opgesteld, welke samenvat wat gemeenten van elkaar kunnen leren (zie voor een verdere detaillering deel 3a, hfd 6, par. 6.2):

Raakvlakken met Winterschool

De Winterschool op 4 januari 2021, ‘De dynamiek van een diepe crisis en de rol van de lokale overheid’, georganiseerd voor raadsleden, collegeleden en directieleden van de gemeente Tilburg, heeft een aantal raakvlakken met het onderzoek: • Tijdens een crisis zijn er 1e oorzaken en 2e oorzaken van een crisis. Zo ook inzake de coronacrisis; 1e oorzaak is de introductie van het nieuwe virus, 2e oorzaken betreffen zaken als ‘zijn o.a. de psychologische, sociale, financiële gevolgen in goede banen geleid?’ Wanneer terug gekeken wordt hoe de gemeente Tilburg om is gegaan met 2e oorzaken, dan zijn bijv. de financiële consequenties per corona-steunmaatregel vaak duidelijk evenals de totaalomvang (via de coronareserve in de Programmabegroting 2021). Ook lijkt het evident dat er psychologische en sociale gevolgen zijn van de crisis, echter dit blijkt niet direct uit de genomen corona-steunmaatregelen in Tilburg. • Een crisis betekent altijd een ‘buigmoment’. Welke effecten heeft de crisis nu op toekomstig beleid in de gemeente Tilburg? Denk als gemeente tijdig na over de langere termijn en werk hiervoor scenario’s uit, bijvoorbeeld in de vorm van een 14

herstelagenda7. Burgemeester Weterings geeft tijdens de Winterschool aan dat Tilburg weliswaar de Monitors ‘Tilburg onder Corona’ heeft, maar dat deze nog geen scenario’s betreffen en dat hier meer aandacht voor nodig is. Houdt hierbij ook rekening met keuzes tijdens schaarste. Immers, stelt het Rijk in de toekomst minder middelen beschikbaar, dan dienen gemeenten vooraf na te denken over welke keuzes zij maken om het overgebleven budget op in te zetten. • Het risico op een nieuwe pandemie is relatief klein, maar indien het gebeurt heeft het grote gevolgen voor de samenleving. Het is dan ook goed om als gemeente na te denken over welke zogenoemde ‘no-regret maatregelen’ voor toekomstige crisissen altijd genomen zouden moeten worden. Er is door de gemeente Tilburg tot op heden nog geen aandacht voor zulke no-regret maatregelen geweest, zo lijkt. Er zou eveneens een business case ten grondslag moeten liggen aan de keuze voor deze vorm van preventieve maatregelen.

5 Aanbevelingen Voor de raad

De RKT doet de volgende aanbevelingen aan de raad: 1. Houd als raad de kaderstellende rol vast die gaandeweg het voorjaar van 2020 is ingenomen en vraag voortaan van het college om middels een aantal scenario’s uitgewerkt in een herstelagenda inzichtelijk te maken wat de lange termijn effecten van de coronacrisis kunnen zijn op toekomstige beleidskeuzes in de gemeente Tilburg, daarbij rekening houdend met eventuele schaarsere budgetten vanuit het Rijk. 2. Vraag als raad ter versteviging van de controlerende rol aan het college om met behulp van een afwegingskader explicieter te maken hoe bij de keuze over coronasteunmaatregelen prioriteiten worden gesteld en belangen van getroffenen worden afgewogen, alsook hoe tegengestelde of conflicterende belangen van getroffenen tegen elkaar worden afgewogen. 3. Zorg dat in de Monitor ‘Tilburg onder Corona’ inzichtelijk wordt gemaakt wat de meerjarige (financiële) risico’s zijn om te kunnen anticiperen op mogelijke toekomstige tegenvallers. Overweeg om in de Monitors hiervoor een separate risicoparagraaf op te nemen.

Voor het college De RKT doet de volgende aanbevelingen aan het college: 4. Leg als college de uitgangspunten voor de beheersing van de (ook meerjarige) risico’s van de coronacrisis helder vast en communiceer deze met de raad. 5. Om de raad van adequate informatievoorziening te blijven voorzien en de (financiële) risico’s en consequenties van de coronacrisis in beeld te kunnen houden, blijf geactualiseerde Monitors ‘Tilburg onder Corona’ frequent aanbieden aan de raad. Neem daarin ook mee, naast de financiële consequenties, de psychologische, sociale en andersoortige gevolgen zodat duidelijk wordt wat de effecten van de crisis in totaliteit zijn.

7 De herstelagenda in Tilburg kan ook mede vorm krijgen door initiatieven vanuit regionale samenwerkingsverbanden.

Een voorbeeld is dat samen met de provincie Brabant, de B5-steden (waaronder Tilburg), M7-steden en BOM is gewerkt aan een Actie- en Investeringsagenda Corona-herstel (februari 2021). Deze agenda bevat projecten die bijdragen aan het minimaliseren van de negatieve impact als gevolg van het coronavirus en tegelijkertijd een positieve impact realiseren met een (middel)lange termijn structuurversterking. De focus ligt vooral op het versnellen van bestaande projecten en het slim gebruiken van nieuwe coronafondsen van het Rijk en de EU.

15

DEEL 2 BESTUURLIJKE REACTIE COLLEGE B&W Lokale steun in crisis Vergelijking van corona-steunmaatregelen in de gemeenten Arnhem, Breda, Oss en Tilburg

16

Onderwerp Bestuurlijke reactie Ons kenmerk

Rekenkamer Tilburg T.a.v. de heer H. Veldman Rekenkamer@tilburg.nl

E-mail college@tilburg.nl Postadres Postbus 90155 5000 LH Tilburg

Datum 6 april 2021 Uw kenmerk Doorkiesnummer 14 013 Fax 013 542 93 96 Bezoekadres Spoorlaan 181

Geachte heer Veldman, Met interesse hebben wij kennisgenomen van het ontwerprapport ‘Lokale steun in crisis – Vergelijking van corona-steunmaatregelen in de gemeenten Arnhem, Breda, Oss en Tilburg’. Wij willen u om te beginnen bedanken voor het gedegen en feitelijke ontwerprapport. Dank ook aan de Rekenkamers van Arnhem en Breda, de Rekenkamercommissie van Oss en aan het Bureau voor Economische Zaken in samenwerking waarmee het onderzoek is uitgevoerd. Uit het ontwerprapport komt het beeld naar voren dat de gemeenteraad van Tilburg redelijk tevreden is over hoe zij bij de totstandkoming van de corona-steunmaatregelen betrokken is en hierover geïnformeerd is. Wij zijn verheugd dit te lezen. Wij willen de gemeenteraad via deze weg dan ook complimenteren met hoe zij zich heeft opgesteld vanuit hun kaderstellende en controlerende rol. Daarmee heeft zij ons de ruimte gegeven om op adequate wijze te handelen in de bestrijding van de gevolgen van deze grootste naoorlogse crisis in Nederland. Ingaande op aanbevelingen een, drie en vijf willen wij het volgende opmerken: Zoals in de hele wereld heeft deze crisis ook in Tilburg op vrijwel alle sectoren een grote invloed. Echter, we hebben te maken met diverse situaties per sector. Zo zijn de gevolgen voor de detailhandel anders dan die voor culturele instellingen of het onderwijs.

Daarnaast zal bij de ene sector sneller duidelijk zijn wat nodig is om de negatieve gevolgen het hoofd te bieden, dan bij een andere sector. Wij willen hierop juiste wijze kunnen inspelen. Om deze reden is – bij de bespreking van de Vierde Monitor ‘Tilburg onder Corona’ op 1 maart 2021– met de raad van gedachten gewisseld hoe wij in Tilburg willen omgaan met de lange termijn effecten van de crisis. Wij hebben toegezegd de raad voor de zomer te informeren over de mogelijkheden tot scenario denken. In deze scenario’s worden economische en sociaal-maatschappelijke effecten en risico’s voor de verschillende sectoren op middellange en lange termijn zichtbaar gemaakt. Op basis van deze scenario’s kunnen wij – in overleg met de raad – bepalen wanneer en voor welke sector één of meerdere lokale herstelagenda’s nodig zijn. Tijdens de raadsbijeenkomst over de Vierde Coronamonitor is ook afgesproken dat wij de raad via de twee wekelijkse raadsbrief en het dashboard corona blijven informeren over de meest actuele trends en cijfers met betrekking tot Corona in Tilburg. In dit dashboard worden de waardevolle elementen uit de Coronamonitor gehandhaafd. Daarnaast vullen en passen we het dashboard aan met relevante informatie uit de scenario’s.

In de twee wekelijkse raadsbrief worden ontwikkelingen in de aanpak van COVID-19 vanuit het perspectief van de Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant (VR MWB), aangevuld met de lokale situatie in Tilburg, beschreven.

17

Naast de meer specifiek op de crisis gerichte aanpak zullen wij ook via het reguliere proces - in de perspectiefnota en de verschillende kadernota’s - onze beleidslijnen voor de lange termijn uitzetten. In deze nota’s wordt altijd geredeneerd vanuit het hier en nu en vanuit de trends en ontwikkelingen in de stad. Hierin heeft het herstel een stevige plek en kan de raad invulling geven aan haar kaderstellende rol. Aanbevelingen twee en vier gaan in op een afwegingskader en uitgangspunten bij de keuze voor steunmaatregelen en de beheersing van de (financiële) risico’s van de crisis. Wij zijn het met u eens dat een afwegingskader bijdraagt aan het wegen van belangen en het stellen van prioriteiten bij de keuze voor corona steunmaatregelen en het op de juiste wijze verwerken van financiële consequenties. Mede om die reden hebben wij eind 2020 het raadsvoorstel ‘Besluitvormingsproces en verwerking Corona maatregelen’ en de bijbehorende ‘Leidraad integraal behandelen verzoeken Coronasteun’ opgesteld. De raad heeft hiermee ingestemd. Mocht er in de aanpak van de gevolgen van de crisis een aanleiding zijn om hierin andere afwegingen te maken, dan gaan we hierover het gesprek met raad aan. Met deze werkwijze, toezeggingen en afspraken menen wij invulling te geven aan de aanbevelingen die u doet in het ontwerprapport. Hoogachtend, het college,

mr. A. van Berckel‐van de Langemheen MBA gemeentesecretaris

drs. Th.L.N. Weterings burgemeester

18

DEEL 3a NOTA VAN BEVINDINGEN Lokale steun in crisis Vergelijking van corona-steunmaatregelen in de gemeenten Arnhem, Breda, Oss en Tilburg Hoofdrapport

19

20

Lokale steun in crisis Vergelijking van corona-steunmaatregelen in de gemeenten Arnhem, Breda, Oss en Tilburg Hoofdrapport

OPGESTELD OP VERZOEK VAN:

Rekenkamer Arnhem, Rekenkamer Breda, Rekenkamer Tilburg en Rekenkamercommissie Oss DATUM

9 maart 2021 OPGESTELD DOOR:

Drs. H.M. (Herbert) ter Beek MPM i.s.m. drs. M.A. (Michiel) Langman van Affect Strategie en Economie

VOOR INFORMATIE:

Bureau voor Economische Argumentatie Adres:

Stad van Cahen Muurhuizen 104 3811 EL Amersfoort

Telefoon:

06 – 430 35 116

E-mail:

info@bea.nl

Website:

www.bea.nl

21

Voorwoord In opdracht van de Rekenkamers van Arnhem, Breda en Tilburg en de Rekenkamercommissie van Oss heeft Bureau voor Economische Argumentatie (BEA) in de periode van eind oktober 2020 tot en met februari 2021 onderzoek gedaan naar door de gemeenten Arnhem, Breda, Oss en Tilburg genomen corona-steunmaatregelen en de wijze waarop de raden daarover zijn geïnformeerd en zijn betrokken bij besluitvorming over deze maatregelen. Het onderzoek heeft geresulteerd in het voorliggende hoofdrapport, met daarin antwoorden op de geformuleerde onderzoeksvragen en een inventarisatie van ‘lessons learned’. Het hoofdrapport is zelfstandig leesbaar. Voor een meer diepgaande uitwerking van de onderzoeksvragen op het niveau van de afzonderlijke gemeenten verwijst BEA naar de het betreffende deelrapport. Het onderzoek is uitgevoerd onder aansturing van een begeleidingscommissie onder leiding van Astrid van der Klift met daarin vertegenwoordigers vanuit de vier betrokken rekenkamer(commissie)s.

BEA wil Meriam de Lange en Maaike van Elteren (namens Rekenkamer Arnhem), Hans Verdellen (namens Rekenkamer Arnhem en Rekenkamer Breda), Juliët Wiggers (Rekenkamer Breda), Margriet van Tulder en Astrid van der Klift (namens Rekenkamercommissie Oss) en Deborah van Gestel en Theo van Mullekom (namens Rekenkamer Tilburg) graag hartelijk danken voor hun inhoudelijke inbreng in het onderzoek, het meedenken over de wijze waarop de resultaten het beste konden worden weergegeven en in het algemeen het bijdragen aan het ontsluiten van informatie ten behoeve van het onderzoek. Het onderzoek is uitgevoerd door ondergetekende namens BEA en Michiel Langman van Affect Strategie en Economie. De betrokkenheid van de vier rekenkamer(commissie)s laat onverlet dat het voorliggende onderzoek volledig voor rekening komt van BEA. Amersfoort, 9 maart 2021 Bureau voor Economische Argumentatie namens deze Herbert ter Beek herbert.ter.beek@bea.nl

22

Samenvatting Het voorliggende rapport bundelt de belangrijkste inzichten van het door BEA in opdracht van de Rekenkamers van Arnhem, Breda en Tilburg en de Rekenkamercommissie Oss uitgevoerde onderzoek naar: 1. De vraag welke corona-steunmaatregelen door gemeenten zijn genomen. 2. Welke belangen en risico’s bij de besluitvorming daarover zijn betrokken en hoe. 3. Hoe de gemeenteraad bij de besluitvorming hierover is betrokken. De opbrengst van het onderzoek wordt hierna toegelicht aan de hand van de deelvragen. Onderzoeksvraag 1: welke corona-steunmaatregelen hebben gemeenten genomen? • De gemeenten hebben steunmaatregelen genomen die aanvullend zijn op de door de Rijksoverheid voor een belangrijk deel al snel na het uitbreken van de coronacrisis genomen steunmaatregelen. • De steunmaatregelen van het Rijk betreffen deels financiële steunmaatregelen, zoals de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo), de Tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor werkbehoud (NOW) en de Tegemoetkoming ondernemers in getroffen sectoren (TOGS, later opgevolgd door de Tegemoetkoming vaste lasten, TVL), en voor een ander deel betrof het verruiming van al bestaande kredietfaciliteiten of borgstellingsregelingen om bedrijven in staat te stellen te lenen bij bijvoorbeeld banken om zo de negatieve gevolgen van de coronacrisis op te kunnen vangen.

• Gemeenten waren mede daarom terughoudend met financiële steunmaatregelen, ook omdat het budgettaire beslag daarvan snel kan oplopen. De gemeente Breda heeft met de BroodNood-regeling, extra geld voor Business Coach Breda en een voucher-regeling voor financieel advies aan het MKB op dit vlak de meeste inspanningen geleverd. • Het doorbetalen van gesubsidieerde instellingen op het terrein van onder meer Wmo, jeugdzorg (ook als zij door corona de overeengekomen prestaties niet kunnen leveren) kan worden gezien als een financiële steunmaatregel, maar leidt in principe niet tot extra budgettair beslag ten opzichte van de gemeentelijke begroting. Hetzelfde geldt voor het doorbetalen van subsidies voor culturele instellingen, sportverenigingen en dorps- en wijkcentra. In Arnhem, Breda en Tilburg heeft de gemeente wel extra subsidie verstrekt aan culturele instellingen die onderdeel vormen van de landelijke basisinfrastructuur. Het betrof een matching-maatregel waardoor subsidie van het Rijk voor deze instellingen veiliggesteld kon worden. • Als gemeenten lokale belastingen of heffingen kwijtschelden of huren van gemeentelijk vastgoed verlagen leidt dit wel tot extra budgettair beslag en dit was ook het geval toen de gemeente Oss eind maart 2020 tijdelijk gratis parkeren in het centrum invoerde.

• Veel lokale steunmaatregelen betreffen maatregelen gericht op het bevorderen van liquiditeit van bedrijven, zzp’ers en instellingen en het faciliteren van hen om zich aan te passen aan de veranderende omstandigheden. Uitstel van lokale belastingen en

23

heffingen en te betalen gemeentelijke facturen en uitstel van huur van gemeentelijk vastgoed zijn voorbeelden van liquiditeitsbevorderende maatregelen die in alle vier de gemeenten zijn genomen. • Gemeenten hebben tot slot ook diverse faciliterende maatregelen genomen. Voorbeelden zijn het toestaan van terrasuitbreidingen, drive thru’s voor bedrijven die normaal niet aan particuliere consumenten leveren of campagnes ter bevordering van winkelen in de eigen stad. In de door de gemeenten genomen steunmaatregelen is een zekere fasering zichtbaar. Een groot deel van de steunmaatregelen is genomen in de eerste twee maanden (maart en april 2020) van de coronacrisis, en daarvan een groot deel in de eerste weken. Dit was de ‘echte’ crisisfase. Daarna volgt in mei en juni 2020 een fase van ‘herpakken’. Er is meer aandacht voor nadenken over uitgangspunten van de gemeentelijke aanpak, visievorming en integrale beleidsafwegingen. In de zomer van 2020 en daarna beginnen gemeenten na te denken over hoe ingespeeld kan worden op de nieuwe coronasamenleving, met vanaf de zomer de eerste herstelagenda’s in Arnhem en Breda.

Onderzoeksvragen 2 en 3: welke belangen en risico’s zijn betrokken bij de besluitvorming en hoe? • Omdat gemeentelijke middelen beperkt zijn en gemeenten minder ‘diepe zakken’ hebben dan het Rijk, was het nodig na te denken over de gemeentelijke rol en focus bij het formuleren van corona-steunmaatregelen. • Het college in Oss heeft daarvoor in het voorjaar van 2020 uitgangspunten geformuleerd en deze in een ‘opinienota COVID-19’ vervat en begin juni 2020 besproken met de raad. Uitgangspunten waren onder meer dat de gemeente inkomenssteun wilde bieden aan mensen die dat nodig hebben maar geen omzetsteun aan bedrijven of sectoren, dat helpen verdienen beter is dan financieel ondersteunen en dat de gemeente een financieel gezonde organisatie is en wil blijven. Hiermee is het budgettair beslag voor de gemeente beperkt. De focus was verder gericht op investeren in samenleven, investeren in zorgcontinuïteit en het toeleiden naar werk van mensen die door corona hun baan kwijtraakten. • Ook de gemeente Arnhem heeft haar inspanningen voorzien van een focus medio mei 2020. Zij richt haar inzet op twee ‘urgente impactthema’s’, namelijk sociaalmaatschappelijk (welzijn en zorg) en sociaaleconomisch (economie, werk en inkomen). Tegelijkertijd formuleert het college uitgangspunten waarmee mogelijke maatregelen kunnen worden beoordeeld, in de vorm van een ‘afwegingskader corona 2020-2021’.

• In Breda zijn ook uitgangspunten geformuleerd voor de corona-aanpak, zonder dat dit vorm krijgt in een duidelijk focus. Strategische uitgangspunten betreffen effectiviteit, doelmatigheid, rechtvaardigheid, proportionaliteit en maatwerk. De uitgangspunten van effectiviteit en doelmatigheid zijn uitgewerkt door bijvoorbeeld te eisen dat aanvragers levensvatbaar zijn en dat regionale zorgaanbieders alleen worden ondersteund als

24

andere gemeente meedoen, om te voorkomen dat aanvragers alsnog failliet gaan. Als steun structureler wordt, worden extra eisen gesteld aan toekenning. Een minimumeis die Breda stelt is dat aanvragers eerst een beroep doen om de Rijksmaatregelen. • De gemeente Tilburg heeft minder expliciete uitgangspunten geformuleerd. • Voor alle vier de gemeenten geldt verder dat in het onderzoek niet is getoetst of geformuleerde uitgangspunten ook daadwerkelijk gehanteerd zijn in de praktijk. Het onderzoek heeft ook geen voorbeelden opgeleverd van gemeenteraden die het college aanspreken op de naleving van geformuleerde uitgangspunten. In alle vier de gemeenten is er veel aandacht voor de financiële gevolgen van de coronacrisis voor de gemeente en de beheersing van financiële risico’s. Dit heeft echter vrijwel niet vorm gekregen in het opstellen van financiële scenario’s. Alleen in Oss is er een scenario-uitwerking geweest na de zomer op verzoek van de raad, daarbij aansluitend op voor de VNG ontwikkelde basisscenario’s waarbij één uitgaat van een tweede golf met een lockdown voor twee maanden en het tweede scenario geen tweede golf voorziet. Onderzoeksvraag 4: hoe is de gemeenteraad bij de besluitvorming hierover betrokken? • In de eerste periode van de coronacrisis hebben colleges de raden niet actief betrokken bij besluitvorming over corona-steunmaatregelen.

De raad werd achteraf geïnformeerd. • Vanaf het begin van de coronacrisis hebben colleges geïnvesteerd in een intensieve informatievoorziening voor de raden, met elkaar snel opvolgende raads(informatie)brieven, nieuwsbrieven ook voor een breder publiek en na verloop van tijd coronamonitors. • In Arnhem en Breda hebben raadsfracties vanaf het begin van de coronacrisis veel raadsvragen gesteld. In Oss en Tilburg waren raden daarmee terughoudend, om het college niet voor de voeten te lopen en omdat geoordeeld werd dat corona geen ‘politiek issue’ was. Deze terughoudendheid weerspiegelt zich ook in het aantal moties. • Per saldo geldt voor alle vier de gemeenteraden dat raadsvragen en moties belangrijk waren om de betrokkenheid op het coronadossier te uiten en om van belang geachte invalshoeken en doelgroepen in te maken afwegingen te betrekken. • De voor het onderzoek geïnventariseerde raadsvragen, moties en amendementen laten zien dat de raden daarbij zowel economische als sociaalmaatschappelijke belangen inbrengen en dat er continu aandacht wordt gevraagd voor de gewenste beheersing van financiële risico’s voor de gemeenten. • Het moment waarop de raad weer actiever wordt betrokken varieert. In Breda wordt de reguliere vergadercyclus van de raad (met beeldvormende, beoordelende en besluitvormende raadsvergaderingen) relatief snel hervat.

Het eerste pakket steunmaatregelen wordt op 9 en 23 april besproken in twee beeld- en oordeelsvormende vergaderingen en het tweede pakket doorloopt de drie reguliere raadsoverleggen resulterend in besluitvorming op 28 mei 2020. Ook in Arnhem zijn er in april 2020 alweer twee politieke avonden waarop wordt gediscussieerd over de corona-aanpak.

25

• Medio mei en begin juni 2020 is er in Tilburg en Oss debat in de raad over de rolverdeling tussen college en raad en in Oss staan daarbij ook de door het college geformuleerde uitgangspunten voor de corona-steunmaatregelen centraal. Deze overleggen markeren het moment waarop in beide gemeenten de raad zijn normale rol weer oppakt en actief wordt betrokken bij besluitvorming over de coronasteunmaatregelen. • In Breda neemt een fractie in de raad het initiatief voor een discussie over de rolverdeling tussen college en raad, met daarbij aandacht voor de specifieke bevoegdheden van de burgemeester in crisistijd. De discussie vindt plaats op 7 september en wordt vervolgd op 19 november 2020. Als reactie hierop komt de burgemeester medio december 2020 met een brief aan de raad waarin hij zijn visie geeft op wanneer actieve betrokkenheid van de raad gewenst is en in welke situaties het college mandaat heeft besluiten te nemen zonder de raad daar actief bij te betrekken. • Het uitwerken van financiële (en ook beleidsmatige) scenario’s is een terugkerende wens van de raden. Zoals hiervoor toegelicht heeft dit in Oss geleid tot het opstellen van twee scenario’s. In geen van de vier gemeenten zijn de raden echter zodanig bediend met behulp van scenario-uitwerkingen en alternatieve aanpakken dat zij op basis daarvan echte keuzes konden maken.

Door de colleges voorgestelde maatregelen zijn telkens zonder alternatieven voorgelegd aan de raden. • In Tilburg heeft de raad op 25 mei 2020 met een unaniem aangenomen motie het college de ruimte gegeven om maatregelen te kunnen nemen maar het mandaat daarvoor tegelijkertijd duidelijk begrensd. Het college heeft mandaat om maatregelen te treffen als deze per maatregel niet gepaard gaan met meer dan € 75.000 budget en het totale budgettaire beslag beneden de € 500.000 per jaar blijft (geldend voor 2021). Onderzoeksvraag 5: hoe kan de raad zijn respectievelijke rollen verstevigen? • Het blijkt belangrijk dat gemeenten ook, en misschien wel juist, in tijden van crisis proberen uitgangspunten te formuleren voor het gewenste handelen en dat daarbij zo mogelijk een duidelijke focus wordt gekozen. • In enkele gemeenten zijn meer of minder scherpe uitgangspunten en focus zijn geformuleerd. De raden hebben echter weinig tot niet getoetst of het college zich hier aan hield. Het versterkt de positie van de raad als hij dit wel doet. • Het onderzoek laat zien dat de colleges niet of niet expliciet ambities en doelen hebben geformuleerd. Dit belemmert de raad bij het toetsen of de gemeente voldoende voortgang boekt met de gekozen aanpak.