02 Haalbaarheidsonderzoek PPS Concept 030322
Tekst van het document
Samenwerking voor een inclusieve arbeidsmarkt in Midden Brabant Haalbaarheidsonderzoek publiek private samenwerking voor werk
Opdrachtgever: Gemeente Tilburg Rotterdam, 1 maart 2022
Samenwerking voor een inclusieve arbeidsmarkt in Midden Brabant
Haalbaarheidsonderzoek publiek private samenwerking voor werk
Opdrachtgever: Gemeente Tilburg, Esmah Lahlah/Roy Willems
Annejet Kerckhaert Roel Peeters Wim Spit Henk Bakker (PROOF Adviseurs) Maarten Waleboer (PROOF Adviseurs)
Rotterdam, 1 maart 2022
Inhoudsopgave
Voorwoord
3
Samenvatting
4
1
Probleem- en vraagstelling
9
1.1
Probleemstelling
9
1.2
Vraagstelling
10
1.3
Leeswijzer
11
2
3
4
5
Beschouwing varianten
12
2.1
Bestaande initiatieven in beeld
12
2.2
Overwegingen per functionaliteit
13
2.3
Regionale context
20
Voorkeursvariant: het uitproberen waard
21
3.1
Inleiding
21
3.2
Uitgangspunten voorkeursvariant
22
3.3
Zekerheid aan de voorkant, dynamisch aan de achterkant
23
3.4
Acquisitie van werk en inkomsten
24
3.5
Organisatie van werk
26
3.6
Goede, passende begeleiding
27
3.7
Werkgeverschap
28
3.8
Werknemers
28
3.9
Invulling voorkeursvariant
28
Haalbaarheid van de voorkeursvariant
29
4.1
Groot denken, klein beginnen
29
4.2
Financiële haalbaarheid
30
4.3
Juridische aspecten
36
4.4
Tot slot
38
Conclusies en advies
40
Bijlage A - Aanpak haalbaarheidsonderzoek
42
Lokale overheid
43
Ontwikkel- en werkbedrijven
43
Sociale partners
43
Organisaties met een maatschappelijke doelstelling
43
Lokaal ondernemerschap
43
Academici en experts
43
Bijlage B – Nadere toelichting op coöperatie
44
2
Voorwoord
PM
Samenwerking voor een inclusieve arbeidsmarkt in Midden Brabant
Haalbaarheidsonderzoek publiek private samenwerking voor werk 3
Samenvatting
Doel van dit onderzoek De gemeente Tilburg heeft de ambitie een publiek private samenwerking initiëren om de talenten te benutten van en werk te creëren voor kwetsbare inwoners die met de huidige ondersteuning niet aan het werk komen. De stap naar de prestatieve reguliere arbeidsmarkt is momenteel te groot voor te veel mensen die al jarenlang een bijstandsuitkering ontvangen. Tegelijkertijd passen gesubsidieerde banen als Beschut Werk of Baanafspraken niet of slechts gedeeltelijk. Werkzaamheden in het publieke domein blijven liggen of komen terecht bij een kleiner wordende middengroep van burgers die steeds zwaarder wordt belast met additionele maatschappelijke taken. Bovendien voorziet de gemeente Tilburg de komende jaren een toenemende Battle for Talent, die schreeuwt om het extra beschikbaar krijgen van talent voor werkzaamheden bij bedrijven. Tegen deze achtergrond vraagt de gemeente zich af of het mogelijk is om een alternatief in te richten waarin de inzet van de talenten van deze mensen wordt gewaardeerd, en er tegelijkertijd voor de samenleving, voor het bedrijfsleven en vooral voor deze mensen zelf meerwaarde ontstaat.
De gemeente wil voor het beantwoorden van de vraag graag leren van andere initiatieven in het land en een aanpak ontwikkelen die gedragen is door werkgevers, mensontwikkelbedrijven, maatschappelijke organisaties en Sociale Raad in de regio Midden Brabant. Een aanpak die aansluit bij wat er bij deze stakeholders speelt én die een doorbraak betekent om echt verschil te maken voor de inwoners die nu aan de kant staan. De gemeente Tilburg is daarbij samen met de andere gemeenten in de regio op zoek naar een oplossing waarin werkzoekenden waardering krijgen voor de inzet van hun talenten in termen van betaald werk, waarmee structureel de afhankelijkheid van de uitkering stopt en meerwaarde wordt gecreëerd voor samenleving en/of economie. Alle gemeenten in de regio Midden Brabant denken mee in de zoektocht naar nieuwe antwoorden voor nieuw perspectief. Voorliggend onderzoek geeft inzicht in de haalbaarheid in de praktijk van deze ambitie.
De vraag die in dit haalbaarheidsonderzoek centraal staat is: ‘In hoeverre is het haalbaar om vanuit een publiek private samenwerking duurzaam en betaald werk te organiseren voor een grote doelgroep die niet ingeschakeld kan worden op de prestatieve arbeidsmarkt? Met andere woorden is het mogelijk een alternatief in te richten waarin de inzet van de talenten van deze mensen wordt gewaardeerd, en er tegelijkertijd voor de samenleving, voor het bedrijfsleven en vooral voor deze mensen zelf, meerwaarde ontstaat?’ Niet systeem, maar mens centraal De belangrijke eerste kernvraag is: om wie gaat het? Naar schatting gaat het om ongeveer 1.000 tot 1.500 mensen met een bijstandsuitkering die volgens de werkgevers niet voldoen aan prestatieve eisen van de reguliere arbeidsmarkt en hierdoor langdurig zijn aangewezen op een bijstandsuitkering. Mensen met talenten, die een bijdrage kunnen leveren aan de samenleving, als – mens centraal - het werk en de werkomgeving maar aan de juiste randvoorwaarden voldoet. Dit is geen strak afgebakende doelgroep, Het uitvoeren van een nadere bestandsanalyse viel buiten de scope van dit onderzoek, maar volgens respondenten wijst de praktijk uit dat deze mensen vaak
4
langer dan 2 jaar niet werken op de reguliere arbeidsmarkt en dat het perspectief hierop ontbreekt omdat de eisen te hoog zijn. Voorkeursvariant De volgende vraag is: hoe zou de publiek private samenwerking er concreet uit kunnen zien en wat kan daarbij worden geleerd van andere initiatieven? Op basis van een inventarisatie en analyse van ruim 20 bestaande praktijkvoorbeelden, alsmede interviews met diverse experts en betrokkenen in de regio, zijn de volgende contouren van een voorkeursvariant opgesteld: •
Een voldoende mate van zekerheid voor de mensen dat ze niet meer werkloos worden en in de uitkering terugvallen.
•
Er is sprake van een dienstverband met een werkgever; met werknemersstatus, een salaris en passende arbeidsvoorwaarden.
•
Werk dat past bij de mogelijkheden en behoefte van mensen, in plaats van andersom.
•
Te realiseren in een dynamische, veelvormige structurele samenwerking tussen publieke en private partners in de regio (publiek private samenwerking). Met wisselende coalities tussen met name de overheid, bedrijven, social enterprises, maatschappelijke organisaties, wijken en (groepen) particulieren.
•
Werk wordt gevonden, gecreëerd en georganiseerd in samenspraak met burgers en economische en maatschappelijke partners.
•
Er wordt gezorgd voor gezamenlijke en stabiele financiering, leidend tot een win-win situatie voor maatschappij en economie.
•
In dat verband ook tegengaan van verdringing. Namelijk door - in lijn met het beleid van andere gemeenten – het hanteren van een protocol waarmee erop wordt toegezien dat zittende werknemers hun baan niet verliezen of erop achteruit gaan in arbeidsvoorwaarden door de inzet van werkzoekenden. Ook bij acquisitie en aannemen van werk in de regio.
Op basis van deze contouren en een analyse van de informatie ziet de voorkeursvariant voor de publiek private samenwerking er als volgt uit: •
De publiek private samenwerking (PPS) kan het best gestalte krijgen in de vorm van een coöperatie. Zowel publieke als private partijen kunnen lid worden van de coöperatie.
•
Voor de oprichting van een coöperatie zijn minimaal twee partijen nodig. Beoogde leden van de coöperatie zijn in ieder geval een of meerdere mensontwikkelbedrijven uit de regio. Andere leden zijn bedrijven en maatschappelijke organisaties. Denk daarbij aan een coalition of the willing van bedrijven en (wijk)organisaties in het maatschappelijk domein. Aan de kant van bedrijven kan worden gedacht aan de 150 werkgevers rond het thema Inclusief Ondernemen, verbonden aan Midpoint Brabant.
•
De verschillende functionaliteiten in de PPS worden vanuit de deelnemende publieke en private ledenorganisaties door eigen of ingehuurde krachten ingevuld. Het gaat dan onder meer om de acquisitie van werk, de organisatie van het werk en de begeleiding van de werknemers. Ook dient er actief te worden gezocht naar additionele inkomstenbronnen op basis van de meerwaarde van de uit te voeren opdrachten voor andere partijen, naast de opbrengsten uit opdrachten en eventuele (structurele) bijdragen van gemeenten.
•
De coöperatie is de werkgever van de mensen uit de doelgroep die in de pilotfase aan de slag gaan. De inschaling vindt plaats conform de CAO Aan de slag, hetgeen inhoudt een aanstelling voor maximaal 37 uur per week, een salaris op niveau van het wettelijk minimumloon en een pensioenregeling.
•
De werknemers zullen naar verwachting maar een deel van hun tijd werkzaam zijn voor opdrachtgevers. Ervaringen met diverse initiatieven leren dat hierbij gedacht moet worden aan een betaalde inzet van circa 12 uur per week. De overige uren zijn beschikbaar voor herstel.
5
In navolgende figuur worden de kenmerken van de PPS samengevat
Advies De voorkeursvariant is getoetst op financiële haalbaarheid en juridische aspecten. Uit deze toets is gebleken dat er diverse (financiële) risico’s en onzekerheden zijn. Met name gaat het daarbij om de vraag of de inkomsten voor het kunnen bekostigen van salarissen en organisatie zich zodanig ontwikkelen, dat er sprake is van een dekkende exploitatie en een op termijn budgetneutrale situatie voor de gemeenten. Om voldoende duidelijkheid te krijgen adviseren we eerst een verdere verdiepingsslag en uitwerking in de vorm van een business plan en op basis daarvan een pilot periode in te gaan van twee jaar waarin de organisatie stapsgewijs wordt opgebouwd, naar 30 werknemers. Na de pilotfase kan de organisatie, bij gebleken succes, verder worden uitgebouwd. De volgende overwegingen spelen een rol bij dit advies voor een start op kleinere schaal, in de vorm van een pilot (in het rapport gaan we nader in op de argumenten en overwegingen): •
Er is nog onvoldoende duidelijkheid of de op te richten coöperatie op lange termijn financieel zelfstandig kan zijn. De haalbaarheidstoets laat zien dat de kans groot is dat de coöperatie een structurele financieringsbehoefte zal hebben, die toeneemt met het aantal werknemers dat zij in dienst neemt. In de pilotfase moet duidelijk worden of het concept in de praktijk tot voldoende resultaten leidt en of de financiële risico’s beheersbaar zijn. Het gaat dan met name om: -
De mate waarin de coöperatie er in slaagt om opdrachten te verkrijgen van bedrijven en maatschappelijke organisaties.
-
De mate van belastbaarheid van de werknemers en de loonwaarde die kan worden gerealiseerd.
•
De mate van financiering die kan worden verkregen van de rijksoverheid.
Om het financiële risico van de betrokken partijen af te dekken is een voorwaarde voor de pilot dat de gemeenten bereid zijn een financiële garantie af te geven aan de coöperatie voor deze periode van twee jaar. De geschatte kosten van zo’n garantie bedragen € 1 miljoen tot maximaal € 1,5 miljoen voor de gemeenten in deze twee jaar. Dit bedrag kan lager uitvallen indien meerwaarde kan worden gecreëerd; bijvoorbeeld doordat verbindingen aangebracht kunnen worden met bestaande arbeidsmarktinfrastructuur / dienstverlening, of waardecreatie
6
elders verzilverd kan worden in een financiële bijdrage. Ook kunnen er mogelijk besparingen worden gerealiseerd in de uitvoeringskosten van de uitkeringen en/of op de maatschappelijke ondersteuning van de betrokken werknemers. •
Ook op langere termijn zal de PPS-organisatie behoefte hebben aan garantiefinanciering door de gemeente. De verwachte bijdrage vanuit de gemeente op langere termijn is berekend op € 16.000 per werknemer per jaar. Deze bijdrage is wel afhankelijk van de mogelijkheid om voor een groot deel van de werknemers loonsubsidie te kunnen ontvangen. Mochten deze niet of in veel mindere mate gerealiseerd kunnen worden dan wordt de benodigde bijdrage (substantieel) hoger.
•
De geschatte benodigde bijdrage is hoger dan de besparing die wordt gerealiseerd op de uitkering (€ 14.250 per werknemer per jaar). Echter, aanvullend zijn er voor de gemeente nog besparingen te verwachten op de uitvoeringskosten van uitkeringen en op maatschappelijke ondersteuning aan de betreffende personen. Om deze reden lijkt het in potentie mogelijk om te groeien naar een situatie waarin per saldo de kosten voor de gemeente lager zijn dan in de huidige situatie.
Aanvullend zijn navolgende punten van belang voor een optimale slaagkans van de PPS: •
Om meer structureel draagvlak te creëren voor het concept van de coöperatie adviseren we de regiogemeenten om een Strategisch Pact te sluiten met de belangrijkste partners. Te denken valt aan woningbouwcoöperaties, werkgevers en zorgverzekeraars. In het Pact maken de gemeenten afspraken over de bijdrage van deze partners aan de coöperatie
•
Zorg ervoor dat de PPS-organisatie geen stand alone organisatie wordt, maar juist sterk verbonden is met de bestaande infrastructuur van een of meer van de in de regio actieve mensontwikkelbedrijven. Bouw – ook voor het werkgeverschap - voort op en maak gebruik van de al bestaande publieke infrastructuur van de mensontwikkelbedrijven in de regio.
•
Zorg daarbij wel voor het gevoel van eigenaarschap aan de kant van bedrijven en maatschappelijke organisaties. Daartoe is van belang dat er wordt gezorgd voor een label en een look and feel, die anders is dan de gemeentelijke mensontwikkelbedrijven. Het label moet – net als bij namen als ‘De Schoonmaakcoöperatie” en ‘De Zorghub” het geval is – uitstralen dat het van een voor bedrijven en maatschappelijke partners is.
•
Geef naar werkzoekenden met een afstand tot de arbeidsmarkt aan dat zij kunnen rekenen op structureel aan de slag gaan. Daarmee hebben werknemers niet de zekerheid dat zij altijd blijven doen wat ze nu doen, maar dat de werkgever zijn best doet om steeds weer werkgelegenheid te organiseren.
•
Zorg voor zoveel mogelijk normale arbeidsverhoudingen en arbeidsvoorwaarden voor de werknemers om wie het gaat. Geef de werknemers in het werknemerschap een ‘look and feel’ van een specifiek bedrijf (geen link/associatie met SW werknemerschap).
•
Zorg ervoor dat de publiek private samenwerking staatssteun-proof is. Op basis van het uitgevoerde onderzoek verwachten we op dit moment en onder voorbehoud van de verdere uitwerking geen problemen. De reden daarvoor is dat het in dit geval gaat om kwetsbare werknemers in de zin van het staatssteunrecht.
•
Overweeg als gemeenten om een deel van het mogelijke overschot uit de BUIG-gelden te reserveren voor financiering van de gemeentelijke bijdrage aan de coöperatie.
Toets aan de contouren Het geadviseerde traject wijkt op twee punten af van de hier boven geschetste contouren voor de voorkeursvariant: •
De werknemers wordt, vanwege de pilotfase, in eerste instantie zekerheid geboden voor een beperkte periode van maximaal twee jaar. Om dit punt te ondervangen adviseren we de
7
gemeenten en partners een inspanningsverplichting aan te gaan om – als het na de pilot niet verder gaat – de werknemers ergens op een passende, zinvolle werkomgeving onder te brengen. •
Er is momenteel nog geen duidelijkheid of een gezamenlijke en stabiele financiering mogelijk is. Mede om deze reden adviseren we te werken met een garantie door de gemeenten. In het te ontwikkelen business plan dient hier duidelijkheid over te komen
Op de andere punten voldoet de voorgestelde organisatie aan de contouren. Tot slot: schaal versus ambitie De omvang van de doelgroep staat in de pilotfase ver af van de ambitie van de gemeenten om de grote groep van langdurig bijstandsgerechtigden aan het werk te helpen. Daarbij willen we opmerken dat de groep, die (alleen) via de publiek private samenwerking aan de slag kan gaan veel kleiner hoeft te zijn dan het genoemde aantal van 1.000 à 1.500. Namelijk omdat een groot deel met een actieve, bredere en creatieve marktbewerking ook rechtstreeks bij bedrijven en instellingen in dienst zou moeten kunnen treden, al dan niet met begeleiding en werk(plek)aanpassing. Bovendien is er – afgaan op signalen die we van respondenten kregen veel meer werk te realiseren via een actieve werkgeversbenadering en -dienstverlening en via bijvoorbeeld SROI en het aantrekken en stimuleren van sociaal ondernemers. Daarnaast zal niet iedereen kunnen of willen werken, bijvoorbeeld omdat de aanwezige problemen te groot zijn. Afhankelijk van de bestandsanalyse en de ervaringen in de praktijk zou het bijvoorbeeld om circa 500 bijstandsgerechtigden kunnen gaan, die alleen via de PPS organisatie zou kunnen participeren.
De pilot is in onze ogen de start van een langdurige meerjarenstrategie van bijvoorbeeld vijf à tien jaar, gericht op een actieve te realiseren olievlekwerking waarbij meer en meer bedrijven en partners meedoen om voor die 500 mensen werk te vinden of te creëren.
8
1
Probleem- en vraagstelling
In dit hoofdstuk schetsen we de probleem- en vraagstelling die ten grondslag liggen aan dit haalbaarheidsonderzoek.
1.1
Probleemstelling Bij de gemeenten in Midden Brabant is onbenut talent te vinden bij inwoners die nu niet werken en al langere tijd een bijstandsuitkering ontvangen. Het gaat om inwoners die door een combinatie van factoren langdurig aan de kant staan en niet mee kunnen doen in de prestatieve arbeidsmarkt. De talenten van deze mensen zijn divers. Sommige inwoners zijn al sterk betrokken bij hun buurt en kunnen helpen met het vergroten van de leefbaarheid of sociale cohesie in hun wijk, bijvoorbeeld door het opzetten van ontmoetingsplekken of het schoonhouden van straten of hangplekken. Andere inwoners hebben talenten en ervaringen opgedaan die ingezet kunnen worden voor het aanpakken van maatschappelijke uitdagingen, zoals de vergrijzing en de daarmee stijgende vraag naar zorg, de energietransitie of de circulaire economie. De gemeenten denken bovendien dat deze talenten, mits de juiste omstandigheden worden gecreëerd, ook ingezet kunnen worden voor werkzaamheden bij bedrijven. De komende jaren zal de krapte op de arbeidsmarkt alleen maar toenemen (Midden Brabant heeft relatief gezien bovendien een oudere beroepsbevolking), dus ieder talent dat een bijdrage kan leveren is welkom. Daartoe verbeteren alle arbeidsmarktpartners jaarlijks de dienstverlening aan bedrijven.
Het ontsluiten van dit talent voor (delen van) werkzaamheden bij bedrijven is daarmee mogelijk een extra wapen in de ‘battle for talent’. Het aanspreken van deze talenten, op een manier die past bij de omstandigheden van deze inwoners, is de uitdaging waar de samenleving en de economie als geheel voor staan. Gemeenten hebben hierin een belangrijke rol. Zij zijn immers verantwoordelijk voor de begeleiding van inwoners met een bijstandsuitkering. Onbenut talent inzetten helpt deze inwoners zich verder te ontwikkelen, meer voldoening te vinden en mee te kunnen doen in de samenleving. Ook betekent het een verandering van een uitkeringssituatie naar een werksituatie. Werken in plaats van een uitkering levert mensen waardering, erkenning en een gevoel van meedoen op. Het hebben van werk heeft niet alleen voordelen voor de inwoner zelf, maar levert ook brede baten voor de gemeente en de maatschappij als geheel, op het gebied van zorg, leefbaarheid, veiligheid, etc..1 Gemeenten streven daarnaast een gezond en concurrerend economisch klimaat na. Het extra investeren in dit talent levert mogelijk ook meerwaarde voor bedrijven en de economie als geheel op. In diverse gemeenten en regio’s ontstaat meer aandacht voor dit probleem en ontstaan er initiatieven om deze doelgroep op vernieuwende wijzen te laten bijdragen aan de samenleving.
1
CPB en SCP (2020). De brede baten van werk. Een van de conclusies op pagina 5 van dit onderzoek is: Een grove schatting van de maatschappelijke besparingen van werk voor mensen uit de voormalige Wsw-doelgroep bedraagt – in geld uitgedrukt – 5000 euro per jaar. Deze besparingen komen bovenop de directe besparingen op bijvoorbeeld de bijstandsuitkering. Meer dan de helft van deze baten slaat niet direct neer bij gemeenten, maar bij zorgverzekeraars of het Rijk. De geschatte bredere baten vormen naar verwachting een ondergrens voor de werkelijke maatschappelijke opbrengsten, omdat een deel van de baten immaterieel is. Dan gaat het bijvoorbeeld om sociale contacten en netwerken die mensen opdoen met en via werk en het levensgeluk dat werk oplevert – onder meer door het zelfrespect dat samengaat met het hebben van werk en de financiële mogelijkheden die het biedt. Deze conclusie is niet zonder meer toepasbaar op de huidige doelgroep, maar geeft wel een indicatie van de breedte van mogelijke besparingen.
De waarde van een baan
9
Sociale werkvoorzieningen ontwikkelen zich de afgelopen jaren tot mensontwikkelbedrijven, waarin de focus steeds meer komt te liggen op het vergroten van kansen en doorgroeimogelijkheden voor bijstandsgerechtigden. Hierbij wordt een steeds steviger samenwerking met het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties gezocht. Partijen zijn zoekende naar hoe deze samenwerking het beste in te richten, op een wijze die ook in de toekomst houdbaar is. Momenteel worden er binnen het programma de Parallelle Arbeidsmarkt van Start Foundation diverse initiatieven verkend. Kenmerkend aan dit type aanpak is dat er werk van maatschappelijke waarde wordt gecreëerd en inwoners een loon ontvangen in plaats van een uitkering. Ook is er in alle gevallen sprake van een samenwerking tussen publieke en private partijen. Binnen de lijn sociale werkbedrijven van het programma Parallelle Arbeidsmarkt van Start Foundation vallen vijf projecten. De Zorghub is gericht op activiteiten in de zorg die nu blijven liggen. De Circulaire Hub creëert banen in de recycling. Doe mee met de 4W is gericht op jongeren met affiniteiten in de zorg. SD Verbindt is gericht op activiteiten in de mobiliteit. En in de Duurzaamheidsfabriek krijgen inwoners een kans om mee te werken aan de recycling van zonnepanelen. Bron: https://www.startfoundation.nl/parallelle-arbeidsmarkt-onze-aanpak en https://www.werkinnovatieprijs.nl/
In de bestaande initiatieven bestaat de samenwerking veelal uit een samenwerking tussen gemeente, SW-bedrijf, maatschappelijke partijen/ondernemers en regionale werkgevers. Een blauwdruk voor hoe deze samenwerking vorm moet krijgen is er niet. Uit recent onderzoek over publieke private samenwerking (PPS) in het domein van SW-bedrijven blijkt dat die samenwerking onder andere gestoeld moet zijn op vertrouwen tussen partners en dat de samenwerking de belangen van de doelgroep duurzaam moet behartigen.2
1.2
Vraagstelling De gemeente Tilburg wil een publiek private samenwerking inrichten om de talenten te benutten van, en werk te creëren voor, kwetsbare inwoners die met de huidige ondersteuning niet aan het werk komen. De gemeente denkt dan aan een samenwerking tussen overheid, bedrijfsleven en verschillende maatschappelijke organisaties (SW-bedrijf, maatschappelijke initiatieven, woningcorporatie, burgerinitiatieven etc.). Deze partijen hebben elkaar nodig om een succesvolle aanpak te ontwikkelen. Bedrijven en maatschappelijke organisaties in de wijk hebben zicht op het werk dat er in de maatschappij nodig is. Zij kunnen opdrachten en werksoorten formuleren voor de doelgroep. De publieke kant zoals SW-bedrijven heeft kennis van de doelgroep en kan de benodigde begeleiding bieden om de match tussen inwoner en werk te laten slagen. In samenwerking kan zo’n consortium van partijen meer bereiken dan ieder afzonderlijk. De gemeente heeft ideeën uit de stad verzameld om deze samenwerking vorm te geven en heeft de volgende uitgangspunten geformuleerd voor de publiek private samenwerking: •
Het werk heeft waarde voor de samenleving (komt tegemoet aan een maatschappelijke behoefte).
•
Het werk wordt in loon uitbetaald en biedt zekerheid voor de werknemers.
•
Het werk is duurzaam en betaalbaar; op termijn is er sprake van een afnemende overheidsfinanciering, in een sluitende business case.
2
Ergon (2021). Beschermd werken beschermen.
De waarde van een baan
10
In de vertaalslag van deze uitgangspunten naar de praktijk ziet de gemeente een aantal dilemma’s: •
Hoe om te gaan met verdringing? Het werk dat we creëren voor een bepaalde doelgroep kan mogelijk ook ingevuld worden door anderen op de reguliere arbeidsmarkt.
•
Hoe cofinanciering door partijen bereiken? De maatschappelijke meerwaarde van het werk kan aangetoond worden voor betrokken organisaties. Dit betekent nog niet automatisch dat deze partijen ook meebetalen aan de nieuwe werkzaamheden.
•
Hoe werkgevers te betrekken? Werkgevers hebben vanwege onbekendheid met de doelgroep ‘koudwatervrees’.
•
Hoe werkgeverschap en de verantwoordelijkheden die erbij horen te organiseren? Risico dragen voor ziekte, werkgeverspremie afdragen, loon door betalen bij ziekte en werknemersverzekeringen. Wie draagt hiervoor de kosten en risico’s in een PPS-constructie?
•
Hoe voorkomen we dat er sprake is van staatssteun van de overheid? Mogelijk is een continue begeleiding van inwoners nodig voor een duurzame aanpak. Er zal dan altijd een investering van de overheid nodig zijn om deze aanpak te laten voortduren.
De gemeente wil graag leren van andere initiatieven in het land en wil een aanpak ontwikkelen die gedragen is door werkgevers, SW-bedrijven, maatschappelijke organisaties en Sociale Raad in de regio. Een aanpak die aansluit bij wat er bij deze stakeholders speelt én die een doorbraak betekent om echt verschil te maken voor de inwoners die nu aan de kant staan. De vraag die in dit haalbaarheidsonderzoek centraal staat is dan ook: ‘In hoeverre is het haalbaar om vanuit een publiek private samenwerking duurzaam en betaald werk te organiseren voor een grote doelgroep die niet ingeschakeld kan worden op de prestatieve arbeidsmarkt? Met andere woorden is het mogelijk een alternatief in te richten waarin de inzet van de talenten van deze mensen wordt gewaardeerd, en er tegelijkertijd voor de samenleving, voor het bedrijfsleven en vooral voor deze mensen zelf, meerwaarde ontstaat?’
1.3
Leeswijzer In hoofdstuk 2 beschrijven we de inzichten die zijn opgedaan uit de verschillende onderzoeksactiviteiten (deskstudie, interviews en inspiratiesessies) over bestaande initiatieven en de belangrijkste afwegingen in het organiseren van een publiek privaat samenwerking. Op basis van de uitgangspunten voor het onderzoek en de bevindingen in hoofdstuk 2 beschrijven we in hoofdstuk 3 de contouren van een mogelijke samenwerkingsvorm in de vorm van een voorkeursvariant. In hoofdstuk 4 wordt de haalbaarheid van de voorkeursvariant nader onderzocht, voor wat betreft financiële en juridische aspecten. We sluiten het rapport af met een advies in hoofdstuk 5 in hoeverre deze voorkeursvariant haalbaar is en wat daarvoor nodig is. In de bijlage is een nadere toelichting te vinden op de gevolgde onderzoeksmethodiek (bijlage A) en enkele juridische aspecten, waaronder het al dan niet toepasbaar zijn van staatssteun (bijlage B).
De waarde van een baan
11
2
Beschouwing varianten
In dit hoofdstuk beschrijven we de inzichten die zijn opgedaan uit de verschillende onderzoeksactiviteiten (deskstudie, interviews en inspiratiesessies) over bestaande initiatieven en de belangrijkste afwegingen bij het organiseren van een publiek private samenwerking. Een nadere toelichting op de gevolgde werkwijze in het onderzoek is te vinden in bijlage A.
2.1
Bestaande initiatieven in beeld Het startpunt voor de analyse is een algemene definitie van wat in dit onderzoek onder een PPS wordt verstaan. In onze analyse sluiten we aan bij de definitie die ook in recent onderzoek naar samenwerkingen gericht op het bieden van begeleide werkplekken is gehanteerd:3 “We spreken van publiek private samenwerking als er sprake is van georganiseerde samenwerking tussen één of meerdere overheden en één of meerdere private partijen, om een bepaalde overeengekomen doelstelling te bereiken. Alhoewel wordt samengewerkt, behouden de partijen hun eigen identiteit en doelstellingen. Iedereen brengt middelen in en er worden afspraken gemaakt over de verdeling van risico’s, opbrengsten en kosten.” Bron: Kenniscentrum PPS (1998), Meer waarde door samenwerken; Den Haag, Ministerie van Financiën.
In de onderzoeksfase is een trechterbenadering toegepast om een diverse groep voorbeeldinitiatieven met meer en minder relevante kenmerken te filteren tot een beperkt aantal specifiek relevante initiatieven voor nadere analyse. Eerst is op basis van deskstudie en input van experts een lijst met meer dan twintig bestaande initiatieven in Nederland opgesteld. 4 Voor deze initiatieven is op basis van publiek beschikbare informatie een matrix ingevuld waarin is vastgesteld hoe enkele belangrijke aspecten zijn geregeld, te weten: •
De specifieke doelgroep die in aanmerking komt;
•
Identificeren van de verschillende functionaliteiten die de samenwerking zou moeten borgen;
•
Het type werk dat wordt uitgevoerd en de geschiktheid voor de doelgroep;
•
De rol die de bestaande SW-infrastructuur vervult;
•
De financiering, waardecreatie in brede zin en economische rendabiliteit;
•
De rechtsvorm en juridische haalbaarheid.
Vervolgens is gekeken in welke mate de initiatieven aansluiten bij de uitgangspunten en wensen voor een PPS in de regio Midden Brabant. De uitkomst hiervan besproken met lokale belanghebbenden, experts en academici. Hieruit is een selectie van vijf specifiek relevante initiatieven in meer detail geanalyseerd en is met enkele van hen contact gelegd om nadere informatie te verzamelen die niet publiek beschikbaar was. Het bij elkaar brengen van de praktijk en ervaringen van bestaande initiatieven met de wensen en behoeften van lokale belanghebbenden in de regio Midden Brabant heeft inzicht geboden in de 3 4
M. van Dongen-Lamers (2021), ‘Beschermd werken beschermen’, Masterthesis Tilburg University. Voor deze analyse hebben we publiek beschikbare bronnen geraadpleegd over de volgende initiatieven: Basisbaan Groningen, Cambio Deventer, De Circulaire Hub, De Schoonmaak Coöperatie, Doe mee met 4W, Duurzame Sociale Mobiliteit Schouwen-Duiveland, EMCO Groep, Gift City, Happy Tosti, Instapeconomie Den Haag, KonnecteD Deventer, Maatschappelijke banen in Utrecht, Orionis Walcheren, Pauropus Doetinchem, Stichting Present, Technohub Apeldoorn, Van kansloos naar kansrijk met betekenisvol werk, Werkbrigade Amsterdam, Werkcorporatie Noordoostpolder, Werknemerscoöperatie Kanaleneiland, WIJIJ, WVS Schoonmaak en Zorghub
De waarde van een baan
12
belangrijkste overwegingen voor elk van de verschillende aspecten van de vormgeving van een publiek private samenwerking in de regio. In de volgende paragraaf zetten we de bevindingen uit de onderzoeksfase per aspect uiteen.
2.2
Overwegingen per functionaliteit In dit hoofdstuk beschrijven we de belangrijkste overwegingen voor het vormgeven van een publiek private samenwerking. We doen dit aan de hand van een set van functionaliteiten die uit het onderzoek naar voren zijn gekomen. De overwegingen zijn de basis voor de beschrijving van de voorkeursvariant in het volgende hoofdstuk. We gaan achtereenvolgens in op: •
Het zoeken van werk
•
Het organiseren van werk
•
De begeleiding van de mensen
•
Het werkgeverschap
•
De mate van baanzekerheid
•
De juridische vormgeving
•
De financiering
1. Het zoeken van passend werkaanbod Uitgangspunt De specifieke doelgroep in dit haalbaarheidsonderzoek bestaat uit mensen die om (een combinatie van) heel uiteenlopende redenen langere tijd niet aan het werk zijn. Vanwege hun uiteenlopende achtergronden en talenten is een bepaalde mate van diversiteit noodzakelijk in het werkaanbod dat door de PPS wordt aangeboden. Het gaat in Midden-Brabant om ongeveer 1.000 tot 1.500 mensen met een bijstandsuitkering die volgens de werkgevers niet voldoen aan prestatieve eisen van de reguliere arbeidsmarkt en hierdoor langdurig zijn aangewezen op een bijstandsuitkering. Mensen met talenten, die een bijdrage kunnen leveren aan de samenleving, als – mens centraal - het werk en de werkomgeving maar aan de juiste randvoorwaarden voldoet. Dit is geen strak afgebakende doelgroep, er is een grote diversiteit. Het uitvoeren van een nadere bestandsanalyse viel buiten de scope van dit onderzoek, maar volgens respondenten wijst de praktijk uit dat deze mensen vaak langer dan twee jaar niet werken op de reguliere arbeidsmarkt en dat het perspectief hierop ontbreekt omdat de eisen te hoog zijn. Denk aan tempo, tijden, complexe en combinatie van vaardigheden, specifieke beperkende ziektebeelden en werkdruk.
Belanghebbenden uit de regio gaven dan ook aan dat de behoefte en situatie van individuele mensen het startpunt van het zoeken van werk moet zijn: in hoeverre hebben ze zelf inbreng in wat ze willen en kunnen doen? Tegelijkertijd is de zoektocht begrensd door het aanbod van werk: welke bedrijven en maatschappelijke partners zijn bereid te investeren en naar welke werkzaamheden is vraag op de markt en in de maatschappij? Ervaringen elders In de onderzochte initiatieven elders in het land worden de volgende werkzaamheden uitgevoerd: •
Schoonmaak
•
Zorg en ondersteuning van ouderen
•
Vervoer van personen en goederen
•
Activiteiten in het kader van vergroting van leefbaarheid in de wijk
•
Aanwezigheid ten behoeve van veiligheid
De waarde van een baan
13
•
Bouw
•
Elektra
•
Horeca en retail
•
Logistiek
•
Recycling van zonnepanelen en witgoud
•
Ruimtelijk ordening (groenvoorziening, vegen, afvalverwerking)
De geanalyseerde initiatieven5 richten zich daarbij veelal op het aanbieden van werkzaamheden in één bepaalde sector, zoals de zorg, de schoonmaakbranche of vervoer. Een dergelijke clustering van werkaanbod binnen één sector kan de on-the-job begeleiding en arbeidsvoorwaarden (bijvoorbeeld door aansluiting bij de sector cao) stroomlijnen. Maatschappelijke waarde van de werkzaamheden Uitgangspunt Het creëren van maatschappelijke meerwaarde is een van de doelstellingen van de te ontwikkelen PPS. Deze maatschappelijke meerwaarde bestaat er in dat de uitgevoerde werkzaamheden niet alleen waarde creëren voor de opdrachtgever, maar direct of indirect ook voor anderen in de maatschappij. Ook kan het gaan om nieuwe activiteiten, die momenteel nog niet plaatsvinden, en waarvan meerdere groepen in de samenleving profiteren. De maatschappelijke meerwaarde kan er ook uit bestaand dat een oplossing wordt geboden voor een maatschappelijk probleem: het benutten van talenten van werknemers die momenteel onbenut blijven. Ervaringen elders In alle onderzochte initiatieven is sprake van het creëren van maatschappelijke meerwaarde door het bieden van mogelijkheden aan mensen om hun talenten te ontplooien. Voor wat betreft het eerste aspect, de publieke meerwaarde van de werkzaamheden, ligt dat anders.
In sommige initiatieven worden de werkzaamheden geconcentreerd in sectoren met een maatschappelijk belang, zoals de zorg en ruimtelijke ordening. In andere onderzochte initiatieven, echter, vinden werkzaamheden plaats in private sectoren zoals de bouw, retail en logistiek, en is er geen of veel minder sprake van maatschappelijke meerwaarde. Conclusie voor de beoogde PPS Gegeven de verwachte diversiteit in deelnemers lijkt het geen uitgangspunt voor de te ontwikkelen PPS te kunnen zijn dat deze zich concentreert op slechts één sector. Er zal naar verwachting sprake zijn van diversiteit aan werkzaamheden. Daarnaast geeft een breder perspectief op maatschappelijke waarde van de werkzaamheden de mogelijkheid om binnen dit uitgaanspunt een voldoende afwisselend werkaanbod voor de doelgroep te creëren. 2. Organisatie van het werk Uitgangspunt Het is belangrijk dat het uiteindelijke werk geschikt is voor de doelgroep. Dat kan betekenen dat werk moet worden herschikt. Ervaringen elders Uit de onderzochte initiatieven blijkt dat het lastig is pasklare arbeidsplaatsen te identificeren bij werkgevers of in het publieke domein. Vaak is het vinden werk pas de eerste stap. In diverse gevallen vinden modificaties plaats om het uiteindelijke werk geschikt te maken voor de doelgroep (denk aan jobcarving, -crafting). 5
Basisbaan Groningen, Cambio Deventer, De Circulaire Hub, De Schoonmaak Coöperatie, Doe mee met 4W, Duurzame Sociale Mobiliteit Schouwen-Duiveland, EMCO Groep, Gift City, Happy Tosti, Instapeconomie Den Haag, KonnecteD Deventer, Maatschappelijke banen in Utrecht, Orionis Walcheren, Pauropus Doetinchem, Stichting Present, Technohub Apeldoorn, Van kansloos naar kansrijk met betekenisvol werk, Werkbrigade Amsterdam, Werkcorporatie Noordoostpolder, Werknemerscoöperatie Kanaleneiland, WIJIJ, WVS Schoonmaak en Zorghub
De waarde van een baan
14
In de geanalyseerde initiatieven ligt het organiseren van werk veelal bij het lokale mensontwikkelbedrijf, ofwel rechtstreeks ofwel via een vehikel dat (grotendeels) haar eigendom is. Ze kennen de doelgroep, hebben ervaring met de begeleiding, zijn bekend met potentiële opdrachtgevers en werkzaamheden in de regio en hebben de benodigde interne capaciteiten en infrastructuur, bijvoorbeeld op het vlak van relevante arbeidsrechtelijke en organisatievraagstukken. De gemeente speelt daarbij een belangrijke rol met haar positie en mogelijkheden. Denk bijvoorbeeld aan de inzet van werkgeversservicepunten, wijkteams en zorg. Conclusie voor de beoogde PPS Het is van belang niet te eenzijdig te richten op bestaande arbeidsplaatsen, maar banen juist te percipiëren als een verzameling van diverse werkzaamheden. Er zal moeten worden gedacht in werkvormen in plaats van functieprofielen. Jobcarving kan vervolgens een manier zijn om (delen van) diverse bestaande arbeidstaken samen te brengen tot een volwaardig en coherent arbeidspakket voor een werkzoekende. 3. Begeleiding van mensen Uitgangspunt Uit de literatuur is bekend dat adequate en continue begeleiding van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt cruciaal is om ze voor te bereiden op het werken, te laten wennen aan het werkritme, aan het werk te houden en hun ontwikkeling te ondersteunen.
Ervaringen elders De ervaringen met initiatieven elders bevestigen dit. De werknemers worden intensief begeleid vanuit ontwikkelbedrijven, soms in de vorm van specifiek voor dat doel door de organisatie ingehuurde job coaches. Conclusie voor de PPS Naar verwachting zal de PPS werken met diverse opdrachtgevers, uit publieke en private sectoren. Begeleiding van de werknemers in hun werkzaamheden zal van groot belang zijn om de slaagkans van de weknemer te vergroten. De PPS zal hierin moeten voorzien. De wijze waarop dit geregeld wordt zal kunnen verschillen, al naar gelang de opdrachtgever. De mensontwikkelbedrijven kunnen hierin een voortrekkersrol vervullen vanwege hun kennis en ervaring. Maar ook andere oplossingen, als de inhuur van jobcoaches zouden mogelijk moeten zijn indien dit het beste past bij de wensen van de opdrachtgever. 4. Werkgeverschap Uitgangspunt Werkgeverschap heeft betrekking op de afweging welke partij formeel een werkgeversrelatie aangaat met de werknemer door hem of haar onder contract te nemen en daarmee ook het werkgeversrisico loopt in geval van absentie, uitval of afvloeiing. De dagelijkse begeleiding van de werknemer kan, bijvoorbeeld in geval van detachering, bij andere partijen liggen.
Een centrale afweging voor de volhoudbaarheid van een publiek private samenwerking is de mate waarin de werkzekerheid die het contract de werknemer biedt een ‘lock-in effect’ tot gevolg kan hebben. Hoewel doorstroming naar reguliere arbeidsplaatsen niet de kern van de publiek private samenwerking zal zijn, is een bepaalde mate van natuurlijke doorgroei wel wenselijk. Enerzijds betekent dit doorgroei van de werknemers en wordt in de behoefte van het bedrijfsleven voorzien, anderzijds schept doorstroming ruimte voor kansen voor nieuwe kandidaten binnen de publiek private samenwerking De arbeidsvoorwaarden van de publiek private samenwerking moeten mensen die daar behoefte aan hebben voldoende ruimte bieden langdurig te blijven zitten, maar moeten mensen die de
De waarde van een baan
15
sprong naar regulier werk kunnen maken daar ook toe stimuleren. Anders bestaat het gevaar van een ‘gouden kooi’ van mensen die naast in plaats van op de arbeidsmarkt actief zijn. Ervaringen elders In de onderzochte initiatieven bestaat veelal een arbeidsovereenkomst tussen het ontwikkelbedrijf en de werknemer. Dit soort bedrijven heeft de interne kennis en infrastructuur om de doelgroep te begeleiden tijdens hun werk en ondersteuning te bieden bij mogelijke terugval. In andere onderzochte initiatieven voert de werknemer vrijwillig (met behoud van uitkering) werkzaamheden uit (geen formeel werkgeverschap), of neemt een privaat bedrijf het werkgeverschap op zich. In het laatste geval blijft continuïteit een risico, omdat economische schommelingen en het risico van structurele uitval het riskant maken voor een bedrijf om toe te zeggen langdurig het werkgeversrisico te dragen. Daartoe zijn met name de geboden contractzekerheid en arbeidsvoorwaarden van belang. De inventarisatie van bestaande initiatieven geeft een wisselend beeld over de hoogte van een vergoeding voor het geleverde werk in de vorm van loon. In sommige initiatieven is sprake van werkervaringsplekken, waar mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt vrijwilligerswerk doen of werken met behoud van uitkering – met soms een beperkte aanvullende vrijwilligersbijdrage.
In andere initiatieven is de werknemer in dienst genomen tegen minimumloon of conform een vigerende CAO (schoonmaak, zorg). De partij die zorgt draagt voor uitbetaling van het loon is in de regel ook verantwoordelijk voor het werkgeversrisico in geval van uitval of afvloeiing. Er zijn geen voorbeelden gevonden van het optreden van het lock-in effect, noch van maatregelen om dit effect te voorkomen. Conclusie voor de beoogde PPS Voor de PPS is een duidelijk startpunt dat een partij of organisatie de rol van werkgever neemt en deelnemers een volwaardig contract met salaris biedt. Dit helpt de doelgroep om als volwaardige werknemers te functioneren. De CAO Aan de slag biedt deze mogelijkheid. Dit is in lijn met sommige van de andere initiatieven. De toepassing van de CAO heeft wel het risico in zich van lock-in effect. Om die reden kan het goed zijn om bij het aangaan van het arbeidscontract afspraken te maken over de werkwijze bij gebleken geschiktheid voor doorstroming. 5. De mate van baanzekerheid Inleiding Baanzekerheid biedt de werknemer de grootste vorm van betrokkenheid bij de werkplaats: hij of zij is onderdeel van de organisatie, draagt hetzelfde werkuniform als andere medewerkers en heeft duidelijkheid en continuïteit in de werkzaamheden die verwacht worden. Een nadeel van deze constructie kan zijn dat de arbeidsplaats verbonden is aan één werkgever.
Zodra de arbeidsplaats vervalt, heeft de werknemer geen zekere aanspraak meer op werk. Om deze situatie te voorkomen zou de betreffende organisatie waar de werknemer voor werkt niet de werkgever moeten zijn, maar de opdrachtgever voor het werk, dat de werknemer uitvoert vanuit zijn eigen werkgever. In dat geval komen we uit bij het alternatief werkzekerheid. In een situatie van werkzekerheid is niet een arbeidsplaats bij een specifieke opdrachtgever leidend, maar wordt de deelnemers garantie op werk gegeven. De werkzoekenden worden geplaatst op werkplekken van wisselende duur, en worden na afronding van hun werk geplaatst op een volgende werkplek. Tussen twee werkopdrachten in kan bijvoorbeeld het lokale ontwikkelbedrijf dienst doen als ‘terugvalwerkgever’.
De waarde van een baan
16
Ervaringen uit initiatieven elders In de praktijk werken veel van de onderzochte initiatieven niet op basis van werk- of baanzekerheid, maar bieden ze werkervaringsplekken – tijdelijke werkplekken (een half tot twee jaar) voor reintegratie. Daarnaast zijn er initiatieven vanuit een structuur met één vaste opdrachtgever, waardoor er geen werkzekerheid geboden kan worden indien de vraag van die ene opdrachtgever ophoudt of afneemt. Conclusie voor de beoogde PPS De werkwijze in veel andere initiatieven wijkt af van de uitgangspunten voor de in dit onderzoek beoogde publiek private samenwerking. Het bieden van zekerheid op werk is een fundamenteel uitgangspunt van de te ontwerpen PPS. Voor het bieden van werkzekerheid (continuïteit van aan de slag kunnen blijven) is het daarom van belang dat er met een groot aantal diverse bedrijven en maatschappelijke partners wordt samengewerkt. 6. Juridische vormgeving Uitgangspunt De juridische vormgeving van publiek private constructies waarbij ingezet wordt om mensen die langdurig op afstand van de arbeidsmarkt staan een kans te geven is heel divers. Besloten vennootschappen, gemeenschappelijke regelingen, overeenkomsten, coöperatieve verenigingen, stichtingen, allemaal zijn ze in het onderzoek langsgekomen.
Dat past ook in de drie hoofdvormen van samenwerking die we kunnen onderscheiden en de mogelijke rechtsvormen die daaraan gerelateerd kunnen worden. In de figuur hieronder worden deze weergegeven. Figuur 2.1
Overzicht samenwerkingsvormen
verzicht samenwerkingsvormen fstemming
ubliek rechtelijk egeling zonder meer Bevoegdheden overeenkomst onvenant
etwerk constructie
Zelfstandige organisatie
rivaat rechtelijk
ubliek rechtelijk
rivaat rechtelijk
ubliek rechtelijk
rivaat rechtelijk
onvenant
nkelvoudige centrum regeling
Dienstverlenings overeenkomst
emeen schappelijk openbaar lichaam
oöperatie
Bedrijfsvoerings organisatie
Besloten vennootschap
emeen schappelijk orgaan
aamloze vennootschap
Bestuurs overeenkomst
Meervoudige centrum regeling
vereenkomst tot opdracht
Beleids overeenkomst
ereniging
Stichting dviseurs bv
Bron: PROOF Adviseurs, ontwikkeld in opdracht van de VNG
Ervaringen bestaande initiatieven De keuze voor een bepaalde rechtsvorm is vrijwel nergens expliciet terug te vinden in de documentatie van bestaande initiatieven. Wel zien we dat vaak aangesloten wordt bij bestaande juridische constructies en daar een nieuwe constructie aan wordt gekoppeld (vergelijkbaar met een dochtermaatschappij). Het is in dat geval niet noodzakelijk dat voor dezelfde rechtsvorm gekozen wordt: bestaande en nieuwe rechtsvormen kunnen gecombineerd worden. Zo kan onder een gemeenschappelijke regeling een besloten vennootschap of een coöperatie opgericht worden. Moeder en dochter kunnen eveneens gecombineerd worden: een naamloze vennootschap richt een besloten vennootschap op voor het betreffende doel.
De waarde van een baan
17
Op basis van de documentatie en de interviews zien we dat in bestaande initiatieven besloten vennootschappen (bv), coöperatieve verenigingen (vaak coöperaties genoemd) en stichtingen de boventoon voeren. Conclusie voor beoogde PPS De algemene conclusie die daaruit valt te trekken is dat in de praktijk drie rechtsvormen het meest in aanmerking komen: besloten vennootschap, coöperatie en stichting. Theoretisch bezien om een aantal redenen: het juridisch construct is gemakkelijk op te richten en vorm te geven, het is flexibel voor alle partijen (in- en uittreden van deelnemers is makkelijk), het vergroot de economische zeggenschap door bundeling van krachten en vanwege schaalvergroting van activiteiten voor gezamenlijke behoefte. Leden plukken gezamenlijk de vruchten van de samenwerking (o.a. kostenreductie) en de financiële risico’s worden gedeeld door de leden, naar rato van hun financiële inbreng, gelijkelijk of helemaal uitgesloten, afhankelijk hoe dit in de statuten is bepaald; de deelnemers zijn (grotendeels) aan elkaar gelijk. Aangenomen wordt dat de keuze voor de ene of de andere juridische vorm een optelsom is van een aantal kenmerken van een rechtsvorm die men op een bepaalde – en dus doorslaggevende waarde schat.
In essentie zijn de verschillen tussen de drie genoemde rechtspersonen niet groot, zij het dat qua betrokkenheid en flexibiliteit de coöperatie wat hoger scoort dan de andere twee vormen. Zo heeft een coöperatie een veel grotere flexibiliteit dan een bv. De coöperatieve vereniging kan leden toevoegen en er afscheid van nemen zonder langs de notaris te gaan. Zeggenschap kan ook flexibeler worden ingericht in een coöperatie. Ten opzichte van een stichting is er bij een coöperatie een grotere mate van democratie en is het mogelijk alle betrokkenen inspraak te geven. Dit geeft meer commitment. Een belangrijk onderdeel bij de keuze van samenwerking is ‘ ertrouwen”. Vertrouwen met een hoofdletter! Samenwerking gaat om relatie. Er moet een klik zijn en het vertrouwen dat de andere partij(en) het ook goed meent met de doelstelling, waarbij kansen voor de doelgroep in termen van doorgroeimogelijkheden, hoeveelheid werk en diversiteit van werk een rol spelen. Soms is dat gemakkelijker als partijen elkaar al kennen uit andere samenwerkingen. Daarbij valt op dat de positie van de gemeentepolitiek ten opzichte van de samenwerking een grote rol speelt, vooral met het oog op een langetermijnvisie. Een derde element betreft het vraagstuk van staatssteun als gevolg van een gemeentelijke bijdragen in de PPS constructie.
In de praktijk zijn er verschillende mogelijkheden om risico’s op dit vlak te voorkomen. Zie bijlage B voor een nadere toelichting hierop. 7. Financiering op langere termijn Algemeen De grote uitdaging met betrekking tot financiering betreft het dichten van de kloof tussen enerzijds de loonwaarde van de in te zetten medewerkers en anderzijds de kosten die verbonden zijn aan de ondersteuning van deze medewerkers in brede zin en het verzorgen van een volwaardige en duurzame beloning. Indien deze kloof niet voldoende kan worden afgedekt is de langetermijncontinuïteit van de organisatie niet gewaarborgd. Mogelijke bronnen voor het dichten van deze kloof zijn overheidsbijdragen, het realiseren van inkomsten op basis van de maatschappelijke waarde van activiteiten en vaste bijdragen van bij de PPS aangesloten private en publieke organisaties. Ervaringen initiatieven elders De verschillende bestaande initiatieven waarin medewerkers een dienstverband krijgen aangeboden tegen wettelijk minimumloon of meer, maken alle gebruik van financieringsregelingen
De waarde van een baan
18
die landelijk beschikbaar zijn om deze kloof te dichten. Het gaat dan om het instrument van loonkostensubsidie en de instrumenten die samenhangen met de Wet tegemoetkomingen loondomein (Wtl).6 De inzet van deze landelijke subsidies kan helpen tijdelijk, dan wel duurzaam, een deel van de kosten te dekken. Dit geldt evenzeer voor de inzet van jobcoaches, waarvoor een landelijke subsidieregeling beschikbaar is.7 Overigens is voor wat betreft de inzet van loonkostensubsidie van belang dat deze alleen het verschil dekt tussen loonwaarde en het minimumloon. Op langere termijn, bij een succesvolle ondersteuning van de medewerker en stijging van de loonwaarde, kan deze bron van inkomsten voor de betreffende medewerker wegvallen voor de PPS-organisatie. Naast deze landelijke instrumenten zien we dat initiatieven veronderstellen dat de gemeente de besparing op de uitkering gedeeltelijk of volledig inzet als financieringsbron. Hierbij kan overigens wel op termijn een negatief effect optreden op de omvang van de BUIG-gelden die de gemeente toegewezen krijgt. Los daarvan is er voor een gemeente sowieso sprake van onzekerheid of er in de toekomst sprake zal zijn van een overschot op deze gelden, hetgeen kan betekenen dat gemeenten terughoudend zijn bij het vast toekennen van (een deel van de besparing) op uitkeringen.
Geïnterviewde experts hebben er op gewezen dat het (volledig) gebruiken van de besparing op uitkeringen vooral ook politieke wil vereist. De beschikbare business cases van vergelijkbare initiatieven maken ook duidelijk dat (eenmalige) financiering vanuit andere bronnen noodzakelijk is. In de eerste plaats gaat het dan om financiering voor het afdekken van aanloopkosten. Maar ook op langere termijn is er meer nodig dan bovenbeschreven subsidies en het gebruik van besparingen op uitkeringen om de inkomsten die de organisaties genereren uit werkzaamheden van de medewerkers aan te vullen, zodat de operationele kosten ook op langere termijn worden gedekt. Dit is immers van belang voor het borgen van de continuïteit van de organisatie. Alleen de business case van De Zorghub laat zien dat kosten en opbrengsten over een periode van vier jaar in evenwicht kunnen zijn. In de eerste twee jaren is deze business case alleen sluitend door de inzet van een substantiële eenmalige bijdrage die het overgrote deel van de kosten in deze jaren afdekt. Conclusie voor de beoogde PPS Een cruciaal aspect van een PPS-constructie is de wijze waarop het financiële risico duurzaam wordt afgedekt. In veel van de onderzochte initiatieven is het uiteindelijk de gemeente of het ontwikkelbedrijf dat garant staat voor dit risico.
Om dit risico zo klein mogelijk te maken zijn in interviews diverse aanvullende instrumenten genoemd: •
Een eenmalige of jaarlijkse financiële vaste bijdrage van de (publieke en private) bedrijven en organisaties die opdrachten verlenen of werknemers inlenen, naast de vergoeding voor de diensten van de werknemers. Dit is bijvoorbeeld een mogelijkheid om invulling te geven aan de mvo-doelstelling van een organisatie.
•
Een financiële bijdrage van partijen die indirect baat hebben bij een succesvolle re-integratie van de werknemers, omdat dit leidt tot een lager beroep op voorzieningen, zoals de medische zorg, de wlz of maatschappelijke ondersteuning. Daarbij valt in eerste plaats te denken aan zorgverzekeraars en zorgkantoren, maar ook de gemeente komt daarmee weer in beeld als potentiele medefinancier.
6 7
https://www.uwv.nl/werkgevers/overige-onderwerpen/wet-tegemoetkomingen-loondomein/index.aspx Zie: https://www.uwv.nl/werkgevers/werknemer-met-uitkering/toelichting-voordelen-enregelingen/detail/jobcoachvoorwaarden-subsidie-interne-jobcoach De voorwaarden voor het verkrijgen van subsidie voor een interne jobcoach zin dat de werknemer een arbeidscontract heeft van minimaal 6 maanden en minimaal 35% van het minimumloon verdient. De subsidie geldt voor maximaal drie jaar en bedraagt afhankelijk van het regime en de duur minimaal € 1570 en maximaal € 7.600 per jaar per coach.
De waarde van een baan
19
2.3
Regionale context De belangrijkste belanghebbenden in de regio Midden Brabant zijn bij de aanvang, halverwege en aan het eind van de onderzoeksfase gevraagd om input en feedback op de methodologie en bevindingen. Hiermee is getracht de regionale omstandigheden en behoeften helder te krijgen, met het oog op het kunnen formuleren van een advies dat haalbaar en passend is. Dit advies wordt toegelicht in het volgende hoofdstuk.
De waarde van een baan
20
3
Voorkeursvariant
3.1
Inleiding Samen met de deelnemers aan de inspiratiesessies en met de Sociale Raad van de gemeente Tilburg is onderzocht hoe een publiek private samenwerking georganiseerd zou kunnen worden. Op basis van alle inzichten is een voorkeursvariant ontwikkeld, waarbij de hoop en verwachting is dat deze de basis kan vormen voor een nieuw perspectief. In dit hoofdstuk worden de contouren van deze voorkeursvariant toegelicht. Eerst gaan we in op een aantal fundamentele uitgangspunten die minimaal geborgd moeten zijn wil het concept kans van slagen hebben. Vervolgens beschrijven we de voorkeursvariant meer algemeen en werken we deze specifiek verder uit naar een functionaliteiten: werkgeverschap, acquisitie van werk, organisatie van werk en begeleiding. De financiering en juridische rechtsvorm komen in het volgende hoofdstuk aan de orde. Niet systeem, maar mens centraal De belangrijke eerste kernvraag is: om wie gaat het? Naar schatting gaat het om ongeveer 1.000 tot 1.500 mensen met een bijstandsuitkering die volgens de werkgevers niet voldoen aan prestatieve eisen van de reguliere arbeidsmarkt en hierdoor langdurig zijn aangewezen op een bijstandsuitkering. Mensen met talenten, die een bijdrage kunnen leveren aan de samenleving, als – mens centraal - het werk en de werkomgeving maar aan de juiste randvoorwaarden voldoet.
Dit is geen strak afgebakende doelgroep, Het uitvoeren van een nadere bestandsanalyse viel buiten de scope van dit onderzoek, maar volgens respondenten wijst de praktijk uit dat deze mensen vaak langer dan 2 jaar niet werken op de reguliere arbeidsmarkt en dat het perspectief hierop ontbreekt omdat de eisen te hoog zijn. Denk aan tempo, tijden, complexe en combinatie van vaardigheden, specifieke beperkende ziektebeelden en werkdruk. Door de omvang van de groep en de druk om resultaat te behalen, wordt door gemeenten in het algemeen vooral ingezet op de relatieve ‘bovenkant’ van de bijstandsgerechtigden, die met minder intensieve begeleiding een regulier werkfit-traject (bemiddeling, re-integratie) kan doorlopen en voor wie relatief snelle arbeidsinpassing waarschijnlijker is. Hierdoor participeert de groep bijstandsgerechtigden met wie meer aan de hand is door bijvoorbeeld de lengte van de werkloosheid en/of medische of persoonlijke beperkingen momenteel onvoldoende. Een deel van de genoemde doelgroep in Midden Brabant van 1.000 à 1.500 mensen zou met intensievere begeleiding, gerichte jobhunting en/of werk(plek)aanpassing wel op de reguliere arbeidsmarkt aan de slag kunnen. En een deel heeft zeker ook zodanig veel beperkingen, dat het ook voor de maatschappelijke voorhoede in de regio lastig is om hen in dienst te nemen.
Maar daar tussenin zit vaak veel meer potentieel en talent dan wordt benut. Te meer omdat - na vele teleurstellingen de hoop te zijn verloren op een duurzaam werkend bestaan - mensen zich vaak om te overleven (uit zelfbescherming) terugtrekken, waarna de problemen op diverse leefgebieden niet zelden ook toenemen. Kortom: er zijn veel mensen die zeker willen en kunnen, maar die door het economische systeem niet worden toegelaten. CBS-onderzoek uit 2018 laat zien dat van alle mensen die langer dan twee jaar een beroep doen op bijstand slechts 5,3 procent uitstroomt naar werk. En als mensen ouder zijn dan 49 jaar dan daalt dat percentage naar 1,9. Dat maakt het belang van publiek-private samenwerking voor een inclusieve arbeidsmarkt ook zo ontzettend belangrijk en dat kan alleen als
De waarde van een baan
21
– zoals een lid van de Sociale Raad van de gemeente Tilburg het uitdrukte - niet het systeem, maar de mens centraal wordt gesteld
3.2
Uitgangspunten voorkeursvariant Allereerst gaan we in op een vijftal belangrijke uitgangspunten van de voorkeursvariant. 1.
Het eerste en belangrijkste uitgangspunt is: zekerheid voor de werknemers. De uitdaging om vanuit een PPS-organisatie steeds werk en inkomsten te genereren, mag niet leiden tot onzekerheid aan de kant van de werknemers. Garanties kunnen niet worden gegeven, aan niemand op de arbeidsmarkt, maar de doelgroep is kwetsbaar en moet zich niet steeds hoeven afvragen of er binnenkort nog wel werk en inkomen is.
2.
Het tweede uitgangspunt is: stabiliteit in financiering. Op dit punt is het van belang dat ons onderzoek (inclusief de gesprekken met werkgevers en praktijkvoorbeelden elders) leverde geen aanwijzing op dat werkgevers of maatschappelijke partners, als woningcorporaties, verzekeraars en wijkverenigingen, zich structureel financieel zullen committeren aan een PPS-organisatie. Dat is te lang en te onbepaald, als een soort inputfinanciering zonder directe wederkerigheid (what’s in it for me). en beperkt bedrag als een soort contributie financieren aan een maatschappelijk en economisch goed doel is nog wel haalbaar, maar dat is geen basis voor een business case voor grote aantallen werknemers die op de organisatie aangewezen zijn. Dit betekent dat een vorm van financiering vanuit de gemeenten nodig is.
3.
Ondernemerschap is een belangrijke kernkwaliteit. Zorgen voor continu werk en inkomsten via wisselende, tijdelijke samenwerkingen vereist ondernemerschap. We moeten uitgaan van meer tijdelijke en zakelijke, projectgebonden financiering door bedrijven en andere stakeholders. Dat vraagt dus om ondernemerschap en onderhoud en uitbouw van (financieel) commitment door de PPS-organisatie: steeds in wisselende coalities en samenwerkingsverbanden en opdrachten zorgen voor werk en financiering. Zoals in de vorm van de al bestaande Schoonmaakcoöperatie en voorbeelden zoals de Zorghub in Delft en soortgelijke initiatieven als in Veldhoven.
4.
De organisatie is ingebed in/verbonden met de regionale arbeidsmarktinfrastructuur. De nieuwe PPS-organisatie staat niet los van, maar in continue verbinding en samenwerking met de al bestaande organisaties en dienstverlening in de regio. Bijvoorbeeld als het gaat om samenwerking met bedrijven via het Werkgeversservicepunt Midden Brabant, waarmee belangrijke synergie in bedrijfscontacten en acquisitie van kansen en werk kan worden gecreëerd. En voor de samenwerking met maatschappelijke organisaties in de regionale infrastructuur geldt hetzelfde: ook daar moeten natuurlijke, hechte samenwerkingsverbanden worden gebouwd, onderhouden en uitgebouwd. De regionale inbedding, samenwerking van en voor de regio, met alle partners in de regio, is essentieel voor duurzaam succes.