DH-2405-1523 Rapport Rekenkamonderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen (met conclusies en aanbevelingen).pdf

Afwegingskader meer uitgewerkt De inzet van instrumenten is een afgeleide van het antwoord op de rol van de overheid per beleidsterrein. Voor de gemeente Teylingen betekent dit de rolbepaling van de gemeente binnen de MAG. Wanneer gekozen wordt voor subsidie als instrument om beleidsdoelen te realiseren, is het goed om binnen dit instrument ook een afweging te maken over de aard van de inzet van het instrument. Kleine subsidies worden veelal verstrekt aan kleine organisaties met als doel om initiatieven in de samenleving te stimuleren. Het verdient hier de aanbeveling om het instrument subsidies vooral faciliterend in te zetten en daarbij de sturing op resultaten eenvoudig te houden (maar wel te verbinden met maatschappelijke opgaven), zodat de administratieve last beperkt blijft. Grotere subsidies dienen vaak specifieke doelen, waarop de sturing plaatsvindt en ook omvangrijker is. Hier is te zien dat de subsidie als instrument meer opschuift naar het instrument inkoop.

2.7 Hoe is de doeltreffendheid van de subsidies geborgd in dit beleid en in de regelingen? Het huidige subsidieproces kent nog onvoldoende waarborgen om de mate van 6

Gemeente Teylingen, 2020, Notitie Subsidie of overheidsopdracht, 11 mei 2020, p. 1-2.

| 28 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

doeltreffendheid vast te stellen. De doeltreffendheid van subsidies wordt in de gewenste situatie geborgd worden door de mate waarin inhoudelijk beleidsdocumenten zijn uitgewerkt in doelstellingen; subdoelstelligen, activiteiten, KPI’s en middelen. Voordat er een MAG werd opgesteld, gebeurde dit op verschillende manieren, maar onvoldoende specifiek en toetsbaar om te doeltreffendheid te borgen. Bij de MAG is deze borging nog niet vast te stellen, omdat de de MAG nog uitgewerkt moet worden. Doeltreffendheid en de MAG In de huidige situatie (voor de MAG) zien we dat in de verschillende beleidsdocumenten doelstellingen zijn geformuleerd en dat deze vervolgens op verschillende manieren zijn uitgewerkt. In de optimale situatie zijn de doelstellingen doorvertaald naar subdoelstellingen, activiteiten, key performance indicators (KPI’s) en vervolgens gekoppeld aan middelen (inzet (eigen inzet van de gemeente) of door derden). Deze doorvertaling is dan weer gebruikt als opdracht richting de gesubsidieerde organisaties. Dit laatste zien we bijvoorbeeld terugkomen bij Stichting Bibliotheek Bollenstreek, waar met de gemeente een uitvoeringsovereenkomst is gesloten waarin de prestaties en activiteiten zijn uitgewerkt en voorzien van KPI’s. Ook bij Stichting Welzijn Teylingen zien we dit terugkomen: jaarplannen met duidelijke resultaatafspraken.

Uit de gesprekken komt echter wel naar voren dat vooral de input van de instellingen zeer groot is en dat er van de gemeente onvoldoende kaders en richting worden ervaren. Met andere woorden: de gemeente is op dit vlak nog niet de partij die het initiatief neemt en de lijnen uitzet. Zoals aangegeven in paragraaf 2.4 zet de gemeente nu wel een verbeterstap in de kaderstelling door middel van de MAG. Er dient hier nog een grote stap te worden gezet in concretisering door middel van de uitvoeringsplannen. Vanuit het subsidiebeleid (uitvoering) is wel al een eerste stap gezet om de verbinding te maken met de MAG. In de nieuwe aanvraagformulieren voor organisaties die een subsidie aanvragen zijn de zeven pijlers van de MAG (zie paragraaf 2.1) omgezet naar vragen voor de aanvragende partijen. Aanvragende partijen moeten in hun aanvraag aangeven op welke manier zij aan welke pijlers een bijdrage leveren. Zoals eerder aangegeven, zorgt een nadere concretiseringsslag van de MAG ervoor dat het voor aanvragende organisaties eenvoudiger wordt om dit duidelijk te maken, omdat de gemeente beter en gespecificeerder aangeeft wat men wil bereiken en wat men verlangt (= goed opdrachtgeverschap).

| 29 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

H3 | Bevindingen ten aanzien van de uitvoering van het subsidiebeleid In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de volgende onderzoeksvragen: 8. Hoe ziet het proces van subsidieaanvraag tot aan subsidieverstrekking eruit? 9. Hoe ziet het proces van het verhogen c.q. verlagen van de subsidieplafonds eruit?

3.1 Hoe ziet het proces van subsidieaanvraag tot aan subsidieverstrekking eruit? De gemeente Teylingen kent een vast proces voor subsidieaanvragen (beschikken) en een proces voor het vaststellen van subsidie (verstrekken). Het Subsidie Coördinatiepunt speelt hierin een belangrijke rol in de zin dat zij de bewaking vormen op het proces, niet op de inhoud, die toets ligt bij de accounthouders. De 11 processtappen zijn vastgelegd in een format en voorzien van controlevragen, die hieronder beide zijn opgesomd. De vragen en antwoorden op de controle vragen worden opgenomen in het dossier en vastgelegd in het zaaksysteem JOIN. Het eerste deel van het proces (onderdelen 1 t/m 4) vormen de kern van de beoordeling op doeltreffendheid. We constateren daarbij dat er alleen wordt getoetst of de activiteiten daadwerkelijk zijn uitgevoerd. Er wordt vooral gestuurd op volledigheid van dossiers (alle stukken aanwezig) en tijdige indiening. Borging van doeltreffendheid in het proces van subsidieverlening Het Coördinatiepunt vervult een belangrijke rol in het proces van subsidieverlening en -vaststelling voor het Domein Maatschappelijke Ontwikkeling. Vanuit het Subsidie Coördinatiepunt binnen de gemeente Teylingen zijn verschillende formats opgesteld om het proces van subsidies goed te laten verlopen en de kwaliteit van de uitvoering te borgen.

De basis hiervoor wordt gevormd door de procesbeschrijving voor het vaststellen van jaarlijkse subsidies7. Dit proces bestaat uit de volgende stappen: 1. Beoordelen subsidie - Vergelijk het bij de aanvraag aangeleverde activiteiten-, prestatie- of projectplan en de begroting met het aangeleverde jaarverslag en de definitieve financiële afrekening of jaarrekening met balans. 2. Zijn alle activiteiten uitgevoerd? 3. Beoordelen niet uitgevoerde activiteiten. Wat is er niet uitgevoerd, waarom niet? Welke bedragen begroot, welke kosten gemaakt, hoeveel, bepalen (beargumenteerd) of de gemaakte kosten worden meegenomen in de vaststelling. 4. Zijn er andere activiteiten uitgevoerd? Welke activiteiten, welke bedragen, waarom, toestemming gevraagd, et cetera?

7

Gemeente Teylingen, 2021, Vaststellen jaarlijkse subsidie - procesbeschrijving, 26 april 2021, p. 1-5.

| 30 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

5.

Vaststellen hoogte subsidie: 1. Gelijk aan begroot; 2. Meer dan begroot; 3 Minder dan begroot. 6. Registreren documentatie in zaaksysteem JOIN. 7. Opmaken concept vaststellingsbeschikking. 8. Agenderen portefeuillehouder. 9. Accorderen en afronden vaststellingsbeschikking. 10. Versturen brief. 11. Registreren documentatie. Het eerste deel van het proces (onderdelen 1 t/m 4) vormen de kern van de beoordeling op doeltreffendheid. We constateren daarbij dat er alleen wordt getoetst of de activiteiten daadwerkelijk zijn uitgevoerd. Hierbij wordt geen toets gedaan of de activiteiten tot het juiste effect hebben geleid of hebben bijgedragen aan het doel (= doeltreffendheid). In het vaststellingsproces zien we dat het proces bestaat uit een aantal controlevragen. Bij deze vragen wordt beperkt ingegaan op de mate van doeltreffendheid (hebben de activiteiten en resultaten van de gesubsidieerde organisaties bijgedragen aan de gemeentelijke doelstellingen en is bijgedragen aan de gewenste effecten?) en doelmatigheid. Er wordt vooral gestuurd op volledigheid van dossiers (alle stukken aanwezig) en tijdige indiening. Het proces voor het aanvragen en daarmee beschikken van een subsidie is vastgelegd in een format en bestaat uit zeven vragen/stappen: 1. Zijn er nog wijzigingen in activiteiten ten opzichte van vorig jaar? 2. Welke wijzigingen zijn er? 3.

Heeft de organisatie een algemene reserve? Zie jaarrekening en balans 2020. 4. Is er reden om minder subsidie te verlenen omdat de algemene reserve hoger is dan 5% van het subsidiebedrag over 2021? 5. Past het gevraagde subsidiebedrag binnen het maximaal te verlenen bedrag in 2022? 6. Indien van toepassing, afstemming met en goedkeuring van wethouder nodig. 7. Welke verplichtingen wil je opnemen in je beschikking (opsomming opgenomen in het format? De vragen en antwoorden daarop worden opgenomen in het dossier en vastgelegd in het zaaksysteem JOIN. Het gebruik van het zaaksysteem is in de ogen van veel accounthouders lastig en zorgt voor een grote administratieve last. De accounthouders worden hiervoor al ontlast door het Subsidie Coördinatiepunt. Er is een invulinstructie gemaakt en daarnaast worden door het Coördinatiepunt al veel zaken aan elkaar gekoppeld, zodat de terugzoekfunctie optimaal wordt benut. De accounthouders krijgen een beginnersinstructie, maar het gebruik blijft men lastig vinden. Er zijn verschillende werkinstructies, sjablonen, formats en procesbeschrijvingen rondom het subsidieproces (voor indienen, verlenen, vaststellen) opgesteld. Deze worden goed doorlopen en zijn ook qua beantwoording toegevoegd in de dossiers van de subsidies.

| 31 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

Het proces van beschikken en vaststellen van subsidies is verder uitgewerkt door middel van formats en werkinstructies. De werkinstructies zijn voorzien van tips en ook contactpersonen voor vragen. De subsidieadviseurs vanuit het Subsidie Coördinatiepunt zijn de spin in het web en de vraagbaak als het gaat om de subsidies (ondersteuning van accounthouders voor het het proces van aanvraag tot vaststelling); ze bewaken ook het overzicht en de registratie. Ze geven wel voornamelijk advies vanuit een financiële en administratieve blik, dus met alle personele wisselingen bij de beleidsmedewerkers ligt er wel een risico op inhoudelijk vlak bij de toetsing van de aanvraag. De organisatie weet het Subsidie Coördinatiepunt goed te vinden en is zeer tevreden over hun dienstverlening. De gemeente werkt met structurele subsidies, maar die moeten jaarlijks worden aangevraagd. Dit betekent voor de maatschappelijke organisaties die elk jaar een subsidie ontvangen (bijvoorbeeld Welzijn Teylingen en Stichting Bibliotheek Bollenstreek), elk jaar ook het indienen van een aanvraag. Dit zorgt voor een relatief grote administratieve last. Tevens is het voor maatschappelijke organisaties een beperking als het gaat om investeren op de langere termijn. De situatie is nu dat structurele lasten in principe worden gedekt met incidentele baten.

Hierbij is de vraag of het jaarlijks verstrekken van een subsidie nog past bij de ontwikkelingen ten aanzien van de MAG: gezamenlijk als gemeente Teylingen en maatschappelijke organisaties uitvoering geven aan maatschappelijke opgaven waarvan de resultaten pas op langere termijn zichtbaar worden. Hier past meer een vorm van partnership bij (andere rolneming), met een passende manier van bekostiging.

3.2 Hoe ziet het proces van het verhogen c.q. verlagen van de subsidieplafonds eruit? De subsidieplafonds worden vastgesteld door het college van B&W en worden met de behandeling van de begroting (ter informatie) voorgelegd aan de raad. Wanneer een subsidieplafond niet wordt gehaald, vindt een herallocatie van middelen plaats en wordt de begroting aangepast. De subsidieplafonds8 worden elk jaar door het college van B&W vastgesteld (zie art. 4 ASV9). Deze bedragen worden bij de behandeling van de begroting voorgelegd (ter informatie) aan de raad. Verhogingen ten aanzien van subsidieplafonds zijn gedurende het jaar in principe niet mogelijk, mits het college van B&W zich beroept op artikel 21 van de ASV (hardheidsclausule). Het college kan een subsidieplafond verlagen: ● als het wordt vastgesteld voordat de begroting voor het betrokken jaar is vastgesteld of goedgekeurd;

Onder subsidieplafond wordt verstaan: het bedrag dat gedurende een bepaald tijdvak ten hoogste beschikbaar is voor de verstrekking van subsidies krachtens een bepaald wettelijk voorschrift. Zie hiervoor art. 4 lid 22 van de Algemene Wet bestuursrecht (Awb). 9 https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR450210/1 8

| 32 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

●

als de subsidieaanvragen waarop het subsidieplafond betrekking heeft, moeten worden ingediend voordat de begroting voor het betrokken jaar is vastgesteld of goedgekeurd.

In de begroting van de gemeente Teylingen wordt jaarlijks vermeld welk percentage wordt gehanteerd voor indexatie. In geval van bezuinigingen wordt ook dat percentage in de begroting vermeld. De raad stelt deze percentages in de begroting vast. Deze percentages hebben ook betrekking op de subsidies. Wanneer een subsidieplafond niet wordt gehaald, vindt een herallocatie van middelen plaats en wordt de begroting aangepast. De ambtelijke organisatie probeert de subsidieplafonds zo vroeg mogelijk bekend te maken richting subsidieaanvragers. Het subsidie coördinatiepunt inventariseert samen met de budgethouders wat de hoogte van het plafond moet zijn. Hierbij wordt rekening gehouden met de realisatie van voorgaande jaren, beleidsvoornemens en van toepassing zijnde ombuigingsmaatregelen. De laatste jaren zijn de subsidieplafonds verlaagd in verband met de bezuinigingstaakstelling voor de periode 2018-2022 (zie paragraaf 2.2). Vanuit de gesprekken met de raad van Teylingen constateren we dat aangaande de hoogte van subsidieplafonds relatief weinig informatie (overzicht en inzicht) via de P&C-documenten bij de raad terechtkomt. In hoofdstuk 5 gaan we hier nader op in.

| 33 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

H4 | Bevindingen ten aanzien van de resultaten en effecten van het subsidiebeleid In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de volgende onderzoeksvragen: Resultaten en effecten (casestudy) 10. Op welke wijze zijn beleidsdoelen uit het sociaal domein omgezet in afspraken met professionele instellingen? Welke activiteiten zijn uitgevoerd? 11. In welke mate worden de doelen gerealiseerd? 12. Wat zijn de maatschappelijke effecten van het subsidiebeleid? 13. Op welke manier leggen professionele instellingen verantwoording af over de realisatie van de afspraken? En worden subsidies geëvalueerd en bijgesteld? Dit hoofdstuk beschrijft de uitvoering van het subsidiebeleid. Hiervoor zijn drie casussen bestudeerd. Deze casussen zijn een verdieping op de praktijk bij de gemeente Teylingen. De casestudy kan gezien worden als een reality check. Aan de hand van een casus is getoetst in hoeverre de subsidieregels worden toegepast, of er afspraken zijn gemaakt over doelen, prestaties, effecten en verantwoording, maar ook of het subsidiebedrag correct is besteed. De volgende cases zijn bestudeerd: ● Welzijn Teylingen ● GGZ Rivierduinen inloop ● Bibliotheek Bollenstreek Er is informatie verzameld bij deze gesubsidieerde organisaties als ook bij de betrokken medewerkers van de gemeente. Een uitgebreide beschrijving hiervan is opgenomen in bijlage 2.

4.1 Op welke wijze zijn beleidsdoelen uit het sociaal domein omgezet in afspraken met professionele instellingen? We constateren dus dat het beleid (oud en ook de MAG nog) onvoldoende kaders en richting geeft aan de doorvertaling van gemeentelijke doelen naar resultaatafspraken. De beleidsdoelen van de gemeente voor het sociaal domein zijn vrij abstract en lastig te meten. Het MAG dat straks de kapstok gaat worden, moet daarbij nog uitgewerkt worden in uitvoeringsprogramma’s met concretere doelen per subdomein, zodat externe partijen daarmee aan de slag kunnen. Voor twee van de drie casussen die zijn onderzocht (Welzijn Teylingen en Bibliotheek Bollenstreek) zijn desondanks heldere resultaatafspraken gemaakt. Dit betekent wel dat de relatie tussen de grondslag van de resultaatafspraken (beleid en kaders) en de resultaatafspraken zelf niet eenduidig is. We constateren bij twee van de drie casussen dat de lead voor het formuleren van resultaatafspraken ligt bij de

| 34 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

instellingen. Zij nemen het initiatief op om de resultaatafspraken op te stellen, gebaseerd op het aanwezige beleid van de gemeente, maar ook regionale en landelijke kaders zijn daarbij van belang. De Maatschappelijke Agenda als toekomstig kader In de drie onderzochte casussen valt uit de subsidiebeschikking goed op te maken welke activiteiten gesubsidieerd worden en tegen welk bedrag. Per subsidie is opgenomen welke regels van toepassing zijn en wat de hoogte van de subsidie is. Zoals aangegeven in paragraaf 2.2 wordt het inhoudelijk kader (sociaal domein) straks gevormd door de Maatschappelijke Agenda (MAG). Maatschappelijke organisatie zijn betrokken geweest bij het opstellen van de MAG, maar zoals aangegeven in paragraaf 2.2 dient de MAG nog nader uitgewerkt te worden in uitvoeringsplannen. Vanuit de maatschappelijke organisaties is deze concretisering noodzakelijk, omdat dan een duidelijke richting en prioritering vanuit de gemeente Teylingen ontstaan. Deze richting en prioritering geven ook richting aan het beleid en daarmee gepaard gaande activiteiten van de maatschappelijke organisaties. In de huidige uitvoering wordt op inhoud nog te weinig sturing en duiding vanuit de gemeente ervaren door de maatschappelijke organisaties. Dit wordt grotendeels ingegeven door het ontbreken van kaders en daarmee richting aan de opdracht voor de gesubsidieerde organisaties.

We zien dat maatschappelijke organisaties veel naar eigen inzicht invullen, gebaseerd op wettelijk taken, landelijke beleid, regionaal beleid en lokale wensen en ervaringen. Dit wordt vervolgens met de gemeente Teylingen afgestemd. Uit de interviews voor dit onderzoek, constateren we dat de gesprekken tussen de gemeente en gesubsidieerde instellingen de insteek sterk gericht is op de middelen (geld) en minder op de te realiseren effecten en doelstellingen (inhoud). Zoals aangegeven in paragraaf 2.4 zijn hier uitzondering op van toepassing. Dit wordt ook ingestoken vanuit de bezuinigingstaakstelling die van toepassing is ten aanzien van gesubsidieerde organisaties. Bezuinigingen Uit gesprekken komt naar voren dat de gemeente doorgaans goed op de hoogte is van de financiële positie van de subsidieontvanger. Ook weten ze doorgaans hoe vitaal de subsidie is voor de ontvangende partij. Dit is mede ingegeven door de taakstelling van de raad om in drie jaar bij elkaar 5% te bezuinigen. De laatste bezuinigingsronde bij subsidies was noodzakelijk om de exploitatie van de gemeente Teylingen structureel sluitend te krijgen. Uit gesprekken met subsidieontvangers, maar ook met gemeentelijke accounthouders komt naar voren dat de dienstverlening door instellingen steeds meer onder druk is komen te staan (de rek is eruit).

Beleidsmedewerkers ontvangen inmiddels ook signalen van gesubsidieerde partijen dat ze zich zorgen maken of ze hun taken kunnen vervullen, wat voor een groot deel te maken heeft met de personele kosten en inflatie. Daarbij komt ook dat partijen als de Stichting Bibliotheek Bollenstreek en Welzijn Teylingen de afgelopen jaren veel meer taken erbij hebben gekregen; deels via aparte projecten (zoals het Taalhuis) die buiten de jaarlijkse subsidie om gefinancierd worden. De discussie rondom de

| 35 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

bezuinigingen en de bijdrage aan de MAG moet tot uiting komen in de uitvoeringsplannen van de MAG en dient nog gevoerd te worden. De uitkomst van deze discussie zal de hoogte van de benodigde bedragen bepalen (doelstellingen - activiteiten - middelen). Uit gesprekken komt naar voren dat de gemeente in sommige gevallen de subsidieontvanger attendeert op andere fondsen en subsidies, dit is echter nog geen gemeengoed. Een stimulerende rol van de gemeente zou daarbij op prijs worden gesteld, bemerken die partijen. Zo kijkt Stichting Welzijn Teylingen naar andere mogelijkheden van bekostigingsvormen, dit gaat veelal om projectsubsidies met andere partners. Vastgesteld kan worden dat de gemeente op dit vlak nog niet een kennisbank-functie vervult waar maatschappelijke organisaties andere regelingen en fondsen kunnen vinden. Accounthouderschap heeft last van vele personele wisselingen Bij de grotere accounts is er sprake van een bestuurlijk en een ambtelijk overleg. Het accounthouderschap rondom de grote instellingen is qua proces goed ingeregeld. Er zijn regelmatig en op geijkte momenten overleggen om vinger aan de pols te houden en (bij) te sturen op de resultaten. Zo is er voor de Stichting Bibliotheek Bollenstreek één keer per jaar een portefeuillehoudersoverleg met de vier Bollenstreek gemeenten.

Daarnaast zijn er ook nog twee tot vier keer per jaar één-op-één gesprekken tussen het bestuur van Stichting Bibliotheek Bollenstreek en de wethouder. Het ambtelijk overleg is gemiddeld één keer per kwartaal. Er is over en weer vertrouwen tussen de gemeente en de instellingen, maar de subsidieontvangers geven allemaal te kennen dat ze meer kunnen bereiken wanneer de regierol vanuit de gemeente beter wordt gepakt. Waarbij het vooral gaat om het stellen van heldere kaders en doelen, maar ook in de rol van sparringpartner rondom het formuleren van doelen. De accounthouder heeft daarbij een cruciale rol in de relatie met de gesubsidieerde instelling. Deze is verantwoordelijk voor het gehele subsidieproces, inclusief de vaststelling. Tevens toetst de accounthouder of de resultaten en activiteiten van de gesubsidieerde organisaties bijdragen aan de doelstellingen van de gemeente. Zoals aangegeven in hoofdstuk 2 en 3, zijn hier nog verbeterpunten aan te wijzen. Binnen HLT-samen is sprake van een relatief hoog verloop van personeel. Het gevolg hiervan is een relatief hoge mate van wisseling van personeel. Dit geldt ook voor de accounthouders. Deze wisseling heeft zijn weerslag op de relatie met gesubsidieerde organisaties en de daarbij behorende dossierkennis.

In sommige gevallen is er wel sprake van een positief effect en een frisse blik die tot nieuwe inzichten leidt, maar de algemene conclusie is dat het verloop op dit moment te hoog is en dat dit een negatief effect heeft in termen van strategische samenwerking, dossierkennis en continuïteit.

4.2 In welke mate worden de doelen gerealiseerd en welke activiteiten zijn uitgevoerd? In de alle drie de onderzochte casussen valt op dat de doelrealisatie niet heel eenvoudig is terug te vinden. Er wordt wel gerapporteerd over allerlei activiteiten, maar er mist

| 36 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

een een koppeling tussen de doelen en resultaatafspraken die zijn gesteld en de behaalde resultaten en activiteit, zie hiervoor ook bijlage 7 (doelen en resultaten per casus). Dit wordt in de hand gewerkt doordat de gemeente geen duidelijke doelstellingen meegeeft waarover gerapporteerd moet worden. Wat ook meespeelt is dat de insteek van het subsidiebeleid Back to Basics wel gericht is op het realiseren van gemeentelijke doelstellingen ("Subsidie is een instrument om gemeentelijke doelen te bereiken"), maar de afgelopen jaren heeft de bezuinigingstaakstelling ook doorgewerkt. Deze is ook stipt nageleefd. In elke beschikking wordt dit doorvertaald en is er slechts beperkt aandacht voor de bijdrage aan doelstellingen. Het subsidiebeleid is daarbij meer op de achtergrond komt te staan. Doelrealisatie is onduidelijk, monitoring is voor verbetering vatbaar Uit de bestudeerde dossiers valt doorgaans goed op te maken welke bedragen zijn uitgegeven en wat daarvoor is gedaan qua activiteiten door de gesubsidieerde organisaties. Dat betekent niet gelijk dat de voortgang op de doelen goed is te volgen. De bijdrage aan de gemeentelijke doelen is allereerst lastig te monitoren, omdat een duidelijke richting en prioritering vanuit de gemeente Teylingen ontbrak en op dit moment in ontwikkeling is in de vorm van de uitwerking van de MAG (zie hiervoor paragraaf 2.4).

Aangezien het MAG nog niet is vastgesteld, is er op dit moment nog geen sprake van een integraal en duidelijk gemeentelijk kader. In het verlengde van dat beleid zijn met de gesubsidieerde organisaties wel afspraken gemaakt, maar we constateren dat de inbreng en daarmee de richting vanuit de gesubsidieerde organisaties komt en onvoldoende vanuit de gemeente Teylingen zelf. Daarbij is de relatie tussen de resultaatafspraken en de doelstellingen van de gemeente niet eenduidig te leggen. We constateren bij de bibliotheek dat de verantwoording gebeurt vooral op activiteiten, met daarbij een vermelding van het aantal deelnemers. In de jaarverslagen wordt vooral gerapporteerd op de output (resultaten) en afgesproken indicatoren, zoals opgenomen in de uitvoeringsovereenkomst. Over het sturen op outcome of output is veel discussie tussen de bibliotheek en de gemeente. Dit wordt veroorzaakt doordat de relatie tussen doelstellingen vanuit de gemeente en de resultaatafspraken niet eenduidig is. Daarnaast geeft Stichting Bibliotheek Bollenstreek aan dat het rapporteren op outcome (bijdrage aan effecten) relatief veel inzet en middelen vraagt, die de organisatie niet heeft voor dit onderdeel. Er is op dit moment dus geen één-op-één koppeling te maken tussen de doelen en resultaten.

Bij Welzijn Teylingen zien we dat er een degelijk inhoudelijk verslag gemaakt en ook een financiële verantwoording in de vorm van een jaarrekening. In het jaarverslag wordt teruggekoppeld in hoeverre de beoogde resultaten zijn behaald aan de hand van cijfers en verhalen: tellen en vertellen (zie ook het punt effecten). Deze resultaten en cijfers zijn echter niet één-op-één te koppelen met de doelstellingen en resultaatafspraken uit het jaarplan. Kortom, er worden veel activiteiten ontplooid en resultaat behaald (zie de activiteiten opgesomd in bijlage 7), maar er is nog geen sprake van een één-op-één verbinding tussen de voorgenomen doelstellingen en resultaatafspraken in het jaarplan en de gerealiseerde resultaten en onderliggende activiteiten in het jaarverslag.

| 37 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

Bij GGZ Rivierduinen inloop constateren we dat er per onderdeel van de dienstverlening (Jojo en Gezonde lunch) een inhoudelijke verantwoording is gemaakt. Hierin wordt kwalitatief aangegeven welke activiteiten zijn ontplooid, welke doelgroepen de inloop hebben bezocht. Een kwantitatieve duiding ontbreek, maar is ook lastig te maken omdat er sprake is van een laagdrempelige inloop. GGZ Duin- en Bollenstreek heeft wel in de verantwoording een document aangeleverd ‘Verantwoording Collectieve Preventie GGZ’. Dit document geeft meer inzicht in de totale dienstverlening van de GGZ en is niet gericht op de inloop. Omdat er geen duidelijke prestatieafspraken zijn, is ook de inhoudelijke verantwoording gericht op wat er is uitgevoerd aan activiteiten. Hierbij is niet duidelijk in hoeverre de gestelde effecten en doelstellingen zijn bereikt. Zoals eerder aangegeven wordt in de kwartaalgesprekken hierop ingegaan en vastlegging hiervan ontbreekt in de dossiervorming. Met de MAG moet dat alles veranderen. De uitdaging hierbij is om straks duidelijk te maken hoe de subsidieontvangers bijdragen aan de MAG en de daarin omschreven effecten en doelstellingen. Daarvoor dient de MAG wel verder te worden uitgewerkt door middel van uitvoeringsprogramma’s.

Toets op doelmatigheid en doeltreffendheid De toets op doeltreffendheid en doelmatigheid wordt volgens de accounthouders veelal gedaan in de gesprekken die ze gedurende het jaar voeren. Aan het einde van het subsidieverleningsproces (als de vaststellingsbeschikking wordt afgegeven) wordt ook door de accounthouders de verantwoording getoetst (is het geld uitgegeven aan de doelen en activiteiten die vooraf waren bedacht?). In paragraaf 2.7 is dit uitgewerkt en is ook aangegeven dat er verbeterpunten zijn ten aanzien van het borgen van doeltreffendheid in het proces van toetsing. Toch wil de gemeente in de toekomst strakker gaan sturen op SMART-afspraken en op outcome aan de voorkant en achterkant (lees: bij de vaststelling en verantwoording). Samen met Welzijn Teylingen is ook nagedacht over ambities en doelstellingen voor in de MAG. Er is op dat vlak ook een training geweest over het Kwaliteitskompas: het meer SMART maken van ambities, doelstellingen, indicatoren, enzovoorts. Maar als er vooraf geen doelen en prestaties zijn benoemd, is het lastig deze te relateren aan beoogde maatschappelijke effecten, laat staan deze te kwantificeren. Kortom, de richting en de prioritering van de gemeente als ‘opdracht’ aan de gesubsidieerde organisaties kunnen scherper en helderder. Hierdoor kan ook de verantwoording door de instellingen scherper en gekoppeld worden aan dit kader.

Tegelijkertijd moet opgemerkt worden dat er wel degelijk gewenste maatschappelijke effecten bereikt worden. Wanneer we kijken naar de jaarverslagen van de drie onderzochte casussen, constateren we dat de subsidies effect resulteren. In bijlage 7 is dit inzichtelijk gemaakt. Daarbij is het goed te beseffen dat niet alles direct meetbaar is, maar op termijn wel merkbaar zou moeten zijn. De gesproken subsidieontvangers staan dan ook open om samen met de gemeente na te denken over doelen en indicatoren om in de toekomst het effect te bepalen.

| 38 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

4.3 Wat zijn de maatschappelijke effecten van het subsidiebeleid (binnen de cassussen)? Het valt niet te constateren of de maatschappelijke effecten zijn bereikt. In de drie casussen zijn wel maatschappelijke effecten benoemd in de verantwoording (zie bijlage 7), maar deze grijpen net als de resultaten niet terug op (gemeentelijke) doelen. In de beschikkingen worden door de gemeente heel summier effecten benoemd. Het niet toetsen op doeltreffendheid wordt veroorzaakt doordat in het vaststellingsproces niet inhoudelijk wordt gereflecteerd op het jaarverslag; er wordt dus niet nagegaan of alles tot het juiste tot het resultaat of effect heeft geleid. Door het ontbreken van duidelijk kaders (doelstellingen) vanuit de gemeente ontbreekt een ijkpunt en richting (opdracht) voor de gesubsidieerde instellingen waarop men zich dient te verantwoorden. Het instrument subsidie wordt ingezet, conform het subsidiebeleid ‘Back to Basics’, om organisaties en instellingen te subsidiëren om wat ze doen en niet om wat ze zijn. In de verantwoording moeten gesubsidieerde organisaties deze bijdrage ook kenbaar maken en aangeven wat voor effect ze beogen. Eerder is vastgesteld dat er niet altijd doelen en prestaties zijn benoemd die teruggrijpen op gemeentelijke doelen (vaak omdat die laatste niet scherp zijn benoemd). Ditzelfde geldt voor effecten.

Als het gaat om de GGZ Rivierduinen inloop bijvoorbeeld, is het gezien de aard van het werk op voorhand lastig om vast te stellen wat de effecten zijn. Het gaat immers om werk dat inzet op preventie (wat anders tot een zorgvraag zou kunnen leiden), de effecten bevinden zich daarmee veelal op casusniveau (het individu dat geholpen wordt). Dat maakt het lastig om de effecten van de activiteiten te evalueren. De inloopfunctie is lastig meetbaar en te kwantificeren omdat het in de kern een laagdrempelige en open voorziening moet blijven. Er zijn dus geen harde doelstellingen vastgesteld, maar er wordt vooral gekeken naar het kwalitatieve effect, de aanwezigheid van de inloop is op zich al een resultaat. In gesprekken komt naar voren dat de gemeente en de instellingen hier via de MAG over in gesprek gaan. De Stichting Bibliotheek Bollenstreek past goed binnen de MAG omdat ze meerdere taken verrichten die onder de pijlers vallen; voor hen sluit het naadloos aan op wat ze toch al deden. Zo is Stichting Bibliotheek Bollenstreek er bijvoorbeeld op gericht om volwassenen en kinderen in de gemeente te helpen in hun (taal)ontwikkeling waardoor de zelfredzaamheid wordt vergroot. De gedachte hierachter is dat deze mensen in een later stadium minder een beroep hoeven te doen op voorzieningen in de gemeente die meer geld kosten.

Met de grootste subsidieontvangers worden jaarlijks de prestatieafspraken geëvalueerd en bekeken of ze nog kunnen gelden voor volgend jaar (van deze gesprekken worden geen verslagen gemaakt). Daarbij wordt er sinds kort ook gekeken of de kengetallen die nu worden opgeleverd in de verantwoording van instellingen, ook voldoende zijn voor reflectie op de doelen zoals deze worden vastgesteld in de MAG.

| 39 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

4.4 Op welke manier leggen professionele instellingen verantwoording af over de realisatie van de afspraken? En worden subsidies geëvalueerd en bijgesteld? De drie onderzochte organisaties leggen alledrie op hun eigen manier verantwoording af. Er bestaat vanuit de kant van de gemeente geen format of richtlijn hiervoor. De verantwoording vanuit instellingen is nu vooral gericht op een beschrijving van de uitgevoerde activiteiten. De relatie met de gemeentelijk doelen wordt nog niet gemaakt, omdat het gemeentelijke kader onvoldoende in richting voorziet (er wordt geen koppeling tussen gemeentelijk doelstellingen en resultaat afspraken). In de jaarrekening en -verslagen wordt gerapporteerd over prestaties (uitgevoerde activiteiten en resultaten) en indicatoren, maar over het effect een stuk minder. Bij veel instellingen zijn niet de mensen en middelen aanwezig om de outcome te meten. Het is dus de vraag of de gemeente kan verwachten dat de instellingen zelf de outcome gaan meten. Te meer daar uit gesprekken naar voren komt dat de gemeente zelf niet altijd tijd heeft (door het capaciteitstekort) om de verantwoording grondig na te lopen. Evaluaties worden doorgaans niet gehouden (ook niet bij de drie onderzochte casussen) omdat de gemeente en de ontvanger gedurende het jaar regelmatig gesprekken voeren.

Daarnaast is het qua tijdsinvestering ook niet altijd mogelijk om iedere subsidieontvanger te evalueren. Bijstelling van de subsidies gebeurt continu als gevolg van de (account)gesprekken. Een formeel evaluatie en bijstellingsmoment kent de gemeente dus niet. De verantwoording Procesmatig verloopt de verantwoording bij de subsidieontvangers goed, zo blijkt uit de gesprekken met medewerkers, maar ook uit de onderzochte casussen. De afgelopen jaren is de verantwoording over de gehele linie een stuk beter geworden, bemerken zowel de subsidieontvangers als de accounthouders. Toch is er, zoals ook in paragraaf 4.1 vastgesteld, nog een discrepantie tussen de gemeentelijke doelstellingen en de doelen en prestaties waarover de instellingen rapporteren. Uit gesprekken komt naar voren dat het instellingen zou helpen als de gemeente duidelijk maakt wat ze precies van hen verwachten qua opdracht. Op het moment dat partijen weten waaraan ze moeten voldoen, is de verantwoording ook makkelijker te toetsen. Zowel de instellingen als de gemeente hopen hier via de MAG en de uitvoeringsplannen straks meer lijn in te krijgen. De financiële verantwoording vindt plaats op basis van de jaarrekening van de gesubsidieerde instelling. Uit de gesprekken en de casestudy komt verder naar voren dat voor verantwoordingsstukken, zoals jaarrekeningen en jaarverslagen, geen vast format bestaat.

Dit wordt door sommige respondenten als positief ervaren omdat de jaarverslagen daarmee op basis van de geleverde prestaties van dat jaar geschreven

| 40 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

kunnen worden. Anderen geven aan dat er hierdoor weinig uniformiteit is in de verantwoording waardoor het lastig is om te sturen. Inrichten van ‘passende’ verantwoording Vanuit de gemeente is aangegeven dat zij geen signalen van gesubsidieerde partijen hebben ontvangen dat deze worstelen met de administratieve lasten die gepaard gaan met de verantwoording. Dat neemt niet weg dat het verantwoorden veel tijd kost. Uit het onderzoek komt naar voren dat gesubsidieerde organisaties juist veel tijd steken in de verantwoording, doorgaans middels een jaarrekening en een jaarverslag. De verantwoording in de jaarverslagen en -rekeningen is erg gedetailleerd en uitgebreid. Toch komt er niet altijd een (stevige) inhoudelijke reactie van de gemeente op het verslag. De reden hiervoor is niet helemaal duidelijk, maar uit gesprekken komt naar voren dat de wisseling van accounthouders hier waarschijnlijk een rol in speelt. Zeker bij Welzijn Teylingen en Stichting Bibliotheek Bollenstreek wordt het inhoudelijke strategische gesprek als een gemis ervaren (fungeren als strategisch sparringspartner), omdat de verantwoording ook input kan zijn voor een evaluatiegesprek met de gemeente. Ook bij de GGZ Rivierduinen zijn er veel vragen over de verantwoording, met name als het gaat om de wijze waarop en de diepgang van de verantwoording.

In de jaarrekening en -verslagen wordt gerapporteerd over prestaties (uitgevoerde activiteiten en resultaten) en indicatoren, maar over het effect een stuk minder. De benodigde capaciteit is hiervoor vaak niet aanwezig. Een evaluatie wordt doorgaans niet gehouden omdat de gemeente en de ontvanger gedurende het jaar regelmatig gesprekken voeren; zeker als het gaat om de grote subsidieontvangers. Daarnaast is het qua tijdsinvestering ook niet altijd mogelijk om iedere subsidieontvanger te evalueren. Het subsidieproces en de evaluatie wordt door de meeste respondenten gezien als een onderdeel van het accounthouderschap. Bijstelling van de subsidies is dus een proces dat continu wordt gevoed door de (account)gesprekken. Uit de interviews komt naar voren dat veel gesubsidieerde organisaties zelf proactief rapporteren over de stand van zaken qua uitvoering en uitputting van het budget.

| 41 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

H5 | Bevindingen ten aanzien van de verantwoording van het subsidiebeleid In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de volgende onderzoeksvragen: Verantwoording 14. Hoe vindt terugkoppeling naar de gemeenteraad plaats over de uitvoering van het subsidiebeleid en de uitvoering van de beleidsdoelen? 15. Hoe verhouden de uitkomsten van dit onderzoek zich ten opzichte van de conclusies en aanbevelingen van het rekenkamerrapport 2011?

5.1 Hoe vindt terugkoppeling naar de gemeenteraad plaats over de uitvoering van het subsidiebeleid en de uitvoering van de beleidsdoelen? De raad van Teylingen wordt heel beperkt geïnformeerd door het college van B&W over subsidies. In de P&C-documenten zijn geen overzichten ten aanzien van de gelden opgenomen. Tevens wordt er geen informatievoorzieningen over de bijdrage die gesubsidieerde instellingen leveren aan de doelstellingen van de gemeente Teylingen. De raad wordt dan ook onvoldoende in positie gezet om invulling te geven aan haar kaderstellende en controlerende rol ten aanzien van subsidies. Raadsleden in de gemeente Teylingen zijn doorgaans erg betrokken bij het maatschappelijk veld en er is ook veel informeel contact in de gemeente Teylingen tussen de raad en gesubsidieerde organisaties en verenigingen. Uit het onderzoek blijkt dat de raad het subsidiebeleid als een belangrijk instrument ziet in het bereiken van de doelen in samenwerking met maatschappelijke organisaties. Desondanks wordt het instrument subsidie (en het beleid) door de raad nauwelijks besproken, laat staan geëvalueerd. In diverse gesprekken is opgemerkt dat de raad zich vaker mag afvragen of de doelen die zij hebben vastgesteld, wel bereikt worden met de huidige wijze van subsidiëren en verantwoorden.

Hiermee doelen we ook op het besluit om te bezuinigen op subsidies in 2018 en tegelijkertijd het willen handhaven van het dienstverleningsniveau door gesubsidieerde organisaties. Informatievoorziening Uit het gesprek met de raad van Teylingen is naar voren gekomen dat de raadsleden op afstand staan ten aanzien van de inzet van het instrument subsidies; in het gesprek met de raad werd die afstand haast omschreven als een kloof. Het college van B&W stelt de beleidsregels voor de uitvoering vast en de raad de kaders via het beleid (inmiddels al elf jaar geleden) en de ASV (2017). Uit het gesprek met de raadsleden is naar voren gekomen dat zij ondanks hun voornamelijk kaderstellende rol bij het subsidiebeleid toch meer inzicht in de uitvoering wensen. Dat wil zeggen inzicht in de doelrealisatie, maar ook inzicht in de bedragen die naar de gesubsidieerde organisaties gaan. Er is bij de raad op

| 42 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

dit moment een beperkt inzicht in welke subsidies worden verleend aan wie en voor welke bedragen. Vanuit het onderzoek zien wij wel dat er een aantal raadsinformatiebrieven/collegebrieven met de raad worden gedeeld over de grootste subsidieontvangers die in de actualiteit staan (zoals Welzijn Teylingen en Stichting Bibliotheek Bollenstreek). Uit het onderzoek valt verder op te maken dat de grote subsidieontvangers ook regelmatig in de raad zijn verschenen om een toelichting te geven over hun werkzaamheden en activiteiten. En ook andersom bezoeken raadsleden regelmatig de instellingen. Deze bijeenkomsten zijn echter thematisch ingestoken op basis van actualiteit. Het is met deze partijen met andere woorden dus niet (specifiek) gegaan over de gesubsidieerde activiteiten, de doelen en in hoeverre deze werden behaald. Dus er is grote betrokkenheid op de inhoud, maar het gaat nog weinig over de kaders. Daarbij bemerken de instellingen ook dat de animo voor bijeenkomsten niet altijd even groot is en dat er vaak weinig diepgang is in de gesprekken met de raad van Teylingen.

Partijen in het sociaal domein, zoals Welzijn Teylingen, staan voor grote maatschappelijke opgaven op het gebied van gezondheid, preventie, opgroeien, enzovoorts en zouden de raad graag meer willen betrekken bij de praktijk, ten einde gezamenlijk tot goede doelstellingen te komen en daarmee de juiste richting en prioritering. Kaderstellen De kaderstellende rol van de gemeenteraad houdt in dat zij op hoofdlijnen het beleid vaststellen en daarmee aan het college van B&W de grenzen aangeeft waarbinnen de bestuurlijke bevoegdheden mogen worden uitgevoerd. Naast de beleidskaders geeft de gemeenteraad op grond van het hen toekomende budgetrecht ook de financiële kaders aan (via het vaststellen van de programmabegroting). Het gaat met andere woorden om het ‘uitzetten van de koers’. Om kaders te stellen heeft de gemeenteraad de volgende instrumenten tot zijn beschikking: ● Vaststellen van verordeningen (ASV). ● Vaststellen van beleid, bijvoorbeeld in de vorm van beleidsnota’s op de specifieke terreinen of bij de programmabegroting (dan wel de MAG). ● Ter beschikking stellen van budget. Door gebruik te maken van de verordenende bevoegdheid stelt de gemeenteraad de algemeen geldende kaders en voorwaarden vast om subsidie en ondersteuning aan te vragen.

Hiermee wordt voldaan aan één van de beginselen van de Awb, dat er een democratisch genomen besluit ten grondslag moet liggen aan het verstrekken van subsidies. De raad van Teylingen heeft in 2017 de Algemene Subsidieverordening (ASV) vastgesteld en daarmee invulling gegeven aan zijn kaderstellende rol. Daarnaast heeft de raad in 2011 het huidige subsidiebeleid vastgesteld, maar daarna dus niet meer. Via de ASV heeft de raad het college van B&W gemandateerd voor de uitvoering van subsidiebevoegdheden (vaststellen subsidieplafonds en opstellen nadere regels). Wel raad stelt de indexatie- en bezuinigingspercentages vast. De raad krijgt hierdoor alleen de subsidiebeschikkingen te zien, maar stelt geen subsidieplafonds of subsidieregelingen

| 43 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

vast. Een dergelijk subsidieplafond kan overigens alleen ingesteld worden binnen een door de raad vastgesteld budgettair en inhoudelijke (beleids)kader. De programmabegroting en de documenten die in het kader van de P&C-cyclus aan de gemeenteraad worden aangeboden, bieden op dit moment weinig inhoudelijke aanknopingspunten om het subsidiebeleid (bij) te sturen. Daarvoor dienen deze met rijkere beleidsinformatie te worden voorzien. De inhoud van de programmabegroting is beperkt tot de hoofdzaken: per activiteit wordt de stand van zaken weergegeven alsmede een duiding of men op koers ligt. Ook worden de beleidsindicatoren weergegeven. Een expliciete relatie met uitvoeringspartners (o.a. gesubsidieerde organisaties) wordt niet gemaakt. Informatie over de afzonderlijk te verlenen subsidies, bijvoorbeeld in de vorm van een paragraaf subsidies, is in de begroting en jaarrekening niet opgenomen. Dit betekent dat de gemeenteraad via de programmabegroting en jaarrekening niet goed in staat is het subsidiebeleid (bij) te sturen. Daarvoor ontbreekt simpelweg de benodigde inhoudelijke informatie. Controleren De controlerende rol houdt in dat de gemeenteraad kan vaststellen of de uitvoering van het beleid in overeenstemming is en blijft met het vastgestelde beleid. Het gaat om het ‘op koers houden’ van de gemeente.

Om te controleren heeft de gemeenteraad met name de volgende instrumenten tot zijn beschikking: ● Vaststellen van de jaarrekening en het jaarverslag. ● Vaststellen van bestuursrapportages. ● Vragen om informatie (schriftelijke en mondelinge vragen stellen). ● Indienen van moties of amendementen. Uit de documentenstudie komt naar voren dat de gemeenteraad van Teylingen ten aanzien van het subsidiebeleid in het sociaal domein geen moties en amendementen heeft ingediend; wel een gering aantal moties en amendementen over andere subsidies. Verder zijn er ten aanzien van subsidieontvangers ook geen nadere instrumenten ingezet of schriftelijke vragen gesteld in relatie tot de subsidieverstrekking en doelrealisatie. Raadsleden geven aan op dit moment geen goed beeld te hebben van (het proces van) subsidieverstrekking en verantwoording, waardoor hun controlerende rol (evenals kaderstellende rol) lastig is te vervullen. Aan de ene kant wordt door de raad aangegeven dat de uitvoering een collegebevoegdheid is, maar aan de andere kant moet de raad wel in staat gesteld worden te kunnen controleren.

Als het college van B&W de raad echt in stelling wil brengen, dan moet de raad ook de verantwoording van de subsidieontvangers kunnen controleren, bijvoorbeeld door de grootste subsidieontvangers via een roulatiesysteem uit te nodigen voor nadere toelichting in een gesprek met de raad en het college. De gemeenteraad is in zijn controlerende rol kortom weinig actief geweest, mede als gevolg van de beperkte verantwoordingsinformatie die door het college van B&W wordt

| 44 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

aangeboden. Raadsleden geven aan erg betrokken te zijn bij de instellingen in het sociaal domein, maar omdat subsidiëring vaak zo complex en technisch is, voelen ze zich niet geëquipeerd om echt te kunnen (bij)sturen op dit thema. In de interviews is heel duidelijk aangegeven dat raadsleden om goed te kunnen kader stellen en controleren meer kennis en expertise nodig hebben en daarom graag nadenken over wenselijke vormen om die kenniskloof te dichten; bijvoorbeeld door meer informele raadsinformatiebijeenkomsten en expertsessies.

5.2 Hoe verhouden de uitkomsten van dit onderzoek zich ten opzichte van de conclusies en aanbevelingen van het rekenkamerrapport 2011? Als we de aanbevelingen van 2011 naast de bevindingen van nu leggen is er geen uitvoering gegeven aan de aanbevelingen. Er is inmiddels wel een maatschappelijke agenda opgesteld, maar het opstellen van de MAG is een autonome ontwikkeling is geweest die los staat van het rekenkameronderzoek. Dus de opvolging heeft ondanks het rekenkameronderzoek uit 2011 plaatsgevonden. In 2011 heeft de Rekenkamercommissie ook een onderzoek gedaan naar het subsidiebeleid op dat moment. Uit dit onderzoek kwamen vijf aanbevelingen om de doeltreffendheid van het subsidiebeleid te vergroten. Naar aanleiding van de uitkomsten van dit rekenkameronderzoek is de Nota Herijking Subsidiebeleid - Back to Basics opgesteld en is later de Algemene Subsidieverordening aangepast. Wanneer wij de aanbevelingen uit het rekenkameronderzoek van 2011 naast dit onderzoek leggen, constateren we het volgende: ● Aanbeveling 1: Formuleer de doelen en de maatschappelijke effecten die met de subsidieverlening worden beoogd op een evalueerbare, haalbare, resultaatgerichte en controleerbare wijze. ○ Het beleid rondom het sociaal domein binnen de gemeente Teylingen wordt straks gevormd door de Maatschappelijke Agenda (MAG) ‘Leven lang meedoen’.

Deze agenda vervangt een flink aantal beleidsdocumenten (zie ook bijlage 5). In de MAG zijn zeven opgaven benoemd, die vervolgens zijn uitgewerkt naar doelstellingen (ambities), activiteiten en indicatoren. Hiermee wordt straks voldaan aan aanbeveling 1 van het rekenkameronderzoek uit 2011, maar dit is ondanks. Punt van aandacht is dat in de MAG niet expliciet via de activiteiten de relatie wordt gelegd met gesubsidieerde organisaties. Bijlage 3 van de MAG geeft wel een overzicht van de samenwerkingspartners, maar geen expliciete relatie met de doelstellingen en activiteiten. ● Aanbeveling 2: Formuleer de doelen van het subsidiebeleid in samenhang met doelen in de beleidsdocumenten van aanverwante beleidsterreinen. ○ Het huidige subsidiebeleid stamt uit 2011 en is sindsdien niet aangepast of vernieuwd. Er heeft ook geen evaluatie van het beleid plaatsgevonden. Hiermee wordt op dit moment nog niet voldaan aan aanbeveling 2 uit het rekenkameronderzoek. Immers, de MAG en de uitvoeringsprogramma’s zijn straks het nieuwe inhoudelijke beleidskader voor het sociaal domein, maar het subsidiebeleid is ondertussen al elf jaar niet meer aangepast.

| 45 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

● Aanbeveling 3: Biedt bij de vorming van nieuw beleid de raad meerdere alternatieven aan. Eén van de mogelijkheden vormt het daarbij betrekken van andere vormen van subsidie dan de welzijnssubsidie. Deze aanbeveling is erop gericht het besluitvormingsproces te bevorderen. Maak daarbij ook inzichtelijk of het om directe of indirecte subsidie gaat. ○ Naar aanleiding van de uitkomsten van het rekenkameronderzoek uit 2011 is de Nota Herijking Subsidiebeleid - ‘Back to Basics’ opgesteld en is later de Algemene Subsidieverordening aangepast. Het is de onderzoekers niet duidelijk of de gemeente op dit moment overweegt om het beleid te herzien. Gezien het feit dat het beleid elf jaar oud is, zou dat wel voor de hand liggen. De context van het Sociaal Domein is na 2011 flink verandert middels de decentralisaties van Jeugdzorg, Participatiewet en Wmo naar de gemeenten. Tevens vormt de MAG straks een nieuwe kader aangaande het Sociaal Domein voor de gemeente Teylingen. De aanbeveling om de raad daarbij alternatieven aan te bieden voor subsidiëring of alternatieve subsidievormen, blijft wat ons betreft staan. De vraag is wel op welk niveau dat straks moet gebeuren, nu lijkt het vooral een keuze die steeds op bestuurlijk/ambtelijk niveau wordt gemaakt.

● Aanbeveling 4: Stel eens per jaar één document op waarin overzicht wordt gegeven van de verstrekking en de resultaten van controles op alle verleende subsidies en leg deze ter inzage voor aan de raad. Dit om overzicht voor de raad en transparantie te bevorderen. ○ Wij hebben meerdere overzichten ontvangen waarin per beleidsprogramma en per gesubsidieerde organisatie wordt aangegeven welke subsidiebedragen zijn beschikt, welke bedragen zijn aangevraagd, welke bedragen zijn verleend (vastgesteld). Indien er verschillen zijn tussen de bedragen van aanvraag en vaststelling, is beargumenteerd aangegeven waarom is afgeweken. Deze overzichten worden echter niet verstrekt aan de raad, bijvoorbeeld door middel van reguliere P&C-cyclus. Ook kwalitatieve informatie over de bijdrage die gesubsidieerde instellingen leveren ten aanzien van gemeentelijke doelen, wordt niet verstrekt aan raad. Hiermee wordt niet voldaan aan aanbeveling 4 uit het rekenkameronderzoek van 2011. We constateren dat deze overzichten vooral intern binnen de organisatie worden gebruikt en niet richting de raad worden gestuurd. ● Aanbeveling 5: Evalueer periodiek het subsidiebeleid.

○ Bij aanbeveling 1 is aangegeven dat het subsidiebeleid om de vier jaar geëvalueerd en aangepast dient te worden. Wij hebben geen evaluatie aangetroffen in dit onderzoek. Wel hebben wij besluiten gevonden, waarin het subsidiebeleid van 2011 is gecontinueerd. Daarmee is echter niet aan aanbeveling 5 voldaan.

| 46 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

Bijlage 1 | Normenkader Onderwerp

Onderzoeksvraag

Norm

Beleid/ Organisatie

1.

Wat is het subsidiebeleid in Teylingen? Reconstrueer de huidige beleidspraktijk (ten opzichte van het subsidiebeleid ‘Back to Basics’).

● Hiervoor bestaat in beginsel geen norm, dit moet blijken uit het onderzoek.

2.

Hoe is het subsidiebeleid ‘Back to Basics’, dat gebaseerd is op het welzijnsbeleid 2009, vertaald naar huidige beleidsdoelen binnen het sociaal domein?

● Er is een heldere definitie opgenomen in de Algemene Subsidieverordening van de gemeente Teylingen. ● Doelen en maatschappelijke effecten zijn SMART geformuleerd en komen expliciet terug in de subsidiebeschikkingen.

3. Welke subsidieregelingen heeft de gemeente Teylingen?

● Er is een expliciete aansluiting aanwezig tussen de subsidieverordening en de subsidieregelingen en het subsidiebeleid van de gemeente. Doelen vanuit het subsidiebeleid zijn doorvertaald in de subsidieverordening (operationalisering). ● Er zijn spelregels opgesteld in het subsidiebeleid (beleidskader) en dit is doorvertaald in beleidsregels voor bijvoorbeeld sportinstellingen, culturele instellingen, welzijnsinstellingen, et cetera (differentiatie naar sectoren). ● Er zijn concrete (meetbare en afdwingbare) afspraken gemaakt met de gesubsidieerde organisaties en deze zijn vastgelegd. ● Vooraf is duidelijk gecommuniceerd hoe verantwoording van de besteding van de subsidie moet worden afgelegd door de gesubsidieerde organisaties. ● De gestelde kaders door raad en college voldoen aan de geldende wet- en regelgeving.

4. Wat is de samenhang tussen de programma’s en doelstellingen van de gemeente en het subsidiebeleid en de -regelingen?

● Er is een expliciete aansluiting aanwezig tussen de subsidieverordening en het subsidiebeleid van de gemeente. Doelen vanuit het subsidiebeleid zijn doorvertaald in de subsidieverordening (operationalisering).

5. Wat is de huidige verdeling van subsidiegelden?

● In de Algemene Subsidieverordening is expliciet duidelijk gemaakt aan welke inhoudelijke gemeentelijke doelstellingen de subsidies bijdragen. In de P&C-documenten is in de programma’s aangegeven hoe en welke

| 47 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

gesubsidieerde organisaties een bijdrage leveren aan de realisatie van de doelstellingen. ● In de P&C-documenten is aangegeven hoe de subsidiegelden worden verdeeld over de verschillende instellingen en initiatieven. Tevens wordt aangegeven wat de daadwerkelijke besteding is.

Uitvoering

Resultaten (casestudy)

6. Wordt het instrument bewust ingezet in de programma’s en bijbehorende doelen van de gemeente en gewogen ten opzichte van andere mogelijke instrumenten?

● De gemeente heeft een duidelijke visie opgesteld, waarin het instrument subsidie is afgezet tegen andere instrumenten als inkoop, borgstellingen, garantstellingen, leningen, et cetera voor het realiseren van maatschappelijke effecten. In deze visie is een duidelijk afwegingskader opgenomen.

7. Hoe is de doeltreffendheid van de subsidies geborgd in dit beleid en in de regelingen?

●

8. Hoe ziet het proces van subsidieaanvraag tot aan subsidieverstrekking eruit?

● De procedures rondom subsidieverstrekking worden uitgevoerd conform de beschreven procedures. ● De voortgang van de uitvoering wordt actief bewaakt. Bij afwijkingen ten opzichte van de gemaakte afspraken wordt bijgestuurd (tussentijdse wijzigingen). Dit wordt gecommuniceerd met het college. ● De beschikkingen worden jaarlijks geëvalueerd op basis van doeltreffendheid (zijn de afgesproken doelen behaald?), doelmatigheid (in hoeverre is de subsidie opgegaan aan de afgesproken doelen?) en rechtmatigheid (zijn de procedures correct doorlopen?).

9. Hoe ziet het proces van het verhogen c.q. verlagen van de subsidieplafonds eruit?

● Het proces rondom het verlagen en verhogen is expliciet vastgelegd en gekoppeld aan het subsidiebeleid.

10. Op welke wijze zijn beleidsdoelen uit het sociaal domein omgezet in afspraken met professionele instellingen? (Reconstrueer dit voor drie casussen/organisaties.) Welke activiteiten zijn uitgevoerd? (Onderzoek dit voor drie casussen/organisaties.)

● De beleidsdoelen en de maatschappelijke prestaties, die met de subsidies beoogd worden, zijn vooraf zo concreet en toetsbaar mogelijk geformuleerd en kenbaar gemaakt aan de ontvanger van de subsidie. ● De procedures rondom subsidieverstrekking worden uitgevoerd conform de beschreven procedures. ● De gemeente heeft richting de subsidieontvanger eisen gesteld ten aanzien van het afleggen van verantwoording over het bestede subsidiebedrag.

Hiervoor bestaat in beginsel geen norm, dit moet uit het onderzoek blijken.

| 48 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

Verantwoor-ding

11. In welke mate worden de doelen gerealiseerd? (Onderzoek dit voor drie casussen/ organisaties.)

● Er is duidelijk vastgelegd en gecontroleerd of het geld besteed is aan de doelen, waarvoor de subsidie is verleend. ● Gesubsidieerde organisaties rapporteren periodiek over de stand van zaken qua doelrealisatie en uitputting van het budget.

12. Wat zijn de maatschappelijke effecten van het subsidiebeleid? (Onderzoek dit voor drie casussen/organisaties.)

● In de P&C-documenten is duidelijk vastgelegd welke bijdrage de gesubsidieerde organisaties hebben gehad bij de doelrealisatie.

13. Op welke manier leggen professionele instellingen verantwoording af over de realisatie van de afspraken? En worden subsidies geëvalueerd en bijgesteld?

● In de P&C-documenten is duidelijk vastgelegd welke bijdrage de gesubsidieerde organisaties hebben gehad bij de doelrealisatie. ● Gesubsidieerde organisaties rapporteren periodiek over de stand van zaken qua doelrealisatie en uitputting van het budget. ● Gesubsidieerde organisaties worden periodiek uitgenodigd in de raad om te vertellen over de resultaten en de bijdrage aan de maatschappelijke effecten. ● De individuele beschikkingen worden jaarlijks geëvalueerd op basis van doeltreffendheid (zijn de afgesproken doelen behaald?), doelmatigheid (in hoeverre is de subsidie opgegaan aan de afgesproken doelen?) en rechtmatigheid (zijn de procedures correct doorlopen?). ● De uitkomsten van de evaluaties worden actief gebruikt om de individuele beschikkingen bij te stellen, alsmede de subsidieverordening en het subsidiebeleid.

14. Hoe vindt terugkoppeling naar de gemeenteraad plaats over de uitvoering van het subsidiebeleid en de uitvoering van de beleidsdoelen?

● De gemeenteraad wordt actief geïnformeerd over de uitkomsten van de evaluaties. ● De gemeenteraad wordt periodiek op de hoogte gebracht van doelrealisatie en de bijdrage van gesubsidieerde organisaties. ● De gemeenteraad wordt via de P&C-cyclus geïnformeerd over de uitgaven en het subsidiebudget in samenhang tot de gerealiseerde prestaties van de gesubsidieerde organisaties. ● In de P&C-documenten is duidelijk vastgelegd welke bijdrage de gesubsidieerde organisaties hebben gehad bij de doelrealisatie.

15. Hoe verhouden de uitkomsten van dit onderzoek zich ten opzichte van de conclusies en aanbevelingen van het rekenkamerrapport

● De aanbevelingen uit het rekenkameronderzoek zijn expliciet en één-op-één verwerkt in de actuele beleidsdocumenten en aanverwante documenten

| 49 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

2011?

16. Welke verbeteringen zijn er mogelijk om de doeltreffendheid en doelmatigheid van het subsidiebeleid te vergroten?

en processen. Dit betekent concreet: ○ Aanbeveling 1 is verwerkt in aanverwante inhoudelijke beleidsdocumenten. ○ Aanbeveling 2 is verwerkt in het actuele subsidiebeleid en is passend met de actuele inhoudelijke beleidsdocumenten. ○ Aanbeveling 3 is verwerkt in aanverwante inhoudelijke beleidsdocumenten en toont meerdere opties. ○ Er wordt jaarlijks een overzicht verstrekt met alle verstrekkingen en resultaten van controles van alle subsidies voor de raad. ○ Het subsidiebeleid is periodiek geëvalueerd en de resultaten zijn meegenomen in de actualisatie. Conclusies en aanbevelingen volgen uit het rekenkameronderzoek.