2021-11-02 rekenkamerrapport participatie incl bestuurlijke reactie
Tekst van het document
Aanbiedingsbrief: rekenkamerrapport participatie
Geachte raadsleden, Hierbij ontvangt u het rekenkamerrapport over de doeltreffendheid van de participatieaanpak in de gemeente Teylingen. Participatie heeft voor de gemeenteraad hoge prioriteit en is een van de pijlers in het raadsprogramma (coalitieakkoord). Daarnaast is participatie een basisprincipe in de nieuwe omgevingswet. Voor de rekenkamercommissie waren deze twee punten aanleiding om de effectiviteit van burgerparticipatie in Teylingen te onderzoeken. We kijken in dit rapport zowel terug als vooruit. Het onderzoek bestaat uit een analyse van het beleid en een effectiviteitsonderzoek in drie casussen: de participatie bij de centrumvisie, adoptiegroen en herinrichting Platanenlaan/Essenlaan. Conclusies en aanbevelingen In het onderzoeksrapport komen we tot drie conclusies en aanbevelingen. Conclusies De huidige participatieaanpak is te karakteriseren als divers met veel bottom-up inzet. De gemeente moet zuinig zijn op de actieve, participatie-minded gemeenschap. De gemeenteraad kan zijn sturende rol versterken.
Aanbevelingen Faciliteer kennisdeling in de organisatie. Word (nog) beter in het goed laten aansluiten van participatieprocessen op het vraagstuk. Werk aan een doorleefde manier van denken over participatie in Teylingen.
Daarvan is de derde conclusie en daaruit afgeleide aanbeveling het meest relevant. De forse politiek-bestuurlijke ambities hebben geen weerslag gekregen in politiek-bestuurlijke kadering over wat gewenst is qua participatie. De ambtelijke HLTsamen-organisatie poogt het ontbreken van beleidskaders deels in te vullen met een ambtelijke visie op participatie (en een toolkit). Dit document helpt ambtenaren bij de afweging(en), maar biedt geen democratisch houvast voor het soort participatie dat Teylingen nastreeft. Verdere verankering van participatie, bijvoorbeeld in beleid, proceskaders of werkwijzen van de gemeente, blijft nog achter. Daarom doet de rekenkamercommissie de aanbeveling om te werken aan een doorleefde manier van denken over participatie. Dit kan door het opstellen van een beleidskader op het gebied van participatie. Stel participatiekaders op in een gezamenlijk proces met de raad, college en organisatie. Zo ontstaan gedeelde beelden, opvattingen, ambities over participatief werken in Teylingen. In Teylingen gaat op het gebied van participatie veel goed. Maak bij de doorontwikkeling en het opstellen van beleidskaders gebruik van bestaande vormen en instrumenten die zich bewezen hebben. In het rapport treft u daar bij de casusbeschrijvingen voorbeelden van aan. Het rapport is voor een bestuurlijke reactie voorgelegd aan het college van B&W.
De reactie is bijgevoegd bij het rapport. Met vriendelijke groet,
Ria Quapp voorzitter rekenkamercommissie Teylingen
a.
De doeltreffendheid van de participatieaanpak in de gemeente Teylingen Rekenkameronderzoek
Hoe is in de gemeente Teylingen de burgerparticipatie vormgegeven en hoe effectief is dit?
15 juli 2021
64061 – Openbaar
1
De doeltreffendheid van de participatieaanpak in de gemeente Teylingen Hoe is in de gemeente Teylingen de burgerparticipatie vormgegeven en hoe effectief is dit?
64061 – Openbaar
2
Inhoudsopgave Inleiding
3
1.1
Aanleiding, doel en vraagstelling
3
1.2
Aanpak en verantwoording
4
1.3
Leeswijzer
4
2.
Kijken naar participatie
5
3.
Participatiekaders gemeente Teylingen
7
3.1
Inleiding en conclusie
7
3.2
Participatie als uitgangspunt en voorwaarde
7
3.3
Huidige participatiekaders
8
4.
5.
Conclusies
11
4.1
Conclusie 1: een diverse participatieaanpak met veel bottom-up inzet
11
4.2
Conclusie 2: wees zuinig op de gemeenschap
13
4.3
Conclusie 3: Ongekaderd kaderstellen – de sturende rol van de raad
13
Aanbevelingen en ‘lessons learned’
15
5.1
Aanbeveling 1: faciliteer kennisdeling in de organisatie
15
5.2
Aanbeveling 2: word (nog) beter in het goed laten aansluiten van participatieprocessen op het
5.3
6.
vraagstuk
16
Aanbeveling 3: werk aan een doorleefde manier van denken over participatie in Teylingen
16
Bijlage 1: Uitkomsten casusonderzoek
19
6.1
Introductie
19
6.2
Algemene conclusies casusonderzoek
19
6.3
Centrumvisie
21
6.4
Adoptiegroen
28
6.5
Herinrichting Platanenlaan/Essenlaan
32
7.
Bijlage 2: enquête
40
8.
Bijlage 3: interviewleidraad
42
64061 – Openbaar
3
Inleiding 1.1 Aanleiding, doel en vraagstelling Aanleiding Participatie heeft voor de Teylingse gemeenteraad een hoge prioriteit. In het raadsprogramma (coalitieakkoord) is het vooraf laten meedenken van inwoners bij beleid één van de belangrijkste pijlers. De programmabegroting 2019-2022 bevat meerdere ambities op het gebied van participatie. Die prominente rol van participatie in het raadsprogramma en de programmabegroting vormde voor de Rekenkamercommissie aanleiding tot een onderzoek naar de doeltreffendheid van de Teylingse participatie. Daarnaast treedt naar verwachting op 1 januari 2022 de Omgevingswet in werking. Participatie is een belangrijk basisprincipe van de Omgevingswet. De Rekenkamercommissie noemt daarom aanvullend de invoering van de Omgevingswet als belangrijke reden voor dit onderzoek. Daarom moet de focus van dit onderzoek primair bij initiatieven in het ruimtelijk domein komen te liggen.
Doel en vraagstelling Het onderzoek heeft betrekking op de doeltreffendheid van het beleid met betrekking tot burgerparticipatie. De centrale onderzoeksvraag luidt: Hoe is in de gemeente Teylingen de burgerparticipatie vormgegeven en hoe effectief is dit? Deze centrale onderzoeksvraag is uitgesplitst in de volgende vier deelvragen: 1.
In hoeverre heeft de raad duidelijke kaders, doelen of ander type verwachtingen gesteld voor burgerparticipatie?
2.
In hoeverre wordt burgerparticipatie (in de vorm van bijvoorbeeld inspraak, informatievoorziening, buurtinitiatief, zelfbeheer) aantoonbaar gebruikt in de verschillende fases van het beleidsproces – voorbereiding, besluitvorming, uitvoering, verantwoording en evaluatie? In hoeverre is hier sprake van innovatieve vormen?
3.
Wat zien de betrokken partijen als de voor- en nadelen van burgerparticipatie?
4.
Welke opbrengsten heeft burgerparticipatie voor het beleid en de besluitvorming? In hoeverre is beleid al aangepast en bijgesteld?
Het doel van het onderzoek is tweeledig. Enerzijds gaat het onderzoek over terugkijken. De vraag is namelijk hoe de gemeente participatie heeft vormgegeven en hoe effectief dit is. Anderzijds gaat dit onderzoek ook over vooruitkijken. Het doel van het onderzoek is namelijk ook om eventuele verbeteringen te signaleren met betrekking tot de doeltreffendheid van burgerparticipatie. Met doeltreffendheid bedoelen wij: dragen de opbrengsten van participatie bij aan de beoogde ambities van het gemeentebestuur? Gezien de omvang van dit onderzoek, ligt de nadruk op het onderzoeken van casuïstiek. Dit betekent dat we in algemene zin uitspraken doen over hoe burgerparticipatie in de gemeente Teylingen is vormgegeven, maar dat een uitspraak over de effectiviteit zich specifiek op de casussen toespitst. Ook de beantwoording van de vier deelvragen heeft met name betrekking op wat er uit het onderzoek van de casussen komt. De drie onderzochte casussen zijn: 1) totstandkoming van de Centrumvisie, 2) Groenparticipatie (Adoptiegroen) en 3) herinrichting van de Platanenlaan/Essenlaan.
64061 – Openbaar
4
1.2 Aanpak en verantwoording Deze rapportage is gebaseerd op een combinatie van drie categorieën databronnen. Met deze aanpak vergroten we de betrouwbaarheid van onze bevindingen, doordat we de resultaten van de bronnen onderling kunnen vergelijken/duiden. Het onderzoek is niet representatief.
Documentenstudie Van de gemeente hebben wij documenten ontvangen die betrekking hebben op genoemde casussen, zoals begrotingen, visiedocumenten, kadernota’s en andere stukken. Deze documenten hebben we geanalyseerd om inzicht te krijgen in de doelstellingen van de gemeente betreffende (burger)participatie en de gestelde kaders hiervoor. Ook hebben wij de gemeentewebsite gescand om meer informatie te verkrijgen over de casussen.
Vragenlijst Voor iedere casus hebben we een vragenlijst uitgezet. De projectleiders vanuit de gemeente hebben een bericht ontvangen over dit onderzoek met de bijbehorende enquête (zie bijlage 2). Zij hebben er vervolgens voor gezorgd dat de vragenlijst terechtkwam bij een selectie betrokkenen binnen de casussen. In totaal hebben 54 respondenten de vragenlijst ingevuld, van wie 10 de vragenlijst niet hebben afgemaakt. Uiteindelijk zijn dus 44 respondenten meegenomen in dit onderzoek. Bij elke casusbeschrijving (zie bijlage 1) lichten we het type respondent verder toe.
Diepte-interviews Daarnaast hebben we zeventien betrokkenen bij de onderzochte casussen geïnterviewd om kwalitatieve data op te halen en de resultaten van de vragenlijst verder te duiden. Tot de respondenten behoorden gemeenteambtenaren, ondernemers en participanten. De selectie van respondenten is aangedragen door de gemeente. Voor ieder interview hebben we een semigestructureerde opzet aangehouden (deze leidraad is te vinden in bijlage 3). Als aanvulling op deze interviews hebben we een groepsinterview gehouden met een afvaardiging van de gemeenteraad. Tijdens dit groepsinterview zijn wij in gesprek gegaan met de raadsleden over hun ervaringen met de drie genoemde cases. Doel van het gesprek was te achterhalen hoe de participatie in hun ogen feitelijk verlopen is in de casussen.
1.3 Leeswijzer Deze rapportage is als volgt opgebouwd: In hoofdstuk 2 presenteren we onze visie op participatie. Deze visie vormt tevens het onderzoekskader voor het gehele onderzoek. In hoofdstuk 3 behandelen we de participatiekaders van de gemeente Teylingen. Hoofdstuk 4 bevat de conclusies en hoofdstuk 5 sluiten we deze rapportage af met onze aanbevelingen. In bijlage 1 staan onze bevindingen van het casusonderzoek.
5
64061 – Openbaar
2. Kijken naar participatie Gemeenten hebben te maken met forse maatschappelijke opgaven, zoals de energietransitie, de woningbouwopgave en de Omgevingswet. Allemaal vraagstukken waar gemeenten niet alleen voor aan de lat staan. De manier waarop deze opgaven (en andere vraagstukken) worden benaderd, verandert constant. Steeds meer gemeenten, waaronder de gemeente Teylingen, zijn de afgelopen jaren aan de slag gegaan met participatief werken, om verschillende publieke vraagstukken op te lossen. Ook hebben veel gemeenten de ambitie om inwoners binnen hun lokale democratie te laten meepraten en soms ook te laten meebeslissen. Daarmee wordt het werken aan maatschappelijke opgaven, zoals de Omgevingswet, meer en meer een gedeelde activiteit van overheid en samenleving. Uiteindelijk draait participatie om het komen tot publieke waarde. Het concept publieke waarde is gemunt door Harvardhoogleraar Mark Moore.1 Hij heeft een publieke-waardemodel ontwikkeld waarmee we – in het kader van dit onderzoek – naar de effectiviteit van participatie kunnen kijken. Het model werkt als volgt: Participatie moet leiden tot waardevolle uitkomsten (publieke waarde). Er moet voldoende operationele capaciteit zijn om participatie te organiseren. Operationele capaciteit omvat de volgende aspecten: •
Input: uitgangssituatie (zoals financiële en inhoudelijke kaders) van waaruit participatie plaatsvindt.
•
Throughput: activiteiten met betrekking tot participatie die in de verschillende fases van het beleidsproces kunnen plaatsvinden, te weten: voorbereiding, besluitvorming, uitvoering, verantwoording en evaluatie.
•
Output: opbrengsten van participatie, zoals een
Figuur 1. Het publieke-waardemodel
beleidsdocument of daadwerkelijke verdeling van een buurtbudget. De gewenste publieke waarde en de benodigde capaciteit moet gelegitimeerd zijn. Daarbij spelen de formele politiek-bestuurlijke actoren (gemeenteraad, college van B en W en ambtelijke organisatie) een belangrijke rol. Maar ook andere actoren (inwoners, maatschappelijke organisaties en marktpartijen) zijn belangrijk voor draagvlak voor het participatieproces en de uitkomsten daarvan.
1
Moore, M.H. (1995). Creating Public Value: Strategic Management in Government. Harvard University Press.
64061 – Openbaar
6
Hierna werken we het algemene model van Moore uit naar een specifieker kader voor dit onderzoek.
Figuur 2. Het publieke-waardemodel toegespitst op dit onderzoek. Figuur 2 geeft weer hoe participatie werkt of zou moeten werken. Door deze bril kunnen we systematisch naar meerdere casussen kijken. Het onderzoek hebben we op de volgende manier gestructureerd: •
Eerst kijken we naar de uitgangssituatie van waaruit participatie plaatsvindt. Concrete vraag is dan: wat zijn de participatiekaders van de gemeente Teylingen? (input).
•
Daarna onderzoeken we hoe deze participatiekaders in de casussen worden ingevuld. Concrete vragen: worden deze participatiekaders consequent ingezet en zo ja, hoe? En zo nee, waarom niet? (throughput). En wat gaat er volgens de direct betrokkenen goed en minder goed? (legitimerende omgeving).
•
Vervolgens kijken we naar de opbrengsten van participatie. Concrete vragen: welke tastbare producten worden opgeleverd in de casuïstiek (zoals een kernenagenda), welke handelingen vinden plaats naar aanleiding van een participatieproces (zoals de daadwerkelijke verdeling van een buurtbudget)? (output).
•
Aansluitend daarop kijken we of deze uitkomsten effectief zijn. Dit doen we vanuit een kwalitatieve invalshoek, in gesprek met de direct betrokkenen (de legitimerende omgeving). De concrete vraag is dan: vinden de direct betrokkenen dat de opbrengsten leiden tot waardevolle uitkomsten? (publieke waarde/doeltreffendheid).
•
Tot slot destilleren we uit de casussen ‘lessons learned’, die ingezet kunnen worden bij de implementatie van de Omgevingswet.
64061 – Openbaar
7
3. Participatiekaders gemeente Teylingen 3.1 Inleiding en conclusie In dit hoofdstuk benoemen we de participatiekaders voor inwoners- en overheidsparticipatie binnen de gemeente Teylingen. We concluderen: Teylingen vindt participatie belangrijk, maar er is nog geen sprake van uniform beleid. •
De forse politiek-bestuurlijke ambities hebben geen weerslag gekregen in politiek-bestuurlijke kadering over wat gewenst is qua participatie. Er lijkt een groot gat te zijn tussen ambitie en realisatie.
•
De ambtelijke HLTsamen-organisatie poogt dat gat deels te vullen met een ambtelijke visie op participatie (en een toolkit). Dit document helpt ambtenaren bij de afweging(en), maar biedt geen democratisch houvast voor het soort participatie dat Teylingen nastreeft. Verdere verankering van participatie, bijvoorbeeld in werkwijzen, beleid of proceskaders van de gemeente, blijft nog achter.
In de volgende twee paragrafen onderbouwen we deze conclusies. Daarbij gaan we eerst in op de uitgangspunten voor participatie en vervolgens op hoe deze uitgangspunten zijn vertaald in kaders, werkwijzen en/of beleid.
3.2 Participatie als uitgangspunt en voorwaarde Teylingen is ambitieus op het gebied van participatie en neemt participatie als uitgangspunt bij alles wat zij doet. Participatie wordt binnen Teylingen daarom ingezet op vrijwel alle beleidsterreinen. Denk aan het ontwikkelen van de Omgevingsvisie, het afvalbeleid, het opstellen van het Integraal Veiligheidsbeleid en de Nota Volksgezondheidbeleid.2 Ook wil Teylingen zichzelf in de regio en landelijk op de kaart zetten als het gaat om participatie.3 De participatieambitie komt met name naar voren in het raadsprogramma4, collegeprogramma5 en de programmabegroting 2019-2022: •
In het raadsprogramma ‘Vitaal Teylingen’ staat beschreven dat inwoners gezien worden als partners in het gezamenlijk streven naar wenselijke oplossingen. Teylingen wil de kennis en kunde van de Teylingse samenleving benutten.
•
In het collegeprogramma ‘Vitaal Teylingen’ geldt participatie als uitgangspunt bij ‘alles wat we doen’. De gemeente Teylingen wil partner (bij cocreatie), regisseur of facilitator zijn wanneer inwoners of ondernemers met plannen en ideeën komen.6 In het collegeprogramma staat ook een voorwaarde genoemd voor participatie als uitgangspunt: ‘We bekijken met elkaar of en hoe deze initiatieven bijdragen aan de ambities van het gemeentebestuur: prettig wonen, duurzaam denken en doen en een energiek, sociaal, bruisend en ondernemend Teylingen. Plannen die daarbij aansluiten, zullen we actief ondersteunen.’ 7
•
In het programma ‘Modern bestuur, invloedrijke burgers van het collegeprogramma’ wordt participatie als uitgangspunt als speerpunt beschouwd. Bij dit programma past het beeld van inwoners meer ruimte geven voor eigen initiatief.8
Collegeprogramma (2018-2022). ‘Vitaal Teylingen: samen maken we de toekomst’, p. 23. Kadernota (2018-2021). 4 Raadsprogramma (2018-2022). ‘Vitaal Teylingen: samen maken we de toekomst’, p. 34. 5 Collegeprogramma (2018-2022). ‘Vitaal Teylingen: samen maken we de toekomst’, pp. 84 en 85. 6 Collegeprogramma (2018-2022). ‘Vitaal Teylingen: samen maken we de toekomst’, p. 4. 7 Collegeprogramma (2018-2022) ‘Vitaal Teylingen: samen maken we de toekomst’, p. 4. 8 Programmabegroting Teylingen (2019-2022). 2 3
64061 – Openbaar
8
3.3 Huidige participatiekaders In deze paragraaf maken we met name gebruik van de ambtelijk opgestelde ‘Visie op participatie’ en de door het college opgestelde ‘Notitie Regie organisatie en communicatie in bouwprojecten’. Deze twee documenten vormen niet echt kaders, maar geven wel het meeste houvast bij de organisatie van participatieprocessen. Op dit moment heeft de gemeente Teylingen geen uniform participatiebeleid, werkwijze of gepubliceerde visie op participatie (met uitzondering van wat er over participatieambities staat in het collegeprogramma, de programmabegrotingen en kadernota’s). Er is nog geen sprake van eenduidige kaders voor de ruimte en de afspraken in de voorgestelde nieuwe aanpak (een aanpak die bij participatie iedereen de ruimte geeft).9 Denk aan vragen als ‘wie heeft welke rol?’, ‘wie heeft welke verantwoordelijkheid?’ en ‘wat verstaan we onder een deugdelijk participatieproces?’ Teylingen vindt duidelijke kaders voor participatie echter wel van belang. Om participatie te laten slagen, zijn heldere afspraken essentieel. Daarom gaat het college graag met de gemeenteraad in gesprek over kaders. 10 Ons is niet gebleken of dit gesprek heeft plaatsgevonden en of het gesprek tot kaders vanuit de gemeenteraad heeft geleid.
Het collegeprogramma vermeldt dat het niveau van participatie bij projecten wordt bepaald aan de hand van de opdrachtbeschrijving.11 Binnen HLTsamen is ambtelijk wel een visie op participatie opgesteld. Drie onderdelen in deze visie geven houvast in concrete participatieprocessen. Ten eerste het onderscheid van participatie naar niveaus van samenwerken.12 HLTsamen noemt vier niveaus waarop de omgeving kan worden betrokken voor het creëren van publieke waarde: •
Samen denken: ‘alle ontmoetingen tussen samenleving en overheid waaruit helder wordt welke publieke waarde je wilt en kunt creëren en op welke manier’.
•
Samen besluiten: ‘alle ontmoetingen waar je als samenleving en overheid samen besluit welke publieke waarde je realiseert tegen welke inzet en binnen welke kaders’.
•
Samen doen: ‘alle participatieve trajecten die producten of diensten opleveren waarmee je publieke waarde creëert’.
•
Samen leren: ‘alle ontmoetingen tussen samenleving en/of overheid waarbij samen reflecteren leidt tot beter bouwen aan publieke waarde’.
Het tweede onderdeel betreft een intake. De samenwerkingsorganisatie beschrijft in het visiedocument op participatie een Toolkit Samenwerken met de omgeving. Deze toolkit (te vinden op het intranet) bevat de aanpak, processtappen en tools voor het participatieproces. Een opgave, vraag of opdracht begint daarbij altijd met een intake (de stappen van de intakeprocedure zijn ook terug te vinden in de toolkit). Tijdens een intake wordt gekeken wie bevoegd is voor het nemen van een beslissing (raad, college, ambtelijke bevoegdheid), wat het samenwerkingsniveau is, en wie welke rollen/taken/verantwoordelijkheden heeft. Vervolgens is er een vast stappenplan: 1.
Intake (bevragen, opdracht, stakeholdersanalyse, omgevingsanalyse, risicoanalyse, organisatieanalyse).
2.
Opdracht opstellen en vaststellen.
3.
Klantaanvraag → meewerken met de omgeving/omgevingstafel. a.
Project → projectplan → uitvoeren project → evaluatie.
b.
Programma → programmaplan → uitvoeren programma → evaluatie.
Collegeprogramma (2018-2022) ‘Vitaal Teylingen: samen maken we de toekomst’, p. 5. Programmabegroting Teylingen (2019-2022). 11 Collegeprogramma (2018-2022) ‘Vitaal Teylingen: samen maken we de toekomst’, p. 19 , zie ook Programmabegroting Teylingen (2019-2022). p. 43. 12 HLTsamen. (2020). ‘Visie op participatie’, p. 12. 9
10
64061 – Openbaar
c.
9
Proces → procesplan → uitvoeren proces → evaluatie.13
Het doel van de intake is om een aantal stappen voor te stellen ‘dat je kunt nemen om de opdracht en het speelveld in kaart te brengen.’ Het derde onderdeel van de visie dat concreet houvast geeft, gaat over het democratisch proces. Dit onderdeel is gerelateerd aan de intake en betreft het volgende: ‘Bij de intake bekijken we wie de beslissing neemt (raad, college, ambtelijke bevoegdheid), welke stakeholders er zijn en wat het samenwerkingsniveau is; informeren, meedenken, meedoen of meebeslissen (dit kan overigens per stakeholder verschillen). Rollen, taken en verantwoordelijkheden worden duidelijk beschreven en zijn voor alle deelnemers helder.’14 Tot slot, in de ‘Notitie Regie organisatie en communicatie in bouwprojecten’ van het college staat beschreven dat participatie (ook) een voorwaarde is voor bouwprojecten. Verder vermeldt de notitie dat met betrekking tot participatie gekozen wordt voor een nieuwe aanpak, waarbij participatie met de omgeving wordt georganiseerd, alvorens de gemeente instemt met een principeverzoek van een initiatiefnemer. In deze nieuwe aanpak wordt de omgeving goed geïnformeerd en krijgt deze meer inspraak vanaf het begin van het proces.15 Er worden plannen voor communicatie en participatie gemaakt. Deze plannen zijn projectspecifiek, omdat elk project uniek is en om maatwerk vraagt. Een plan moet in ieder geval de volgende elementen bevatten: •
Omgevings- en stakeholdersanalyse.
•
Welke middelen er ingezet worden in de communicatie en participatie.
•
Planning met daarin opgenomen welke middelen wanneer worden ingezet.
•
Wijze waarop de dialoog met de omgeving wordt vormgegeven.16
Omgevingswet als uitdaging Naast het feit dat Teylingen zelf uitgebreide ambities op het gebied van participatie heeft, gaan ook andere ontwikkelingen de gemeente op participatief gebied beïnvloeden. De Omgevingswet die in 202217 in werking treedt, brengt verplichtingen met zich mee met betrekking tot participatie. De Omgevingswet is momenteel een grote uitdaging voor HLTsamen. Deze wet laat initiatiefnemers en overheden veel ruimte voor de eigen invulling van participatie. Voor de praktijk roept dit veel vragen op over hoe deze participatieprocessen dan concreet ingericht zouden moeten worden. Om de uitdagingen van de Omgevingswet zo integraal mogelijk aan te pakken, heeft de gemeente Teylingen in 2019 zich ten doel gesteld te onderzoeken hoe participatie in het kader van de Omgevingswet vormgegeven zal worden.18 In 2019 is het college van Teylingen gevraagd met een plan te komen om de regie, organisatie en communicatie omtrent bouwprojecten beter te regelen. Een belangrijk onderdeel hiervan is het in een vroeg stadium betrekken van de omgeving in dit proces.19 Op 4 juni heeft het college een voorstel verbetermaatregelen gedaan in de ‘Notitie Regie organisatie en communicatie’.20 In deze notitie worden de volgende maatregelen voorgesteld die betrekking hebben op participatie in Teylingen: •
‘Participatie is een voorwaarde’ (er moet eerder participatie plaatsvinden om te voorkomen dat enkel ver uitgewerkte plannen worden voorgelegd aan de omgeving).
HLTsamen. (2020). ‘Visie op participatie’. HLTsamen. (2020). ‘Visie op participatie’, p. 13. 15 Notitie Regie organisatie en communicatie in bouwprojecten (2019). p. 14. 16 Notitie Regie organisatie en communicatie in bouwprojecten (2019). p. 16. 17 Rijksoverheid. (z.d.). ‘Nieuwe datum inwerkingtreding Omgevingswet: 1 januari 2022’. Via: https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2020/05/20/nieuwe-datum-inwerkingtreding-omgevingswet-1-januari-2022 18 Programmabegroting Teylingen 2019-2022. 19 HLTsamen. (2020). ‘Visie op participatie’. 20 Notitie Regie organisatie en communicatie in bouwprojecten. (2019). 13 14
64061 – Openbaar
•
10
‘Plan voor communicatie en participatie in de planfase. Er wordt een plan opgesteld door de initiatiefnemer voor de communicatie en participatie met de omgeving. De gemeente kijkt en denkt mee en beoordeelt of belanghebbenden voldoende worden betrokken (regie).’ (Wat er in dat plan moet komen, staat in paragraaf 3.3).
•
‘Communicatie: informatie over het initiatief moet vanaf een vroeg stadium.’
•
‘Eén aanspreekpunt bij de gemeente: omgevingsmanager.’
•
‘Toolbox “bouwen in Teylingen” (Het voorbeeld plan van aanpak voor communicatie en participatie (zie tweede bullet) wordt in de toolbox opgenomen).’21
Hierna volgen nog drie relevante bevindingen ten aanzien van de Omgevingswet en participatie in Teylingen: •
Momenteel wordt er ook gewerkt aan de ontwikkeling van een omgevingstafel voor HLTsamen. Het doel van een omgevingstafel is om snel en zorgvuldig vergunningsaanvragen te toetsen en om de samenwerking en participatie te bespreken in lijn met de Omgevingswet.22
•
De gemeente Teylingen heeft het streven om het nog op te stellen participatiebeleid ‘Omgevingswetproof’ te maken.23
•
De Centrumvisie staat aangegeven als een project waarbij de aanpak een goed voorbeeld is van aansluiting op de Omgevingswet. Dit omdat ideeën opgehaald zijn bij inwoners, ondernemers en andere belanghebbenden, en de Centrumvisie op termijn wordt opgenomen in de Omgevingsvisie. 24
Notitie Regie organisatie en communicatie in bouwprojecten. (2019). pp. 13-16. HLTsamen. (2020). ‘Visie op participatie’, p. 10. 23 HLTsamen. (2020). ‘Visie op participatie’. 24 Centrumvisie Teylingen. (oktober 2020). 21 22
64061 – Openbaar
11
4. Conclusies In dit hoofdstuk behandelen we de centrale onderzoeksvraag: Hoe is in de gemeente Teylingen de burgerparticipatie vormgegeven en hoe effectief is dit? Op basis van hoofdstuk 3 en het casusonderzoek beantwoorden we tevens de vier deelvragen: 1.
In hoeverre heeft de raad duidelijke kaders, doelen of ander type verwachtingen gesteld voor burgerparticipatie?
2.
In hoeverre wordt burgerparticipatie (in de vorm van bijvoorbeeld inspraak, informatievoorziening, buurtinitiatief, zelfbeheer) aantoonbaar gebruikt in de verschillende fases van het beleidsproces – voorbereiding, besluitvorming, uitvoering, verantwoording en evaluatie? In hoeverre is hier sprake van innovatieve vormen?
3.
Wat zien de betrokken partijen als de voor- en nadelen van burgerparticipatie?
4.
Welke opbrengsten heeft burgerparticipatie voor het beleid en de besluitvorming? In hoeverre is beleid al aangepast en bijgesteld?
De antwoorden op deze deelvragen luiden als volgt: 1.
De gemeenteraad heeft geen duidelijke kaders, doelen of ander type verwachtingen gesteld ten aanzien van burgerparticipatie.
2.
Participatie wordt in beperkte mate aantoonbaar gebruikt in de verschillende fases van het beleidsproces. Hoewel er in beperkte mate gebruik is gemaakt van innovatieve participatievormen, is er wel in grote mate gebruik gemaakt van passende participatievormen.
3.
Over het algemeen zijn draagvlak en een mooiere buurt de meest terugkerende voordelen. Het feit dat participatieprocessen vaak lang duren, is het meest naar voren gekomen als nadeel. Het antwoord op deze derde deelvraag komt overigens het beste naar voren in het casusonderzoek (met name in de paragrafen ‘bevindingen enquêtes en interviews’, zie bijlage).
4.
Alle onderzochte participatieprocessen hebben tot concrete output geleid. Participatie heeft bijgedragen aan een opgestelde visie, aan zestig stukken geadopteerd groen en aan heringerichte lanen.
Hierna behandelen we alle onderzoeksresultaten – bevindingen, algemene reflecties en deelconclusies (van het casusonderzoek) – als één geheel om de hoofdvraag te beantwoorden met drie conclusies:
•
De huidige participatieaanpak is te karakteriseren als divers met veel bottom-up inzet.
•
De gemeente moet zuinig zijn op de actieve, participatie-minded gemeenschap.
•
De gemeenteraad kan zijn sturende rol versterken.
We lichten de drie conclusies stuk voor stuk toe.
4.1 Conclusie 1: een diverse participatieaanpak met veel bottom-up inzet We concluderen dat Teylingen een diverse aanpak van participatie hanteert, maar tegelijkertijd dat de diversiteit in soorten participatie bescheiden is: de onderzochte projecten lijken op elkaar. Binnen elk participatieproject wordt hard gewerkt door de ambtelijke organisatie. Er is veel aandacht voor het goed laten verlopen van processen en deze aandacht loont: in veel participatieprocessen lukt het om tot concrete resultaten te komen en positieve ervaringen bij deelnemers achter te laten.
64061 – Openbaar
12
De drie onderzochte casussen laten zien dat in Teylingen burgerparticipatie divers is georganiseerd. Op het eerste gezicht gaat het om drie totaal verschillende projecten: een regeling voor het faciliteren van bewoners en burgerinitiatieven om ‘klein’ groen over te nemen, een ‘klassieke’ herinrichting van twee straten, en een gemeentebreed participatieproject met veel verschillende participanten. Ook de aanpakken van de drie projecten liepen sterk uiteen. Adoptiegroen is te kenmerken als laagdrempelig en functioneert ook als uithangbord van de gemeente Teylingen. Doel is het nemen van initiatief makkelijk en mogelijk te maken. De Centrumvisie kende een veel complexere aanpak: een extern bureau organiseerde het proces, het ging in één proces over de drie kernen van Teylingen en er waren veel verschillende typen participanten betrokken, zoals inwoners (met bijzondere aandacht voor de subdoelgroep jongeren), ondernemers en de gemeente zelf. Bij de totstandkoming van de Centrumvisie werden ook veel verschillende en innovatieve participatievormen ingezet om input op te halen. Bij de herinrichting van de Platanenlaan en de Essenlaan werden juist veel klassieke participatiemiddelen ingezet: brieven, gesprekken en bijeenkomsten. Ondanks deze verschillen in projecten en aanpakken is de diversiteit tegelijkertijd bescheiden.
Bekeken vanuit de beleidscyclus gaan de drie casussen enkel over twee fasen, namelijk beleidsvoorbereiding en uitvoering. Er is geen sprake van participatie in de besluitvorming, verantwoording of evaluatie. Door de bril van samen denken, doen, besluiten en leren, zijn de participatieprocessen voornamelijk gericht op het samen denken en samen doen. We hebben geen processen aangetroffen die volledig gericht zijn op samen besluiten of samen leren. Ook in de bestudeerde processen hebben we geen deelaspecten van samen besluiten of samen leren aangetroffen. Wat we in Teylingen wel zagen, was een aanzienlijke focus op het ‘goed procesvoeren’ en veel bottom-up inzet vanuit ambtenaren. Ambtenaren waren zich sterk bewust van de noodzaak om het proces goed te begeleiden en ondernamen hier ook acties voor (zoals extra bijeenkomsten, extra uitleg geven of extra stappen zetten voor initiatiefnemers). De doelen van participatieprocessen waren doorgaans duidelijk (gemaakt) voor participanten. Uiteraard was er ook commentaar, maar participatieprocessen zonder enige vorm van kritiek zijn uiterst zeldzaam. Het gaat ook niet zozeer om kritiekloze participatieprocessen te realiseren, maar veeleer om een ‘goed’ proces te organiseren: een proces waarin inwoners informatie goed aangeleverd krijgen, waarin ze daadwerkelijk invloed kunnen uitoefenen en waarin democratische waarden25 geborgd zijn.
In de drie onderzochte casussen onderstrepen veel respondenten expliciet het belang van goede en prettige processen. Ambtenaren gaven aan hoe belangrijk het is om verwachtingen te managen, goed te communiceren en indien nodig een extra bijeenkomst te organiseren. Allemaal aspecten om te zorgen dat processen goed verlopen. Inwoners vinden goede processen net zo belangrijk. Zij gaven aan behoefte te hebben aan duidelijkheid: over de doelen van participatie en over het proces. Een compliment of een kritiekpunt van een inwoner is vaak gerelateerd aan een ervaring met het proces: •
dat de aanvraag voor Adoptiegroen makkelijk ging
•
dat soms wat onduidelijk was wat de volgende stap zou zijn in het proces van Adoptiegroen aanvragen
•
dat bijeenkomsten goed waren bij de Centrumvisie
•
dat het gehele proces van de Centrumvisie lang duurde
•
dat de sfeer goed was bij de herinrichting van de Platanenlaan/Essenlaan
•
dat er goed werd samengewerkt in de bijeenkomsten over de herinrichting van de Platanenlaan/Essenlaan
•
dat participanten behoefte hebben aan meer duidelijkheid over verschillende participatieonderdelen, zoals uitgangspunten, rol van de gemeenteraad, projectplannen, etc.
Zie bijvoorbeeld het kader dat Anja Smits ontwikkelde voor ‘het democratisch zakboekje’: http://docplayer.nl/105126323Democratisch-toetsingskader-bij-bewonersinitiatieven.html 25
64061 – Openbaar
13
In alle gevallen ging tevredenheid over het proces gepaard met meer tevredenheid over de uitkomst en de bereidheid om in te de toekomst weer mee te doen. We concluderen op basis van de drie onderzochte casussen dat bij prettige processen de outcomes van participatie meer tot uitdrukking komen. Deze conclusie sluit heel goed aan bij een ambitie van de gemeente: ‘Met participatie willen we ook de betrokkenheid vergroten in de gebruiksperiode.’26
4.2 Conclusie 2: wees zuinig op de gemeenschap Op basis van de onderzochte casussen concluderen we dat Teylingen een actieve gemeenschap heeft die meedoet met participatieprocessen om een breed scala aan redenen. Dit biedt veel kansen voor de gemeente om samen publieke waarde te creëren. Tegelijkertijd is het belangrijk dat de gemeente zuinig is op deze participatiebereidwilligheid. Binnen de scope van dit onderzoek kwam zonder uitzondering naar voren dat ‘participatie in het DNA van Teylingen zit’. Inwoners van Teylingen waren betrokken: omdat ze bezorgd of enthousiast waren of omdat ‘het gewoon is’ of omdat ‘het hoort’. Activiteit in een gemeenschap is goed omdat het betrokkenheid en een bepaalde mate van sociale cohesie impliceert. Bovendien geeft het de gemeente ook de kans om samen met de inwoners tot publieke waarde te komen. Dit is gelukt in de casus Adoptiegroen waar op kleine schaal mooie concrete resultaten zijn behaald. Ook in de casus Herinrichting Platanenlaan/Essenlaan is te zien dat inwoners, uiteraard samen met de gemeente, een concreet ontwerp hebben gemaakt. Vooral opvallend is dat inwoners ook interessante participatieve ervaringen hebben opgedaan: ontwerpen presenteren aan elkaar, leren omgaan met elkaars belangen of inzien dat ‘het herinrichtingsproces soms best ingewikkeld is’.
Het is belangrijk dat de gemeente zuinig is op zo’n actieve en ‘participatie-minded’ gemeenschap. Inwoners hadden meerdere kritiekpunten over de participatie: processen duren soms lang, er is weleens onduidelijkheid of ze benadrukken het risico op participatiemoeheid. De gemeente kan onder andere zuinig zijn door de hoeveelheid en het karakter van de participatieprocessen beter op de gemeenschap af te stemmen. Het is voor de gemeente dus van groot belang participatie niet in elk proces als wondermiddel in te zetten. Een gerichte inzet is belangrijk om de duur behapbaar te houden, duidelijkheid te creëren en inwoners af en toe ook met rust te laten. Duidelijkheid bieden (zie ook conclusie 3) speelt een grote rol in deze zuinigheid.
4.3 Conclusie 3: Ongekaderd kaderstellen – de sturende rol van de raad We concluderen dat er een groot gat zit tussen de politiek-bestuurlijke ambities enerzijds en de politiekbestuurlijke sturing anderzijds. De doelen van participatieprocessen waren doorgaans duidelijk (gemaakt) voor participanten. Maar het bewustzijn van de kaders die de gemeenteraad had meegegeven of vastgesteld, was gering. We verwijzen weer naar een gestelde ambitie: ‘Om participatie te laten slagen, zijn duidelijke afspraken essentieel. Daarom gaat het college graag met de gemeenteraad in gesprek over kaders.’27 Gezien deze ambitie is de bevinding van ontbrekende kaders (en de onduidelijkheid daaromtrent) op zijn minst interessant te noemen. We hebben geen ‘algemene kaderstelling’ voor participatie (door de gemeenteraad ) aangetroffen én ook geen ‘specifieke kaderstelling’ per participatieproces (door de gemeenteraad). In alle bestudeerde participatieprocessen was er wel een vorm van kadering (denk aan de Centrumvisie die een ambitie binnen het raadsprogramma Vitaal Teylingen verwezenlijkt, de herinrichting die aan een participatieplan voldoet 26 27
Programmabegroting Teylingen 2019-2022, p. 43. Programmabegroting 2019-2022.
64061 – Openbaar
14
en de voorwaarden voor Adoptiegroen).28 Maar in al deze individuele processen had de gemeenteraad geen specifieke kaders vastgesteld. In de totstandkoming van de Centrumvisie werd de gemeenteraad wel intensief betrokken: in de voorbereiding, tussentijds (ook extra) en uiteraard bij de besluitvorming. Tegelijkertijd heeft het ontbreken of de onduidelijkheid van kaders in de onderzochte casussen niet tot problemen geleid. De ambtelijke organisatie zorgde voor een goede procesvoering (en maakte het daarmee mogelijk om de raad meer stap voor stap te betrekken) en zag erop toe dat de raad voldoende werd meegenomen. De doelen van de participatieprocessen waren in veel gevallen wel helder. Toch zagen we een grote behoefte aan meer duidelijkheid. Die behoefte ging verder dan ‘wat gaan we doen’ en ging juist over ‘wat gaan we niet doen?’ of ‘hoe zwaar weegt dit participatieproces?’. Het belang van duidelijkheid en overeenstemming over wat iedereen verstaat onder participatie, kwam dominant naar voren in het onderzoek. Wat wil de gemeente met participatie? Wat is wel, wat is geen participatie? Wat verwachten inwoners van participatie? Kunnen die verwachtingen waargemaakt worden? Een organisatiebrede opvatting over participatie hebben we binnen de gemeente Teylingen niet aangetroffen.
Het ontbreken daarvan kan het verder ontwikkelen van participatie en het verbeteren als organisatie in de weg staan. Binnen de casussen leken geen fundamentele conflicten over de participatieopvattingen te bestaan (denk aan een conflict over de mate van invloed: mogen we als inwoners alleen adviseren of ook meebeslissen?). Wel waren er kleinere onduidelijkheden: is Adoptiegroen nou echt participatie? Of vraagt de gemeente ‘gewoon’ inwoners om praktische onderhoudstaken over te nemen? Wat is het verschil? Ook bij de Centrumvisie bestonden onduidelijkheden over participatieopvattingen: welke input wordt van participanten verwacht? Als participanten enkel aangeven wat ze niet willen, is dat dan genoeg? Is participatie in de totstandkoming van een Centrumvisie leidend? En als inwoners/ondernemers die niet hebben meegedaan later gaan klagen, welke invloed heeft dat dan op het georganiseerde proces en de plannen? Een laatste subconclusie die samenhangt met ongekaderd kaderstellen, betreft de focus van de onderzochte participatieprocessen. De focus op denken en doen (of beleidsvoorbereiding en uitvoering, zie ook paragraaf 4.1) is terug te zien in de doelen van participatie. Als we het evaluatiekader erbij pakken en onderscheid maken tussen output en outcome, valt op dat de onderzochte participatieprocessen vrij resultaatgericht oftewel outputgedreven zijn.
Geïnterviewden hadden het wel veel over hoe participatie tot grotere outcomes moet leiden, maar hier wordt in het participatieontwerp of in de procesvoering minder aandacht aan besteed. In sommige casussen lukte het uiteindelijk wel om die grotere outcomes teweeg te brengen. Zo fungeert Adoptiegroen daadwerkelijk als uithangbord en heeft de herinrichting van de Platanenlaan en de Essenlaan veel teweeggebracht bij participanten. Die laatste casus is illustratief voor een goede ervaring met de gemeente, meer contact met inwoners en vertrouwen in participatieprocessen. De outcomes lijken echter meer bijvangst en zijn minder het resultaat van doelstelling of kaderstelling.
Er was een amendement ingediend dat onder andere gebaseerd was op de overweging en constatering dat de gemeenteraad onvoldoende aan zijn wettelijke (waaronder kaderstellende) rol kon voldoen. Zie: Amendement Prioritering Uitvoeringsprogramma Centrumvisie Fractie Groen en Leefbaar Teylingen CDA PvdA (17 december 2020). 28
64061 – Openbaar
15
5. Aanbevelingen en ‘lessons learned’ Op basis van het onderzoek (een vorm van terugkijken) doen we de gemeente Teylingen drie aanbevelingen (een vorm van vooruitkijken). We structureren de aanbevelingen in grote mate op basis van de conclusies.
•
Faciliteer kennisdeling in de organisatie.
•
Word (nog) beter in het goed laten aansluiten van participatieprocessen op het vraagstuk.
•
Werk aan een doorleefde manier van denken over participatie in Teylingen.
5.1 Aanbeveling 1: faciliteer kennisdeling in de organisatie Ondanks het ontbreken van een uniforme participatiewijze blijkt uit het onderzoek dat er in verschillende hoeken van de gemeente wel veel aan participatie wordt gedaan en dat veel participatieprocessen goed gaan. Medewerkers in verschillende domeinen hebben allemaal hun eigen ervaringen opgedaan met participatie en eigen manieren om participatieprocessen aan te pakken (denk aan het voorbeeld van fysiek puzzelen bij de herinrichting van de Platanenlaan/Essenlaan). Het organisatiebreed delen van al deze ervaringen en aanpakken is belangrijk om de volgende redenen: •
Het vergroot de toolbox van inzichten, werkvormen en good practices (de do’s en don’ts). Dit maakt een grotere variatie aan soorten participatieprocessen (samen doen, denken, besluiten én leren) mogelijk.
•
Het inspireert medewerkers (en participanten in de processen).
•
Het zorgt voor een stevige kennisbasis voor participatie.
Door kennisdeling te stimuleren op basis van wat er al is, is de gemeente beter in staat die goede processen te organiseren. Dat goede processen belangrijk zijn, is geenszins nieuw of verrassend. Wel heeft dit onderzoek laten zien dat dit soort processen in Teylingen bijdragen aan de grote ambities voor participatie en de outcomes (zoals meer betrokkenheid). Het delen van ervaringen en kennis zorgt voor meer materiaal om de vragen ‘Wat wil de gemeente met participatie? Wat is wel, wat is geen participatie? Wat verwachten inwoners van participatie? Kunnen die verwachtingen waargemaakt worden?’ beter te beantwoorden. Zo draagt kennisdeling ook weer bij aan een meer doorleefde manier van denken over participatie (zie aanbeveling 3). Op het moment dat in de hele organisatie verschillende werkvormen, ervaringen en good practices beschikbaar zijn, kunnen ze ook daadwerkelijk worden ingezet. Deze beschikbaarheid zorgt weer voor een betere aansluiting tussen processen en vraagstukken, en maakt variatie (en innovatie) van werkvormen mogelijk. Dit stimuleert tevens de bottom-up inzet. Door de kennisdeling op basis van eigen ervaringen te stimuleren is er ook altijd iemand in de organisatie die net dat specifieke inzicht of die ene tip heeft over de werkvorm.
In participatieprocessen worstelt men vaak met de vraag: ‘hoe kunnen we die betrokkenheid vergroten?’ Door een goede kennis- en ervaringsbasis kan die vraag concreet beantwoord worden. De kennis en ervaring lijkt er binnen Teylingen te zijn. Stimuleer het delen van ervaringen en kennis over participatie binnen Teylingen. Neem daarmee ook de ervaringen of kennisvragen van de gemeenteraad mee. Wat vindt de gemeenteraad belangrijk? Wat inspireerde? Waar liepen raadsleden tegenaan bij eerdere participatieprocessen?
64061 – Openbaar
16
5.2 Aanbeveling 2: word (nog) beter in het goed laten aansluiten van participatieprocessen op het vraagstuk Zoals gezegd, blijkt uit dit onderzoek dat er veel goed gaat in de participatieprocessen in Teylingen. Participatie zit in het DNA van de gemeenschap en er bestaan diverse participatieaanpakken. Tegelijkertijd zijn de ambities groot, worden serieuze opgaven (denk aan de Omgevingswet en de Participatieverordening) verwacht en zijn er waarschuwingen voor participatiemoeheid bij de bevolking. Hoe kan Teylingen een goede balans vinden en houden in deze ontwikkelingen? De aanbeveling is kort: wordt (nog) beter in participatieprocessen door deze goed te laten aansluiten op vraagstukken die participatief opgelost moeten worden. In sommige opdrachtbeschrijvingen wordt in Teylingen al stilgestaan bij het niveau van participatie door middel van de Participatieladder.29 Dit is een mooi aanknopingspunt voor een intensievere voorbereiding. Door intensiever en (iets) langer voor te bereiden, is de gemeente beter in staat een prettig proces te organiseren of effectief mee te doen in een participatieproces (dat door inwoners is georganiseerd). Door meer vooronderzoek wordt duidelijker wat er allemaal speelt bij de participanten. Daarnaast helpt een grondige voorbereiding om participatiemiddelen en -instrumenten beter in te zetten.
Door deze betere match tussen vraagstuk en in te zetten middelen verkleint Teylingen het risico dat inwoners de zoveelste avond moeten bijwonen, de zoveelste vragenlijst moeten invullen of de zoveelste uitnodiging (binnen een kort tijdsbestek) krijgen. Het beter matchen van processen (en dus in sterke mate middelen, instrumenten en mensen) en vraagstukken is ook belangrijk voor een gemeenteraad. Als het gaat om kaderstelling voorafgaand aan participatieprocessen, is voorbereiding uiterst belangrijk. Een participatieproces over formuleren van beleid of een visie vraagt vanzelfsprekend om andere kaders dan het cocreëren van een speeltuin. De conclusies van dit onderzoek laten ook zien dat nauwe of directe betrokkenheid van de raad niet in alle gevallen noodzakelijk is. Afhankelijk van de aard van het participatieproces kan het voldoende zijn om de casus te beleggen bij de ambtelijke organisatie. Expliciteer nut en noodzaak van kaderstelling door en de rol van de raad en veranker dit. Stimuleer intensievere voorbereiding bij participatie. Zorg in de voorbereiding voor duidelijkheid over waarom participatie in een project van meerwaarde is. Het antwoord op de waaromvraag is een solide basis om de aanpak goed te laten aansluiten op wat nodig is en om achteraf terug te kijken op het proces.
Deze voorbereiding kan onderdeel zijn van een Teylingse manier van denken en de gemeenteraad kan hier meer of minder bij betrokken zijn. Oefen vooral met verschillende vormen of gradaties van betrokkenheid (denk aan kaders voor de opdracht/het projectplan, kaders op basis van een startgesprek of kaders op basis van een ‘belevingsscan’).
5.3 Aanbeveling 3: werk aan een doorleefde manier van denken over participatie in Teylingen Binnen HLTsamen bestaat inmiddels een visie op participatie die grotendeels bottom-up en ambtelijk is opgesteld. Dit is een heel mooi begin. Het is belangrijk dat Teylingen iets ontwikkelt wat op hoofdlijnen richting geeft aan hoe participatie in de gemeente plaatsvindt. Een dergelijk product is geen dichtgetimmerd protocol dat bij elk participatieproces zonder flexibiliteit gevolgd wordt (dit zou alle bottom-up inzet hinderen en ontmoedigen). Nee, zo’n product betreft de gedeelde beelden, opvattingen, ambities en dat gaat over de manier van participatief werken in Teylingen: het ontwikkelen van een manier van denken over en kijken naar participatie. Participanten hebben behoefte aan duidelijkheid, bleek uit het onderzoek. Om als gemeente deze duidelijkheid – op verschillende participatieonderdelen (uitgangspunten, speelruimte, rol van de gemeenteraad, projectplannen, 29
In ieder geval bij herinrichtingen. Zie collegeprogramma 2018-2022 ‘Vitaal Teylingen: samen maken we de toekomst’, p. 19.
64061 – Openbaar
17
etc.) – te kunnen geven, moet er binnen de gemeente enige mate van overeenstemming over deze onderdelen zijn. Het ontwikkelen van een manier van denken sluit ook aan op het bekende vraagstuk over de rol van de gemeenteraad en kaderstelling bij participatie. Wanneer Teylingen iets gaat ontwikkelen, worden van de gemeenteraad duidelijke opvattingen, beelden en ambities over participatie verwacht. Eerder bleek al dat het college graag met de gemeenteraad in gesprek gaat over kaders, omdat ‘bij participatie duidelijke afspraken van belang zijn’.30 De uitkomst van de ontwikkeling zou goed verankerd kunnen worden in participatiebeleid (of een participatienota of -code. Er zijn verschillende varianten van en documenten voor verankering.).31 We bevelen uiteraard aan om eerste tot gedeelde beelden en opvattingen te komen en daarna een product op te stellen en te verankeren. Het criterium ‘doorleefd’ is belangrijk bij de ontwikkeling. In het collegeakkoord staan stevige ambities en binnen HLTsamen is een visie opgesteld. Maar de gezamenlijke betrokkenheid van de gemeenteraad, het college van B en W en de ambtelijke organisatie ontbreekt. Deze organisatiebrede betrokkenheid is wel uiterst raadzaam om: •
de gestelde ambities te behalen
•
de gemeenteraad actiever te betrekken bij participatie in Teylingen
•
de gemeenteraad instrumenten te geven om betrokken te zijn bij participatie
•
inwoners duidelijkheid en voorspelbaarheid te bieden.
In Teylingen gaat op het gebied van participatie veel goed. Door gebruik te maken van alles wat er al is in de gemeente, kan het ontwikkelen van een manier van denken en kijken relatief makkelijk vorm krijgen. Er hoeven niet allerlei nieuwe vormen, instrumenten, pilots en regelingen bedacht te worden. Organiseer intern een programma om samen met de gemeenteraad, het college van B en W én de ambtelijke organisatie tot overeenstemming te komen over hoe de gemeente Teylingen denkt over en kijkt naar participatie. Prioriteer daarbij ook aandachtspunten waarmee gemeentelijke actoren aan de slag gaan. Kies voor een werkvorm en een programma die passen bij de cultuur.
Programmabegroting Teylingen 2019-2022. In het kader van Omgevingswet geldt ‘dat’ participatie moet en niet ‘hoe’ het moet. Participatiebeleid kan wél invulling geven aan ‘hoe’ participatie moet. Zie ook: https://vng.nl/sites/default/files/2019-11/toelichting_participatie_raadsleden.pdf 30 31
64061 – Openbaar
18
Aandachtspunten voor een ontwikkelprogramma én een product om de uitkomsten in te verankeren We noemen twee belangrijke aandachtspunten voor 1) de ontwikkeling van gedeelde beelden en opvattingen over participatie en 2) participatiebeleid. Het eerste gaat over de inhoud: waar ga je het met elkaar over hebben? Of: waar moet in het beleid aandacht aan besteed worden? Het tweede gaat over kaderstelling: wat is het verschil tussen ‘algemene’ en ‘specifieke’ kaders voor participatie en hoe kan een gemeenteraad daar invulling aan geven? Inhoud Wat zijn nou onderwerpen om in een ontwikkelprogramma te behandelen en/of om op te nemen in participatiebeleid? De VNG heeft een Voorbeeld Verordening Participatie [en uitdaagrecht] opgesteld omdat er nu een wetsvoorstel in voorbereiding is dat gemeente verplicht de inspraakverordening te vervangen door een participatieverordening. De handreiking ‘Aan de slag met participatie’ is naast de Voorbeeld Verordening beschikbaar gesteld. De handreiking bevat een aantal stappen om als gemeente (-raad, college, ambtelijke organisatie en inwoners) te zetten. De resultaten van de doorlopen stappen zijn zinvolle input voor zowel het participatiebeleid als de participatieverordening (die idealiter goed op elkaar aansluiten). Extra inspiratie voor de inhoud van een ontwikkelprogramma: •
Het Groninger Participatiewerkboek beslaat bijna alle facetten waar je als gemeenten over na moet denken bij participatie. Democratische waarden, rolverdeling, procesontwerpen, en hoe je ‘een prettig ontmoeting en een open dialoog’ creëert.
•
De participatieleidraad van de gemeente Utrecht die geldt als participatiebeleid. De leidraad geldt voor en helpt bij zowel burger- als overheidsparticipatie.
•
Specifieker voor participatievormen (met ook onderscheid naar wie het initiatief neemt: de overheid of inwoners) en de voor- en nadelen van deze vormen, zie ook de Participatiewijzer van DIA & ProDemos.
Kaders Als participatiebeleid (of participatienota/-code) wordt vastgesteld door de gemeenteraad, geldt dat als ‘algemene kaderstelling’ op participatie. Zoals genoemd kan een gemeenteraad ook ‘specifieke kaders’ stellen voor participatieprocessen. Ook hier zijn de begrippen input, throughput en output nuttig bij het nadenken over deze vorm van kaderstelling. Waar wil je als gemeenteraad meer specifieke kaders per proces op formuleren? Enkele voorbeelden ter inspiratie: •
Kaders op output: “de raad wil dat het participatieproces leidt tot één agenda met speerpunten per wijk” of “de raad wil dat er in de buurtvisie een apart stuk over verkeersveiligheid komt.”
•
Kaders op throughput (proces): “de raad wil dat de gemeente digitale participatie/een burgerjury toepast” of “de raad wil dat er minimaal vijf verkeersmetingen worden gedaan voor kennis over veiligheid en leefbaarheid.”
•
Kaders op input: “de raad wil dat een groep inwoners het participatieproces trekt en de gemeente dit proces faciliteert” of “de raad wil dat de gemeente tijdens het participatieproces budget/snelheidsmeters beschikbaar stelt.”
64061 – Openbaar
19
6. Bijlage 1: Uitkomsten casusonderzoek 6.1 Introductie In deze bijlage presenteren we de bevindingen van het onderzoek per casus. Hieronder volgt een korte algemene beschrijving van de drie onderzochte casussen: •
In een participatief proces met de gemeente, inwoners en ondernemers (en ondersteund door adviesbureaus) is één overkoepelende Centrumvisie voor de drie kernen van Teylingen opgesteld. Doel van die visie is huidige en toekomstige problemen, kansen en uitdagingen in de centra integraal te kunnen afwegen.
•
Adoptiegroen is een regeling van de gemeente die het ‘overnemen’ van stukjes groen door maatschappelijke actoren stimuleert.
•
Voor de herinrichting van de Platanenlaan/Essenlaan zijn twee participatieontwerpen opgesteld. Hierin werkten gemeente en een ingenieursbureau samen met de bewoners van de twee lanen.
Eerst presenteren we de algemene conclusies van het casusonderzoek, gevolgd door een reconstructie per casus. Daarbij geven we steeds 1) een korte beschrijving van de casus, 2) de bevindingen op basis van een documentenstudie, 3) de bevindingen op basis van de interviews en de enquête en 4) de conclusies. De bevindingen geven we weer op basis van het evaluatiekader om de casussen inzichtelijk te maken, op een gelijke manier te behandelen en om ze te kunnen vergelijken. Het onderzoeksontwerp met de focus op publieke waarde, input, throughput en output leidt er vanzelfsprekend toe dat we op een specifieke manier naar de casussen hebben gekeken. Hoewel er altijd meer onderzoek gedaan had kunnen worden, hebben we de casuïstiek goed kunnen reconstrueren. In de interviews komen onderwerpen herhaaldelijk terug, dus binnen de interviewdata is sprake van verzadiging. Ook constateren we dat de observaties op basis van de documenten, de beelden uit de vragenlijsten en de beelden uit de gesprekken overeenkomen. Daarmee is er voldoende grond onder de voeten om op basis van de drie datatypen conclusies over de casuïstiek te trekken.
6.2 Algemene conclusies casusonderzoek Op basis van het casusonderzoek kunnen we drie rode draden aanwijzen: •
In alle casussen ontbreekt het houvast en/of de bredere kadering: waarom wordt er geparticipeerd? Wat zijn de motieven om inwoners (en anderen) te betrekken? Wanneer is het participatieproces goed en deugdelijk georganiseerd (volgens de gemeenteraad)? Waar moet het participatieproces in het bijzonder aan voldoen (volgens de gemeenteraad)? Bij Adoptiegroen wil de gemeente met name actief ondersteunen, bij de herinrichting van de Platanenlaan en de Essenlaan moesten de participatieontwerpen voldoen aan een ‘participatieplan’ en bij de Centrumvisie was participatie ‘een belangrijk onderdeel’. Opvallend is dat in geen van de casussen specifiek en expliciet het niveau van participatie bepaald is 32 (of dat er vanuit het eindresultaat teruggeblikt wordt op het participatieniveau). De participatieladder is wel genoemd in de casus Herinrichting Platanenlaan/Essenlaan, maar er is niet gekozen voor een specifieke trede.
•
In alle casussen gaat heel veel goed, omdat er sprake is van veel inzet en toewijding vanuit de gemeente. Daarbij valt op dat in alle casussen ook de gemeenschap relatief goed met elkaar in contact komt (dit onderlinge contact is het meest zichtbaar in de casus Herinrichting Platanenlaan/Essenlaan). Deze outcomes lijken voornamelijk positieve bijvangst te zijn: de participatieprocessen en werkvormen zijn niet expliciet gericht op onderlinge begripsvorming van participanten (hier vormt de casus Herinrichting
Collegeprogramma (2018-2022) ‘Vitaal Teylingen: samen maken we de toekomst’, p. 19. Zie ook Programmabegroting Teylingen (2019-2022). p. 43. 32
20
64061 – Openbaar
Platanenlaan/Essenlaan een uitzondering: het samen puzzelen en de ontwerpambassadeurs de ontwerpen aan hun mede-inwoners laten presenteren, is meer gericht op onderlinge uitwisseling tussen participanten). •
In elke casus zijn er ook kritische geluiden: deze betreffen met name de lengte van het proces. Andere kritiekpunten hebben te maken met onduidelijkheid: wanneer horen we wat de volgende stap is (Adoptiegroen), wat gebeurt er precies met de huidige en eventuele toekomstige input (Centrumvisie) en waarom lijkt de uitvoering net iets anders te verlopen dan gepland (Herinrichting Platanenlaan/Essenlaan).
Figuur 3 toont de enquêteresultaten. Alle vragen konden met een score van 1 tot en met 5 beantwoord worden. Direct valt op dat alle participatieprocessen qua vorm op elkaar lijken. Zowel bij de bekendheid van de participatiekaders (vergelijk ook conclusie 3, paragraaf 4.3) als bij de tevredenheid over de lengte van het proces zit een knik naar lagere scores. Centrumvisie
Adoptiegroen
Herinrichting Platanenlaan / Essenlaan
Was bij de start het doel van het participatieproces duidelijk? 5,00 Bent u tevreden over de waarde Was het bij de start duidelijk tot die het participatieproces heeft welke concrete resultaten het 4,00 gehad? participatieproces moest leiden? 3,00 Bent u tevreden over de Bent u bekend met de 2,00 resultaten van het participatiekaders van de 1,00 participatieproces? gemeente Teylingen? 0,00 Tevredenheid mate van invloed die de participanten hadden
Tevredenheid kwaliteit van het participatieproces
Tevredenheid toegankelijkheid om mee te doen
Tevredenheid aantal participanten
Tevredenheid lengte proces
Figuur 3. Uitkomsten van de vragenlijst voor de drie onderzochte casussen Over het algemeen worden de drie verschillende casussen relatief hoog beoordeeld in de enquête. Met name ‘het doel van het participatieproces’ en ‘de toegankelijkheid om mee te doen’ krijgen eensluidend hoge scores. Op basis van de drie onderzochte casussen valt in ieder geval op te merken dat de gehanteerde participatieprocessen veel op elkaar lijken (zie ook conclusie 1, paragraaf 4.1) Onderstaande tabel bevat een kort, vergelijkend overzicht van de drie casussen aan de hand van enkele belangrijke indicatoren.
Kaders gesteld door de gemeenteraad (deelvraag 1)
Centrumvisie
Adoptiegroen
Herinrichting Platanenlaan/Essenlaan
Nee
Nee
Nee
21
64061 – Openbaar
Niveau van samenwerken (Visie op participatie)
Samen denken
Samen doen
Samen denken
Waar in de beleidscyclus (deelvraag 2)
Beleidsvoorbereiding
Beleidsuitvoering
Beleidsvoorbereiding
Innovatieve of klassieke vormen (deelvraag 2)
Innovatief en klassiek
Klassiek
Klassiek
Initiatiefnemer
De gemeente
De gemeente initieerde de regeling en sommige projecten. De gemeenschap initieerde ook projecten
De gemeente
Opbrengsten (deelvraag 4)
Een Centrumvisie
Circa zestig geadopteerde groenstukken
Participatieontwerpen, de herinrichting, meer contact met buurtbewoners
Genoemde voordelen (deelvraag 3)
Draagvlak
Een mooiere buurt
Draagvlak
Beoordeling
Grotendeels positief
Grotendeels positief
Grotendeels positief
6.3 Centrumvisie 6.3.1 Casusbeschrijving De Centrumvisie voor Sassenheim, Voorhout en Warmond was noodzakelijk om de huidige en toekomstige problemen, kansen en uitdagingen in de centra integraal te kunnen afwegen. De Centrumvisie is tot stand gekomen in een uitgebreid participatietraject dat bestond uit meerdere activiteiten: •