1. het-casco-omgevingsplan-jan-2020.pdf

Het casco voor het omgevingsplan Een staalkaart voor gemeenten

Colofon

Opdracht Dit rapport is opgesteld door Wetgevingswerken BV en Interra LLP in opdracht van de VNG Programma Omgevingswet, voor het project Staalkaarten voor het omgevingsplan. Auteurs Olaf Kwast (Wetgevingsjurist en oprichter van Wetgevingswerken B.V.) Jur van der Velde (Adviseur Omgevingswet, Interra LLP) Regiegroep Nienke van Renssen (VNG) Marco Lurks (VNG) Maarten Engelberts (VNG) Vormgeving Chris Koning (VNG) Foto omslag Aron Nijs

2

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Inhoud

Vooraf 5

Leeswijzer 8 Inleiding: het omgevingsplan en de doelen van de Omgevingswet

9

Overzicht van de structuur

12

Structuur van het omgevingsplan

14

Bijlagen bij het omgevingsplan

49

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

3

4

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Vooraf Doel van dit document Dit document reikt een structuur aan voor de regels van het omgevingsplan. Doel hiervan is gemeenten te ondersteunen bij het maken van een omgevingsplan en de opgave hiertoe zichtbaarder, hanteerbaarder en vooral doenbaar te maken. Het illustreert de verschillende type regels die een omgevingsplan kan bevatten en op welke plaats deze kunnen worden opgenomen. Onder het vaststellen van een omgevingsplan wordt in dit document ook het herzien van een omgevingsplan verstaan.

Status Dit document geeft geen uitleg over wat wel en niet mogelijk is met een omgevingsplan en is ook geen stappenplan voor het maken van een omgevingsplan. Daarvoor is andere literatuur beschikbaar. Bij dit document gaat het enkel om het weergeven van een optimale structuur voor het omgevingsplan.

De regels De regels die in deze structuur zijn opgenomen zijn zuiver illustratief. Zij dienen enkel om de structuur te ondersteunen en om inzicht te geven in wat in een omgevingsplan geregeld kan worden. In sommige gevallen zijn de regels ontleend aan bestaande praktijken. In andere gevallen zijn ze nieuw bedacht. In alle gevallen gaat het uitdrukkelijk niet om modelbepalingen die zijn geschreven om letterlijk overgenomen te worden. Het zijn “mock-ups” of prototypes die laten zien wat een omgevingsplan behelst. De voorbeelden zijn niet gebaseerd op inhoudelijke kennis van zaken op het betreffende terrein van omgevingsbeleid, maar zijn illustratief voor de manier waarop dergelijke inhoudelijke zaken vorm kunnen krijgen. Gemeenten dienen de regels zelf invulling te geven op basis van het eigen beleid en eigen keuzes. Aan dit document kunnen geen rechten worden ontleend.

Het werkingsgebied en normen Als onderdeel van de regels wordt door coördinaten vastgelegd voor welke locatie(s) de regels gelden. Dit wordt ook wel het werkingsgebied genoemd. Het werkingsgebied kan het gehele gemeentelijke grondgebied zijn (het ambtsgebied van de gemeente), maar ook een of meer delen daarvan. Regels kunnen zo per locatie (per gebied, per perceel of delen daarvan) verschillen. De werking van regels kan zelfs tot op het niveau van een specifieke plaats, zoals een beschermingswaardige boom, worden gespecificeerd. Het koppelen van werkingsgebieden aan de regels is een belangrijk element van het omgevingsplan. Door deze koppeling is een regel alleen zichtbaar op de locaties waar deze werking heeft. Denk daarbij bijvoorbeeld aan regels die binnen de bebouwde kom gelden. Die regels hoeven niet buiten de bebouwde kom zichtbaar te zijn. Regels kunnen ook een kwantitatieve norm bevatten. Zo’n waarde kan bijvoorbeeld aangeven dat op een locatie een maximale bouwhoogte, oppervlakte of andere maatvoering in acht moet worden genomen.

De toelichting Elk omgevingsplan krijgt een toelichting, die tevens de onderbouwing bevat van de in het omgevingsplan opgenomen regels. In dit document blijft de toelichting achterwege, nu het er hier slechts om gaat de structuur van het omgevingsplan zelf weer te geven. Wel is bij de verschillende onderdelen van die structuur (hoofdstukken, afdelingen, voorbeeldregels) puntsgewijs commentaar gegeven, in de hoop dat dit bijdraagt aan een beter inzicht in de structuur.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

5

Annoteren Wie in een webwinkel op zoek is naar een boek, toetst een zoekwoord in en filtert bijvoorbeeld op prijs, taal en beschikbaarheid. En krijgt vervolgens een overzichtelijk lijstje van opties, binnen een totaal van misschien wel tienduizenden titels. Het zijn annotaties, voor de gebruiker niet-zichtbare labels, die zorgen voor deze selectiekracht. Onder de Omgevingswet wordt een groot aantal regels bij elkaar gebracht. Via het omgevingsloket (functie oriënteren op de kaart) zijn straks alle geldende regels voor een locatie te zien. Alleen, wie gebruik maakt van deze functie is gericht op zoeken. Hij of zij wil relevante informatie zien, toegesneden op een vraag. Hiervoor is het nodig dat regels geannoteerd zijn. De gemeente brengt die annotaties aan met behulp van een softwarepakket. De voorbeeldregels in dit document worden bij de verdere uitwerking gedigitaliseerd en geannoteerd, zodat deze in het gemeentelijk softwarepakket kunnen worden ingelezen

Commentaar Bij de verschillende hoofdstukken of voorbeeldregels, zijn genummerde opmerkingen opgenomen. Deze opmerkingen zijn bedoeld als commentaar bij de structuur. Het commentaar is dus geen model voor een toelichting van het omgevingsplan, maar opmerkingen die de lezer helpen bij het begrijpen van de structuur en de mogelijke keuzes daarbij. Het karakter van de opmerkingen kan overigens verschillen. Soms is het commentaar algemeen verduidelijkend, soms geeft het voorbeelden en soms is het zuiver wetgevingstechnisch van karakter. De lezer kan dus zelf kiezen welke opmerkingen relevant voor hem of haar zijn.

Eén casco De structuur, de voorbeeldregels en het commentaar daarbij zijn vormgegeven als één doorlopend document, omdat dit het inzicht in de structuur vergroot en de verschillende onderdelen meer hanteerbaar maakt.

Het omgevingsplan als primaire rechtsfiguur De structuur is ontwikkeld vanuit de hypothese dat het omgevingsplan de primaire rechtsfiguur van het nieuwe omgevingsrecht is, tegen de achtergrond van de Omgevingswet, de algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s) en de provinciale regelgeving. De vrijheid van gemeenten om het omgevingsplan in te richten en de hierin op te nemen decentrale afwegingsruimte spelen een belangrijke rol.

Uitgangspunten De tekst is afgesloten op eind november 2018, op basis van de op dat moment beschikbare teksten van de Omgevingswet en de AMvB’s. Uitgegaan is van de Omgevingswet inclusief de voorgestelde wijzigingen van de Invoeringswet Omgevingswet, zoals die door de regering bij de Tweede Kamer is ingediend en het concept-Invoeringsbesluit. De lezer dient ermee rekening te houden dat de Invoeringswet nog kan wijzigen tijdens de parlementaire behandeling. Met het op 28 oktober ter internetconsultatie aangeboden Invoeringsbesluit Omgevingswet is in beperkte mate rekening gehouden. De eerst nadien in consultatie gegeven Omgevingsregeling is grotendeels buiten beschouwing gebleven. Nadien zijn nog reacties verwerkt die op de afgesloten tekst met dank zijn ontvangen van gemeenten, het ministerie en van de Reflectieraad Staalkaarten Omgevingsplan.

Verhouding van het omgevingsplan met andere instrumenten Op verschillende plaatsen in dit document is aandacht besteed aan de relatie die bestaat tussen het omgevingsplan en de omgevingsvisie en het programma. Tegelijkertijd zijn deze aspecten hier bewust ondergeschikt gelaten aan een structuur die, in onze ogen, zo goed mogelijk recht doet aan het omgevingsplan conform de gedachten van de Omgevingswet.

6

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Keuzes De door ons voorgestelde structuur is wat ons betreft het meest geschikt voor de ontwikkeling van het omgevingsplan. Dat wil niet zeggen dat het de enige juiste is of dat andere indelingen onmogelijk zijn. Wij zien de structuur dan ook niet als eindpunt, maar als een vertrekpunt voor een ontwikkeling naar een betere of eenvoudigere indeling. Een voorbeeld is hoofdstuk 5, waarin regels over activiteiten worden gesteld. Het is goed denkbaar dat de indeling van dat hoofdstuk aan de hand van concrete lokale omstandigheden en prioriteiten wellicht herschikking behoeft. Dat is een slag die op dit moment niet gemaakt kan worden.

Groeidocument We hopen dat de hier voorgestelde structuur tot de verbeelding spreekt en een bijdrage levert aan het opstellen van omgevingsplannen zoals die door de wetgever zijn bedoeld. Dit document kan de komende jaren thematisch en gebiedsgericht worden uitgewerkt. Deze uitwerkingen zullen ongetwijfeld leiden tot nieuwe inzichten. Het is gewenst deze in de structuur te verwerken. De door ons voorgestelde structuur is derhalve niet statisch. Het is de basis van een groeidocument. Een document dat een goede basis legt onder het maken van regels van een omgevingsplan. De auteurs, Jur van der Velde en Olaf Kwast

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

7

Leeswijzer Na een korte inleiding over de plaats van het omgevingsplan in verhouding tot de doelen van de Omgevingswet, en een overzicht van de structuur van het omgevingsplan, geeft dit document steeds eerst een structuurelement weer (vaak op Afdelingniveau, soms artikelniveau), gevolgd door het commentaar. Een en ander is herkenbaar aan de volgende opmaak:

Hoofdstuk # Afdeling #.# Artikel #.#

Opschrift hoofdstuk Opschrift afdeling (artikelkopje) Tekst voorbeeldregel.

1. Kopje commentaar Tekstblok met commentaar.

Geen richtingaanwijzer In de structuur zelf is geen “richtingaanwijzer” opgenomen zoals dat in hoofdstuk 3 van het Besluit activiteiten leefomgeving voor de milieubelastende activiteiten is gedaan. Dat lijkt op voorhand niet nodig om de structuur te verhelderen. Of daaraan in een later stadium behoefte bestaat zal afhangen van het “vullen” van vooral hoofdstuk 5 van deze structuur. Hoofdstuk 5 volgt ordent de te regelen activiteiten naar het oogmerk om die regels te stellen, net als het Besluit activiteiten leefomgeving (wat uit meer bestaat dan alleen regels over milieubelastende activiteiten). Indien een van de afdelingen van hoofdstuk 5 zodanig omvangrijk wordt dat een richtingaanwijzer op zijn plaats is, kan daar op dat moment voor gekozen worden.

8

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Inleiding: het omgevingsplan en de doelen van de Omgevingswet 1.

Maatschappelijke doelen van de Omgevingswet Het vaststellen van een omgevingsplan staat volledig in het teken van het bereiken van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet. Artikel 1.3 van de Omgevingswet geeft aan dat de wet, met het oog op duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu, is gericht op het in onderlinge samenhang: a. bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en b. doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften. Artikel 2.1, eerste lid, van de Omgevingswet schrijft voor dat bestuursorganen, dus ook het gemeentebestuur, de taken en bevoegdheden op grond van de wet uitoefenen met het oog op deze maatschappelijke doelen. Dat geldt dus ook voor de bevoegdheid van de gemeenteraad om op basis van artikel 2.4 van de Omgevingswet voor het gehele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vast te stellen waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen.

2.

Doelen van het omgevingsplan Het omgevingsplan wordt dus vastgesteld met het oog op de maatschappelijke doelen van artikel 1.3 van de Omgevingswet. Het is niet nodig om deze doelen één-op-één over te nemen in het omgevingsplan. Wel zal de gemeente duidelijk moeten maken waarop het omgevingsplan is gericht. Dus welke doelen door de gemeente worden nagestreefd door het omgevingsplan, met het oog op de doelen van artikel 1.3 van de Omgevingswet. In artikel 2.1, derde lid, van de Omgevingswet is een facultatieve, niet-limitatieve en niet-definitieve uitwerking gegeven van de doelen waarop het omgevingsplan (net als andere instrumenten op basis van de Omgevingswet) is gericht. Deze uitwerking kan door gemeenten worden aangepast voor eigen gebruik in het omgevingsplan. Dat is overigens niet verplicht; als het omgevingsplan geen uitwerking geeft, gelden de maatschappelijke doelen van de wet. In deze structuur is ervoor gekozen een uitwerking van de doelen van het omgevingsplan op te nemen in hoofdstuk 2 van het omgevingsplan (zie aldaar).

3.

Doorwerking in reikwijdte van het omgevingsplan De formulering van de doelen van het omgevingsplan is relevant voor de gehele structuur van het omgevingsplan, omdat het een samengevatte weergave is van de redenen (de te dienen algemene belangen) waarom de in het omgevingsplan vervatte regels worden gesteld. Dat geldt ook als ervoor wordt gekozen deze formulering niet in het omgevingsplan op te nemen, maar uitsluitend in de omgevingsvisie of in de toelichting bij het omgevingsplan, Bij het stellen van doelen in het omgevingsplan moet een te beperkte reikwijdte worden vermeden.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

9

Het gaat erom dat de lijst klopt voor de gemeente: de regels van het omgevingsplan dienen een bijdrage te leveren aan het bereiken van de doelen. Deze structuur helpt daarbij door de doelen expliciet te maken, zodat transparant is wat de doelen zijn en deze in onderlinge verhouding kunnen worden bezien. Wat de reikwijdte precies moet zijn, hangt ook af van de mate waarin de gemeente haar voor de fysieke leefomgeving relevante verordeningen al in het omgevingsplan heeft geïntegreerd. Zo zal bijv. het belang van “het behoeden van de staat en werking van infrastructuur voor nadelige gevolgen van activiteiten” (art. 2.1, derde lid, onderdeel l, van de Omgevingswet) pas relevant zijn als een van de doelen van het omgevingsplan, als daarin ook de regels voor het gebruik van wegen zijn opgenomen die nu doorgaans in de APV zijn geregeld.

4.

Doorwerking in structuur van het omgevingsplan De doelen bieden ook een aanknopingspunt voor de verdere structuur van de inhoud van het omgevingsplan. In hoofdstuk 2 is ruimte geboden voor omgevingswaarden - instrumenten waarmee de betekenis van doelen gespecificeerd kan worden, door vast te leggen onder welke omstandigheden gezegd kan worden dat een bepaald doel is bereikt. Hoofdstuk 3 biedt ruimte voor regels over programma’s waarin de maatregelen verwerkt om op die wijze geconcretiseerde doelen te vervullen. Het kan zijn dat er onderdelen van de fysieke leefomgeving zijn die op decentraal niveau aangewezen moeten worden om die status te krijgen, zoals gemeentelijke monumenten bijvoorbeeld, dat vindt plaats in hoofdstuk 4. Vervolgens bevat hoofdstuk 5 de regels voor activiteiten die in het belang van de gestelde doelen noodzakelijk zijn. Daarbij is het oogmerk voor het stellen van de regel het ordenende principe, zodat de formulering van de doelen van het omgevingsplan doorwerkt in de opbouw van hoofdstuk 5. In hoofdstuk 6 zijn bijzondere gebodsbepalingen en regels voor rechthebbenden zijn opgenomen. De hoofdstukken 7 tot en met 12 bevatten ondersteunende regels (financiële bepalingen, procesregels, handhaving, monitoring, overgangsrecht en slotbepalingen) die dezelfde opbouw volgen als gekozen is in de Omgevingswet.

5.

Specialiteit van bevoegdheden en relativiteit van normen De (volgens deze structuur in hoofdstuk 2 beschreven) gemeentelijke doelen van het omgevingsplan zijn in het algemeen bepalend voor de toepassing van concrete bevoegdheden (de “specialiteit” van de bevoegdheid) op basis van het plan. En voor het beschermingsbereik (de “relativiteit”) van concrete rechtsnormen zoals omgevingswaarden, verbodsbepalingen, algemene regels of beoordelingsregels. De gemeentelijke doelen zijn dus de redenen van algemeen belang voor de regels die in het omgevingsplan worden gesteld. Omdat het omgevingsplan alle regels voor de fysieke leefomgeving integreert, zullen niet bij elke individuele regel, alle belangen een rol spelen. Bij de regels over activiteiten in hoofdstuk 5 zijn daarom steeds uitdrukkelijk de oogmerken opgenomen van waaruit de regels voor de betreffende activiteit zijn gesteld. Deze oogmerken kunnen een of meer van de gemeentelijke doelen zijn, of een nuancering daarvan.

6.

Schaalniveaus De doelen van de wet en die van het omgevingsplan staan op verschillende schaalniveaus met elkaar in verhouding. Naast de omgevingsplannen van andere gemeenten en naast de instrumenten van waterschappen, provincies en de uitvoeringsregelgeving van het Rijk, draagt het omgevingsplan van de gemeente bij aan het bereiken van de bredere doelen van artikel 1.3 van de Omgevingswet, waarvan de formele wetgever verwacht dat ze bijdragen aan duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu.

7.

Verhouding tot omgevingsvisie De omgevingsvisie bevat een beschrijving van de hoofdlijnen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving, de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming en het behoud van het grondgebied, en de hoofdzaken van het voor de fysieke leefomgeving te voeren integrale beleid. De omgevingsvisie is derhalve een belangrijke basis voor de doelen.

10

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Het omgevingsplan is echter méér is dan de juridische vertaling van de omgevingsvisie. Het omgevingsplan biedt door de eigen gestelde doelen het kader voor alle regels van de gemeenten over de fysieke leefomgeving (artikel 2.4 Omgevingswet), ook als die niet zijn terug te voeren op een omgevingsvisie. De doelen van het omgevingsplan kunnen en mogen aanvullend en wellicht zelfs in strijd zijn met het beleid van de omgevingsvisie. De gemeente zal dan wel in de toelichting moeten aangeven waarom wordt afgeweken en dit goed moeten motiveren.

8.

Toelichting De in de regels op te nemen doelen kunnen nader worden uitgewerkt in de toelichting bij het omgevingsplan. De Omgevingswet bevat geen bepalingen ten aanzien van deze toelichting. De toelichting kan worden gezien als de motivering van het te nemen besluit, in casu de vaststelling van het omgevingsplan. De toelichting moet voldoende informatie bevatten om het vaststellingsbesluit te kunnen dragen. Een nadere onderbouwing of uitwerking van de doelen kunnen hiervan onderdeel uit maken. Alle regels van het omgevingsplan zijn vatbaar voor beroep. Ook dit vraagt om een goede motivering.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

11

Overzicht van de structuur

12

Hoofdstuk 1

Algemene bepalingen

Hoofdstuk 2

Doelen

Afdeling 2.1 Afdeling 2.2 Afdeling 2.2

Doel omgevingsplan Verplichte omgevingswaarden Facultatieve omgevingswaarden

Hoofdstuk 3

Programma’s

Afdeling 3.1

Programma’s met programmatische aanpak

Hoofdstuk 4

Aanwijzingen in de fysieke leefomgeving

Afdeling 4.1 Afdeling 4.2 Afdeling 4.3 Afdeling 4.4 Afdeling 4.5 Afdeling 4.6

Bebouwde kom Moderniseringslocaties Gebiedsontwikkelingslocaties Cultureel erfgoed Stille gebieden [etc., etc., etc.]

Hoofdstuk 5

Activiteiten

Afdeling 5.1 Afdeling 5.2 Afdeling 5.3 Afdeling 5.4 Afdeling 5.5 Afdeling 5.6 Afdeling 5.7 Afdeling 5.9

Inleidende bepalingen Benutten van de fysieke leefomgeving Bouwactiviteiten, aanlegactiviteiten, sloopactiviteiten Milieubelastende activiteiten Activiteiten op of bij wegen of bij wateren in beheer bij de gemeente Activiteiten met betrekking tot cultureel erfgoed en werelderfgoed Activiteiten met betrekking tot planten en dieren [etc, etc, etc.]

Hoofdstuk 6

Beheer en onderhoud

Afdeling 6.1 Afdeling 6.2

Onderhoud- en instandhoudingsverplichtingen Gedoogplichten

Hoofdstuk 7

Financiële bepalingen

Afdeling 7.1 Afdeling 7.2

Kostenverhaal Nadeelcompensatie

Hoofdstuk 8

Procesregels

Afdeling 8.1 Afdeling 8.2 Afdeling 8.3 Afdeling 8.4 Afdeling 8.5

Voorbereiding van besluiten Gemeentelijke projecten van publiek belang Advies Maatschappelijk draagvlak Andere bestuursorganen

Hoofdstuk 9

Handhaving

Afdeling 9.1 Afdeling 9.2

Strafbepalingen Kwaliteitsbevordering en afstemming uitvoering en handhaving

Hoofdstuk 10

Monitoring en informatie

Afdeling 10.1

Monitoring

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Hoofdstuk 11

Overgangsrecht

Afdeling 11.1 Afdeling 11.2

Overgangsrecht Bruidsschat

Hoofdstuk 12

Slotbepalingen

Afdeling 12.1 Afdeling 12.2

Uitvoerbaarheid en evaluatie Overige bepalingen

Bijlagen bij het omgevingsplan

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

13

Structuur van het omgevingsplan Hoofdstuk 1 Artikel 1.1

Algemene bepalingen (begripsbepalingen) 1. Bijlage 1.1 bij dit omgevingsplan bevat begripsbepalingen voor de toepassing van dit omgevingsplan. [2. Artikel 1.1 van het Omgevingsbesluit, artikel 1.1 van het Besluit kwaliteit leefomgeving, artikel 1.1 van het Besluit activiteiten leefomgeving en artikel 1.1 van het Besluit bouwwerken leefomgeving, zijn van overeenkomstige toepassing op dit omgevingsplan, tenzij in bijlage 1.1 daarvan is afgeweken.] [Of] In dit omgevingsplan wordt verstaan onder: <<begrip>>: <<definitie>>; [Etc.]

1.

Begrippen Op basis van artikel 1.1 van de Omgevingswet gelden alle begrippen die in de bijlage van de wet zijn gedefinieerd ook voor het omgevingsplan. Het omgevingsplan berust immers op artikel 2.4 van de Omgevingswet. De begripsbepalingen van de Omgevingswet hoeven in het omgevingsplan dan ook niet te worden overgeschreven. Van de begrippen uit de wet kan niet worden afgeweken. De begrippen die in bijlage 1.1 bij het omgevingsplan worden gedefinieerd bevatten daarom alleen aanvullingen op de begrippen van de wet en dan slechts voor zover die nodig zijn voor een goede normstelling en uitvoering van het omgevingsplan. Anders dan de begrippen van de wet, zijn de begripsbepalingen van de vier AMvB’s niet van rechtswege van toepassing op het omgevingsplan, omdat de begripsbepaling van die AMvB’s daar niet in voorzien. Daar heeft het gemeentebestuur dus een keuze. In het tweede lid van de structuur is een facultatieve bepaling opgenomen om de begrippen uit de AMvB’s van overeenkomstige toepassing te verklaren, voor zover daarvan niet in het omgevingsplan wordt afgeweken. Of dit ook echt wenselijk is, hangt af van de inhoud van het omgevingsplan.

2.

Begrippen bruidsschat In de consultatieversie van het Invoeringsbesluit Omgevingsplan, is als onderdeel van de bruidsschat bepaald dat alle begrippen van de AMvB’s en de Omgevingsregeling onverkort gelden voor het tijdelijke omgevingsplan. Hoewel de tekst van het Invoeringsbesluit anders suggereert, lijkt dit uitsluitend bedoeld voor de bruidsschat zelf – dus de regels die van rechtswege tijdelijk in het omgevingsplan zijn opgenomen. Het is de taak voor gemeenten om zelf te bepalen op welke wijze de bruidsschat wordt opgenomen in het omgevingsplan.

3.

Terughoudendheid met begrippen Begripsbepalingen zijn ondersteunend voor de leesbaarheid of de uitvoerbaarheid van de regels. Dat betekent dat terughoudend met begripsbepalingen omgegaan moet worden. Het is in dat licht niet verstandig om bij het opstellen van een omgevingsplan met de begrippen te beginnen. Het verdient aanbeveling eerst de regels te formuleren en vervolgens te bezien of het nodig is om

14

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

daarin gehanteerde begrippen te verklaren. Als een begrip slechts één keer in het omgevingsplan wordt gebruikt, wordt geen begripsbepaling opgenomen. De volledige omschrijving kan dan worden opgenomen in het artikel waarin het begrip voorkomt.

4.

Formulering van de begripsbepaling Het is in regelgeving gebruikelijk om de zinsnede “en de daarop berustende bepalingen” te gebruiken, om te zorgen dat de begripsbepalingen ook voor gedelegeerde regelgeving geldt. Voor het omgevingsplan heeft de wetgever echter de gedachte geuit dat de delegatiebepalingen (bijv. “het college kan het omgevingsplan vaststellen voor zover dat betrekking heeft op …. …”) niet in het omgevingsplan wordt opgenomen, maar in een afzonderlijk door de gemeenteraad op te stellen en vast te stellen delegatiebesluit, waarin het college de bevoegdheid krijgt om delen van het omgevingsplan vast te stellen (zie ook artikel 2.8 Omgevingswet). Dat betekent dat de gedelegeerde regels in het omgevingsplan niet “berusten” op het omgevingsplan maar op het delegatiebesluit. De formulering “en de daarop berustende bepalingen” in het omgevingsplan is daardoor niet meer doeltreffend om het begrippenapparaat zoals door de raad gehanteerd als gegeven te beschouwen voor het college als gedelegeerd regelgever. De raad zal in het delegatiebesluit zal moeten regelen of en zo ja, in welke mate, het college het begrippenapparaat van het omgevingsplan zoals dat is vastgesteld door de raad, kan wijzigen of aanvullen.

Met andere woorden: de wetgevingstechnische waarborg voor een uniform begrippenapparaat die thans uitgaat van “en de daarop berustende bepalingen” moet voortaan in het delegatiebesluit worden geboden.

5.

Overige algemene bepalingen Anders dan in huidige bestemmingsplannen gebruikelijk is, is een bepaling over de wijze van meten, in het omgevingsplan niet meer een algemene bepaling die geschikt is voor Hoofdstuk 1 van het omgevingsplan. Dit onderwerp betreft immers alleen het meten van bouwwerken voor de toepassing van de bouwregels die zijn opgenomen in hoofdstuk 5 van deze structuur en horen daarom daar thuis of in een algemeen deel van dat hoofdstuk. Bovendien ligt het in de rede dat er ook andere voorschriften kunnen zijn over meten en rekenen die relevant zijn voor de toepassing van andere regels, bijvoorbeeld de regels over monitoring (in hoofdstuk 10 van deze structuur), maar niet met de eerstgenoemde soort samenvallen. Daarom zijn deze regels niet in hoofdstuk 1 van het omgevingsplan opgenomen. Hetzelfde geldt ook voor eventuele indieningsvereisten. Deze zien veelal op vergunningverlening voor een specifieke activiteit, zodat het voor de hand ligt ze bij de regeling van de betreffende activiteit op te nemen in hoofdstuk 5 van het omgevingsplan. Kortom, het is alleen gewenst om algemene bepalingen op te nemen als deze ook daadwerkelijk algemeen zijn en dus betrekking hebben op het gehele omgevingsplan. Als dat niet het geval is, kunnen deze bepalingen beter worden opgenomen in het betreffende hoofdstuk.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

15

Hoofdstuk 2

Doelen

Afdeling 2.1 Artikel 2.1

Doel omgevingsplan (gemeentelijke omgevingsdoelen) Dit omgevingsplan is, met het oog op de doelen van artikel 1.3 van de Omgevingswet, gericht op: a. het waarborgen van de veiligheid, b. het beschermen van de gezondheid, c. het beschermen van het milieu, d. het duurzaam veiligstellen van de openbare drinkwatervoorziening, e. het beschermen van landschappelijke of stedenbouwkundige waarden, f. het behoud van cultureel erfgoed, g. het behoud van de uitzonderlijke universele waarde van werelderfgoed, h. de natuurbescherming, i. het tegengaan van klimaatverandering, j. de kwaliteit van bouwwerken, k. een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, l. het behoeden van de staat en werking van infrastructuur voor nadelige gevolgen van activiteiten, m. het beheer van infrastructuur, n. het beheer van watersystemen, o. het beheer van geobiologische en geothermische systemen en ecosystemen, p. het beheer van natuurlijke hulpbronnen, q. het beheer van natuurgebieden, r. het gebruik van bouwwerken, s. het bevorderen van de toegankelijkheid van de openbare buitenruimte voor personen, t. [etc. etc.]

Artikel 2.2

(doelen voor bijzondere gebieden of thema’s) 1. Dit omgevingsplan is [in gebied “a”] mede gericht op het realiseren van duurzame woonwijken. 2. Het in het geografisch informatieobject “gebiedsnaam” opgenomen gebied, wordt ontwikkeld tot hoogwaardig binnenstadgebied, dat met een eigen ruimtelijke en functionele identiteit een aanvulling vormt op het bestaande stadscentrum en op de ontwikkelende gebieden <<naam gebieden>>. 3. [etc., etc., etc.]

1.

Gemeentelijke omgevingsdoelen De omgevingsdoelen (te dienen belangen) van artikel 2.1 zijn overgenomen uit de Omgevingswet. Niet elk omgevingsplan zal altijd gericht hoeven zijn op het dienen van al deze doelen. Dat hangt af van het beleid van de gemeente. De in het omgevingsplan op te nemen doelen geven invulling aan het gemeentelijk beleid (omgevingsvisie) en aan de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet. Deze laatste zijn gesteld met het oog op een duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de verbetering van het leefmilieu. Een gemeente is niet wettelijk verplicht om doelen in het omgevingsplan op te nemen. Als de gemeente ervoor kiest geen uitdrukkelijke doelen op te nemen, dan gelden nog steeds de maatschappelijke doelen van de wet. Voordeel van het wel opnemen is dat deze stuur en richting geven aan de eventuele afwegingsruimte in de regels en dat deze gezien kunnen worden als de motivering c.q. reden voor het stellen van regels in het omgevingsplan. Vergelijk in dit verband bijvoorbeeld artikel 2.2 van het Besluit activiteiten leefomgeving, waarin duidelijk en algemeen wordt weergegeven in welk belang de regels van die AMvB zijn gesteld.

Of de gemeente nu wel of niet in het omgevingsplan zelf doelen opneemt, het is noodzakelijk alert te blijven op het belang van die doelen voor de onderbouwing van de verschillende onderdelen het omgevingsplan en voor de reikwijdte daarvan (zie hierover de Inleiding, boven). De geschiktheid van regels in de overige hoofdstukken van het omgevingsplan zal moeten worden beoordeeld in het licht van deze doelen. Daarom voorziet deze structuur in een zo stelselmatig mogelijke opbouw van

16

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

elementen waarmee die doelen door het omgevingsplan worden nagestreefd. Of een gemeente nu kiest voor het uitdrukkelijk opnemen van de samengevatte doelen in het omgevingsplan (in hoofdstuk 2 of elders in het omgevingsplan) of om deze impliciet te laten, in alle gevallen is het belangrijk aandacht te besteden aan de consistentie daarvan met eventuele doelen die in de omgevingsvisie zijn gesteld en, waar nodig, afwijkingen daarvan uitdrukkelijk te motiveren. De doelen van hoofdstuk 2 werken door in alle hoofdstukken van het omgevingsplan. Daarbij geldt voor in het bijzonder voor hoofdstuk 5 (regels over activiteiten) dat de indeling van dat hoofdstuk in afdelingen steeds het oogmerk van de te stellen regels volgt. Die oogmerken zullen steeds rechtstreeks verbonden zijn aan de doelen die in hoofdstuk 2 zijn gesteld, met dien verstande dat het mogelijk is daar desgewenst in hoofdstuk 5 concretere grenzen of uitbreidingen aan te geven.

2.

Uitbreiden, nuanceren, begrenzen. Gemeenten zijn vrij in het stellen van de doelen. De in de Omgevingswet genoemde doelen kunnen per gemeente worden uitgebreid of genuanceerd (uitwerken, begrenzen, zie artikel 2.1, derde lid, Omgevingswet). De opsomming dient uiteindelijk als kader voor de uitoefening van bevoegdheden die in het omgevingsplan worden gegeven. De omgevingsvisie zal waarschijnlijk een belangrijke input leveren voor de doelen. Bedacht dient echter te worden dat de doelen ook kunnen voortvloeien uit de instructieregels van de AMvB’s of de provinciale omgevingsverordening. Gemeenten zullen immers moeten aangeven hoe zij invulling willen geven aan deze instructies. Beleidsmatig kan dit eerst in een omgevingsvisie worden gedaan. Het omgevingsplan volgt de omgevingsvisie en vertaalt het beleid van de omgevingsvisie naar doelen en regels in het omgevingsplan.

3.

Aangrijpingspunt instructieregels. De instructieregels van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) die zijn gegeven met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, grijpen steeds aan bij de oogmerken van artikel 2.1, derde lid, van de Omgevingswet. Houdt er dus rekening mee dat bepaalde belangen in het omgevingsplan verplicht gediend moeten worden. Deze regels hebben overigens hoofdzakelijk het oog op de evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Daarbij komen ook instructieregels voor die slechts heel algemeen doelen voorschrijven, die vervolgens in concretere instructieregels zijn uitgewerkt. In een aantal gevallen voegen die niets toe aan artikel 2.1 van dit omgevingsplan. In dat geval ligt het niet voor de hand er nog een bepaling aan te wijden. Soms voegt het wel iets toe. Voorbeelden zijn het rekening houden met veiligheidsrisico’s van branden, rampen en crises (art. 5.2 Bkl), het rekening houden met het waterbelang (de gevolgen voor het beheer van het watersysteem, art. 5.37 Bkl), wat al in artikel 2.1, aanhef onder n, van dit omgevingsplan is opgenomen, of rekening houden met het bevorderen van de toegankelijkheid van openbare buitenruimte voor personen met een functiebeperking (zie Bkl, maar ook al in artikel 2.1, aanhef en onder s, van dit omgevingsplan opgenomen).

4.

Gebiedsgerichte of onderdeelgerichte doelen Het voorgestelde artikel 2.2 geeft uitdrukking aan de gedachte dat er gebieden, of bepaalde onderdelen (thema’s) van de fysieke leefomgeving, kunnen zijn waarvoor het gewenst is specifieke of gerichte doelen te stellen. De doelen van artikel 2.2 kunnen worden gezien als concretiseringen van de doelen van artikel 2.1. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht aan specifieke doelen voor een wijk of thema zoals de energietransitie, de gezondheid en de duurzaamheid. De doelen van de artikelen 2.1 en 2.2 kunnen elkaar door de formuleringen overlappen. Het zal niet altijd mogelijk zijn om algemene en concrete doelen hard te scheiden. Dit is geen probleem. Voorkomen moet wel worden dat er tussen de beide soorten doelen tegenstrijdigheden zijn. Indien dit voorkomt, is er waarschijnlijk sprake van inconsequent beleid. Het formuleren van de doelen in het omgevingsplan is dus goede exercitie om het beleid uit de omgevingsvisie te checken.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

17

Het verdient aanbeveling om de doelen van artikel 2.1 zo breed mogelijk te formuleren. Enerzijds omdat dit recht doet aan de reikwijdte van het omgevingsplan en anderzijds om te voorkomen dat er voor bepaalde ontwikkelingen of activiteiten geen doelen zijn gesteld. Algemeen gestelde doelen geven ook richting aan de uitvoering van het omgevingsplan, zij het wel dat het bestuur daaraan dan wel bij de uitvoering van het omgevingsplan concreet invulling moet geven. Indien om wat voor reden ook geen doelen zijn gesteld ten aanzien van een bepaald thema of gebied, dan betekent dat niet dat bijvoorbeeld de beoordelingsregels van een activiteit niet kunnen worden toegepast. Het ontbreken van een doel gaat dus niet zover dat de betreffende regels van het omgevingsplan niet kunnen worden uitgevoerd. De doelen geven enkel richting aan de beoordeling van een activiteit en de wijze van invulling aan opgenomen beleidsruimten.

5.

Samenhang Het bestuursorgaan moet de samenhang van de doelen gelet op artikel 2.1, tweede lid, van de Omgevingswet ook zien in relatie tot de samenhang tussen onderdelen van de fysieke leefomgeving. Samenhang aanbrengen tussen doelen is een mogelijkheid die van belang kan zijn voor de nodige sturing van specifieke gebieden. In artikel 2.2 en verder is dus ruimte in de structuur opgenomen om aandacht te besteden aan de samenhang van de fysieke leefomgeving, voor bepaalde gebieden of onderdelen van het beleid. Bijvoorbeeld voor een wijk of de energietransitie. Dat geeft bijvoorbeeld gelegenheid voor het definiëren van een bepaalde gebiedskwaliteit, of van het stellen van gerichte lange termijn doelen voor specifieke gebieden zoals een recreatiegebied met niet-intensieve landbouw, duurzame woonwijken, etc.

6.

Afwegingsruimte Het stellen van doelen voor bepaalde gebieden is een eerste, algemene wijze waarop vormgegeven kan worden aan de bestuurlijke afwegingsruimte bij de vaststelling van het omgevingsplan. De omgevingsdoelen die in deze Afdeling worden gesteld, kunnen helpen om uitdrukking te geven aan combinaties van belangen die zijn genoemd in artikel 2.1 met betrekking tot specifieke gebieden of om meer overkoepelende doelen te specificeren voor de gebiedskwaliteit of omgevingskwaliteit van bepaalde gebieden. Dit krijgt dan gestalte door andere formuleringen of accenten te kiezen in de formulering van de doelen in artikel 2.1.

7.

Doelen en omgevingswaarden Een gemeente kan er in beginsel voor kiezen om te werken met omgevingsdoelen zonder die uit te werken in omgevingswaarden (zie volgende Afdeling). Dat kan betekenen dat de interpretatie van die nog behoorlijk algemeen geformuleerde doelstellingen onduidelijk kan bestaan (onder welke omstandigheden is het belang succesvol gediend of het doel bereikt). Deze in Afdeling 2.1 bedoelde omgevingsdoelen hebben dan verder niet de rechtsgevolgen die de wet verbindt aan het stellen van omgevingswaarden (monitoringsregels en programma). In bepaalde gevallen kan het gebruik van omgevingswaarden door instructieregels van de provincie of het Bkl verplicht zijn gesteld. Daarnaast is het aan de gemeenten om bij het opstellen van een omgevingsplan een bewuste keuze moeten maken of zij een in dit onderdeel gesteld doel willen specificeren door het gebruik van een of meer omgevingswaarden. De keuze kan worden onderbouwd in de toelichting op het omgevingsplan.

18

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Afdeling 2.2 Artikel 2.3

Verplichte omgevingswaarden (geluidproductieplafond industrieterreinen) [gereserveerd]

Afdeling 2.3 Artikel 2.4

Facultatieve omgevingswaarden (omgevingswaarde bodem) Voor de in het geografisch informatieobject [x] opgenomen locaties wordt met het oog op de doelen, bedoeld in artikel 2.1, aanhef en onder a, b, en c, in [<<relevante eenheden>>] de kwaliteit aangegeven die de bodem dient te hebben zodat het gebruik van die locatie overeenkomstig de functie geen onaanvaardbaar risico voor de gebruikers meebrengt.

Artikel 2.5

(omgevingswaarde windhinder en -gevaar) Voor elk gebouw dat hoger is dan 30 meter wordt met het oog op het beschermen van stedenbouwkundige waarden, bedoeld in artikel 2.1, aanhef en onder e, in bijlage 2.2 de windhinder aangegeven als de gemiddelde overschrijdingskans – per jaar – van de hoogste uurgemiddelde windsnelheden (m/s) waarop de directe omgeving van het bouwwerk moet zijn berekend, mede gelet op de verwachte temperaturen en de activiteiten die daar plaatsvinden.

Artikel 2.6

(omgevingswaarde externe veiligheid: plaatsgebonden risico) 1. Voor elk kwetsbaar of zeer kwetsbaar gebouw en voor elke kwetsbare locatie, wordt het in bijlage 2.3 aangegeven plaatsgebonden risico in acht genomen van ten hoogste een op de miljoen per jaar kans op het overlijden van een onbeschermd en continu aanwezig persoon als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval veroorzaakt door opslag, productie, gebruik of vervoer van gevaarlijke stoffen of door windturbines. 2. [uitwerken: afstanden]

Artikel 2.7

(omgevingswaarde verkeerscirculatie) Het college bevordert een vermindering van het aantal voertuigverliesuren op de centrumring met <<percentage>> in 20xx.

Artikel 2.8

(omgevingswaarde hitte in de stad) De gemiddelde temperatuur per jaar van de gebouwde omgeving overschrijdt de gemiddelde temperatuur per jaar van de ongebouwde omgeving niet met meer dan 20C.

Artikel 2.9

(omgevingswaarde energietransitie) 1. Ten minste <<percentage>> van de op het grondgebied van de gemeente [OF aangewezen delen van het grondgebied van de gemeente] aanwezige gebouwen met een woonfunctie zijn in <<jaar>> voor de energievoorziening onafhankelijk van fossiele brandstoffen of voldoen aan een in bijlage 2.4 aangegeven energieprestatiecoëfficiënt. 2. Ten minste <<percentage>> van de bouwwerken met ten zes of meer bouwlagen zijn in <<jaar>> aangesloten op het warmtenet.

Artikel 2.10

(omgevingswaarde natuur: donkertebescherming) De in bijlage 2.5 aangegeven gebieden hebben tussen zonsondergang en zonsopgang geen hogere hemelhelderheid door de aanwezigheid en uitstraling van kunstlicht, dan op het moment van de inwerkingtreding van dit artikel, uitgedrukt in lumen.

1.

Omgevingswaarden De Omgevingswet geeft in Afdeling 2.3 de mogelijkheid om bij het omgevingsplan omgevingswaarden vast te stellen. Een omgevingswaarde bepaalt voor de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan de gewenste staat of kwaliteit, de toelaatbare belasting door activiteiten of de toelaatbare concentratie of depositie van stoffen. De omgevingswaarde kan worden geformuleerd als een resultaatsverplichting, inspanningsverplichting of andere daarbij te omschrijven verplichting. Bij de vaststelling van een omgevingswaarde kan een termijn worden gesteld waarbinnen aan de

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

19

verplichting moet zijn voldaan. Bij de vaststelling van een omgevingswaarde moet worden onderbouwd welke taken en bevoegdheden in ieder geval worden ingezet om de omgevingswaarde te verwezenlijken. Als de gemeenteraad besluit een omgevingswaarde vast te stellen, dan moeten de omgevingswaarden voldoen aan de eisen van de wet (zie art. 2.9, derde lid, van de wet en art. 2.10 van de wet) en hebben ze rechtsgevolgen (zie art. 3.10 en 20.1 van de wet). Bij omgevingsplan kunnen geen omgevingswaarden worden vastgesteld in aanvulling op of in afwijking van omgevingswaarden die bij omgevingsverordening of algemene maatregel van bestuur zijn vastgesteld, tenzij bij de omgevingsverordening of de maatregel anders is bepaald. Net als voor alle onderdelen van het omgevingsplan geldt dat omgevingswaarden juridisch houdbaar zullen moeten zijn – de voorbeelden die in deze structuur zijn gegeven zijn bijvoorbeeld niet beoordeeld op de haalbaarheid etc. Als de waarden te onbepaald zijn om te voldoen aan de objectiviteitseis voor omgevingswaarden van artikel 2.9, derde lid, van de Omgevingswet, is dat een reden om ze niet op te nemen in het omgevingsplan. De omgevingswaarde moet de vereiste mate van objectiviteit hebben in het omgevingsplan. Dit kan niet worden overgelaten aan een beleidsregel waarmee een en ander wordt uitgelegd.

Het opnemen van omgevingswaarden is op basis van de huidige tekst van de Omgevingswet facultatief. Dit wordt anders na de invoeging van bijvoorbeeld de Aanvullingswet Geluid. Dan zijn gemeenten verplicht om omgevingswaarden vast te stellen voor geluidproductieplafonds rondom industrieterreinen. Om deze reden is ervoor gekozen in de structuur een onderscheid te maken tussen omgevingswaarden die verplicht moeten worden gehanteerd en omgevingswaarden waar dit niet zo is. Omgevingswaarden worden in het omgevingsplan vastgesteld. Het wel of niet vaststellen van deze waarden is een keuze die vaak gemaakt zal worden in het kader van de gemeentelijke omgevingsvisie. De gemeenteraad kan daarin uitspreken of wel of niet met omgevingswaarden zal worden gewerkt en zo ja, voor welke doelen. Dat neemt niet weg dat de vereiste onderbouwing voor het bepalen van de omgevingswaarde bij het omgevingsplan moet worden gegeven. Omgevingswaarden hebben als voordeel dat concreet wordt benoemd welke objectief verifieerbare waarden zullen aangeven dat een beoogd doel is behaald. Hiermee is het voor een ieder duidelijk waar de gemeente voor staat. Omgevingswaarden zijn zelf dus strikt genomen niet een middel om een doel te halen maar een indicatoren voor het aantonen van de resultaten die door de wel ingezette middelen zijn bereikt.

Dat is ook de reden om ze hier in dit hoofdstuk op te nemen en niet in bijv. hoofdstuk 5 waar concrete regels voor activiteiten zijn gesteld. Daarom ook gaat de vaststelling van omgevingswaarden altijd gepaard met het regelen van de monitoring en informatie (zie hoofdstuk 11). De middelen (taken en bevoegdheden) om het doel te halen dienen weergegeven te worden in een programma (zie hoofdstuk 3), en dat kunnen onder andere regels van het omgevingsplan en eventuele overige maatregelen zijn. Als voor het halen van een doel, zoals gespecificeerd door een omgevingswaarde, bepaalde regels voor activiteiten nodig zijn, dan worden die dus gesteld in hoofdstuk 5, al dan niet met referentie aan een voor dat (door omgevingswaarden gespecificeerde) doel gewijde programma van hoofdstuk 4.

2.

Een of meer omgevingswaarden Belangrijk is dat het stellen van een omgevingswaarde dus nooit een doel op zichzelf is, maar altijd dienstbaar is aan de vraag of een doel (te dienen belang) voor de fysieke leefomgeving wordt bereikt. De gedachte is dat aan de hand van een omgevingswaarde gemonitord kan worden of doelen voor de leefomgeving worden bereikt. Soms kan voor een bepaald doel met één omgevingswaarde worden volstaan (denk aan de overstromingskansen als omgevingswaarde voor waterveiligheid), in andere gevallen zijn wellicht een aantal omgevingswaarden nodig om er vertrouwen in te hebben dat de omgevingswaarden laten zien dat een doel bereikt is (bijv. het beschermen van stedenbouwkundige waarden). Door

20

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

omgevingswaarden te zien als indicatoren wordt ook duidelijk dat ze niet beperkt zijn tot het terrein van het milieu en dat het een breder instrument is dan de milieurechtelijke streefwaarden of grenswaarden.

3.

Omgevingswaarden als indicatoren voor doelbereik Omgevingswaarden zijn in wezen een juridische vorm voor objectief te verifiëren indicatoren voor de staat of kwaliteit van een onderdeel van de fysieke leefomgeving op een bepaald moment. Elke omgevingswaarde wordt daarom gesteld met het oog op een concreet doel van Afdeling 2.2. Net als een goede key performance indicator is een omgevingswaarde QQT: opgebouwd uit elementen van quantity, quality en time (kwantiteit, kwaliteit en tijdgebonden). Een ander voorbeeld is aan het vaststellen van omgevingswaarden met het oog op het doel om in een bepaald gebied een bepaalde ruimtelijke kwaliteit te realiseren. Denkbare waarden zijn dan de bevolkingsdichtheid (meer/minder bewoners), bouwhoogten, voorzieningenniveaus, bezoekersaantallen, leegstand, enz. die bij dat doel passen. Met andere woorden: (toekomstige) toetsbare feiten, die afhankelijk van hun gerealiseerde niveaus, al dan niet in combinatie met elkaar het bestaan kunnen bevestigen van het beoogde doel (hoogwaardigheid van het gebied, eigen identiteit, etc.).

4.

Omgevingswaarden moeten geschikt zijn De te bereiken waarden moeten geschikt zijn om als omgevingswaarde in het omgevingsplan opgenomen te worden. Dat kunnen gelet op de Omgevingswet uitsluitend waarden zijn die betrekking hebben op de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving (of een onderdeel daarvan), op de belasting daarvan door activiteiten of op de toelaatbare concentratie of depositie van stoffen, zich om als omgevingswaarde opgenomen te worden (art. 2.9, tweede lid, Omgevingswet). De gehanteerde omgevingswaarden moeten relevant zijn met het oog op de met het omgevingsplan te bereiken doelen.

5.

Ambitieniveaus Soms biedt het Bkl de mogelijkheid om strenger of anders te normeren door middel van omgevingswaarden. Omgevingswaarden hoeven overigens niet noodzakelijkerwijs grote ambities uit te drukken. In principe zijn omgevingswaarden niets anders dan een verheldering van de omstandigheden waaronder een bepaald doel in de fysieke leefomgeving geacht moet worden te zijn bereikt. Ze voegen een performance specificatie toe aan reeds gestelde doelen: welke kwantiteit is nodig, welke kwaliteit moet het zijn, en op welk moment? Ze kunnen ook juist dienen om – al dan niet voor een specifiek gebied of onderwerp – zekerheid of houvast te bieden, door een waarde te concretiseren op een bepaald basisniveau voor onderwerpen waar anders slechts informele normen zouden bestaan. Het ambitieniveau van een omgevingswaarde komt tot uitdrukking in verschillende elementen. Ten eerste in de wijze waarop de omgevingswaarde gericht wordt op het betrokken doel (door deze te specificeren naar hoeveelheid, kwaliteit of tijd). Ten tweede in de selectie van de taken en bevoegdheden waarvan verwacht wordt dat de uitoefening op de een of andere manier zal leiden tot de omstandigheden die de omgevingswaarde specificeert. Ten derde in de aard van de verplichting waarmee deze omgevingswaarde gepaard gaat.

Is sprake van een inspanning of een resultaat dat bereikt moet worden? Op deze punten wordt hieronder verder ingegaan.

6.

Taken en bevoegdheden voor de omgevingswaarde Bij het vaststellen van een omgevingswaarde zal altijd onderbouwd moeten worden, wie (normadressaat) op welke wijze verantwoordelijk is voor het bereiken van het doel wat door de waarde wordt uitgedrukt: welke taken en bevoegdheden worden ingezet om de omgevingswaarde te verwezenlijken (artikel 2.10, derde lid, Omgevingswet). Dat kan op verschillende manieren worden vormgegeven. Rechtstreeks bij de vaststelling van de omgevingswaarde in dit hoofdstuk. Maar

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

21

bijvoorbeeld ook door in latere hoofdstukken hierop terug te grijpen: bijvoorbeeld door het organiseren van een programmatische aanpak (zie hoofdstuk 3), of door rechtstreekse doorwerking naar besluitvorming te regelen in de hoofdstukken 5 of 6. Ook denkbaar is dat het gaat om taken of bevoegdheden die buiten het omgevingsplan of de wet liggen, zoals het gebruik van privaatrechtelijke bevoegdheden, subsidies, etc.

7.

Aard van de verplichting Bij een omgevingswaarde moet worden bepaald of en zo ja, welke verplichtingen deze met zich meebrengen (artikel 2.10, eerste lid, onder a, van de wet). Dat zal onder andere afhangen van de vraag of het doel waarop de omgevingswaarde gericht is, met een of met meerdere omgevingswaarden wordt gesteund. Het voorbeeld van artikel 2.7 van deze structuur illustreert een inspanningsverplichting door het gebruik van “bevordert”. Dat ligt immers voor de hand bij een waarde die uitdrukking geeft aan files, waarvan het bereiken van veel factoren afhankelijk is en van welke factoren waarschijnlijk veel buiten de bevoegdheid of directe invloedsfeer van het college zullen liggen. Voorbeeld artikel 2.8 is een voorbeeld van een resultaatsverplichting, als gevolg van de dwingende formulering.

8.

Instructieregels Bij het bepalen van omgevingswaarden is het ook goed om te kijken naar mogelijke instructieregels die zijn opgenomen in de provinciale omgevingsverordening. Het kan bijvoorbeeld zijn – in relatie tot voorbeeldregel 2.10 – dat de provincie instructieregels over de bescherming van duisternis of donkerte heeft gesteld. Dit is een waarde of norm, die bereikt kan worden door het eigen actief beheer van de wegverlichting (’s nachts selectief uit langs bepaalde wegen of dimbaar maken), lichtuitstraling van bepaalde type bouwwerken maximeren op een x aantal Lumen tussen 20.00 en 6.00 uur, tenzij voldoende reducerende voorzieningen zijn getroffen, anders richten van verlichting van sportcomplexen, etc. Hetzelfde geldt voor de AMvB’s. Zo is bij voorbeeldregel 2.9 van belang dat de energieprestatiecoëfficiënt in het Bbl is geregeld, waarbij de gemeente strenger kan zijn in het omgevingsplan. Dit onderdeel houdt ook verband met de vraag wat mogelijk is in relatie tot energiewetgeving en klimaatwetgeving, daaraan wordt hier verder geen aandacht besteed.

9.

Beleidscyclus Omgevingswaarden kunnen een duidelijke bijdrage leveren aan de beleidscyclus. Er bestaat geen actualiseringsverplichting voor het omgevingsplan. Daarmee is er geen looptijd van het omgevingsplan die een natuurlijk evaluatiemoment geeft voor de doelstellingen van het omgevingsplan. De monitoringsplicht van omgevingswaarden geeft gedurende de looptijd van de aan een omgevingswaarde verbonden verplichting, informatie over die waarden en daarmee over het bereiken van het doel waarover de waarde iets zegt. In hoofdstuk 10 van deze structuur is ruimte opgenomen voor het stellen van regels over de verplichte monitoring. Omgevingswaarden en de informatie die ze opleveren zijn belangrijke input voor het al dan niet actualiseren van het omgevingsplan. Dit is de door de wetgever voorziene beleidscyclus, die dus ook wordt weerspiegeld in het omgevingsplan.

10.

Voorbeelden De opgenomen voorbeeldregels zijn niet geschikt om zonder inhoudelijke beoordeling over te nemen in een omgevingsplan. Sommige voorbeelden (bodem) komen in vergelijkbare vorm voor in bestemmingsplannen. Andere (windhinder) bestaan al als NEN-norm. Weer anderen berusten op de verbeelding van de auteurs. Hoewel de voorbeelden met zorg zijn geformuleerd en gekozen, dienen alle gegeven voorbeelden slechts om de techniek en structurele rol van omgevingswaarden in juridische zin te illustreren. Ze berusten uitdrukkelijk niet op enige inhoudelijke deskundigheid over de in de voorbeelden gewaardeerde omgevingsfactoren.

22

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Hoofdstuk 3 Afdeling 3.1 Artikel 3.1

1.

Programma’s Programma’s met programmatische aanpak (aanwijzing programma’s voor een programmatische aanpak) 1. Het <<naam programma>> van [het college OF een ander bestuursorgaan] is een programma als bedoeld in artikel 3.16 van de wet. 2. De verdeling van de onder de in artikel 2.# bedoelde [omgevingswaarde voor <<aanduiding element>> OF doelstelling voor <<aanduiding doel>>] beschikbare ruimte ten behoeve van <<aanduiding activiteiten>> [in de gemeente OF in het <<aanduiding gebied>>] wordt, op een daarvoor geschikt detailniveau, aangegeven in het <<naam programma>> voor een periode van <<x aantal jaren>>. 3. Het <<naam programma>> verschaft informatie over de ruimte die via de bevoegdheden, bedoeld in artikel 5.# [etc.] en de taken, bedoeld in artikel 6.# [etc.] beschikbaar is gesteld ten behoeve van de activiteiten. 4. Bij de uitoefening van de bevoegdheden, bedoeld in artikel 5.#, of de uitoefening van taken, bedoeld in artikel 6.# [betrekt het college OF houdt het college rekening met OF neemt het college in acht] de [omgevingswaarde OF doelstelling], bedoeld in het eerste lid. 5. De beoordelingsregels, bedoeld in artikel 5.# blijven buiten toepassing.

Programmatische aanpak Artikel 3.1 regelt de aanwijzing van een programma voor de aanpak van een of meer omgevingswaarden, of doelstellingen die een programmatische verdeling van de daaronder beschikbare ruimte in een bepaald gebied voor bepaalde activiteiten bevatten. Het gaat hier om regels als bedoeld in artikel 3.15, tweede en vijfde lid, van de Omgevingswet en van artikel 3.16, tweede lid, van de Omgevingswet met mogelijke gevolgen voor activiteiten of taken die zijn geregeld in hoofdstuk 5 of 6 van dit omgevingsplan. Een programma met programmatische aanpak wordt aangewezen in het omgevingsplan.

2.

Aanwijzen bepalende doelstelling of omgevingswaarde(n) De programmatische aanpak houdt verband met omgevingswaarden (hoofdstuk 2 van dit omgevingsplan), of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving waarvoor beoordelingsregels zijn opgenomen en met de monitoringsverplichting (hoofdstuk 20 Omgevingswet, en zie hoofdstuk 10 van dit omgevingsplan). Hier gaat het om het aanwijzen van het programma, van de waarde, en van het eventueel bepalen welk bestuursorgaan het vaststelt (artikel 3.15, tweede en vijfde lid, van de Omgevingswet).

3.

Aanwijzen doorwerking bevoegdheden en taken De aanwijzing van taken of bevoegdheden om de omgevingswaarden te bereiken kan heel breed zijn. Deze kan bijvoorbeeld ook betrekking hebben op beheertaken, op subsidieverlening of zelfs het gebruik van privaatrechtelijke bevoegdheden door de gemeente. Bovendien kan het programma betekenis hebben voor de uitoefeningen van bevoegdheden op basis van hoofdstuk 5 of de uitoefening van taken als bedoeld in hoofdstuk 6. Het gaat erom dat de raad aanwijst hoe de omgevingswaarde, of doelstelling daarbij, wordt betrokken en eventueel welke beoordelingsregels van het omgevingsplan voor omgevingsvergunningen daarbij geheel of gedeeltelijk buiten toepassing blijven.

4.

Bevoegdheid tot vaststellen programma Op grond van artikel 3.15, vijfde lid, bepaalt de raad bij omgevingsplan welk bestuursorgaan een programma inhoudende een programmatische aanpak kan vaststellen.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

23

5.

Samenwerkingsprogramma’s Het kan zijn dat een programmatische aanpak in samenwerking met andere bestuursorganen plaatsvindt. Bijvoorbeeld omdat de bevoegdheden van dat andere bestuursorgaan van bijzonder belang zijn voor het bereiken van het doel of de omgevingswaarde waarop het programma gericht is. In dat geval zal er vaak een bestuursakkoord aan dit hoofdstuk ten grondslag kunnen liggen met afspraken met de betrokken bestuursorganen. Of er is sprake van een gezamenlijke uitoefening van bevoegdheden met een naastgelegen gemeentebestuur of een ander bestuursorgaan op grond van artikel 2.2 van de wet.

6.

Andere programma’s Voor programma’s, niet zijde programma’s met een programmatische aanpak, ontbreekt het de gemeenteraad aan een bevoegdheid om daarover iets in het omgevingsplan te regelen. De Omgevingswet heeft de bevoegdheid voor het vaststellen van deze programma’s aan het college gelaten (artikel 3.4 Omgevingswet). De enige wijze waarop denkbaar is dat de raad via het omgevingsplan eisen stelt aan een programma is als het een programma onderdeel maakt van een beoordelingsregel in hoofdstuk 5 van dit omgevingsplan. In dat geval ligt het voor de hand die beoordelingsregel in hoofdstuk 5 te laten en niet op te nemen in dit hoofdstuk.

24

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Hoofdstuk 4

Aanwijzingen in de fysieke leefomgeving

Afdeling 4.1 Artikel 4.1

Bebouwde kom (aanwijzing bebouwde kommen) De bebouwde kom of bebouwde kommen van de gemeente zijn in het geografisch informatieobject [x] opgenomen.

Afdeling 4.2 Artikel 4.2

Moderniseringslocaties (aanwijzing moderniseringslocaties) De locaties waar de daar aanwezige bouwwerken moeten worden gemoderniseerd of moeten worden vervangen door gelijksoortige bebouwing, als bedoeld in artikel 4.18 van de wet zijn in het geografisch informatieobject [x] opgenomen.

Afdeling 4.3 Artikel 4.3

Gebiedsontwikkelingslocaties (aanwijzing ontwikkelingsgebieden) [gereserveerd]

Afdeling 4.4 Artikel 4.4

Cultureel erfgoed (aanwijzing gemeentelijke monumenten) De door het college van burgemeester en wethouders aangewezen onroerende zaken, die vanwege hun schoonheid, betekenis voor de wetenschap of cultuurhistorische waarde van bijzonder belang zijn voor de gemeente zijn in het geografisch informatieobject [x] opgenomen. Het betreft hier geen onroerende zaken die zijn aangewezen als rijksmonument of provinciaal monument.

Artikel 4.5

(aanwijzing archeologische monumenten) [gereserveerd]

Artikel 4.6

(aanwijzing beschermingswaardige bomen) [gereserveerd]

Afdeling 4.5 Artikel 4.7

Stille gebieden (aanwijzing stille gebieden) [gereserveerd]

Afdeling 4.6

[etc., etc., etc.]

1.

Algemeen Dit hoofdstuk is gereserveerd voor regels die strekken tot het aanwijzen van onderdelen van de fysieke leefomgeving, voor zover deze van belang zijn voor het bepalen van het toepassingsbereik van andere onderdelen van dit omgevingsplan (vaak regels over activiteiten), of andere rechtsgevolgen in dit omgevingsplan. Het gaat hier niet om een volledige functietoedeling aan locaties te regelen. Dat is, waar nodig, een onderdeel van hoofdstuk 5. Hier worden alleen onderdelen van de fysieke leefomgeving aangewezen, als die aanwijzing niet of niet uitsluitend relevant is als werkingssfeer van een regel van hoofdstuk 5. Zo heeft bijvoorbeeld de bepaling over de aanwijzing van gemeentelijke monumenten betekenis omdat het college tot een dergelijke aanwijzing bevoegd wordt gemaakt (er is hier dus uitgegaan van integratie van de Erfgoedverordening van artikel 3.16 van de Erfgoedwet, in ieder geval met betrekking tot de gemeentelijke monumenten). Bovendien kunnen de onroerende zaken waar het hier om gaat pas tot het cultureel erfgoed gaan behoren, in de zin van de Erfgoedwet (en dus als monument), als zij ook door de gemeente als zodanig worden erkend. Aan de status van gemeentelijk monument zijn meer gevolgen verboden dan slechts de werkingssfeer van een gebruiksregel in hoofdstuk 5.

Zo is de gemeente op grond van artikel 3.16 Erfgoedwet ook verplicht een register bij te houden voor aangewezen gemeentelijk erfgoed. En mogelijk is er een afzonderlijke subsidieregeling voor onderhoud van monumenten. Het ligt in de rede dat een regeling van de aanwijzing in dit hoofdstuk ook gevolgen heeft voor de verplichtingen die in hoofdstuk 6 kunnen zijn geregeld. Systematisch gaat de erkenning dat een onroerende zaak

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

25

tot het cultureel erfgoed behoort, en dus de status moet krijgen van een gemeentelijk monument, vooraf aan de regels die gelden voor gemeentelijke monumenten. Dit hoofdstuk is daarmee vergelijkbaar met de aanwijzing van Rijkswateren voor het beheer van het Rijk in art. 3.1 van het Omgevingsbesluit.