Bijlage 1. Definitief evaluatierapport (incl. bijlage 5.3)

Eindevaluatie Texels inwonersberaad Hans Moors & Tess Schijvenaars

Evaluatierapport Gemeente Texel Mei 2025

Gemeente Texel

Mei 2025

Samenvatting Gemeente Texel organiseerde tussen december 2023 en januari 2025 haar eerste inwonersberaad. Een groep van 70 tot 80 gelote inwoners heeft zich in zes bijeenkomsten gebogen over de vraag: ‘Hoe blijft Texel voorzien van voldoende energie op korte, tot 2035 en op langere termijn - 2025?’ De gemeenteraad stelde het eindadvies op 7 mei 2025 vast. Deze evaluatie, uitgevoerd in opdracht van gemeente Texel, beantwoordt de vraag: ‘Wat kan gemeente Texel leren van dit eerste inwonersberaad, als het gaat om de inzet van het instrument, het gelopen proces en de gehanteerde kaders en voorwaarden?’ De evaluatie is gebaseerd op documentanalyse, interviews en een deelnemersenquête. Er is geen 0-meting of tussenmeting uitgevoerd en de evaluatie vond ex post plaats, nadat het inwonersberaad was afgerond. Eerst is in kaart gebracht welke doelen de gemeente beoogde met het inwonersberaad. Daarna volgt de beschrijving en analyse van hoe het beraad in de praktijk is verlopen: wat werkte goed, wat waren knelpunten, en in hoeverre zijn de ambities gerealiseerd? Tot slot is kort de (financiële) doelmatigheid van het inwonersberaad getoetst. Uit de evaluatie blijkt dat de uitvoering van het inwonersberaad op hoofdlijnen goed is verlopen.

De primaire doelstelling van de gemeente – experimenteren met het instrument en bijdragen aan betere relaties tussen inwoners, bestuur en politiek – is behaald. Inwoners met uiteenlopende perspectieven gaan met elkaar in gesprek en formuleren 30 concrete adviezen, waarvan er 17 brede steun krijgen. Deelnemers ervaren het proces als respectvol en inclusief, en voelen zich serieus genomen. De opbrengst zit minder in vernieuwende inhoudelijke oplossingen – die blijven grotendeels binnen bestaande beleidsrichtingen – en meer in het gedeeld eigenaarschap, de dialoog en het draagvlak dat ontstaat. Daarmee voegt het inwonersberaad waarde toe, ten opzichte van klassieke inspraakvormen of een eilandbrede enquête. Tegelijkertijd signaleert de evaluatie zeven leerpunten: 1. Deelnemers hebben tijdens het schrijven van en stemmen over de adviezen (onduidelijkheid over weging; meerderheidsdrempel niet vastgesteld door inwonersberaad) helderheid en regie gemist. 2. De gemeentelijke organisatie bleek onvoldoende voorbereid, met name op het vlak van inhoudelijke ondersteuning. 3. De beschikbare ambtelijke capaciteit was krap, de begroting van de ambtelijke inzet en de ondersteuning van het proces eveneens. 4. Ook had de gemeenteraad vooraf net wat preciezer de kaders kunnen aangeven, waarbinnen het inwonersberaad moest worden opgezet en uitgevoerd.

Dit gold voor de meegegeven vraagstelling en de te hanteren stemprocedure. 5. Een aantal praktische verbeterpunten, zoals het formuleren van een heldere visie op de vraag, beter tijdsbeheer en het formuleren van een helder mandaat en feedbackproces ten behoeve van een schrijfgroep. 6. Of het inwonersberaad de kloof tussen gemeente en inwoners heeft verkleind, is niet vast te stellen door het ontbreken van een nulmeting; een belangrijk leerpunt is daarom dat goede monitoring vooraf en tijdens het proces essentieel is voor een zinvolle evaluatie.

P1

Gemeente Texel

7.

Mei 2025

Het inwonersberaad leverde bruikbare oplossingen voor de energievoorziening op Texel, maar gaf geen volledige visie op toekomstige schaarste of betaalbaarheid; dit laat zien dat een inwonersberaad geen simpele antwoordmachine is, maar een proces waarin dialoog, context en draagvlak centraal staan.

Ondanks deze tekortkomingen werd het inwonersberaad in verhouding tot de opgave doeltreffend en doelmatig uitgevoerd. De evaluatie laat zien dat een inwonersberaad goed uitvoerbaar is in een kleine gemeente als Texel en waardevolle opbrengsten oplevert, zoals breed gedragen adviezen en versterkt onderling begrip.

P2

Gemeente Texel

Mei 2025

Inhoudsopgave SAMENVATTING

1

1.

5

1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5.

2. 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5.

3.

INLEIDING Aanleiding voor de evaluatie Opdrachtgever Opdrachtnemer Geformuleerde opdracht Beoogd gebruik van de evaluatie

5 5 5 5 5

OPZET VAN HET EVALUATIEONDERZOEK Doelstelling evaluatie Onderzoeksvraag en aandachtspunten Gegevensverzameling Onderzoeksmethoden Opzet en leeswijzer

EVALUATIE

6 6 6 6 7 7

8

3.1. Wat wilde gemeente Texel bereiken met het uitvoeren van het instrument inwonersberaad? 8 3.1.1. Vaststellen van het onderwerp: discussie en verwachtingen 8 3.1.2. Verwachtingen bij wat het inwonersberaad zou opleveren 8 3.1.3. Antwoord op deelvraag 1 9 3.2. Hoe is de uitvoering van het instrument inwonersberaad verlopen? Wat waren successen en knelpunten? In welke mate zijn de doelstellingen van gemeente Texel bereikt? 9 3.2.1. Vastgestelde kaders 9 3.2.2. Organisatie en rollen 13 3.2.3. Ontwerp proces 14 3.2.4. Samenwerking met opdrachtgever 15 3.2.5. Loting en selectie 16 3.2.6. Deelnemers: presentie & verloop 16 3.2.7. Deelnemerscommunicatie 17 3.2.8. Communicatie met inwoners van Texel 17 3.2.9. Uitvoering proces & programma bijeenkomsten 17 3.2.10. Adviezen en stemming 19 3.2.11. Aanbieding en doorwerking adviezen 20 3.2.12. Ervaringen deelnemers 22 3.2.13. Antwoord op deelvraag 2 23 3.3. Is het inwonersberaad het meest passende instrument geweest, of hadden de doelstelling op een andere manier, dan wel met andere middelen, ook bereikt kunnen worden? 24 3.3.1. Financiële doelmatigheid 24 3.3.2. Antwoord op deelvraag 3 25

P3

Gemeente Texel

Mei 2025

4. WAT KAN GEMEENTE TEXEL LEREN VAN HET EERSTE INWONERSBERAAD?

27

5.

30

BIJLAGEN

5.1 GEBRUIKTE DOCUMENTEN

31

Advies inwonersberaad Raad- en collegestukken Beleidsstukken Evaluaties Ingezonden brieven

31 34 41 46 51

5.2 VERKLARING INTEGRITEIT

54

5.3 ADVIESRAPPORT + OFFICIËLE REACTIE PER ADVIES

55

P4

Gemeente Texel

Mei 2025

1. Inleiding 1.1.

Aanleiding voor de evaluatie

Gemeente Texel heeft tussen 19 december 2023 en 29 januari 2025 haar eerste inwonersberaad georganiseerd. Een groep van 70 tot 80 inwoners heeft zich in zes bijeenkomsten gebogen over de vraag: ‘Hoe blijft Texel voorzien van voldoende energie?’ Het adviesrapport van dit inwonersberaad is op 29 januari 2025 openbaar gemaakt en aangeboden aan de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders. Op 9 april 2025 stond het op de agenda van de raadscommissie. Een week later, op 16 april, is het aan de orde geweest in de gemeenteraad. In de raadsvergadering van 7 mei is het rapport, voorzien van prioritering, vastgesteld door de gemeenteraad. Gemeente Texel heeft voor het eerst een inwonersberaad toegepast. Dat is een veeleisend participatie-instrument. Daarom wil de gemeente het instrument, de voorwaarden waarbinnen het is toegepast, hoe het proces is verlopen, en wat het heeft opgeleverd graag evalueren. Het doel van de evaluatie is om lering te trekken uit het eerste inwonersberaad en invulling te geven aan de manier waarop inwonersparticipatie op Texel verder vorm kan krijgen.

1.2.

Opdrachtgever

Gemeente Texel is de opdrachtgever van deze evaluatie. De bestuurlijke opdrachtgever is burgemeester Mark Pol en de ambtelijke opdrachtgever is manager A&O Marcel Karman.

1.3.

Opdrachtnemer

Gemeente Texel heeft EMMA opdracht gegeven om de evaluatie uit te voeren. EMMA is een onafhankelijk onderzoeks-, advies-, en participatiebureau, dat gespecialiseerd is in het faciliteren van de dialoog over maatschappelijke vraagstukken tussen overheden en burgers. Dat doet EMMA met (toegepast) wetenschappelijk onderzoek, maar ook door participatieve processen te ontwerpen en te organiseren, en lokale, regionale en landelijke overheden strategisch te adviseren. Meer informatie over EMMA is te vinden op www.emma.nl.

1.4.

Geformuleerde opdracht

Gemeente Texel heeft EMMA de opdracht gegeven om het eerste inwonersberaad te evalueren. De evaluatie richt zich op de effectiviteit van het instrument, de procesvoering en de gehanteerde randvoorwaarden. Specifieke aandachtspunten zijn onder andere de ervaringen van deelnemers, de rol van de schrijfgroep, de onafhankelijkheid van het inwonersberaad, de bestuurlijke context en de wisselwerking tussen ambtelijk advies en bestuurlijke besluitvorming. Ook wil de opdrachtgever graag inzicht in hoeverre het inwonersberaad heeft bijgedragen aan het vertrouwen tussen gemeente en inwoners, en in de financiële doelmatigheid van de uitvoering van het inwonersberaad.

1.5.

Beoogd gebruik van de evaluatie

De bevindingen uit de evaluatie worden verwerkt in de ‘Kaderstellende notitie Texels Burgerberaad, algemene kaders voor het instrument burgerberaad (2023)’.

P5

Gemeente Texel

Mei 2025

2. Opzet van het evaluatieonderzoek 2.1.

Doelstelling evaluatie

De evaluatie maakt deel uit van het plan om een inwonersberaad te organiseren en is als actie vastgelegd in de ‘Kaderstellende notitie 2023’, die de gemeenteraad heeft vastgesteld. De bevindingen uit de evaluatie helpen de gemeente om te leren van wat goed ging en waar verbeterpunten liggen in de voorbereiding, uitvoering en opvolging van het inwonersberaad. Dat is zinvol met het oog op een eventuele volgende keer dat het instrument wordt toegepast. Texel is een gemeente die ambieert om inwoners actief te betrekken bij beleidsvorming, besluitvorming en beleidsuitvoering. De idee hierachter is dat inwoners actief bevragen op hun belangen, meningen, ideeën en creativiteit de kwaliteit van beleid en besluitvorming in de praktijk kan verbeteren.

2.2.

Onderzoeksvraag en aandachtspunten

De opdrachtgever heeft daarom de hoofdvraag van het evaluatieonderzoek als volgt geformuleerd: ‘Wat kan gemeente Texel leren van dit eerste inwonersberaad als het gaat om de inzet van het instrument, het gelopen proces en de gehanteerde kaders en voorwaarden?’ Daarbinnen is een aantal aandachtspunten meegegeven. Dat geldt voor de kaders en voorwaarden om het inwonersberaad te organiseren, en hoe tijdens de uitvoering ervan zijn toegepast. Gemeente Texel wil graag aandacht voor de effectiviteit van het instrument. Wat droeg het bij aan het beantwoorden van de vraag hoe het eiland voorzien blijft van voldoende energie. En in hoeverre heeft het inwonersberaad een bijdrage geleverd aan het bouwen van vertrouwen tussen gemeente en inwoners? De gemeente is met deze evaluatie op zoek naar lessen en verbeterpunten, met serieuze aandacht voor de inzichten en ervaringen van de deelnemers en de uitvoerende partijen.

2.3.

Gegevensverzameling

Ten behoeve van het evaluatieonderzoek hebben de onderzoekers van EMMA, ondersteund door ambtenaren van de gemeente, gegevens verzameld over het inwonersberaad. Dit betreft de relevante stukken over de organisatie van het inwonersberaad en de geformuleerde adviezen, de raads- en collegestukken, inclusief ingezonden brieven van deelnemers en inwoners, de beleidsdocumenten over het inwonersberaad en het participatiebeleid van gemeente Texel, en de verschillende (zelf)evaluaties van de organiserende en betrokken partijen. Een overzicht van geraadpleegde stukken is opgenomen in Bijlage 5.1. Deze documenten en gegevens hebben de onderzoekers van EMMA zorgvuldig bestudeerd en geanalyseerd. Verder hebben ze twaalf interviews afgenomen, waarvan tien in persoon, op het eiland. Deze interviews zijn bedoeld om vanuit verschillende perspectieven de context van het inwonersberaad in beeld te krijgen. Er is gesproken met bestuurders, raadsleden, ambtenaren en de onafhankelijke procesbegeleider van het inwonersberaad. Met deelnemers is niet gesproken. Het perspectief van deelnemers kon worden gereconstrueerd uit een vragenlijstonderzoek, dat gemeente Texel na afloop van het inwonersberaad heeft uitgevoerd. De onderzoekers hebben aangegeven welke functionarissen ze wilden interviewen. Vanuit de gemeente zijn de respondenten

P6

Gemeente Texel

Mei 2025

uitgenodigd en in overleg met de onderzoekers zijn de interviewafspraken gepland. De gegevensverzameling is afgesloten op 17 april 2025.

2.4.

Onderzoeksmethoden

In deze evaluatie zijn twee complementaire onderzoeksmethoden gebruikt: documentenanalyse en semigestructureerde interviews. De beschikbaar gestelde documenten zijn systematisch geanalyseerd teneinde de formele kaders, besluitvorming en communicatie rondom het inwonersberaad in kaart te brengen. De documentenanalyse bood daarmee niet alleen inzicht in de opzet en uitvoering van het inwonersberaad, maar ook in de manier waarop de adviezen zijn verwerkt in het gemeentelijk beleid en hoe inwoners en andere belanghebbenden het proces hebben ervaren. Naast de schriftelijke bronnen zijn twaalf semigestructureerde interviews afgenomen. Tien van deze gesprekken vonden fysiek plaats op Texel, wat de mogelijkheid bood om in een directe interactie contextueel verdiepende zienswijzen te verzamelen. De interviews waren semigestructureerd: vooraf hebben de onderzoekers in een interviewleidraad aandachtspunten vastgesteld, maar het interview als zodanig is als een open gesprek gevoerd, zodat respondenten ruimte hadden om hun eigen inbreng te formuleren. Deze werkwijze brengt niet alleen feitelijke informatie en ervaringen aan de oppervlakte, maar ook persoonlijke zienswijzen, reflecties en kritische kanttekeningen. De bedoeling van de selectie van respondenten was om een representatief en evenwichtig beeld te verkrijgen van de context waarbinnen het inwonersberaad heeft plaatsgevonden.

De combinatie van documentenanalyse en semigestructureerde interviews heeft ervoor gezorgd, dat zowel de formele en feitelijke kanten van de organisatie van het inwonersberaad inzichtelijk zijn geworden, als de beleving en de impact ervan bij iedereen die betrokken was bij het inwonersberaad, zowel de bestuurders, als de professionals en de deelnemers.

2.5.

Opzet en leeswijzer

Deze evaluatie is ex post uitgevoerd. Dit betekent dat de evaluatie achteraf heeft plaatsgevonden, nadat het inwonersberaad helemaal was afgerond. Ook betekent dit dat de evaluatie uitsluitend gebaseerd is op een nameting. Soms verzamelen evaluatoren al tijdens een gebeurtenis informatie over die gebeurtenis; in dit geval is dat niet gebeurd. Er heeft geen 0-meting of tussenmeting plaatsgevonden. Met een evaluatie ex post kan causaliteit in empirische zin niet vastgesteld worden. Wel kan een plausibele reconstructie van processen en effecten worden gemaakt. Om de onderzoeksvragen te beantwoorden, hebben de onderzoekers eerst de verwachtingen van gemeente Texel ten aanzien van het inwonersberaad in kaart gebracht. Het aandachtspunt hierbij is welke doelen de gemeente wilde bereiken met het inzetten van het inwonersberaad als participatieinstrument (§ 3.1). Vervolgens hebben de onderzoekers geanalyseerd hoe het inwonersberaad in de praktijk is uitgevoerd. Dit omvat een reconstructie van het proces, de behaalde successen en de knelpunten om vast te kunnen stellen in hoeverre de uitvoering heeft bijgedragen aan de doelstellingen en verwachtingen van gemeente Texel (§ 3.2). Ten slotte is onderzocht of het inwonersberaad doelmatig is uitgevoerd.

Was het een geschikte methode om de gestelde doelen te bereiken? Of waren er alternatieve middelen die mogelijk even efficiënt of efficiënter hadden kunnen zijn (§ 3.3)? Met deze opzet kunnen we een antwoord formuleren op de hoofdvraag die de opdrachtgever met deze evaluatie beantwoord wil zien (§ 4).

P7

Gemeente Texel

Mei 2025

3. Evaluatie 3.1.

Wat wilde gemeente Texel bereiken met het uitvoeren van het instrument inwonersberaad?

3.1.1. Vaststellen van het onderwerp: discussie en verwachtingen Texel staat de komende jaren voor grote uitdagingen op het gebied van duurzame energievoorziening. De energievraag op het eiland groeit, de beschikbare capaciteit blijft bij die groei achter, en inwoners verschillen van inzicht over hoe duurzame energie op het eiland zou moeten worden opgewekt. Tijdens de coalitieonderhandelingen in 2022 ontstond een politieke patstelling: de partijen werden het niet eens over hoe duurzame energieopwekking op Texel zou moeten worden aangepakt. Om deze patstelling te doorbreken, besloten de onderhandelende partijen om een inwonersberaad te organiseren. In het coalitieakkoord 2022-2026 werd dit voornemen geformaliseerd, waarbij de coalitie haar voornemen uitsprak om een burgerberaad te organiseren over het vraagstuk rond duurzame energie. Het voordeel was dat de coalitie hiermee twee doelen verenigde: het doorbreken van de patstelling én het experimenteren met een relatief nieuwe vorm van participatie als het inwonersberaad. Het initiatief voor het inwonersberaad lag zodoende bij de coalitie. De gemeenteraad nam het initiatief later wel over, maar bleek verdeeld over de inzet van het instrument. 3.1.2. Verwachtingen bij wat het inwonersberaad zou opleveren Het bestuur van gemeente Texel had bij de inzet van het instrument uiteenlopende verwachtingen.

Allereerst werd het inwonersberaad gezien als een manier om inwoners actief te betrekken bij complexe, polariserende beleidsvraagstukken, zoals de toekomstige energievoorziening op het eiland. De hoop was dat inwoners duidelijk richting zouden geven aan wat zij willen omtrent duurzame energieopwekking op het eiland, zodat een breed gedragen oplossing in zicht zou komen. Het bestuur van de gemeente verwachtte dat het inwonersberaad niet alleen tot beter onderbouwde en snellere besluitvorming zou kunnen leiden, maar ook tot adviezen die binnen de vooraf gestelde beleidskaders zouden vallen. Daarmee zouden politieke discussies goeddeels kunnen uitblijven. Inhoudelijk hoopte men op innovatieve en praktisch haalbare voorstellen. Hoewel de uiteindelijke aanbevelingen van het inwonersberaad in de praktijk met name bevestigden wat niet gewenst was — zoals grote windmolens en zonneparken — gaven ze ook richting aan het beleid, bijvoorbeeld door te wijzen op de wenselijkheid van kleinschalige oplossingen op eigen erf en slimme energiesystemen. Naast inhoudelijke verwachtingen hoopte het bestuur van de gemeente dat het inwonersberaad zou bijdragen aan het versterken van het democratisch zelfvertrouwen van mensen, alsmede aan het wederzijds vertrouwen tussen politiek, overheid en samenleving op het eiland.

Duidelijk was op voorhand dat één beraad op zichzelf geen fundamentele verandering zou teweegbrengen. Bovendien was het bestuur van de gemeente zich bewust van het belang om betrouwbaar te zijn, het proces van het inwonersberaad op generlei wijze te beïnvloeden, en daadwerkelijk opvolging te geven aan de aanbevelingen die het inwonersberaad zou gaan doen.

P8

Gemeente Texel

Mei 2025

Ten slotte zag het bestuur van de gemeente het inwonersberaad als een leerervaring op het gebied van participatie en democratische vernieuwing. Texel beschikte al over participatie-instrumenten als het digitale platform Texel Spreekt, bewonersinitiatieven en bewonersavonden. De ervaringen met en inzichten uit het inwonersberaad werden gezien als een kans om deze bestaande vormen effectiever en inclusiever te maken. 3.1.3. Antwoord op deelvraag 1 Wat de gemeente wilde bereiken met het uitvoeren van het eerste inwonersberaad van Texel was tweeledig. Het bestuur van de gemeente wilde enerzijds experimenteren met de inzet van het instrument en zo nagaan of en wat het zou kunnen bijdragen aan het verstevigen van de relaties tussen overheid, politiek en inwoners. In de gemeenteraad deelden alleen de coalitiepartijen die ambitie.1 Anderzijds wilde het gemeentebestuur een politieke patstelling doorbreken, die in 2022 bij de coalitieonderhandelingen rond duurzame energie op Texel was ontstaan, maar ook op zoek naar inhoudelijke oplossingen voor het duurzame energievraagstuk en draagvlak hiervoor onder inwoners. De coalitie sprak af, dat een inwonersberaad over dit onderwerp zou worden georganiseerd. De hoop was, dat het inwonersberaad richting zou kunnen geven aan de verdeeldheid die omtrent duurzame energie in de coalitie, in de gemeenteraad, en op het eiland bestaat.

In 2022 waren de piketten geslagen: er zou een inwonersberaad komen én het zou over duurzame energie gaan. Het eerste inwonersberaad van Texel, dat de gemeente medio 2023 begon te organiseren, was van meet af aan gepolitiseerd, en ging ontegenzeggelijk over een gepolariseerd onderwerp.

3.2.

Hoe is de uitvoering van het instrument inwonersberaad verlopen? Wat waren successen en knelpunten? In welke mate zijn de doelstellingen van gemeente Texel bereikt?

3.2.1. Vastgestelde kaders De gemeenteraad heeft aan het inwonersberaad een aantal vooraf vastgestelde uitvoeringskaders meegegeven. In deze paragraaf schetsen we die kaders en in de volgende paragrafen reconstrueren we of en op welke manier die kaders zijn gevolgd. Duidelijke opdracht met afspraken over opvolging en randvoorwaarden De kern van het inwonersberaad was om advies te geven aan de politiek over het maatschappelijke vraagstuk van duurzame energievoorziening op Texel. De gemeenteraad heeft daar vooraf een mandaat bij afgegeven, door duidelijk te maken wat ze met de uitkomsten c.q. adviezen van het

1

Andere partijen vonden het inwonersberaad niet nodig. Het principiële argument was dat politieke besluitvorming bij de gemeenteraad ligt, die de stemgerechtigde Texelaars vertegenwoordigt. Daarnaast bestond twijfel: over de kosten van het instrument, of het een eerlijke afspiegeling van de Texelaars aan het woord zou laten, en of het zou bijdragen aan verbetering van het vertrouwen van inwoners in de gemeente.

P9

Gemeente Texel

Mei 2025

inwonersberaad gaat doen (mandaat) en aan welke inhoudelijke voorwaarden die adviezen moeten voldoen. De adviezen moesten namelijk rekening houden met de zeggenschap of invloedssfeer van de gemeente: gaat de gemeente er daadwerkelijk over? De adviezen moesten juridisch, financieel en praktisch uitvoerbaar zijn, en toepasbaar zijn binnen het bestaande gemeentelijke,2 provinciale en landelijke beleid. Voorts dienden de adviezen een sociale, eerlijke en rechtvaardige uitwerking te hebben voor alle Texelaars. De gemeenteraad heeft in de ‘Kaderstellende notitie (2023)’ noch anderszins een harde uitspraak gedaan over hoe het inwonersberaad bij het voorbereiden van het eindadvies zou moeten omgaan met stemverhoudingen. Er wordt verwezen naar een zo groot mogelijke meerderheid en een zo groot mogelijke mate van consent onder de deelnemers aan het inwonersberaad. Het bestuur van de gemeente heeft het inwonersberaad ook expliciet meegegeven, dat ‘de adviezen van het inwonersberaad niet precies binnen deze voorwaarden hoeven te blijven. We moedigen deelnemers […] aan om ook buiten deze voorwaarden te denken, juist om met adviezen te komen waar nog niet aan gedacht is of die als niet wenselijk werden gezien.

Afwijkingen moeten wel meegegeven worden aan de gemeenteraad ter overweging.’ Binnen deze voorwaarden verklaarden de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders zich voornemens om de uitkomsten c.q. adviezen van het inwonersberaad over te nemen en uit te voeren. Een specifiek tijdpad is daar in de ‘Kaderstellende notitie’ niet aan gehecht, maar in de praktijk heeft de gemeenteraad binnen afzienbare termijn na de ontvangst van de definitieve adviezen (op 29 januari 2025) een principebesluit genomen over de opvolging ervan (in de commissievergadering van 9 april 2025). Onderwerp en vraag voldoen aan criteria Het onderwerp en de vraagstelling dienden te voldoen aan een aantal criteria. Het moest over een maatschappelijk en politiek relevant onderwerp gaan, zichtbaar resultaat opleveren en geschikt zijn voor het instrument inwonersberaad. In de ‘Kaderstellende notitie’ (2023)’ staat dat ‘de vraagstelling open, specifiek en begrijpelijk moet zijn.

De vraag geeft aan wat het probleem is, maar is niet sturend richting een oplossing, de vraag moet niet te groot en niet te klein zijn en er moet een politieke wil zijn om bestaand beleid aan te passen.’ De eerste versie van de vraag die het bestuur van gemeente Texel meegaf aan het inwonersberaad luidde: ‘Wat vinden onze inwoners van de grote uitdagingen op het gebied van klimaat en energie en welke rol zou Texel daarin moeten spelen’. Vanwege allerlei actuele ontwikkelingen rond de energievoorziening op het eiland heeft het bestuur van de gemeente ervoor gekozen om het energievraagstuk centraal te stellen: ‘Hoe blijft Texel voorzien van voldoende energie op korte, tot 2035 en op langere termijn – 2050?’. Dit is de definitieve vraag die aan het inwonersberaad is voorgelegd.

2

Afwegingskaders die genoemd worden in het Beeldkwaliteitsplan Buitengebied zoals impact op het landschap, natuurwaarden, economie en de Texelse kernwaarden.

P 10

Gemeente Texel

Mei 2025

Het onderwerp van het eerste Texels inwonerberaad ging over een gevoelige kwestie, waarover de meningen op het eiland en in de politiek nogal uiteenlopen. Op zichzelf is dat geen probleem. 3 Inwoners van een gemeente kunnen prima adviseren over een gepolariseerd onderwerp, op voorwaarde dat er voor de breedte van het onderwerp experts beschikbaar zijn, de gespreksbegeleiding onafhankelijk en neutraal is, en deelnemers voldoende (doorloop)tijd en gelegenheid hebben voor overleg en deliberatie. In die voorwaarden was met de opzet en het programma van het inwonersberaad in principe voorzien. Het onderwerp was geschikt om een inwonersberaad aan te wijden. De gemeente moest er wat mee en is (deels) bevoegd om activiteiten die voortvloeien uit de adviezen ten uitvoer te leggen. Het was bovendien een onderwerp dat op brede belangstelling kon en kan rekenen, juist omdat Texel voor ferme keuzes staat op het vlak van duurzame energievoorziening op het eiland. In dat licht ging het inwonerberaad echt ergens over. Het onderwerp heeft onmiskenbaar een technische kant, maar het inwonersberaad is niet gevraagd om met technische oplossingen te komen (wat doorgaans minder goed werkt in deze participatievorm). De vraag die aan het inwonersberaad is voorgelegd, is beknopt, helder en open gesteld. Dat geeft ruimte om eigen adviezen te formuleren.

Maar een te open vraagstelling kan tevens tot verlies aan focus en vage of weinig praktische adviezen leiden. Uit wetenschappelijke literatuur blijkt, dat een goede vraagstelling zo precies mogelijk weergeeft waar de gemeente uiteindelijk een beslissing over neemt. Een goede vraagstelling includeert de afwegingen waar een gemeente voor staat.4 Het onderwerp energievoorziening kent uiteenlopende invalshoeken – technisch, sociaal-rechtvaardig, ruimtelijk – wat het voor deelnemers lastig maakte om te bepalen vanuit welk perspectief zij moesten redeneren. Tegen die achtergrond had de vraag aan het inwonersberaad, of de toelichting erbij explicieter mogen zijn over de afwegingen en keuzes waar de gemeente Texel in de nabije toekomst voor staat. Het bestuur van de gemeente heeft bewust ruimte gelaten aan het inwonersberaad om desgewenst deze vraag verder te verfijnen, of nader uit te werken in sub-vragen. Het inwonersberaad heeft dat niet gedaan. Vanuit de procesbegeleiding is daar niet expliciet op gestuurd. Onafhankelijke procesbegeleiding Het bestuur van de gemeente wilde dat het inwonersberaad door een onafhankelijke partij zou worden begeleid, die de voorwaarden zou scheppen voor een veilige gespreksomgeving, en een open, onbevooroordeeld en professioneel geleid gesprek tussen de deelnemers. Deze partij zou ook verslag leggen van de bijeenkomsten van het inwonersberaad.

De gemeente heeft een meervoudige onderhandse aanbesteding georganiseerd om die onafhankelijke procespartij te selecteren.

3

OECD. (2020). Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions: Catching the Deliberative Wave. OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/339306da-en. 4 Michels, A. (2021). ‘Wat kunnen we leren van lokaal georganiseerde burgerfora?’ (pp. 32-44), in: Nationale Burgerfora: Verkenning van nationale burgerfora als democratisch gereedschap. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. https://dspace.library.uu.nl/bitstream/handle/1874/415020/Pages_from_nationale_burgerfora_essaybundel_def.pdf?sequence=1; Carson, L. (2018). ‘Framing the Remit’, https://www.newdemocracy.com.au/2018/07/18/framing-the-remit/; Schijvenaars, T., Breedveld, N., Maessen, J. ‘Handreiking Burgerberaden’, VNG/BZK pilot burgerfora, oktober 2024, p. 10.

P 11

Gemeente Texel

Mei 2025

Representativiteit door gewogen loting De deelnemers aan het inwonersberaad zouden een afspiegeling moeten vormen van de Texelse bevolking van 16 jaar en ouder. Hiervoor diende een gewogen loting te worden uitgevoerd. De criteria voor de gewogen loting waren leeftijd, geslacht, spreiding over het eiland (postcodegebied) en opleidingsniveau. Raad- en commissieleden, wethouders, de burgemeester, gemeentesecretaris, MT-leden en ambtenaren die betrokken waren bij het inwonersberaad werden uitgesloten van deelname. Verder was vooraf bepaald, dat de definitieve groep deelnemers moest bestaan uit ongeveer 80 tot 100 deelnemers, met een ondergrens van 60 personen. Volgens de meegegeven kaders moest de loting worden uitgevoerd door een onafhankelijk bureau. Deelname is toegankelijk en laagdrempelig Het moest makkelijk zijn om deel te nemen aan het burgerberaad, waarbij er zoveel mogelijk belemmeringen uit de weg moeten worden genomen. Om deelnemers tegemoet te komen, is een financiële vergoeding van € 50,- per dag aangeboden. De omvang van deze vergoeding is afgestemd op de geschatte tijdsinvestering. Daarnaast wordt waar nodig extra ondersteuning geboden voor deelnemers die daar behoefte aan hebben. Bijvoorbeeld digitale ondersteuning, tolken, kinderopvang, of ondersteuning bij lichamelijke beperkingen.

Betrek de samenleving bij het burgerberaad Het bestuur van de gemeente vond het belangrijk dat de Texelse samenleving betrokken was bij het inwonersberaad, zowel voor, tijdens, als na afloop ervan. Als kader werd meegegeven, dat vooraf goed moest worden toegelicht wat het participatie-instrument inwonersberaad inhoudt, waarom het wordt georganiseerd, hoe de deelnemers worden geloot, en wat er met de opbrengsten van het inwonersberaad zou gaan gebeuren. Tijdens het inwonersberaad zou er over de stappen in het proces en de geboekte resultaten worden gecommuniceerd met de rest van het eiland, met het oogmerk dat niet-deelnemers zich deelgenoot gemaakt voelen. Hoe dat precies moest gebeuren, was aan het inwonersberaad zelf om te bepalen. Waar nodig zou het inwonersberaad kunnen terugvallen op ondersteuning van de gemeente. Achteraf dienden de opbrengsten c.q. van het inwonersberaad openbaar te worden gemaakt, net als de besluitvorming van de gemeenteraad over de opvolging van de adviezen. Ook zou de gemeente de ervaringen met het participatie-instrument evalueren en delen. Voor de communicatie voorafgaand aan en na het inwonersberaad stond de gemeente aan de lat.

Tijdens het proces was het inwonersberaad aan zet, hierbij begeleid door de externe procesbegeleider, die verantwoordelijk was voor het organiseren van de communicatie met de Texelse samenleving, waar nodig en mogelijk gefaciliteerd door de gemeente. Er is voldoende tijd en budget Voor het inwonersberaad diende voldoende tijd en budget beschikbaar te zijn voor de organisatie, begeleiding en uitvoering van het inwonersberaad, inclusief de externe communicatie. Het budget dat de gemeenteraad voor het eerste Inwonersberaad heeft vrijgemaakt, bedroeg €270.000. De verschillende posten zijn in onderstaand schema weergegeven.

P 12

Gemeente Texel

Ambtelijke kosten

Procesondersteuning

Vergoedingen

Facilitaire kosten

Communicatie

Mei 2025

• •

Projectleiding Aanstellen van een kwartiermaker inwonersberaad Inhuur externe procesbegeleiding (incl. voorzitterschap, gespreksbegeleiding en verslaglegging) • Vergoedingen voor deelnemers • Extra ondersteuning (digitale ondersteunen, tolken etc.) • Loting • Zaalhuur • Catering • Tekenaar o.i.d. • Drukwerk • PR campagne • Film/videoproductie

Onvoorziene kosten Totale begroting

€120.000

€50.000

€60.000

€20.000

€15.000

€5.000 €270.000

De doorlooptijd van het inwonersberaad, van de eerste voorbereidingen tot en met de afronding, was geraamd op in totaal 20 maanden: van juni 2023 tot en met januari 2025. Het inwonersberaad bestond uit zes formele sessies (en twee (online) tussensessies), die in de periode van oktober tot en met december 2024 hebben plaatsgevonden. 3.2.2. Organisatie en rollen De projectgroep bestond uit een kernteam van de gemeente en een kernteam van de externe procesbegeleider: Team Burgerberaad. Kernteam gemeente De gemeenteraad was opdrachtgever van het inwonersberaad. Wethouder Rikus Kieft was vanuit het college van college inhoudelijk opdrachtnemer en verantwoordelijk voor de uitvoering van het inwonersberaad. Het inwonersberaad werd vanuit de gemeente voorbereid door een projectgroep en controlegroep. De projectgroep werd voorgezeten door de gemeentelijke kwartiermaker inwonersberaad, die voor 28 uur per week voor deze taak was vrijgesteld. De taak van de kwartiermaker was om het inwonersberaad voor te bereiden, het aanbestedingsproces uit te voeren om een externe procesbegeleider te contracteren, de besluitvormingsprocessen met het college en de gemeenteraad te regelen, en om samen met de projectleider vanuit Team Burgerberaad het inwonersberaad te organiseren.

De projectgroep bestond uit ambtenaren vanuit de teams communicatie, juridische zaken, de gemeentewinkel, de griffie, ICT en beleid. Wegens onderbezetting/gebrek aan capaciteit op de afdeling Beleid voor het thema duurzaamheid, was er geen ambtenaar die vanuit inhoudelijke themadeskundigheid kon aansluiten bij de projectgroep. De projectgroep was operationeel vanaf september 2023 tot de eerste bijeenkomst van het inwonersberaad in oktober 2024. Een aantal taken, zoals het versturen van de uitnodigingen, het opzetten van een huisstijl voor het inwonersberaad, het aanmaken van een aanmeldpagina en websitepagina voor het inwonersberaad, en het opzetten van een brede publiekscampagne, vielen

P 13

Gemeente Texel

Mei 2025

onder de verantwoordelijkheid of werden uitgevoerd door leden van de projectgroep. Maar die hadden daar, naar eigen zeggen, geen aanvullende capaciteit of tijd voor, terwijl het binnen hun reguliere taken niet of nauwelijks was in te passen. Dientengevolge kwamen veel uitvoerende taken bij de kwartiermaker te liggen, die als enige eigenaar was gemaakt van de taak om het inwonersberaad te organiseren. De controlegroep bestond uit een aantal raadsleden, de verantwoordelijke portefeuillehouder, de griffier en de kwartiermaker van het inwonersberaad. Na de vaststelling van de ‘Kaderstellende notitie (2023)’ stapte de verantwoordelijke portefeuillehouder uit de controlegroep. Het doel van de controlegroep was om vanuit de gemeenteraad het proces te volgen tot aan de eerste bijeenkomst van het inwonersberaad. De deelnemende raadsleden in de controlegroep hadden als taak om de gemeenteraad blijvend te informeren over het proces. De controlegroep was enkel bezet door raadsleden uit de coalitiepartijen. Er was geen raadslid uit een oppositiepartij die deelnam aan de controlegroep, wel een commissielid. Kernteam Team Burgerberaad Team Burgerberaad begeleidde en ondersteunde het proces van het inwonersberaad. Het team bestond uit verschillende leden met specifieke verantwoordelijkheden en taken gedurende het proces.

De kwartiermaker was intensief betrokken bij de voorbereiding en onderhield vanaf januari 2024 tot de eerste bijeenkomst frequent contact met de gemeentelijke kwartiermaker, zodat de interne en externe organisatie goed op elkaar bleven afgestemd. Daarnaast vervulde die, samen met de gemeente zogenoemde ‘proeverijen’ en gastlessen op het eiland over het inwonersberaad. Tijdens het inwonersberaad was de projectleider van Team Burgerberaad de spin in het web. Andere leden van Team Burgerberaad waren bij onderdelen van het inwonersberaad betrokken, zoals de loting, het trainen en begeleiden van de gespreksbegeleiders, het ontwerpen van de werkvormen die werden ingezet tijdens de bijeenkomsten, de logistieke organisatie van de bijeenkomsten, en de gespreksbegeleiding zelf. Team Burgerberaad heeft een externe voorzitter voorgesteld, waarmee het team eerder goede ervaringen had opgedaan. Deze voorzitter was intern en extern het gezicht van het inwonersberaad, de verbinder en hoeder van het proces, die de deelnemers aan het inwonersberaad door het programma van elke bijeenkomst begeleidde. Overige rollen Bij het inwonersberaad waren, naast het kernteam van de gemeente en Team Burgerberaad, ook een onafhankelijk toezichthouder en vertrouwenspersoon aangewezen. De toezichthouder c.q.

vertrouwenspersoon was bij de meeste bijeenkomsten aanwezig en heeft na afloop van het inwonersberaad een rapport opgeleverd met waarnemingen, bevindingen en aanbevelingen aangaande de kwaliteit en integriteit van het inwonersberaad. De gemeente Texel heeft gespreksbegeleiders geworven onder collega-ambtenaren in de NoordHolland. Deze gespreksbegeleiders zijn getraind door Team Burgerberaad en waren bij elke bijeenkomst (in wisselende aantallen) aanwezig. Daarnaast waren er ervaren gespreksbegeleiders vanuit Team Burgerberaden zelf aanwezig tijdens elke bijeenkomst. 3.2.3. Ontwerp proces Het proces van het inwonersberaad is ontworpen door Team Burgerberaad. Vooraf is een proces op hoofdlijnen gemaakt voor elk van de zes bijeenkomsten van het inwonersberaad. In het procesontwerp is veel aandacht uitgegaan naar verschillende Deep Democracy werkvormen, met als

P 14

Gemeente Texel

Mei 2025

doel om de onderstromen en tegenstellingen onder de deelnemers naar boven te halen, bespreekbaar te maken, en ook minderheidsstandpunten een stem te geven. Fase start | bijeenkomst 1 Programmaonderdelen: feestelijke opening, kennismaken met elkaar en het proces, toe-eigenen van het vraagstuk. Opbrengst deelnemers: opdracht aanvaard, inzicht in proces Fase leren & informeren | bijeenkomst 2 Programmaonderdelen: probleem verkennen, kennis verzamelen, eerste ideeën en gedachten ophalen. Opbrengst deelnemers: thema’s en eerste inzichten. Fase leren & informeren en delibereren | bijeenkomst 3 Programmaonderdelen: verdiepen van kennis, delibereren, eerste aanzet van adviezen Opbrengst deelnemers: voldoende kennis, ideevorming. Fase delibereren | bijeenkomst 4 Programmaonderdelen: adviezen verder uitwerken, start met oordeelsvorming. Opbrengst deelnemers: prioriteiten, dilemma’s, oplossingen. Fase delibereren en adviseren | bijeenkomst 5 Programmaonderdelen: oordeelsvorming, afronden adviezen. Opbrengst deelnemers: voorstellen, feedback, peiling. Fase adviseren | bijeenkomst 6 Programmaonderdelen: besluitvorming over adviezen, afspraken over vervolg, feestelijke afsluiting. Opbrengst deelnemers: eindadvies overhandigd.

In het procesontwerp noch in de uitvoering ervan is expliciet gemaakt op welk moment en hoe tijdens het inwonersberaad invulling zou worden gegeven aan die aspecten van het mandaat en de vraagstelling, waarvan de ‘Kaderstellende notitie (2023)’ aangaf, dat het inwonersberaad aan zet was om er nadere invulling aan te geven. Het inwonersberaad heeft zich niet uitgelaten over het uitgangspunt dat de adviezen sociaal, eerlijk en rechtvaardig moesten zijn. Over de meerderheidsdrempel is door het inwonersberaad geen formele uitspraak gedaan. Vanuit de procesbegeleiding is daar niet op gestuurd. 3.2.4. Samenwerking met opdrachtgever Team Burgerberaad heeft na afloop van het inwonersberaad een evaluatie opgesteld, waarin zij terugkijken op het proces en de leer- en succespunten. In deze evaluatie wordt de samenwerking met gemeente Texel overwegend positief beschreven. De samenwerking tussen Team Burgerberaad en de kwartiermaker van gemeente Texel verliep soepel. De kwartiermaker was de verbindende schakel in de gemeente en had zich vooraf goed ingewerkt. Ditzelfde beeld bestaat bij de respondenten vanuit de gemeente, voor zover zij in de positie waren om de samenwerking te beoordelen.

Uit deze evaluatie en aanvullende gesprekken met verschillende ambtenaren wordt echter ook duidelijk, dat de samenwerking tussen Team Burgerberaad en de gemeentelijke kwartiermaker enerzijds en de projectgroep anderzijds stroef verliep. De projectgroep stelde zich in het algemeen afwachtend op en er werd weinig eigenaarschap gevoeld en getoond. Dit had ook te maken met de beperkte capaciteit en beschikbaarheid van het merendeel van de projectgroep. Het inwonersberaad was voor hen een extra project dat bovenop een al bestaand (groot) takenpakket kwam. Daarnaast was er geen inhoudelijke beleidsmaker en ambtenaar vanuit de het onderwerp

P 15

Gemeente Texel

Mei 2025

duurzaamheid betrokken bij de voorbereidingen en uitvoering van het inwonersberaad. Dit heeft volgens respondenten waarschijnlijk een negatieve invloed gehad op de inhoudelijke voorbereidingen van én de inhoudelijke gedachtewisseling tijdens het inwonersberaad. 3.2.5. Loting en selectie Het selecteren en samenstellen van de deelnemersgroep is uitgevoerd in twee stappen. In de eerste stap ontvingen alle Texelaars van 16 jaar en ouder een uitnodiging om zich aan te melden om deel te nemen aan het inwonersberaad. Dit betekende dat er ongeveer 12.000 uitnodigingen zijn verstuurd. Inwoners tot en met 29 jaar ontvingen een uitnodiging in de je/jij-vorm en inwoners ouder dan 29 jaar kregen de uitnodiging in de u/uw-vorm. Via een QR-code in de brief kwamen mensen die wilden meedoen terecht op een aanmeldpagina op de website van de gemeente. Van deze 12.000 genodigden hebben 225 inwoners zich aangemeld om deel te nemen aan het inwonersberaad. Dit is een respons van een krappe 2%. Vergeleken met andere burgerberaden in Nederlandse gemeentes is dit een lage respons. Veel factoren bepalen de respons (zoals het onderwerp, de politieke context, de omvang en bevolkingssamenstelling van de gemeente), die meestal tussen de 4% en 10% uitkomt.5 In de tweede stap van de selectie en samenstelling is een gewogen loting uitgevoerd op basis van de 225 aanmeldingen.

Deze loting werd gedaan aan de hand van vier lotingscriteria: geslacht, leeftijd, postcodegebied en opleidingsniveau. Er zijn geen specifieke inhoudelijke criteria gehanteerd met het oog op het onderwerp van het inwonersberaad. Bij gepolariseerde of politiek gevoelige onderwerpen, waarbij groepen mensen zich soms niet of onvoldoende gehoord voelen, kan loten op inhoudelijke criteria bijdragen aan de ervaren legitimiteit van de uitkomsten. Team Burgerberaad heeft de loting uitgevoerd en gebruikte hiervoor de open source lotingssoftware van ‘Blue Democracy’. Uit de 225 aanmeldingen konden zes verschillende groepen van 80 deelnemers worden samengesteld, die elk representatief waren voor gemeente Texel op grond van de vier gebruikte criteria. De controlegroep heeft blind één van deze zes groepen gekozen als de definitieve deelnemersgroep voor het inwonersberaad. Deze groep is vervolgens nog aangevuld met vier extra jongeren, aangezien het vraagstuk waar het inwonersberaad zich over zou gaan buigen in het bijzonder ook de jongere generaties en de toekomst van het eiland aangaat. Alle respondenten hebben aangegeven, dat de deelnemersgroep een goede afspiegeling vormde van de bevolkingssamenstelling op Texel. Sommige deelnemers die de enquête hebben ingevuld, plaatsen daar een kanttekening bij (zie § 3.2.12). 3.2.6.

Deelnemers: presentie & verloop Er waren 84 inwoners definitief ingeloot om deel te nemen aan het inwonersberaad. Hiervan hebben 79 personen daadwerkelijk deelgenomen. Twee deelnemers zijn na de eerste bijeenkomst afgehaakt, vanwege persoonlijke motivatie. Vanwege ziekte en door andere onvoorziene omstandigheden waren er tijdens de laatste bijeenkomst 67 deelnemers aanwezig. Er is tussen begin en einde van het inwonersberaad dus een uitval van 15% geweest onder de deelnemers. Dat is niet opvallend veel of weinig.6 Nadere gegevens over de aard van het verloop (in relatie tot de

5

Schijvenaars, T., Breedveld, N., Maessen, J. ‘Handreiking Burgerberaden’, VNG/BZK pilot burgerfora, oktober 2024, p. 39. Moors, H., Stans, J.(red.), Een geschenk voor de democratie? Perspectieven op de ontwikkeling van burgerberaden, Den Haag, Boom, 2025. 6 Schijvenaars, T., Breedveld, N., Maessen, J. ‘Handreiking Burgerberaden’, VNG/BZK pilot burgerfora, oktober 2024, p. 44.

P 16

Gemeente Texel

Mei 2025

lotingscriteria) zijn niet beschikbaar. Of de uitval een bepaalde groep deelnemers onevenredig heeft geraakt (bijvoorbeeld omdat er meer jongeren of ouderen stopten, of bijvoorbeeld inwoners vanuit bepaalde kernen), is hierdoor niet vast te stellen. 3.2.7. Deelnemerscommunicatie Voor de eerste bijeenkomst van het inwonersberaad heeft de externe procesbegeleider een online platform ingericht, enkel toegankelijk voor deelnemers. Op het online platform werd alle informatie over het inwonersberaad geplaatst, de verslagen van elke bijeenkomst, de geformuleerde voorstellen en een overzicht van de stappen in het proces. Na iedere bijeenkomst ontvingen deelnemers het verslag nogmaals per mail. Tijdens het inwonersberaad heeft zich een datalek voorgedaan. Hierdoor zijn e-mailadressen van deelnemers abusievelijk binnen de groep verspreid en zichtbaar geworden. De verantwoordelijkheid hiervoor lag bij gemeente Texel. Na ontdekking is aan alle deelnemers verzocht om elkaars emailadressen niet te gebruiken. Nadat gebleken was, dat dit toch gebeurde, is het incident gemeld bij de Autoriteit Persoonsgegevens. 3.2.8. Communicatie met inwoners van Texel Voorafgaand aan het inwonersberaad is de communicatie met de inwoners van Texel uitgevoerd door de gemeente.

Die kreeg ondersteuning van een extern bureau voor het ontwerp van het logo en de vormgeving van de communicatie-uitingen rond het inwonersberaad. De gemeentelijke kwartiermaker heeft een aantal ‘proeverijen’ (samen met Team Burgerberaad) georganiseerd voor inwoners en ambtenaren om het eiland te informeren over het waarom en hoe van het inwonersberaad. Daarnaast is een gastles gegeven op de middelbare school op het eiland, waarmee jongeren van 16 tot 18 jaar zijn bereikt. Verder is een publiekscampagne opgezet om Texelaars te werven voor het inwonersberaad. Hiertoe zijn flyers, posters in bushokjes, advertenties en enkele artikelen in de Texelse Courant toegepast. Tijdens het inwonersberaad sprak de voorzitter na elke bijeenkomst een kort filmpje in. Dit filmpje, dat met de media werd gedeeld en op de kanalen van de gemeente, gaf een inkijkje in het programma van de dag en er werden sfeerbeelden gedeeld. Daarnaast is alle informatie die met het inwonersberaad werd gedeeld ook toegankelijk gemaakt voor iedere geïnteresseerde Texelaar. Het programma, de stukken en de presentaties waarmee het inwonersberaad aan de slag was, werden ook gedeeld op de website. Tijdens het inwonersberaad is niet gecommuniceerd over de inhoud van de beraadslagingen van het inwonersberaad.

Na afloop van het inwonersberaad heeft een schrijfgroep – een (vrijwillige) afvaardiging van deelnemers aan het inwonersberaad – de adviezen gebundeld en voorzien van een inleiding en toelichting in een adviesrapport. Team Burgerberaad heeft de schrijfgroep bij dit proces begeleid. De schrijfgroep heeft dat adviesrapport op 29 januari 2025 gepresenteerd aan het college van burgemeester & wethouders en de gemeenteraad. Hiermee was het adviesrapport als definitief eindproduct van het inwonersberaad meteen ook openbaar en beschikbaar voor alle Texelaars. 3.2.9. Uitvoering proces & programma bijeenkomsten Bij de uitvoering van het deliberatieproces tijdens het inwonersberaad had Team Burgerberaad, naar eigen zeggen, oog voor voldoende afwisseling in werkvormen. Uit de deelnemersenquête komt hetzelfde beeld naar voren. Er was afwisseling tussen plenaire werkvormen en gesprekken in

P 17

Gemeente Texel

Mei 2025

kleine groepen en er werden formats geboden om inbreng op te halen en te delen.7 Vooral tijdens de derde bijeenkomst werden de deelnemers gestimuleerd om kennis te maken met de verschillende perspectieven in de groep. Tijdens deze gesprekken kwamen verschillen en overeenkomsten in perspectief naar boven. Helaas was er volgens Team Burgerberaad en blijkens de deelnemersenquête daarna te weinig gelegenheid om de verschillen en overeenkomsten plenair te bespreken. Deelnemers kregen over ’t algemeen voldoende gelegenheid om hun zegje te doen. Er werd respectvol met elkaar omgegaan en naar elkaar geluisterd. De gespreksbegeleiders stelden zich professioneel en neutraal op. Na afloop van elke bijeenkomst konden deelnemers een feedbackkaartje invullen met tips en tops, die vervolgens werden meegenomen in het programma van de volgende bijeenkomsten. Deelnemers waardeerden in de enquête het onderlinge contact, de open dialoog, het leerzame karakter en de prettige sfeer van de bijeenkomsten, maar ook de betrokkenheid van hun eilandgenoten. Minder positieve ervaringen hadden deelnemers met onduidelijke opdrachten en chaotische momenten tijdens met name de laatste twee bijeenkomsten. Graag hadden ze in het algemeen meer ruimte voor (plenaire) uitwisseling en discussie gehad. De evaluatie van de onafhankelijke toezichthouder bevestigt het overwegend positieve beeld.

Team Burgerberaad heeft zelf ook leerpunten geïdentificeerd. Het programma bood, ten eerste te weinig tijd om samen met de deelnemers te bespreken wat de kenmerken zijn van een goede dialoog en om deelnemers meer inzicht te geven in wat deliberatie bijdraagt aan democratische kwaliteit. Ten tweede was er geen inhoudelijke expert aanwezig tijdens de eerste bijeenkomst. De achtergrond en de context van het onderwerp dat aan het inwonersberaad werd voorgelegd, kreeg zodoende beperkt aandacht. Deelnemers konden niet eerst even stilstaan bij de strekking en inhoud van het gegeven vraagstuk en de gezamenlijke visie van waaruit ze naar dit vraagstuk zouden willen kijken. Er waren wel experts op het gebied van energievoorziening aanwezig tijdens de eerste bijeenkomst, maar die waren vooral gericht op techniek en oplossingsrichtingen. Vanuit de gemeente was, zoals eerder vermeld, geen specialist op het onderwerp duurzame energievoorziening beschikbaar. Deelnemers werden meteen de techniek en oplossingen ingezogen. Ten behoeve van de informatievoorziening hebben ambtenaren en deskundigen op Texel een longlist van experts samengesteld. De keuze van experts is tot stand gekomen in samenspraak tussen Team Burgerberaad en de gemeente. De geselecteerde experts zijn uitgenodigd voor de eerste en tweede bijeenkomst.

Aan het einde van de eerste bijeenkomst is deelnemers gevraagd of zij aanvullend nog experts wilden spreken. Hierbij is o.a. de longlist gedeeld waarbij duidelijk werd aangegeven dat deelnemers zelf experts konden aandragen indien gewenst. Zo konden zij invloed uitoefenen op de informatievoorziening. Betreffende experts zijn voor de tweede bijeenkomst uitgenodigd, maar niet alle genodigde experts konden of wilden de tweede bijeenkomst bijwonen. Er was inhoudelijk divers aanbod met het oog op het onderwerp. Of aan alle standpunten en inzichten volledig recht is gedaan, valt moeilijk vast te stellen. Uit de deelnemersenquête komt naar voren, dat een aantal deelnemers de informatie die werd aangeboden door experts niet altijd even begrijpelijk vonden en twijfel hadden over de selectie van experts (en hun neutraliteit). Deelnemers benoemden hier eveneens, dat ze behoefte hadden aan meer tijd voor hoor en wederhoor met de verschillende experts.

7

De zelfevaluatie van Team Burgerberaad: ‘Evaluatie Texels inwonersberaad 2024’ bevat een gedetailleerd overzicht van werkvormen en activiteiten die tijdens de bijeenkomst zijn toegepast.

P 18

Gemeente Texel

Mei 2025

3.2.10. Adviezen en stemming De vijfde bijeenkomst stond in het teken van het schrijven van de adviezen. Tijdens de bijeenkomst waren experts aanwezig, deels ambtenaren van de gemeente, bij wie deelnemers konden toetsen of hun adviezen voldeden aan de meegegeven randvoorwaarden van praktische, juridische en financiële haalbaarheid. Een andere ambtelijke toets dan deze consultatie op locatie heeft tijdens het inwonersberaad niet plaatsgevonden. Team Burgerberaad heeft niet gewerkt met een vast format voor het schrijven van de adviezen, waardoor de adviezen qua omvang en opzet ongelijkvormig zijn. Pas op het laatste moment, zeggen deelnemers in de enquête, moesten de adviezen nog worden aangepast om ze op één A4 te krijgen en hierdoor was er nauwelijks tijd over om de adviezen goed te lezen en te beoordelen. Tussen de vijfde en zesde bijeenkomst is op 28 november 2024 een extra bijeenkomst georganiseerd voor wie verder wilde werken aan de adviezen. Twintig mensen hebben van die mogelijkheid gebruik gemaakt. Als groepjes deelnemers tussentijds aan hun eigen advies willen werken, dan is dat doorgaans mogelijk tijdens burgerberaden. Vanuit de procesbegeleiding een extra bijeenkomst inlassen, is niet gebruikelijk, zeker niet als het inwonersberaad zelf hier geen besluit over heeft genomen. Een flink aantal deelnemers heeft die gelegenheid niet willen of kunnen nemen.

Hoe die groep van twintig deelnemers was samengesteld en aan welke adviezen precies verder is gewerkt, is niet bekend. Wat precies het effect is geweest van de tussenbijeenkomst op het aantal adviezen, de omvang, uitwerking en kwaliteit ervan is niet duidelijk. Deelnemers hebben er tevoren geen rekening mee kunnen houden dat deze optie bestond. Aan het begin van de zesde bijeenkomst was gelegenheid ingebouwd om de adviezen te bekijken en van feedback te voorzien (‘Gluren bij de buren’), maar die tijd was beperkt. Tijdens de zesde en laatste bijeenkomst heeft het inwonersberaad over elk advies afzonderlijk gestemd. Dit stemproces hebben deelnemers als chaotisch ervaren. Dit had deels te maken met een printerstoring, deels met de beperkte tijd die hiervoor beschikbaar was, maar vooral met het stemproces zelf. Deelnemers kregen voor de formele stemming de gelegenheid om langs alle definitieve adviezen te lopen en voor zichzelf alvast op te schrijven hoe ze wilden stemmen. Tijdens de formele stemming las de voorzitter elk advies voor. Vervolgens konden deelnemers stemmen via een online Microsoft Forms met een zespuntsschaal. Die liep van ‘Dit is helemaal niet wat ik wil’ (1) tot ‘Dit is helemaal wat ik wil’ (6). De eerste drie posities op deze schaal (1-3) zijn gerekend als een tegenstem. De andere posities (46) zijn als een voorstem gerekend.

Vervolgens zijn de percentages voor- en tegenstemmen berekend. De werkwijze maakte het echter ook mogelijk om een weging mee te geven aan elke stemuitslag. Zo kreeg een advies met veel ‘punt 6’-stemmen een zwaardere weging dan een advies met overwegend ‘punt 5’-stemmen. Deze weging zorgde, zowel tijdens als na het stemproces voor verwarring en vragen onder de deelnemers. Team Burgerberaad heeft daarom besloten om de weging alsnog weg te laten en alleen de oorspronkelijke berekening van percentages voor- en tegenstemmen als stemuitslag te hanteren. Een derde bron van verwarring ontstond naar aanleiding van de stemming. Team Burgerberaad had samen met de controlegroep van de gemeenteraad een meerderheidsdrempel van 70% afgestemd, op voorwaarde dat deze keuze aan het inwonersberaad zou worden voorgelegd. Adviezen met 70%

P 19

Gemeente Texel

Mei 2025

of meer van de stemmen zouden dan worden aangenomen. 8 De afweging van Team Burgerberaad en de controlegroep was niet in een formeel document vastgelegd. Tijdens de laatste bijeenkomst van het inwonersberaad is uit tijdgebrek niet meer gesproken over de meerderheidsdrempel, waardoor aan de gestelde voorwaarde niet is voldaan. Team Burgerberaad heeft dit meteen gemeld bij de gemeentelijke kwartiermaker. Later is juist over dit punt politieke onrust ontstaan. 3.2.11. Aanbieding en doorwerking adviezen Tijdens de zesde bijeenkomst is een schrijfgroep van zeven deelnemers samengesteld. In hoeverre deze groep het inwonersberaad representeerde, is niet actief besproken, maar dat is ook niet gebruikelijk. Een kleine groep kan feitelijk niet een adequate afspiegeling vormen van het inwonersberaad en bovendien is de taak van de schrijfgroep altijd beperkt qua strekking. Deze schrijfgroep kreeg de opdracht om een inleiding te schrijven, de adviezen op logische volgorde te zetten en in clusters te plaatsen, zodat een goed toegankelijk en leesbaar adviesrapport kon worden opgeleverd als eindresultaat van het inwonersberaad. De schrijfgroep heeft tussen 14 december 2024 en 20 januari 2025 aan het adviesrapport gewerkt en werd hierin begeleid door de projectleider van Team Burgerberaad.

Die zag er, naar eigen zeggen, op toe dat de schrijfgroep de inhoud van de adviezen niet zou aanpassen en heeft adviezen meegegeven over wat er doorgaans wel en niet in een inleiding wordt opgenomen. De concepttekst van het adviesrapport is naar alle deelnemers van het inwonersberaad gestuurd, met het verzoek om aanvullingen en feedback kenbaar te maken bij de schrijfgroep. Op deze oproep hebben elf deelnemers gereageerd. Team Burgerberaad geeft desgevraagd aan, dat zij ervan zijn uitgegaan dat de schrijfgroep de feedback van de elf deelnemers heeft verwerkt in de definitieve versie en dat de deelnemers die niet hebben gereageerd akkoord waren met de concepttekst van het adviesrapport. Controle hierop heeft niet plaatsgevonden. Het adviesrapport bestaat uit een aantal onderdelen: • Voorwoord namens het eerste Inwonersberaad; • Inleiding waarin de schrijfgroep een aantal rode draden uitlicht die de individuele adviezen met elkaar verbinden. Daarnaast vraagt de schrijfgroep in de inleiding de gemeenteraad om alle adviezen die met meer de 60% uit de stemming zijn gekomen ook op waarde te schatten en mee te nemen in de opvolging; • Inhoudelijke reflectie op het probleem van netcongestie voor het eiland Texel; • Overzicht van de adviezen onderverdeeld in drie clusters; • Overzicht van alle adviezen inclusief stempercentages; • Per cluster de definitieve adviezen.

Het inwonersberaad heeft in totaal 30 adviezen opgesteld. Hiervan zijn er 17 met een meerderheid van 70% of meer aangenomen door het inwonersberaad. Per advies is de stemverhouding weergegeven in het adviesrapport. Met het oog op transparantie zijn alle adviezen in het adviesrapport opgenomen, zodat ze niet verloren zouden gaan en inzichtelijk is welke adviezen wel en welke niet op een meerderheid van de stemmen heeft kunnen rekenen. De 30 adviezen zijn

8

Een burgerberaad vereist geen bepaalde meerderheid. Uitgangspunt is doorgaans een zo breed mogelijk mandaat, dat wil zeggen een grote meerderheid. In de praktijk volstaat een meerderheid van 50% van de deelnemers +1 niet, maar wordt gekozen voor een zogenoemde ‘gekwalificeerde meerderheid’ (66% van de deelnemers + 1), of zelfs meerderheden van 75% of 80%. Een hoge meerderheidsdrempel zorgt ervoor, dat de adviezen breed gedragen worden door de deelnemers en dat is uiteindelijk het doel van een deliberatief proces. Als deelnemers zelf kunnen aangeven wat hun voorkeur heeft, kan dat de ervaren legitimiteit van de stemprocedure stimuleren.

P 20

Gemeente Texel

Mei 2025

onderverdeeld in negen ‘hoofdonderwerpen’ (Energie besparen; Windenergie; Zonne-energie; Energie uit water; Aardwarmte; Lokaal opwekken en opslaan; Energieopslag; Organisatie en regelgeving; Algemeen). Deze hoofdonderwerpen zijn in drie clusters ondergebracht: Besparen; Opwek, opslag en distributie; en Beheer. Het adviesrapport is op 29 januari 2025 tijdens een apart georganiseerde bijeenkomst met raadsleden en pers gepresenteerd. Tijdens en na afloop van de presentatie van het adviesrapport is onrust ontstaan. De oorzaak hiervan was een specifieke passage in het adviesrapport. In de inleiding vraagt de schrijfgroep namelijk aan de gemeenteraad om ook de adviezen die meer dan 60% van de stemmen hebben gekregen op waarde te schatten. Onder deelnemers van het inwonersberaad, leden van de gemeenteraad, en in de media ontstond vervolgens verwarring. Betreffende passage werd uitgelegd als een afwijking van de 70% meerderheidsdrempel, waarover weliswaar niet was gestemd, maar die wel de basis vormde voor welke adviezen wel en welke niet de meerderheid van het inwonersberaad achter zich kregen. Ook werd de passage uitgelegd als een poging tot politieke beïnvloeding van de gemeenteraad door de schrijfgroep. Vanuit verschillende partijen zijn vervolgens raadsvragen gesteld. De gemeenteraad heeft ook verschillende brieven ontvangen.