Bijlage 2. DFA-Advies-Moaier-Fryslan

Een Moaier Fryslân voor en van iedereen Sturen op verandering

Advies | 30 oktober 2025 Ingrid van de Vegte en Bas Schout Foto Harrie Dijkstra

30 oktober 2025 Advies van Ingrid van de Vegte en Bas Schout in opdracht van Provincie Fryslân, De Vereniging van Friese Gemeenten (VFG), hûs en hiem en De Friese Aanpak (DFA) Foto voorzijde: de historische houtzaagmolen “de Rat” naast de nieuwe Culturele hoofdstad fontein “Onsterfelijke bloemen” in IJlst, van Provincie Fryslân, fotograaf Harrie Dijkstra. Overige fotografie, kaartmateriaal en illustraties: Buro Schout, tenzij anders vermeld.

2 | Een Moaier Fryslân, 30 oktober 2025

Inhoudsopgave Managementsamenvatting ............................................................ 4

1. Inleiding ......................................................................... 8

3. Sturen op verandering ................................................... 25

1.1. Aanleiding .............................................................................. 8

3.1. Scenario’s voor organiseren van omgevingskwaliteit .............. 27

1.2. Korte terugblik ........................................................................ 8

3.2. Afweging .............................................................................. 29

1.3. Focus in het advies ................................................................. 9

3.3. Voorkeursscenario ............................................................... 32 3.4. Ambtelijke capaciteit en kennis ............................................. 34

2. Omgevingskwaliteit ...................................................... 11 2.1. Afbakening omgevingskwaliteit ............................................. 11

4. Vervolgproces .............................................................. 35

2.2. Kwaliteitscultuur .................................................................. 13

4.1. Aanpak ................................................................................ 35

2.3. Samen een visie en strategie ontwikkelen .............................. 17

4.2. Financiering ......................................................................... 37

2.4. Capaciteit en expertise ......................................................... 19 2.5. Samenhang in instrumentarium ............................................ 20

Bijlage 1: aanpak onderzoek en overzicht betrokkenen ................. 39

2.6. Beleids- en projectgerichte kwaliteitsadvisering .................... 23

Bijlage 2: belangrijkste bevindingen uit het onderzoek .................. 42 Bijlage 3: wettelijk kader .............................................................. 44 Bijlage 4: sleutelinstrumenten omgevingskwaliteit ....................... 46 Bijlage 5: financiering scenario 3b: kennis- en adviescentrum ....... 50 Bijlage 6: relevante documenten.................................................. 54

3

Managementsamenvatting Met de komst van de Omgevingswet is het behouden en bevorderen van goede omgevingskwaliteit, naast veiligheid en gezondheid, een wettelijke doelstelling geworden. Voor overheden roept dit de vraag op hoe hiermee om te gaan. Nu de implementatie van de nieuwe wet vordert, groeit de urgentie om keuzes te maken en verandering in gang te zetten. Vele maatschappelijke opgaven, voor wonen, mobiliteit, energie, water et cetera, doen een beroep op de ruimte en ook hiervoor is een gedragen kader voor omgevingskwaliteit van groot belang. In opdracht van de Provincie Fryslân, De Vereniging van Friese Gemeenten (VFG), hûs en hiem en De Friese Aanpak (DFA) is onderzocht hoe een kwaliteitscultuur in Fryslân verder ontwikkeld kan worden en hoe dit bestuurlijk en organisatorisch te verankeren (kwaliteitsgovernance). Het advies borduurt voort op eerdere initiatieven en rapporten, waaronder het VFG-rapport (2018) en de bijdragen van het aanjaagteam Moaier Fryslân over cultuur en governance van Friese omgevingskwaliteit (2023). Het advies is tot stand gekomen na gesprekken en werksessies met ambtenaren, bestuurders en experts. Omgevingskwaliteit als gedeelde opgave: Omgevingskwaliteit is een integraal begrip waarin cultureel erfgoed, architectuur, stedenbouw, landschap en natuur(schoon) in onderlinge samenhang worden bezien.

De kwaliteit van de leefomgeving in Fryslân overstijgt gemeentelijke grenzen en vraagt om gezamenlijke sturing.

4 | Een Moaier Fryslân, 30 oktober 2025

Eerder en integraal sturen op waarden: Om de omgevingskwaliteit in Fryslân te behouden en te versterken, is het cruciaal om vanaf het begin van beleidsvorming en project- en gebiedsontwikkeling te sturen op de intrinsieke waarden zoals herkomst, beleving, gebruik en toekomstbestendigheid. Een bredere benadering dan we kennen onder de oude wet- en regelgeving. Door de waarden vroegtijdig in gesprek te brengen - met alle belanghebbenden aan tafel - ontstaat niet alleen meer draagvlak, maar ook een hogere kwaliteit als uitkomst. Dit vereist deskundigheid, dialoog en een samenhangend instrumentarium, waarmee provincie en gemeenten vanuit een gedeeld waardenkader vroegtijdig kunnen sturen op kwaliteit. Tijdig overleg en advisering over omgevingskwaliteit levert per saldo tijdwinst op: het proces verloopt soepeler, met minder conflicten en bezwaarschriften, omdat kwaliteit en draagvlak vooraf zijn zeker gesteld. Deze manier van werken is nog geen vanzelfsprekendheid, het vraagt een verandering in denken en handelen (kwaliteitscultuur), samenhangende instrumenten en processen als ook van organisatie en samenwerking. Omgevingskwaliteit is van ons allemaal: Omgevingskwaliteit is een gezamenlijke verantwoordelijkheid, waarbij iedereen zijn eigen rol heeft.

Verantwoordelijk voelen voor omgevingskwaliteit is daarom niet alleen gebonden aan overheden, maar gaat om de keuzes die we samen maken. Kennis en expertise is niet alleen bij professionals maar zeker ook bij bewoners, eigenaren, initiatiefnemers enzovoorts. Zij willen betrokken zijn.

Gezamenlijke visie en strategie op de juiste schaal met behoud van lokale eigenheid/autonomie: Onder de Omgevingswet krijgen gemeenten meer ruimte én verantwoordelijkheid om kwaliteit te borgen in bijvoorbeeld omgevingsvisies en -plannen en ander beleid. De provincie stelt de provinciale omgevingsvisie (POVI) vast waarin de ambities en kaders staan voor omgevingskwaliteit op provinciaal schaalniveau. Deze kaders hebben gevolgen voor de gemeentelijke visies en beleid. Het is raadzaam om zoveel mogelijk samen een visie te ontwikkelen op de gewenste omgevingskwaliteit en daar kaders voor op te stellen. De Friese landschapstypen spelen hierin een belangrijke rol. Dit maakt de doorvertaling naar de gemeentelijke schaal succesvoller en van daaruit kan het gemeentelijk beleid autonoom worden opgesteld en uitgevoerd. Een samenhangend kwaliteitsbeleid en -instrumentarium: Sturen op omgevingskwaliteit vereist een samenhangend beleid en instrumentarium. Het gaat dan om juridische, economische, communicatieve én inspirerende middelen. Belangrijk daarbij is het evenwicht tussen enerzijds sturen op concreet resultaat (bij concrete ingrepen in de fysieke leefomgeving) en anderzijds op het versterken van een kwaliteitscultuur (houding en handelen). Dit vergt gedragen ambities uitgewerkt in bijvoorbeeld de omgevingsvisie en vertaald naar kaders zoals het omgevingsplan.

Daarnaast spelen expliciet op kwaliteit gerichte instrumenten een cruciale rol, zoals gebiedsbiografieën, ontwerpend onderzoek en kwaliteitskaders. De verschillende instrumenten vormen samen een logisch geheel dat overheden helpt integraal en proactief te sturen op kwaliteit.

Daarbij hoort ook een passende kwaliteitsadvisering dat als een strategisch samenspel alle fasen van beleid en uitvoering ondersteunt. Continuïteit en afstemming tussen de verschillende vormen en fasen van advisering zijn van groot belang. Noodzaak voor samenwerking en bundelen van krachten: Er is in Fryslân sprake van versnippering van of tekort aan expertise en dit kan leiden tot een afnemende (aandacht voor) omgevingskwaliteit. In de huidige structuur opereren organisaties met veel kennis en ervaring – zoals hûs en hiem, het Steunpunt Monumentenzorg en andere organisaties – naast elkaar in plaats van met elkaar. Sommige gemeenten hebben moeite om zelfstandig de nodige deskundigheid te organiseren. Via De Friese Aanpak (DFA) wordt gezamenlijk leren en ontwikkelen tussen ambtenaren bevorderd, maar dit is vrijblijvend georganiseerd. Om efficiënter om te gaan met de aanwezige capaciteit, kennis en kunde is een andere manier van samenwerken en waar mogelijk bundeling van krachten nodig. Ook eerdere rapporten en initiatieven wijzen op de urgentie om de samenwerking en kennisdeling rond omgevingskwaliteit te verbeteren.

Scenario’s verkend: Er zijn vier mogelijke modellen voor sturing en organisatie van omgevingskwaliteit voor de toekomst verkend: (1) Iedere overheid huurt zelf expertise in en stuurt zelf maximaal; (2) Handhaven van de huidige situatie (hûs en hiem als gemeenschappelijke regeling, meerdere erfgoedorganisaties en een provinciaal team); (3) Oprichten van een Kennis- en adviescentrum Omgevingskwaliteit (smal: alleen hûs en hiem doorontwikkeld, of breed: integratie met erfgoed en andere functies); (4) Een netwerkorganisatie van meerdere partijen (architectuur, erfgoed, landschap, natuur etc.).

5

Kies voor een breed kennis- en adviescentrum: Het advies is om een breed Kennis- en adviescentrum Omgevingskwaliteit voor Fryslân op te richten in de vorm van een stichting. Hierbij worden tenminste de bestaande krachten gebundeld en doorontwikkeld van een aantal van de huidige organisaties. De welstands- en monumentenadvisering (hûs & hiem) gaat dan samen met erfgoedorganisaties (in ieder geval het Steunpunt Monumentenzorg) en mogelijk een aantal expertises van de provincie en van gemeenten. Dit komt samen in één organisatie met in ieder geval landschappelijke, stedenbouwkundige, architectonische en erfgoedexpertise. Maar liever nog uitgebreid met andere expertise op het gebied van integrale omgevingskwaliteit, zoals ecologie, bodem en/of cultuur. Dit vraagt verdere uitwerking en afstemming. Deze organisatie biedt één loket voor deskundige ondersteuning aan Friese overheden zonder de lokale autonomie en identiteit aan te tasten. Integendeel, het centrum zorgt juist dat plannen hun lokale context én de gedeelde Friese kernkwaliteiten meenemen vanaf het begin door een meer op regio en landschapstype ingerichte organisatie en werkwijze. In deze tussenlaag ontstaat dan gebundelde expertise met lokale kennis en betrokkenheid, maar is ook de relatie met bovenlokale kennis en beleid geborgd.

Hierin zou ook de netwerk- en leeromgeving voor gemeenteambtenaren zoals die nu onder DFA bestaat een onderdeel kunnen zijn. Het is ook de plek waar initiatiefnemers, erfgoedeigenaren, plannenmakers, ontwikkelaars terecht kunnen voor kennis, adviezen over hoe ze stappen kunnen zetten, voorbeelden van anderen kunnen vinden etc. Een centrum dat inspireert om aan de kwaliteit van de omgeving te werken.

6 | Een Moaier Fryslân, 30 oktober 2025

Een centrum van en voor Fryslân waar goed zicht is op wat er leeft en speelt en wat Fryslân nodig heeft om de omgevingskwaliteit te behouden en te verbeteren. Dit scenario scoort hoog op kwaliteitsborging, integraliteit en toekomstbestendigheid, zoals vergelijkbare initiatieven in andere provincies aantonen (bijv. MOOI Noord-Holland, Libau en Het Oversticht). Uitwerking in het kort: Het voorkeursscenario houdt in dat gemeenten en provincie gezamenlijk initiatief nemen om een onafhankelijk kennis- en adviescentrum op te (laten) richten. Het centrum faciliteert onder andere een Adviescommissie Omgevingskwaliteit voor integrale planadvisering per gemeente en/of regio, waarbij maatwerk mogelijk is. Daarnaast kan het andere activiteiten faciliteren zoals ateliers voor ontwerpend onderzoek, beleidsadvisering en een academie voor kennisdeling en training. Vragen rond erfgoed (gebouwen en hun omgeving), gebieds- en projectontwikkeling kunnen hier met deskundigheid beantwoord worden. Gemeenten blijven zelf aan zet in hun omgevingsbeleid. Deelname is op basis van gezamenlijke besluitvorming en respect voor ieders bevoegdheden. De eerste stap is het vormen van een bestuurlijke stuurgroep als opdrachtgever voor een kernteam met een kwartiermaker die dit model verder uitwerkt.

Benodigde middelen zijn vooral een bundeling van bestaande bijdragen (van gemeenten/provincie) en eventueel een eenmalige financiering voor de opstart. Met de verdere uitwerking moet snel (eind 2025) begonnen worden, zodat Fryslân goed is voorbereid op de nieuwe manier van werken onder de Omgevingswet. Een basis hiervoor is in dit advies uitgewerkt.

Overige aanbevelingen voor de Friese overheden: Een belangrijke aanbeveling is dat overheden zorgen voor een goede afstemming van het kwaliteitsbeleid op de verschillende schaalniveaus. Provinciaal beleid – bijvoorbeeld op basis van landschapstypen – moet goed doorwerken in gemeentelijk beleid. Tegelijkertijd moet worden voorkomen dat er op hogere schaalniveaus te veel beperkende kaders worden opgelegd. Er is ruimte nodig voor lokaal maatwerk met de zorgvuldige afweging van waarden met alle betrokkenen. Daarnaast is het van belang om samen te beschrijven hoe een goed proces voor planvorming en ontwikkeling eruitziet, als het gaat om het borgen en versterken van omgevingskwaliteit. Dat proces met een kwaliteitsaanpak moet passen bij de aard en schaal van het vraagstuk, project of plan. Leg dit proces samen vast, inclusief de passende instrumenten en de benodigde expertises die op verschillende momenten aan tafel moeten zitten. Het voorgestelde kennis- en adviescentrum kan hierin uiteraard een verbindende en ondersteunende rol vervullen.

7

1. Inleiding 1.1. Aanleiding

1.2. Korte terugblik

Op 1 januari 2024 trad de Omgevingswet in werking. Deze wet beoogt onder andere een goede omgevingskwaliteit te waarborgen door integrale afwegingen, vroegtijdige betrokkenheid en meer samenhang in beleid en uitvoering. Provincie en gemeenten krijgen daarbij meer beleidsruimte in de manier waarop zij de kwaliteit van de fysieke leefomgeving organiseren en borgen.

In de afgelopen jaren zijn meerdere initiatieven ondernomen om stappen te zetten in afbakening omgevingskwaliteit en kwaliteitsadvisering en het versterken van de kwaliteitscultuur en -governance in Fryslân.

De Omgevingswet vraagt om een andere benadering en werkwijze binnen overheden: meer integraal, eerder in het proces, en met meer ruimte voor lokale afweging. Veel Friese gemeenten hebben niet voldoende capaciteit en expertise in huis om deze omslag zelf te maken voor alle relevante vakgebieden. Bovendien houdt omgevingskwaliteit zich niet aan gemeentegrenzen – ontwikkelingen in de ene gemeente beïnvloeden het landschap en de beleving van een gebied in de andere. Dit is de aanleiding om te onderzoeken hoe we de omgevingskwaliteit in Fryslân kunnen versterken en gezamenlijk kunnen besturen (governance) en welke ondersteuning op het gebied van omgevingskwaliteit nodig is. We bouwen in dit advies voort op eerder werk, signalen en inzichten zoals het VFG-rapport uit 2018, adviezen van het Aanjaagteam en het onderzoek van Weusthuis en Partners in 2023, die allen de noodzaak benadrukken van betere uitvoering, samenwerking en kennisdeling rond omgevingskwaliteit.

8 | Een Moaier Fryslân, 30 oktober 2025

Rapport VFG (2018) De Vereniging Friese Gemeenten constateerde al in 2018 dat de borging van omgevingskwaliteit onder druk stond. Aanbevolen werd om gemeenten intensiever te laten samenwerken en kennis te bundelen om zo zowel de lokale identiteit te bewaken als efficiëntie te verhogen (bron: Rapport VFG 2018). Aanjaagteam en bredere werkgroep Moaier Fryslân Onder de vlag ‘Moaier Fryslân’ is in opdracht van VFG een aanjaagteam en een werkgroep gestart (vanaf 2021) met vertegenwoordigers van gemeenten en provincie. Dit team heeft bewustzijn gecreëerd voor het belang van cultuur en governance van Friese omgevingskwaliteit en enkele onderzoeken begeleid. Weusthuis en Partners (2021 en 2023) In opdracht van de VFG onderzocht bureau Weusthuis en Partners hoe Friese gemeenten beter kunnen samenwerken op het gebied van omgevingskwaliteit.

De eerste verkenning (2021) toonde breed draagvlak voor het versterken van de bestaande structuur van hûs en hiem, aangevuld met flexibele adviesopties via een menukaart. Lokale identiteit en vroegtijdige advisering stonden daarbij centraal. In 2023 werd deze lijn verdiept. Gemeenten gaven aan behoefte te hebben aan integrale ondersteuning, kennisdeling over grote maatschappelijke opgaven en een gezamenlijke kwaliteitscultuur. Ook werd voorgesteld om hûs en hiem om te vormen tot een flexibele stichting en ontstond bij de Waddeneilanden de wens voor een eigen adviescommissie. De rapporten markeren een duidelijke beweging naar regionale samenwerking, versterking van deskundigheid en een meer proactieve aanpak van omgevingskwaliteit binnen de kaders van de Omgevingswet. De Friese Aanpak In 2017 is gestart met samenwerking tussen de Friese overheden in ‘De Friese Aanpak’ (DFA). Nadrukkelijk bedoeld om netwerken van ambtenaren te versterken, kennis te laten delen, te inspireren en gezamenlijke instrumenten te ontwikkelen. De Omgevingswet, met de nieuwe rollen en taken voor de overheden, was de belangrijkste aanleiding. Digitalisering is daar een belangrijk thema en er zijn afstemmingsbijeenkomsten voor ambtenaren Ruimtelijke Ordening en Vergunning Toezicht en Handhaving. Jaarlijks wordt een werkprogramma opgesteld dat door de deelnemende overheden wordt geaccordeerd.

Er is een stuurgroep van bestuurders van de diverse overheden, maar er ligt geen formele governance onder de samenwerkingsvorm. Feitelijk kan elke deelnemer er op ieder moment uitstappen. Het draagvlak voor dit type samenwerkingsorganisatie lijkt kleiner te worden. Deze constateringen maken het opbouwen van continuïteit lastig. Ook is de DFA niet bedoeld om specialisten aan boord te halen met adviesrollen. In deze opdracht is meegegeven ook te onderzoeken hoe de werkwijze van DFA meegenomen kan worden in de toekomstige governance van omgevingskwaliteit.

1.3. Focus in het advies Voorliggend advies bouwt voort op de bevindingen van voorgaande initiatieven en onderzoeken. Daarbij is al veel opgehaald en zijn concrete conclusies getrokken. Tot op heden heeft dat vooral geleid tot bewustwording, maar niet tot besluitvorming. Waarbij onze conclusie is dat een duidelijke trendbreuk nodig is ten opzichte van ‘business as usual’. Het momentum is daar om te veranderen en de noodzaak wordt steeds groter vanwege de snelle voortgang in implementatie van de Omgevingswet. De Omgevingswet biedt kansen om de verbrede kwaliteitssturing op een nieuwe wijze te borgen, mits we de organisatie en governance daarop aanpassen. In het voorliggende rapport worden de uitgangspunten voor zo’n aanpassing beschreven, de scenario’s overwogen en advies gegeven voor de beste optie.

9

Uitgangspunten Voor de verkenning en het advies hebben we de volgende uitgangspunten gehanteerd: •

Brede scope van omgevingskwaliteit: Kwaliteit van de fysieke leefomgeving betreft niet alleen architectuur of monumenten (smalle opvatting), maar het in balans brengen van intrinsieke waarden (integrale opvatting). We richten ons dus op een brede invulling zoals bedoeld in de Omgevingswet.

•

Focus op proactieve kwaliteitssturing: Een nieuw stelsel moet stimuleren dat kwaliteit vroegtijdig in beleids- en planprocessen wordt ingebracht en besproken. In plaats van alleen te toetsen aan het einde, willen we aandacht voor kwaliteit gedurende het hele proces – van visievorming en ontwerp tot uitvoering en beheer.

•

Samenwerking door de schaalniveaus heen: Omgevingskwaliteit moet gestuurd worden op meerdere schaalniveaus: lokaal (eigenheid dorp/stad), regionaal (landschapstypen, regio-identiteit) en provinciaal (Friese kernkwaliteiten, samenhang tussen regio’s).

10 | Een Moaier Fryslân, 30 oktober 2025

•

Bestuurlijk draagvlak en behoud autonomie: We richten ons op een governancemodel dat aansluit bij wat nodig is én ook bestuurlijk haalbaar is op de middellange termijn, met voldoende draagvlak. Ervaringen leren dat top-down opgelegde structuren zonder lokaal eigenaarschap weinig kans van slagen hebben. Elke gemeente moet haar autonomie kunnen behouden om eigen beleid te formuleren.

•

Voortbouwen op bestaande structuren waar mogelijk: Waar mogelijk benutten we de bestaande organisaties en capaciteiten als fundament, in plaats van alles opnieuw uit te vinden. Vernieuwing kan hand in hand gaan met doorontwikkeling van wat goed werkt.

2. Omgevingskwaliteit De verantwoordelijkheid voor goede omgevingskwaliteit is wettelijk verankerd in de Omgevingswet. Deze wet stelt dat iedereen een zorgplicht heeft voor het bewaken en versterken van de omgevingskwaliteit, waarbij overheden hierin een primaire verantwoordelijkheid dragen. Zie bijlage 3 met het wettelijk kader.

2.1. Afbakening omgevingskwaliteit Omgevingskwaliteit is een integraal begrip waarin cultureel erfgoed, architectuur, stedenbouw, landschap en natuur in onderlinge samenhang worden bezien. Het gaat hierbij om een synthese tussen de natuurlijke omgeving met haar ecologische processen en de menselijke activiteiten die daarin plaatsvinden of hebben plaatsgevonden. Het omvat dus meer dan alleen de zichtbare schoonheid; het gaat om een balans tussen herkomstwaarde (geschiedenis en identiteit), gebruikswaarde (functionele behoeften), belevingswaarde (ruimtelijke ervaring en thuisgevoel) en toekomstwaarde (duurzaamheid en veerkracht). Omgevingskwaliteit is daarbij geen doel op zich of een laatste check, maar een logisch resultaat van (ontwerp)aandacht, samenwerking en dialoog om balans te vinden tussen de verschillende waarden op alle schaalniveaus. De Omgevingswet benadrukt hierbij het belang om vroegtijdig in processen te sturen op kwaliteit.

Door tijdig inhoudelijk overleg te voeren over omgevingskwaliteit kunnen wensen en ambities vroeg in ontwikkeltrajecten worden meegenomen. Dit proactief werken aan kwaliteit versnelt procedures en voorkomt frictie achteraf – het proces verloopt soepeler en met minder bezwaren omdat de kwaliteit en het draagvlak van meet af aan zijn geborgd. De Omgevingswet heeft tot doel het, met het oog op duurzame ontwikkeling, en in onderlinge samenhang, bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit én doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies. Omdat de maatschappij meer verwacht van de fysieke leefomgeving dan veiligheid en gezondheid is ‘een goede omgevingskwaliteit’ opgenomen in de centrale doelstelling. Dit duidt op het belang van aspecten als cultureel erfgoed, architectonische kwaliteit van bouwwerken, stedenbouwkundige kwaliteit en kwaliteit van natuur en landschap. Het gaat daarbij zowel om de menselijke beleving van de fysieke leefomgeving als om de intrinsieke waarden die de maatschappij toekent aan de identiteit van gebieden en aan dier- en plantensoorten. (Uit: Memorie van toelichting Omgevingswet)

11

Smal

Breed

Integraal

objectgerichte kwaliteit, zoals monumenten en architectuur

ruimtelijke kwaliteit, gericht op fysiek ruimtelijke kenmerken

omgevingskwaliteit, gericht op samenhang en intrinsieke waarden

Vooraf sturen op doelen en open normen met meer afwegingsruimte (verleidingsplanologie)

Achteraf toetsen met gesloten regels die duidelijkheid geven (toelatingsplanologie)

Illustratie: Reikwijdte omgevingskwaliteit, gebaseerd op afbeelding in presentatie Friese omgevingskwaliteit van S. van Assen aan VFG, 2020.

12 | Een Moaier Fryslân, 30 oktober 2025

2.2. Kwaliteitscultuur Een goede omgevingskwaliteit is niet vanzelfsprekend, maar vraagt continu aandacht en zorg. Het behouden en versterken ervan is een dynamisch proces waarin we leren, experimenteren, creëren en vernieuwen. Essentieel hierbij is het ontwikkelen van een kwaliteitscultuur die gedragen wordt door brede waardering, betrokkenheid en consensus over het publieke belang van omgevingskwaliteit. Een kwaliteitscultuur moet gestoeld zijn op een gedeelde taal en een continue dialoog over wat omgevingskwaliteit betekent, zowel voor de huidige samenleving als voor toekomstige generaties. Hierbij is het cruciaal om verbindingen te leggen tussen de specifieke opgaven en de identiteit van Fryslân als geheel én die van lokale gemeenschappen. De eigenheid van dorpen, steden en landschappen vormt hierbij de basis, maar omgevingskwaliteit overstijgt bestuurlijke grenzen. Het gaat uiteindelijk om een gedeelde beleving van de ruimte op lokaal, regionaal én provinciaal niveau. In een sterke kwaliteitscultuur is omgevingskwaliteit altijd onderdeel van het gesprek bij plannen en projecten, en komt niet ad hoc of pas achteraf aan bod. Idealiter is dit onderwerp vanaf het begin geïntegreerd in beleidsontwikkeling en planvorming, van ontwerp tot uitvoering.

Daarbij richt een kwaliteitscultuur zich niet alleen intern op de eigen (overheids)organisatie, maar juist ook op de samenwerking en interactie met inwoners, initiatiefnemers, deskundigen en politici.

Hoewel het soms noodzakelijk is dat overheden duidelijke grenzen aangeven, ligt het accent vooral op begrip en dialoog. Een gezamenlijk vertrekpunt zoals 'sturen op waarden' kan helpen om deze cultuurverandering op gang te brengen. Daarbij kan het inzetten van diverse instrumenten bijdragen aan een gedeelde kwaliteitscultuur. Inhoudelijke kennisinstrumenten zoals gebieds- of landschapsbiografieën bieden inzicht in de context en waarden van een plek. Regelgevende instrumenten (beleidskaders, omgevingsvisies, toetsingscriteria) en financiële instrumenten (subsidies, fondsen) ondersteunen vooral het bereiken van concrete kwaliteitsdoelen. Daarnaast brengen organisatorische instrumenten zoals ontwerpateliers, kwaliteitsteams en keukentafelgesprekken partijen bij elkaar en stimuleren deze het kwaliteitsdebat. Dit kan ook via excursies, tentoonstellingen, culturele evenementen en educatieve programma’s, eventueel zelfs al op basisscholen. Dit vraagt om een bewuste omslag in denken en handelen. Integraal kijken naar het brede begrip omgevingskwaliteit en ernaar handelen vereist gerichte inspanning en organisatie. Een combinatie van een duidelijke houding en juiste inzet van instrumenten kan direct sturen op resultaten én tegelijkertijd bijdragen aan een breed gedragen houding waarin omgevingskwaliteit vanzelfsprekend is in het denken en doen.

13

Sturen op waarden Omgevingskwaliteit heeft te maken met de intrinsieke waarden van een plek en hoe wij die als individu en als samenleving ervaren. Er is onderscheid te maken in vier centrale waarden: • • • •

Herkomst (geschiedenis en identiteit): Wat is het verhaal van de plek – de oorsprong en betekenis? Beleving (ruimtelijke ervaring): Hoe voelt de plek aan? Is het aantrekkelijk en voel je je er thuis? Gebruik (functionele behoefte): Hoe wordt de plek door mensen en dieren gebruikt en hoe goed functioneert dit in de praktijk? Toekomst (robuust en veerkrachtig): Is de plek duurzaam, adaptief en klaar voor toekomstige ontwikkelingen?

KARAKTERISTIEK

Om deze waarden in balans te brengen, te benutten en te versterken, zijn dialoog en een goed proces noodzakelijk, zowel op beleidsniveau als op projectniveau. Deze kennis is niet alleen technisch, maar omvat ook inzicht in de lokale geschiedenis, identiteit, gebruik en toekomstmogelijkheden van plekken en mensen. Bij gebiedsontwikkeling, nieuwe woonwijken, infrastructuur of herstructurering wordt in een gezamenlijk proces, waarin verschillende deskundigheden en belangen (inclusief die van bewoners) vertegenwoordigd zijn, de specifieke omgevingskwaliteit benoemd en gezamenlijk gevormd. Omgevingskwaliteit is het resultaat van een gezamenlijk proces, specifiek gebonden aan tijd, plek en omgeving.

RUST EN RUIMTE

AANTREKKELIJK

IDENTITEIT

VERHAAL

NATUURLIJK goed rentmeesterschap AANPASBAAR

VERBONDENHEID

CIRCULAIR

INCLUSIEF FUNCTIONEEL 14 | Een Moaier Fryslân, 30 oktober 2025

DYNAMIEK Illustratie: Verschillende waarden, gebaseerd op Ruimte met karakter, Peter Dauvellier, 2008

De Omgevingswet verplicht overheden om een omgevingsvisie op te stellen, waarin de kernkwaliteiten, ambities en beleidsdoelen voor de fysieke leefomgeving worden vastgelegd voor de lange termijn. De provincie(1) en veel Friese gemeenten hebben inmiddels een omgevingsvisie. In grote lijnen komen in bestaande omgevingsvisies steeds vier thema’s terug als fundament van Friese omgevingskwaliteit. Mienskip (gemeenschapszin en betrokkenheid): Een sterke gemeenschap vormt het hart van de Friese leefomgeving. Friezen zijn nauw betrokken bij hun directe omgeving; plannen worden bij voorkeur met elkaar (meiinoar) gemaakt. Deze sociale samenhang en participatie zorgen voor vitale, leefbare dorpen en wijken. Ruimte en mienskip zijn daarbij wederzijds versterkend – “de Mienskip maakt de ruimte, de ruimte draagt de Mienskip” Het resultaat is een hoge leefbaarheid en een groot geluksgevoel onder de inwoners, wat ook bestuurlijk van belang is om initiatieven van de grond te krijgen met lokaal draagvlak. Identiteit (cultureel erfgoed en historie): Fryslân kent een rijke cultuurhistorie die zichtbaar is in steden en dorpen, het landschap en ook het immaterieel erfgoed zoals taal, tradities en lokale verhalen. Samen bepalen ze in hoge mate de identiteit van Fryslân.

Overheden zetten in op het behoud én versterking van deze cultuurhistorische waarden – zowel gebouwd, groen als archeologisch erfgoed en immateriële tradities – door restauratie, herbestemming en verduurzaming. De historische gelaagdheid biedt een inspirerende basis voor verdere ontwikkeling met behoud of zelfs versterken van de omgevingskwaliteit.

Lânskip (landschap en ruimte): Het Friese landschap is zeer gevarieerd – van de Waddenzee en terpengericht kleilandschap in het noorden, tot de meren, veenweiden en coulisselandschappen elders. Centraal staan rust, ruimte, weidsheid en donkerte. De open horizonnen, stilte en nog zichtbare sterrenhemel vormen een unieke kwaliteit die gekoesterd wordt. Landschap en cultuur vormen een breed gedragen basis voor de Friese kwaliteit. Karakteristieke landschapsstructuren, zoals de concentratie van terpdorpen en boerderijen op oude kwelderwallen, zijn van provinciaal belang en maken Fryslân herkenbaar en trots. Grien & blau (natuur en water): Groenblauwe structuren – van waardevolle natuurgebieden tot het uitgebreide waternetwerk – zijn onlosmakelijk verbonden met Fryslân. De provincie beschikt over natuur van (inter)nationale allure, zoals het UNESCO-Werelderfgoed Waddengebied en een rijk netwerk van meren, kanalen en poelen. Deze structuren worden beschermd en waar mogelijk versterkt. Overheden streven ernaar bestaande groenblauwe netwerken te herstellen en uit te breiden, om de leefomgeving toekomstbestendig te maken. Dat betekent koesteren van water, natuur en open ruimte, met oog op biodiversiteitsherstel, klimaatadaptatie en een gezonde leefomgeving.

Initiatieven kunnen bijdragen aan duurzame waterhuishouding, natuurverbindingen en het behoud van het karakteristieke Friese landschap.

De provinciale omgevingsvisie ‘De romte diele’ wordt momenteel vernieuwd. Zowel de ‘Contourenschets Omgevingsvisie Fryslân’ versie 2.0 als de geactualiseerde visie ‘Grutsk op ’e Romte’ zijn in 2025 gepubliceerd. (1)

15

In Fryslân kan in hoofdlijnen onderscheid worden gemaakt in vier landschapstypen gebaseerd op de hoofdindeling van grondsoorten: zand, veen, klei en wadden. Elk type heeft zijn eigen karakteristieken, opgaven en toekomstrichtingen (zie ook de Contourenschets Omgevingsvisie Fryslân, versie 2.0, 24 juni 2025) Zandgebied Veenweidegebied Kleigebied Waddengebied Kaart: Buro Schout o.b.v. data ESRI Nederland, PDOK, basisregistratie BRT en geoportaal.fryslan.nl 16 | Een Moaier Fryslân, 30 oktober 2025

2.3. Samen een visie en strategie ontwikkelen Aandacht voor omgevingskwaliteit moet verankerd zijn in beleid en vraagt om samenhang tussen de verschillende bestuurslagen. Provincie en gemeenten hebben elk hun eigen verantwoordelijkheden: de provincie stelt voor het geheel van Fryslân een omgevingsvisie en -verordening op met kaders, terwijl gemeenten dit doen voor hun eigen grondgebied. Het is essentieel dat deze bestuurslagen goed op elkaar aansluiten en een eenduidige koers uitstralen. Sturen op omgevingskwaliteit begint bij een gezamenlijke visie en (beleids)strategie. Daarbij is het van belang dat gemeenten rekening houden met de provinciale kaders en deze benutten voor hun eigen beleid. Andersom kan de provincie lokale kennis en beleid benutten in haar beleidsvorming. Op dit moment is die wisselwerking nog niet voldoende geborgd. Er zijn wel diverse beleidsdocumenten en overlegstructuren, maar onduidelijk is hoe deze tot echte gezamenlijke visie- en besluitvorming rond omgevingskwaliteit leiden en wat de verschillende overheden precies van elkaar mogen verwachten.

Friese overheden die omgevingskwaliteit willen behouden en versterken, moeten daarom gezamenlijk een visie en uitgangspunten vaststellen: welke kwaliteit willen we waar realiseren, en wat betekent dat voor keuzes in het gebruik van de omgeving? Met een gedeelde visie is de doorwerking van het provinciale kader naar het gemeentelijk niveau effectiever, en wordt de omgevingskwaliteit van Fryslân als geheel versterkt. De geactualiseerde provinciale visie ‘Grutsk op ‘e Romte’ (2025) biedt daarvoor al een goede basis.

Het leidt ertoe dat provincie en gemeenten hun beleid meer eensluidend kunnen uitwerken en uitvoeren. Dat voorkomt ook misverstanden in projecten, waar gemeenten soms uitzonderingen zoeken en de provincie vasthoudt aan vastgelegde kwaliteitsambities en eisen. Dit vraagt input en inspanning van alle overheden. Alle betrokken bestuurslagen moeten hierin hun rol pakken. Dat betekent dat de provincie zich meer kan richten op het stellen van hoofdlijnen en het bewaken van de kernkwaliteiten, zonder te gedetailleerd via regels in te grijpen – zodat lokaal maatwerk mogelijk blijft waar dat verdedigbaar is. Omgekeerd wordt van gemeenten verwacht dat zij binnen die gezamenlijke kaders opereren en niet teveel hun eigen wensen najagen. De kracht kan zitten in het uitwerken van een gezamenlijke visie en strategie voor omgevingskwaliteit op regionaal niveau (de tussenschaal bijv. per landschapstype). Op hoofdlijnen, maar wel concreet genoeg om lokaal te gebruiken voor eigen beleid. Daarbij is het wenselijk om kennisuitwisseling tussen Friese overheden structureel te organiseren om de visie op kwaliteit actueel te houden en uit te blijven dragen. Zo’n gedeelde visie op de kwaliteit van Fryslân maakt het ook makkelijker om met één stem richting initiatiefnemers op te treden en kwaliteitsambities vroegtijdig duidelijk te maken.

17

18 | Een Moaier Fryslân, 30 oktober 2025

2.4. Capaciteit en expertise Onder de Omgevingswet hebben gemeenten meer ruimte én verantwoordelijkheid gekregen om de kwaliteit van de leefomgeving te borgen in visies, plannen en beleid. Dit stelt hoge en andere eisen aan de gemeentelijke organisatie, terwijl daar niet altijd voldoende capaciteit en deskundigheid beschikbaar is. Meerdere - vooral kleinere - Friese gemeenten hebben niet altijd de juiste expertise in huis om zelfstandig de omslag en implementatie van de Omgevingswet te bewerkstelligen. Andere gemeenten lopen juist voorop. Zonder maatregelen en samenwerking dreigt verdere versnippering van kennis en gebrekkige capaciteit. Bovendien houdt omgevingskwaliteit zich niet aan gemeentegrenzen – ontwikkelingen in de ene gemeente beïnvloeden het landschap, het water- en bodemsysteem en de beleving in de andere gemeente. Huidige organisaties en structuren opereren nog te vaak langs elkaar heen (denk aan aparte loketten voor welstand, erfgoed, landschap), waardoor kansen voor integrale afweging blijven liggen. Initiatiefnemers ervaren adviesprocedures soms als ongrijpbaar of inefficiënt en het draagvlak voor kwaliteit neemt af wanneer elk gemeente haar eigen koers vaart en/of kwaliteit per coalitieperiode meer of minder prioriteit krijgt. Ook is er veel verloop bij gemeenten wat de consequente beleidsuitvoering niet ten goede komt.

De uitdaging is om kennis en kunde te bundelen en te delen, zodat een lerend netwerk ontstaat en kwaliteitsinstrumenten overal consequent - met behoud van individuele ambities en afwegingen - worden toegepast.

Gemeenten geven aan veel zelf te willen doen, maar vanwege beperkte capaciteit of specialistische kennis niet alles alleen te kúnnen. Er bestaat daarom de wens tot een gezamenlijke pool van expertise ter ondersteuning van de nieuwe manier van werken. Ook zien gemeenten meerwaarde in een brede onafhankelijke, deskundige en flexibele adviesorganisatie op het gebied van omgevingskwaliteit. In zo’n constructie kan men van objectgerichte toetsing toe naar integrale, omgevingsgerichte kwaliteitsadvisering. Dit sluit aan bij voorbeelden elders in Nederland. Belangrijk is dat deskundige adviseurs bij ruimtelijke ontwikkelingen vanaf het begin en doorlopend aan tafel zitten. Die vroegtijdige inbreng van expertise voorkomt dat kwaliteit pas achteraf getoetst wordt – het wordt meegenomen in het ontwerp en besluitvorming zelf. Om de Friese omgevingskwaliteit te kunnen waarborgen, zijn grofweg de volgende disciplines nodig binnen zo’n pool of netwerk van experts. •

Cultureel erfgoed (gebouwd, groen, archeologie)

•

Architectuur (ontwerpkwaliteit van bouwwerken)

•

Stedenbouw (inrichting van dorpen, steden en wijken)

•

Landschap en natuur (landschapsarchitectuur, ecologie)

•

Ruimtelijke ordening (planologie en omgevingsrecht)

Het bundelen van deze expertise op provinciaal of regionaal niveau biedt schaalvoordelen en waarborgt dat elke Friese gemeente toegang heeft tot de benodigde kennis. Belangrijk daarbij is respect voor lokale eigenheid en karakteristieken: samenwerken betekent niet uniformeren, maar samen investeren in maatwerk.

19

2.5. Samenhang in instrumentarium De Omgevingswet introduceert omgevingskwaliteit als expliciet doel, waarbij kwaliteit niet langer iets is dat uitsluitend op het eind afgevinkt wordt, maar van meet af aan wordt meegenomen. Dat vraagt een samenhangend instrumentarium. Een samenhangend instrumentarium is een verzameling van juridische, financieel-economische, communicatieve of informatieve ondersteunende middelen die erop gericht zijn om omgevingskwaliteit te behouden of te versterken. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt tussen uitnodigende en stimulerende instrumenten enerzijds en dwingende juridische instrumenten anderzijds - de wortel en de stok. Daarnaast zijn er instrumenten die sturen op het concrete resultaat, zoals de fysieke inrichting van de ruimte, en instrumenten die gericht zijn op het versterken van een kwaliteitscultuur via draagvlak, houding en handelen. Het in samenhang inzetten van instrumenten vraagt om evenwichtige keuzes. Alleen inzetten op resultaat, zoals het toetsen van plannen, is onvoldoende effectief als er geen brede, gedeelde ambitie bestaat. Het creëren van een gezamenlijk kwaliteitsbewustzijn en cultuur (denken en handelen in de geest van) door middel van bijvoorbeeld een breed gedragen biografie, waardering of visie is essentieel.

20 | Een Moaier Fryslân, 30 oktober 2025

Illustratie: Samenhangend instrumentarium, gebaseerd op Kwaliteitskwadrant 1.0, Onderzoeksprogramma Q-factor van J. van Campen en S. van Assen, 2022. Zie www.q-factor.info voor meer toelichting.

Kerninstrumenten Omgevingswet De Omgevingswet biedt een beleidscyclus met vier fasen om het opstellen, uitvoeren en bijsturen van omgevingsbeleid te structureren: beleidsontwikkeling, beleidsdoorwerking, uitvoering en terugkoppeling. Deze cyclische aanpak zorgt ervoor dat overheden hun beleid voor de fysieke leefomgeving integraal kunnen vormgeven, uitvoeren en continu verbeteren op basis van resultaten en nieuwe inzichten. In elke fase van de beleidscyclus staan bepaalde kerninstrumenten centraal die in samenhang worden ingezet: de omgevingsvisie, het programma, het omgevingsplan/-verordening en de omgevingsvergunning. De kerninstrumenten richten zich niet expliciet op omgevingskwaliteit, maar kunnen hieraan wel bijdragen door kwaliteitsambities te verwoorden, sectorale opgaven samen te brengen of bijvoorbeeld voor de juridische borging van kwaliteitskaders en -beoordeling. Dit vraagt van gemeenten aandacht bij het opstellen van de kerninstrumenten Omgevingswet en een consequente doorwerking van ambities naar regels en uitvoering. Kwaliteitsinstrumenten Naast de kerninstrumenten onder de Omgevingswet zijn er ook instrumenten die expliciet sturen op omgevingskwaliteit. Voorbeelden hiervan zijn beeldkwaliteitsplannen, gebiedsbiografieën of op ontwerp gerichte subsidieregelingen.

Op basis van bureauonderzoek, eerdere studies, voorbeelden elders in Nederland en een ambtelijke werksessie op 10 juni 2025 met de Friese overheden is een aantal kwaliteitsinstrumenten naar voren gekomen als sleutelinstrumenten die elkaar versterken binnen een logisch geheel (kwaliteitsstelsel).

Deze instrumenten vormen een basis voor overheden of daaraan gekoppelde organisaties om daarmee kwaliteitscultuur en -resultaten te inspireren en te sturen op goede omgevingskwaliteit. •

Kennis- en dataportaal (informatie en voorbeelden)

•

Gebieds- en landschapsbiografieën

•

Ontwerpend onderzoek (participatieve werkmethode)

•

Kwaliteitskaders en handboeken (inspiratie en beoordeling)

•

Integrale kwaliteitsadvisering

•

Stimulering en beloning van goed ontwerp (prijsvragen etc.)

•

Participatieve monitoring

Zie bijlage 4 voor een uitwerking van bovenstaande instrumenten. De relatie met de beleidscyclus en kerninstrumenten van de Omgevingswet blijft essentieel. De sleutelinstrumenten ondersteunen elk de verschillende fasen in de beleidscyclus en versterken elkaar inhoudelijk, juridisch en procesmatig. Overheden kunnen ook andere op kwaliteit gerichte instrumenten inzetten. De voorgestelde instrumenten zijn namelijk inwisselbaar en aan te vullen met andere instrumenten zolang er maar aandacht blijft voor de samenhang. Naast beleidsmatige instrumenten is het essentieel om kennis over Friese omgevingskwaliteit breed toegankelijk te maken voor een divers publiek. Door regelmatige kennisbijeenkomsten, excursies, tentoonstellingen en participatieve processen ontstaat draagvlak en eenduidigheid in visie en uitvoering.

21

Goede monitoring zorgt ervoor dat alle betrokken partijen blijven leren en samenwerken aan een duurzame en aantrekkelijke leefomgeving. Planbureau Friesland is onlangs gestart met panelonderzoek onder Friese inwoners, hierbij gaat het om de beleving van de omgeving in het algemeen en van de eigen woonomgeving. Het is de bedoeling dat dit onderzoek een monitorende functie krijgt en verdere verdiepende inzichten gaat leveren over de betekenis van de omgeving voor de Friese inwoners.

Gemeenten bepalen zelf, afgestemd op hun eigen capaciteit en behoeften, waar zij ondersteuning bij inzetten. De menukaart kan verschillende vormen van ondersteuning bevatten, waarbij aanbevolen wordt om in ieder geval deskundige ondersteuning bij de genoemde sleutelinstrumenten hierin op te nemen.

Samenwerking en aanbod voor inzet deskundigheid Omdat zowel de implementatie van de Omgevingswet en het creëren van een samenhangend kwaliteitsinstrumentarium tijd en energie kost is het belangrijk gebruik te maken van elkaars ervaring en deskundigheid. DFA kan daarin nu al samen met andere organisaties zoals hûs en hiem een centrale rol in spelen. Vanuit (samenwerkende) organisaties kan deskundigheid op maat worden aangeboden. Deze deskundigheid helpt gemeenten bij het meedenken, begeleiden en opstellen van verschillende beleidsproducten en instrumenten. Het concept van een 'menukaart' – zoals ook geadviseerd door Weusthuis en Partners - biedt gemeenten de flexibiliteit om te kiezen waar ze externe ondersteuning bij wensen. Door gebruik te maken van een gezamenlijk aanbod via deze menukaart wordt de samenwerking tussen gemeenten vereenvoudigd, doordat iedereen werkt vanuit één helder model. Het aanbod op de menukaart kan zeer breed en divers zijn, met toegang tot uitgebreide expertise.

22 | Een Moaier Fryslân, 30 oktober 2025

Ambtelijke werksessie over instrumenten omgevingskwaliteit 10 juni 2025

2.6. Beleids- en projectgerichte kwaliteitsadvisering Omgevingskwaliteit vraagt om een doordachte en integrale aanpak in beleid én uitvoering. Kwaliteitsadvisering is daarbij een strategisch instrument voor overheden om visies en plannen te doordringen van goede omgevingskwaliteit. Kwaliteit bewaken is daarbij meer dan achteraf een vinkje zetten; het is een proactief proces van begin tot eind. In Friesland bestaan meerdere vormen van kwaliteitsadvisering zoals: •

Adviescommissie hûs en hiem

•

Monumentenadvisering / -spreekuur

•

Kwaliteitsteams voor specifieke ontwikkelingen (Q-teams)

•

Ambtelijke teams ruimtelijke kwaliteit (zoals bij de provincie)

•

Atelier Stadsbouwmeester Leeuwarden

•

Nije Pleats

•

Sinnetafel

•

etc.

Het ontbreekt nog aan logische relaties en doorwerking. Twee complementaire vormen van advisering spelen hierin een sleutelrol: beleidsgerichte en plangerichte kwaliteitsadvisering. Beide zijn onmisbaar en vullen elkaar aan. Beleidsgerichte advisering richt zich op de opgaven, kaders en ambities op hoofdlijnen, terwijl plangerichte advisering ervoor zorgt dat die kaders in concrete projecten leiden tot kwaliteit bij concrete initiatieven.

Beleidsgerichte kwaliteitsadvisering heeft een focus op overheden op het vormgeven van visies, programma’s en regels. Het raakt alle facetten van omgevingskwaliteit: cultureel erfgoed, stedenbouw, duurzaamheid, landschap, architectonische kwaliteit, etc. Het resultaat van beleidsgerichte advisering is een koersvast beleid waarin initiatieven worden afgewogen: een strategisch kompas en operationeel kader dat richting geeft aan de omgevingskwaliteit die je wilt nastreven. Plangerichte kwaliteitsadvisering richt zich op de beoordeling en begeleiding van concrete initiatieven en ruimtelijke projecten. Hier wordt de vertaalslag gemaakt van de beleidskaders naar de praktijk. Binnen de plangerichte advisering onderscheiden we drie opeenvolgende typen adviezen, die elk gekoppeld zijn aan een bepaalde projectfase. Ten eerste de opgavegerichte advisering: helemaal aan de voorkant van het proces bij het eerste idee of initiatief. Hier staat de vraag centraal wat de ambitie is en welke meerwaarde het plan kan bieden aan de kwaliteiten en doelstelling van de plek. In deze fase gaan adviseurs en initiatiefnemers in dialoog om de opgave scherp te definiëren en te verrijken. Dit gesprek zorgt dat vanaf het begin de publieke waarden (zoals erfgoed, landschappelijke kenmerken, leefbaarheid) worden meegenomen.

Vervolgens de ontwerpgerichte advisering: tijdens het ontwerpproces zelf – van schets tot definitief ontwerp – kijkt men hoe de ambitie tot uitdrukking komt in het ontwerp.

23

De adviseur treedt hier op als sparringpartner en coach, denkt creatief mee met de ontwerpers en helpt de plannen naar een hoger niveau te tillen. Deze vorm van advies is minder formeel; het gaat om meedenken en begeleiden, zodat de omgevingskwaliteit daadwerkelijk gestalte krijgt in het ontwerp. Ten slotte de beoordelingsgerichte advisering aan het eind van de rit. Bij de formele planindiening of vergunningaanvraag wordt gekeken of het plan voldoet aan de gestelde kaders en kwaliteitseisen. Dit is het traditionele toetsmoment – een objectieve, onafhankelijke beoordeling van het plan aan de hand van de vastgelegde regels en beleidskaders. De beoordelingsgerichte advisering fungeert als vangnet: als het eerdere proces goed is doorlopen, zou deze eindtoets geen verrassingen meer mogen opleveren, maar uitsluitend bevestigen dat het plan binnen de afgesproken kwaliteitskaders valt. Continuïteit en afstemming tussen de verschillende vormen en fasen van advisering zijn van groot belang. In de praktijk betekent dit bijvoorbeeld dat als een project van start gaat, het beleid (visies, gebiedskwaliteiten, ambitieniveaus)op tafel ligt en richtinggevend is voor de opgavegerichte bespreking. Omgekeerd kunnen inzichten uit de planadvisering – bijvoorbeeld terugkerende ontwerpuitdagingen of nieuwe maatschappelijke wensen – worden teruggekoppeld naar de beleidstafel.

Zo ontstaat een continu lerend systeem, wat kan leiden tot aanpassingen in het beleid. Dit is geheel in lijn met de beleidscyclus van de Omgevingswet.

Zie ook aangenomen motie Veldman/de Vries, 33 962, nr. 120 bij vaststelling Omgevingswet Tweede Kamer in 2015.

1

24 | Een Moaier Fryslân, 30 oktober 2025

Adviseurs moeten zorgen voor een vloeiende overgang tussen de adviesfasen zonder dat de initiatiefnemer wordt gehinderd of voor verrassingen komt te staan. Met andere woorden, er moet sprake zijn van een doorlopend kwaliteitsgesprek van visie tot en met uitvoering, waarin iedereen – bestuur, ontwerpers, adviseurs en initiatiefnemers – steeds aan dezelfde kwaliteitsambities werkt. Wanneer je kwaliteit vroegtijdig in het proces borgt en continu bespreekt, betaalt dit zich dubbel en dwars uit. Vroegtijdige, integrale advisering leidt tot meer kwaliteit én meer draagvlak en per saldo tot tijdwinst. Het planproces verloopt soepeler met minder conflicten en bezwaren, omdat mogelijke problemen al in een vroeg stadium zijn ondervangen. Deze werkwijze sluit aan bij het ‘ja, mits’- principe van de Omgevingswet, een aangenomen motie van de Tweede Kamer 1 en praktijkervaringen dat regie op omgevingskwaliteit ook inspirerend, stimulerend en versnellend kan zijn. Zie voor meer informatie over de mogelijkheden van kwaliteitsadvisering de Handreiking Adviesstelsel van VNG, Rce en Federatie ruimtelijke kwaliteit (2020).

Beleidsgerichte advisering: Hoe kan beleid bijdragen aan goede omgevingskwaliteit?

Beleidscyclus (overheid)

Opgavegerichte advisering: Wat kan een initiatief bijdragen aan goede omgevingskwaliteit?

Projectcyclus (initiatiefnemer)

Beoordelingsgerichte advisering: Past een initiatief binnen de beoordelingsregels?

Ontwerpgerichte advisering: Hoe kan een initiatief het beste bijdragen aan omgevingskwaliteit?

25

3. Sturen op verandering Het werken onder de Omgevingswet vraagt veel meer samenspel en dialoog dan onder de oude wetgeving. Het gaat niet meer alleen om uitvoering en toetsen aan de achterkant vanuit ieders eigen verantwoordelijkheid. Het gaat om het maken van goed beleid en plannen waarin verschillende waarden worden gewogen en keuzen worden gemaakt. Een ander spel waarvoor andere spelregels nodig zijn. Het is dan ook een verandertraject, zowel inhoudelijk als in de manier van denken en handelen. In de praktijk zien we veel bewustwording op deze verandering, er is veel ‘bewuste onbekwaamheid’ om het nieuwe spel goed te spelen. En dat leidt er toe dat er regelmatig teruggevallen wordt op de oude spelregels. We hoorden uitspraken als “Wij gaan er over”, “ We willen wel kunnen toetsen”, “We vragen soms adviezen en soms niet”, “Een stevige initiatiefnemer kan een wethouder goed beïnvloeden en dan hebben we stevige juridische kaders nodig” et cetera. Wie van A naar B wil moet zoveel mogelijk gaan handelen als in B. Het is de kunst om in een veranderingstraject – waarin nog veel onbekend is en geleerd moet worden, niet terug te vallen in de oude manier van werken (A) of dat een beetje aan te passen (A+). Een verandering realiseren is pas echt mogelijk als je met elkaar de nieuwe werkwijze en het speelveld concreet uitwerkt (B) en vervolgens keuzen maakt die B mogelijk te maken.

Als het ‘spel’ van de Omgevingswet door de overheden wordt ingericht zoals bedoeld (B), veranderen de rollen van de (uitvoerings)organisaties en experts in omgevingskwaliteit ook.

26 | Een Moaier Fryslân, 30 oktober 2025

De bedoeling is dat zij vooraan in het proces betrokken zijn bij beleidsvorming en planontwikkeling. Dit vraagt andere competenties: kunnen sturen op processen en integrale afwegingen met alle perspectieven aan tafel. Om de gewenste situatie te bereiken is te allen tijde belangrijk dat gemeenten hun eigen kwaliteitsbeleid op orde hebben en hun kernrollen goed kunnen invullen. Daarnaast kunnen zij gebruik maken van experts en adviseur. De gewenste situatie vraagt van experts een meer adviserende en integrerende houding en werkwijze. De expertise is op dit moment verdeeld over verschillende uitvoeringsorganisaties, met verschillende besturing en financieringsmodellen. Het betreft relatief kleine organisaties die ieder op een eigen manier op zoek zijn naar die nieuwe werkwijze en aansluiting bij de gemeenten (en provincie). In deze opdracht is gevraagd om te onderzoeken welke governance, welke besturing, past bij de behoeften die ontstaan in de Omgevingswet voor het in stand houden en versterken van een goede omgevingskwaliteit. De conclusie is dat diverse organisaties bezig zijn met de omgevingskwaliteit van Fryslân, vanuit een eigen expertisegebied en/of vanuit een specifieke overheidstaak of – financieringsmodel. De organisaties zijn zelf niet heel proactief op zoek (gegaan) naar een integrale aanpak of verdergaande samenwerking om conform de Omgevingswet te werken.

Het ligt dus voor de hand dat de bestuurders van gemeenten en provincie hier samen een richting in kiezen en daarop gaan sturen. Zij stellen met elkaar B vast en gaan met hun uitvoeringspartijen het gesprek aan om samen naar B toe te werken.

3.1. Scenario’s voor organiseren van omgevingskwaliteit We hebben vier scenario’s uitgewerkt die uiteenlopen van minimale verandering tot een ingrijpende herziening van de besturing en de organisatie, met daarbinnen nog wat variatie. Hieronder schetsen we de scenario’s, telkens met hun kenmerken, voordelen en risico’s: Scenario 1: Decentraal/Inhuur per gemeente – Iedere gemeente organiseert zelf kennis en advisering rondom omgevingskwaliteit, hetzij met eigen personeel, hetzij door externe bureaus of adviseurs in te huren. Hierdoor ontstaat maximale autonomie: elke gemeente kan maatwerk inkopen. De afstemming met provincie en andere gemeenten is onderdeel van andere samenwerkingsverbanden en de afspraken over beleidscycli. Kwaliteitsborging wordt in dit scenario afhankelijk van budget en kennis per gemeente, waardoor grote verschillen kunnen ontstaan gezien de toenemende complexiteit en de krapte aan specialisten. Bovendien gaat regionale samenhang verloren en is er geen structurele en centrale kennisopbouw. Ook is er geen garantie voor onafhankelijkheid bij advisering of toetsing. Hoewel ambtenaren hierin onafhankelijk moeten kunnen opereren is de praktijk dat er ook politieke sturing ontstaat en/of druk vanuit ontwikkelaars of initiatiefnemers komt. Omgevingskwaliteit goed laten meewegen bij plannen met veel belangen is gebaat bij stevige onafhankelijke deskundigheid.

Ook leidt dit model tot de nodige inefficiëntie van inzet van expertise en mogelijk extra kosten om de expertise en adviseurs afzonderlijk te regelen.

Scenario 2: Huidige situatie handhaven – Voortzetting van de bestaande rollen en werkverdeling: hûs en hiem als gemeenschappelijke regeling (GR) verzorgt de kwaliteitsadvisering voor de ruimtelijke kwaliteit (incl. monumentenadvies), de provincie heeft intern een klein team voor omgevingskwaliteit op provinciaal niveau, en er is een Steunpunt Monumentenzorg (provinciaal gefinancierd) voor specialistische erfgoedkennis en vragen. Daarnaast organiseert de DFA een leeromgeving voor ambtenaren. Hiermee blijven de huidige organisaties met hun opgebouwde kennis en relaties behouden, er is geen grote verandering of overgang nodig. Mogelijk kunnen zij meer samen afstemmen over de inzet van instrumenten rond projectadvisering en hun inzet t.a.v de beleidsadvisering met elkaar organiseren. Nadeel is dat de overheden en huidige organisaties nog niet goed toegerust zijn op de verbreding en verschuiving naar de voorkant die de Omgevingswet vraagt. Hûs en hiem zou een duidelijke opdracht en ruimte moeten krijgen om haar werkwijze meer aan te passen om ‘meer naar de voorkant’ te bewegen (proactief adviseren in plaats van reactief toetsen). Daarnaast kleven er risico’s aan behoud van bestaande organisatie en werkwijze: als enkele gemeenten in de nieuwe situatie minder advies bij hûs en hiem gaan vragen of zelfs uittreden, wordt de basis van de Gemeenschappelijke Regeling (GR) ondermijnd.

Innovatie blijkt vrij lastig binnen de huidige GR structuur en de financiering komt onder druk als het draagvlak afneemt. Gemeenten worden nauwelijks gestimuleerd tot meer samenwerking in dit model.

27

Via de DFA wordt wel ingezet op vernieuwing en nieuwe werkwijzen, maar de organisatie zou een steviger, meerjarig mandaat moeten krijgen om programmatisch te kunnen werken aan de implementatie van de Omgevingswet. Het Steunpunt Monumentenzorg blijft vrij klein met een beperkte scope en heeft weinig mogelijkheden voor samenwerking. Voor de andere, nog kleinere, erfgoedorganisaties geldt dit zeker ook. Ook zal het kwaliteitsteam van de provincie vooral gericht blijven op de taakstelling binnen de provinciale overheid en de opvatting van de coalitie over omgevingskwaliteit. Met de optie om de bestaande situatie te behouden blijft versnippering in organisaties bestaan: veel kleine, kwetsbare organisaties met ook een vergrijzend personeelsbestand. Zij opereren ieder op zich en missen slagkracht en synergie voor het aangaan van grotere vraagstukken of het aanvragen van grotere subsidies (bijvoorbeeld ook buiten de provincie). Scenario 3: Kennis- en adviescentrum (smal of breed) – Oprichting van een kennis- en adviescentrum omgevingskwaliteit voor Fryslân, bij voorkeur in de vorm van een onafhankelijke stichting. We onderscheiden twee varianten. •

3a. ‘Smal’ kenniscentrum: ombouw van de huidige GR hûs en hiem tot een stichting met een beter passende governance en financiering. In deze variant verbreedt hûs en hiem zijn scope naar de bredere omgevingskwaliteit en wordt flexibeler in het aantrekken van expertise en middelen. Andere bestaande organisaties blijven formeel buiten de stichting, maar er worden goede werkafspraken mee gemaakt.

28 | Een Moaier Fryslân, 30 oktober 2025

Hûs en hiem verbreedt haar taken en verandert werkwijzen zodat die beter passen bij behoefte van gemeenten en de mogelijkheden en intenties van de Omgevingswet. •

3b. ‘Breed’ kenniscentrum: één organisatie waarin meer functies geïntegreerd worden. Naast hûs en hiem gaan bijvoorbeeld ook het Steunpunt Monumentenzorg Fryslân, en eventueel het provinciale kwaliteitsteam en stedelijke kwaliteitsteams (zoals het Atelier Stadsbouwmeester Leeuwarden) op in de nieuwe stichting. Hiermee ontstaat één loket en één team voor álle adviesvragen en kennisdeling over omgevingskwaliteit – van erfgoed tot landschap – met een structurele basisfinanciering door alle deelnemende overheden. Ook kan een deel van de leeromgeving van DFA hier ondergebracht worden.

Een breed kennis- en adviescentrum biedt schaalvoordelen en een einde aan versnippering: alle deskundigheden onder één dak en kunnen integraal adviseren. De organisatie kan zich proactief ontwikkelen, nieuwe diensten aanbieden en externe subsidies of opdrachten verwerven (iets wat binnen een GR lastig is). Ook de onafhankelijkheid van advisering is beter geborgd in een stichting op afstand van de overheid, terwijl de participerende overheden in een bestuurs- of toezichtsrol betrokken blijven. Voorbeelden elders laten zien dat dit model succesvol kan zijn: in Noord-Holland is de onafhankelijke stichting MOOI Noord-Holland opgericht, die voor 35 gemeenten de commissies Omgevingskwaliteit faciliteert en tegelijk het provinciale erfgoedsteunpunt uitvoert. Overijssel kent al lange tijd stichting Het Oversticht als integrale adviesorganisatie.

En in Groningen is Libau gegroeid naar een brede adviesorganisatie met een geïntegreerd Steunpunt Ruimtelijke Kwaliteit (STERK) voor ondersteuning aan gemeenten en waterschappen bij beleidsontwikkeling en -uitvoering. Dit scenario vergt meer verandering en dus inspanning. Het opzetten van een nieuwe stichting kost tijd, bestuurlijke besluitvorming en mogelijk juridische stappen (opheffen of omvormen GR, nieuwe bestuurlijke afspraken). Ook zullen cultuurverschillen tussen organisaties overbrugd moeten worden. En er moet een helder financieringsmodel staan dat de ontwikkeling en continuïteit van een dergelijke organisatie mogelijk maakt. Hiervoor moet draagvlak zijn bij alle Friese overheden. Deze eenmalige inspanning voor de korte termijn weegt op tegen de structurele voordelen voor de lange termijn. Scenario 4: Netwerkorganisatie van bestaande partijen – In dit model blijven de huidige organisaties (hûs en hiem, Steunpunt Monumentenzorg, provinciaal kwaliteitsteam, etc.) bestaan, maar gaan ze veel nauwer samenwerken in een netwerk met ook andere organisaties (Landschapsbeheer, It Fryske Gea, etc.). Ze stemmen hun activiteiten op elkaar af, verdelen taken, delen waar mogelijk functies en ontwikkelen gezamenlijk nieuwe instrumenten en diensten.