rapport onderzoekscommissie - DEFINITIEF 15-04-2021

Rapport van de Onderzoekscommissie ingesteld door de gemeenteraad van Terneuzen op 17 december 2020

31 maart 2021

Inhoudsopgave SAMENVATTING....................................................................................................................................... 3 HOOFDSTUK 1

INLEIDING EN ONDERZOEKSOPZET .............................................................................. 6

1.1

Inleiding ................................................................................................................................... 6

1.2

Leeswijzer ................................................................................................................................ 6

1.3

Vraagstelling ............................................................................................................................ 6

1.4

Reikwijdte ................................................................................................................................ 7

1.5

Dossierselectie ......................................................................................................................... 7

1.6

Onderzoeksmethode ............................................................................................................... 7

HOOFDSTUK 2

BESCHRIJVING AAN Z ................................................................................................... 8

2.1

aan Z ........................................................................................................................................ 8

2.2

Statuten ................................................................................................................................... 9

2.3

Samenwerkingsovereenkomst ............................................................................................... 11

HOOFDSTUK 3

GEMEENSCHAPPELIJKE REGELINGEN EN ANDERE VERBONDEN LICHAMEN ............. 12

3.1

Gemeenschappelijke regeling ................................................................................................ 12

3.2

BGTS....................................................................................................................................... 12

3.3

Bestuurscommissie inkoop jeugdzorg Zeeland. ..................................................................... 12

3.4

Betrokkenheid raad ............................................................................................................... 12

HOOFDSTUK 4

BESCHRIJVING PROCES BENOEMING/INSCHALING DIRECTEUR AAN-Z...................... 15

4.1

Benoeming/inschaling directeur ............................................................................................ 15

4.2

Opvatting aan Z met betrekking tot zelfstandigheid .............................................................. 17

HOOFDSTUK 5

WEERGAVE JURIDISCH ADVIES .................................................................................. 18

HOOFDSTUK 6

RESULTATEN ONDERZOEK ......................................................................................... 20

6.1

Bevindingen ........................................................................................................................... 20

6.2

Conclusies .............................................................................................................................. 24

HOOFDSTUK 7

AANBEVELINGEN ONDERZOEK................................................................................... 28

Bijlagen .................................................................................................................................................. 30 Bijlage 1:

Lijst van gebruikte afkortingen....................................................................................... 31

Bijlage 2:

Raadsbesluit 17 december 2020 instellen Onderzoekscommissie ................................ 32

Bijlage 3:

Raadsbesluit van 13 maart 2014 .................................................................................... 35

Bijlage 4:

Overzicht gemeenschappelijke regelingen/verbonden partijen Terneuzen .................. 42

Bijlage 5:

Juridisch advies .............................................................................................................. 43

Bijlage 6:

Geïnterviewde personen ............................................................................................... 46

Bijlage 7:

Overzicht geraadpleegde documenten.......................................................................... 47

Bijlage 8:

Feitenrelaas rond beantwoording verzoek om inlichtingen .......................................... 48

2

SAMENVATTING Opdracht De opdracht voor de onderzoekscommissie is geformuleerd in punt 7 van het raadsbesluit van 17 december 2020. Dit raadsbesluit is als bijlage 2 aan dit rapport toegevoegd. Om aan de opdracht te voldoen, heeft de commissie een groot aantal documenten bestudeerd, interviews gehouden en extern juridisch advies ingewonnen. Allereerst worden in deze samenvatting de eerste vijf vragen uit het raadsbesluit weergegeven, met de antwoorden daarop. Daarna volgt een samenvatting van de overige conclusies en de aanbevelingen. De vragen in het raadsbesluit van 17 december 2020, met antwoorden 1) vraag:

Welke gebeurtenissen in het verleden hebben, voor zover nu na te gaan, geleid tot de problematiek rond aan Z1? antwoord: Naar het oordeel van de onderzoekscommissie zijn de ontstane politieke problemen vanaf 2018 in hoofdzaak veroorzaakt door een drietal factoren: a) de onduidelijkheden over de al dan niet bestuurlijke zelfstandigheid van een BGTS als aan Z; b) de persoonlijke opvatting over collegiaal bestuur van de wethouder/voorzitter, die zich uiteindelijk te lang niet wilde conformeren aan het meerderheidsstandpunt van het college; c) de corona-maatregelen waardoor de persoonlijke contacten tussen betrokkenen lange tijd veel minder zijn geweest dan normaal. 2) vraag: Wat is de juridische status van de relevante genomen besluiten? antwoord: De door het AB ter zake genomen beslissingen en het tussen aan Z en de directeur afgesloten arbeidscontract zijn juridisch ‘hard’. 3) vraag:

Zijn er mogelijkheden om de structuur, de besluitvorming en de werkwijze tussen de gemeente en aan Z te verbeteren? antwoord: Ja, op alle drie. 4) vraag:

Welke taken, rol en bevoegdheden hebben de verschillende vertegenwoordigers van de gemeente in de verschillende verbonden lichamen? antwoord: Zij moeten in eerste instantie het belang van de gemeente dienen, zoals dat tot uitdrukking wordt gebracht door de meerderheid van de raad. 5) vraag:

Welke mogelijkheden heeft de gemeente om de structuur en de werkwijze tussen de gemeente en de overige verbonden lichamen te verbeteren? antwoord: Er is een veelvoud aan mogelijkheden. In ieder geval behoort hierbij aanpassing van de statuten van aan Z. Voor de overige wordt verwezen naar de aanbevelingen in hoofdstuk 7 van dit rapport.

1

Aan Z kent verschillende aanduidingen en schrijfwijzen. De onderzoekscommissie hanteert in deze rapportage aan Z, de naam die in het Handelsregister is opgenomen. 3

Conclusies/aanbevelingen De door de commissie getrokken hoofdconclusie luidt: De onderzoekscommissie concludeert dat de gemeente Terneuzen, met haar Vlaamse partners, een in uitvoeringstechnisch opzicht goed werkend openbaar lichaam in het leven heeft geroepen, maar dat dit orgaan door zijn opgezette bestuurlijke en juridische structuur veel beperkingen en problemen oproept. De onderzoekscommissie is van oordeel dat deze structuur dringend dient te worden herzien. Daarnaast zijn de belangrijkste conclusies uit het rapport: 1. Na een periode van onrust en interne problemen is aan Z de laatste jaren een goed functionerende organisatie geworden die haar cliënten goed bedient, en haar opdracht in grote lijnen goed uitvoert; 2. Aan Z valt onder de werking van de Wet gemeenschappelijke regelingen; 3. Daarom dienen de bestuursleden van aan Z die door de gemeenteraad benoemd zijn, zich bij hun werkzaamheden voor aan Z te richten naar de gemeenteraad; 4. Als de algemeen bestuursleden/raadsleden dat niet doen, heeft de gemeenteraad, bij de huidige statuten van aan Z, geen middelen om in te grijpen; 5. Als het dagelijks bestuurslid/wethouder dat niet doet, heeft de gemeenteraad, bij de huidige statuten van aan Z, geen ander middel om in te grijpen dan het vertrouwen in de wethouder als zodanig op te zeggen; 6.

De statuten van aan Z voldoen, in ieder geval sinds 2015, niet aan de wettelijke eisen in Nederland; 7. De statuten van aan Z zijn sinds 1 januari 2019 niet meer aangepast aan het relevante Benelux verdrag; 8. Bij of rond de wisseling van voorzitter in 2018 is het bestaan van het statutair voorgeschreven reglement van orde/huishoudelijk reglement van aan Z blijkbaar in het vergeetboek geraakt; 9. De inhoud van het reglement van orde/huishoudelijk reglement van aan Z en van het directiestatuut van aan Z van 27 juli 2020 zijn met elkaar in strijd; 10. Dossieroverdracht bij wisselingen in het college gebeurt niet of nauwelijks en is dus niet op orde; 11. Bij de wisseling van voorzitter in 2014 is bij aan Z een scherpe beleidswijziging opgetreden ten aanzien van de interne organisatie van aan Z; 12. Het college heeft haar statutair voorziene vertegenwoordiging in het AB van aan Z nooit volledig ingevuld; er is nooit een waarnemer geweest; vanaf 8 juni 2020 werd ook geen vaste adviseur meer afgevaardigd. Dit laatste heeft mogelijk tot een informatie achterstand bij het college geleid; 13. Het college, in ieder geval in de persoon van de gemeentesecretaris, was op de hoogte van de statutaire regeling rond de samenstelling van het AB van aan Z. 14. Bij de beantwoording van een verzoek om inlichtingen gedaan op 9 oktober 2019 door het raadslid J.

d’Hooghe over Zo-net, heeft het college op 21 januari 2020 een feitelijk onjuist antwoord gegeven. Gezien het feit dat er vanuit aan Z wel de juiste gegevens verstrekt waren aan de behandelende ambtenaren, moet wel ergens verderop in het proces besloten zijn deze juiste gegevens niet te gebruiken voor het antwoord. 15. Alleen als de AB leden met de benoeming van de directeur op 12 oktober 2020 en zijn inschaling duidelijk buiten hun bevoegdheden waren getreden, en dit voor de directeur duidelijk is geweest, is deze benoeming en inschaling met succes in rechte aan te tasten. Van een dergelijke wetenschap is de commissie niets gebleken; 16. De bij aan Z statutair geregelde stemverhouding tussen de verschillende deelnemende gemeentes vertoont een wanverhouding met het verschillende (financiële) belang dat deze gemeentes bij aan Z hebben;

4

17. Raadsleden, die als zodanig een controlerende taak hebben, kunnen in een spagaat komen als ze als bestuurslid van een verbonden partij betrokken raken bij de uitvoering van gemeentelijke taken. De commissie doet de volgende hoofdaanbeveling: De onderzoekscommissie adviseert dat de gemeente Terneuzen met spoed in overleg treedt met de Vlaamse partners in aan Z, om te komen tot een zodanig aangepaste bestuursstructuur van aan Z, dat de wanverhouding tussen het financiële belang en de zeggenschap, die de verschillende partijen in aan Z hebben, zo spoedig mogelijk wordt opgeheven. Vervolgens worden de volgende aanbevelingen gedaan: 1. Aan Z kan als zelfstandige uitvoeringsorganisatie werkzaamheden voor de gemeente Terneuzen blijven uitvoeren. Hierbij dient te worden beseft dat aan Z geen onderneming is, maar dat er sprake is van verlengd lokaal bestuur en dat er geen sprake kan zijn van bestuurlijke zelfstandigheid. Wel dient aan Z bij de inrichting van haar werkzaamheden de handen vrij te hebben, zodat de kwaliteit van de uitvoering gewaarborgd blijft. De beleidsdoelen moeten door de gemeente worden bepaald, de uitvoering door aan Z. 2. Bij de nieuwe raadsperiode zouden bij alle bestaande gemeenschappelijke regelingen (en overige verbonden partijen behoudens BGTS Kanaalzone) geen raadsleden meer in het AB benoemd moeten worden.

De gemeente Terneuzen dient zo snel mogelijk in overleg te treden met de partners van die gemeenschappelijke regelingen (en overige verbonden partijen) waarbij hiervoor een statuten- of reglementswijziging nodig is, met als doel deze wijziging ook tijdig te realiseren. 3. Voor iedere nieuwe collegeperiode moeten overdrachtsdossiers voor de wethouders worden opgesteld, zodat de bestuurlijke continuïteit blijft gewaarborgd. Bij tussentijdse vervanging van een wethouder, of bij tussentijdse verandering in de portefeuilleverdeling, dient zoveel mogelijk overeenkomstig te worden gehandeld.

5

HOOFDSTUK 1 INLEIDING EN ONDERZOEKSOPZET 1.1

Inleiding

Op 17 december 2020 heeft de gemeenteraad van Terneuzen een eigen onderzoekscommissie ingesteld. Deze commissie, samengesteld uit raadsleden, heeft de opdracht gekregen om onderzoek te doen naar de ontstane situatie en de problematiek tussen de gemeente en de welzijnsorganisatie aan Z. Deze onderzoekscommissie is als volgt samengesteld: George Meij (VVD) - voorzitter Sam Verhelst (SGP) - vicevoorzitter Patrick van der Hoeff (PVV) - lid Jan Ellen (CU) - lid Peter de Kraker (D66) - lid Joost de Jong (griffier) - secretaris Jos Lambert (2e plaatsvervangend griffier) - tweede secretaris. Aan de onderzoekscommissie was door de raad toegevoegd: Rob Blacquière (lid Rekenkamercommissie) - extern adviseur, terwijl het college de inzet heeft geaccordeerd van: Theuni Oosterling (Bestuurssecretariaat) - ambtelijke ondersteuning De commissie heeft de werkzaamheden aangevangen in december 2020 en dit rapport afgerond eind maart 2021. Dit rapport is vervolgens aangeboden aan de gemeenteraad van Terneuzen. Gestreefd is naar een bondige rapportage.

1.2

Leeswijzer

De rapportage is als volgt opgebouwd: in hoofdstuk 1 worden de inleiding, de doelstelling, de vraagstelling en de aanpak van het onderzoek weergegeven. Hoofdstuk 2 gaat nader in op de welzijnsorganisatie aan Z en de op dit lichaam van toepassing zijnde bestuurlijke procedures. Hoofdstuk 3 geeft een nadere beschrijving van gemeenschappelijke regelingen. In hoofdstuk 4 staat de gang van zaken omtrent de aanstelling en inschaling van de directeur van aan Z beschreven, en het aftreden van de voorzitter/wethouder. Het door de onderzoekscommissie ingewonnen juridisch advies wordt weergegeven in hoofdstuk 5. In hoofdstuk 6 worden de resultaten van het onderzoek aangegeven en in hoofdstuk 7 worden de door de onderzoekscommissie gedane aanbevelingen beschreven.

1.3

Vraagstelling

De raad van Terneuzen heeft aangegeven behoefte te hebben aan een onderzoek dat een beeld dient op te leveren van de gebeurtenissen rondom de gemeente en aan Z. Het betreft gebeurtenissen uit zowel het verleden als uit het heden, die uiteindelijk hebben geleid tot het vertrek van de wethouder/voorzitter eind oktober 2020. Tevens dienen in het onderzoek de bestaande structuren in ogenschouw te worden genomen en heeft de commissie de opdracht gekregen om inzichtelijk te maken wat er dient te worden gedaan om een dergelijke problematiek in de toekomst te voorkomen. De raad heeft hiertoe de volgende vragen geformuleerd, waarop het onderzoek zich dan ook heeft gericht: 1. Welke gebeurtenissen in het verleden en welke toen bestaande structuren hebben, voor zover nu is na te gaan, geleid tot de problematiek rond aan Z?

6

2. Wat is de juridische status van de relevante genomen besluiten? 3. Zijn er mogelijkheden om de structuur, de besluitvorming en de werkwijze tussen de gemeente en aan Z te verbeteren? 4. Welke taken, rol en bevoegdheden hebben de verschillende vertegenwoordigers van de gemeente in de verschillende verbonden lichamen? 5. Op basis van de uitkomsten van 3 en 4: welke mogelijkheden heeft de gemeente om de structuur en de werkwijze tussen de gemeente en de overige verbonden lichamen te verbeteren? 6. In het onderzoek worden mede de recente externe onderzoeken zoals Berenschot meegenomen in het onderzoek; 7. De onderzoekscommissie stelt zich als doel om het onderzoek uiterlijk 1 april 2021 af te ronden. De onderzoekscommissie hoopt dat met dit onderzoek een helder beeld wordt geschetst van de gebeurtenissen rondom de samenwerking tussen de gemeente en aan Z en dat er voldoende aanknopingspunten worden aangegeven om de nodige verbeteringen aan te brengen.

1.4

Reikwijdte

Het onderzoek is gericht op de totstandkoming van aan Z in 1981, de periode rond de gemeentelijke herindeling resulterend in de gemeente Terneuzen, de omvorming van aan Z in verband met de grote decentralisaties in 2015 tot een andere organisatievorm, tot en met begin 2021.

1.5

Dossierselectie

De commissie heeft zich georiënteerd op verschillende documenten en correspondentie, die beschikbaar zijn gesteld over dit onderwerp. Dit betreft zowel informatie van de gemeente Terneuzen als van aan Z. In bijlage 7 is een overzicht van geraadpleegde documenten weergegeven.

1.6

Onderzoeksmethode

De commissie is nagegaan op welke wijze in het verleden de organisatie aan Z vorm heeft gekregen en hoe de samenwerking tussen de participanten van aan Z gestalte heeft gekregen en in de praktijk heeft gefunctioneerd. Vervolgens is bezien hoe er in bestuurlijk opzicht is gewerkt, hoe aan Z is aangestuurd en hoe het bestuurlijke proces binnen de gemeente Terneuzen is verlopen in verhouding tot de wettelijke bevoegdheden. Tot slot is in dit onderzoek nagegaan op welke wijze de gemeenteraad van Terneuzen bij aan Z betrokken is geweest. Op basis van de beschikbare documenten is een eerste beeld ontstaan over de relatie tussen de gemeenten en aan Z. Dit verkregen beeld is getoetst aan de hand van de verkregen informatie uit interviews met betrokken bestuurders (zowel van het heden als uit het verleden), ambtenaren van de gemeente Terneuzen, raadsleden en medewerkers van aan Z. Tevens heeft de commissie gesproken met personen, die zichzelf bij de commissie hebben aangemeld. Van deze interviews zijn verslagen opgesteld, die ter fiattering aan de betrokkenen zijn voorgelegd. Deze verslagen zijn vertrouwelijk. In bijlage 6 is aangegeven met wie is gesproken. De commissie heeft ook extern juridisch advies ingewonnen bij het advocatenkantoor Adriaanse van der Weel. Het volledig juridische advies is opgenomen als bijlage 5.

7

HOOFDSTUK 2 BESCHRIJVING AAN Z In dit hoofdstuk wordt een bondige beschrijving gegeven van aan Z. Deze beschrijving is grotendeels ontleend aan het rapport van de Rekenkamercommissie Hulst/Terneuzen “Grensoverschrijdend of grensverleggend” uit 2018. Vervolgens zal worden ingegaan op de samenwerkingsovereenkomst met de gemeente Terneuzen, de statuten en wordt kort het bestuurlijke proces (‘governance’) rondom aan Z weergegeven.

2.1

aan Z

Aan Z was, in ieder geval vanaf 2002, een z.g. GOL en bestaat nu uit twee juridische en organisatorische eenheden (rapport Toekomstige bedrijfsvoering aan Z van Andersson Elffers Felix uit 2017): - GOL aan Z; - Zo-net B.V. (huishoudelijk werk, 100% dochter van GOL aan Z), vanuit deze bv worden activiteiten georganiseerd op het gebied van productie en bezorging (door vrijwilligers) van maaltijden en het verrichten van schoonmaakwerkzaamheden. Het GOL aan Z vindt zijn oorsprong in 1981 met de samenwerking tussen OCMW Assenede en de toenmalige gemeente Sas van Gent in de vereniging Intergemeentelijk Bejaardenwerk en de stichting Gecoördineerd Bejaardenwerk. In 2002 zijn deze organisaties opgegaan in het GOL Welzijn voor Ouderen Assenede/Sas van Gent. In 2006 werden de statuten gewijzigd omdat bleek dat het noodzakelijk was om de grensoverschrijdende samenwerking op gebied van welzijn voor ouderen, langdurig zieken en mensen met functiebeperkingen verder vorm te geven. Het “oude” GOL voorzag niet in deze verbreding van de taakopvatting. Aan Z kreeg als doel “inwoners in de beide gemeenten (i.c. Terneuzen en Assenede), in het bijzonder ouderen, langdurig zieken en mensen met functiebeperkingen, te stimuleren en indien nodig te ondersteunen om te kunnen participeren in de samenleving en de regie over het eigen leven te behouden, ook in geval van een ondersteuningsnood”.

In 2013 zijn de statuten vastgesteld van aan Z in de huidige vorm. Het GOL welzijn werkt voor alle inwoners van het werkgebied en schenkt bijzondere aandacht aan mensen die minder mogelijkheden of kansen hebben. In 2014 is het GOL vervangen door een z.g. BGTS op basis van het Benelux verdrag inzake grensoverschrijdende samenwerking. Dit is nooit verwerkt in de statuten. Rond 2015 heeft aan Z op verzoek van de gemeente Terneuzen de dienstverlening verder verbreed om daarmee invulling te kunnen geven aan de uitvoering van de taken die voortvloeien uit de Wmo. Mede in verband met het dreigende faillissement van Maatschappelijk Werk Zeeuws-Vlaanderen is aan Z met dit raadsbesluit dé uitvoeringsorganisatie voor de gemeente Terneuzen geworden om gemeentelijke beleidsdoelstellingen op het gebied van de Wmo, de Jeugdwet en de Participatiewet te realiseren. In 2016 heeft aan Z van de gemeente Terneuzen de opdracht gekregen om de taken van het Centrum voor Jeugd en Gezin Zeeuws-Vlaanderen over te nemen, toen de regionale samenwerking op dit punt stopte en de oplossing lokaal moest worden gevonden. Door deze verbreding van de taken van aan Z is de gemeente Terneuzen de belangrijkste opdrachtgever van aan Z geworden.

Aan Z is statutair gevestigd in de gemeente Terneuzen en is uitvoeringsorganisatie voor de gemeenten Terneuzen (NL), Kaprijke (B), Sint-Laureins (B), Wachtebeke (B) en Assenede (B). Het werkgebied van aan Z is in figuur 1 weergegeven.

8

Figuur 1: Werkgebied aan Z

2.2

Statuten

Er zijn statuten opgesteld, waarin de kaders waarbinnen aan Z werkt, zijn vastgelegd. Aangezien de maatschappelijke zetel van aan Z zich in de gemeente Terneuzen bevindt, is het Nederlands recht van toepassing (art. 7). Aan Z is opgericht voor de duur van 18 jaar (art. 26.1). De samenstelling van het bestuur, taken en bevoegdheden, betrokkenheid van de raden en de P&Ccyclus zijn in de statuten geregeld. Het AB van aan Z bestaat uit 1 stemhebbend lid van elke deelnemer aan Vlaamse zijde, zijnde de voorzitters van de respectievelijke OCMW ’s (thans schepenen) en 4 stemhebbende leden van de gemeente Terneuzen, waarvan 3 raadsleden en 1 lid van het college van B&W (art. 10.1). Het AB is verder samengesteld uit: 1 vaste adviseur van elke Vlaamse deelnemer; 1 vaste adviseur namens het college; 1 waarnemer van elke Vlaamse deelnemer en 1 waarnemer namens het college (art. 10.2). De directeur van aan Z woont de vergaderingen bij als vast adviserend lid (art. 10.4). Uit het AB wordt een DB gekozen (art. 15.1). Het DB wordt gevormd door één van de voorzitters van de deelnemende OCMW ‘s en een wethouder van de gemeente Terneuzen of een door hem aangewezen vervanger (art. 15.2). De directeur van aan Z woont de vergaderingen bij als vast adviserend lid (art. 15.3). De voorzitter van het AB is tevens de voorzitter van het DB.

De statuten kunnen worden gewijzigd door goedkeuring van een voorstel daartoe van het AB aan de gemeenteraad en de raden van de OCMW ‘s (art. 25). Wethouders Van Schaik, Liefting, Stoker en Van Assche zijn sinds de gemeentelijke herindeling in Nederland gewezen en huidige voorzitters van aan Z.

9

De bestuurssamenstelling van aan Z ziet er als volgt uit:

Figuur 2: Bestuurssamenstelling aan Z

In figuur 3 wordt het organogram van aan Z weergegeven:

Figuur 3: Organogram aan Z per 1 januari 2021

10

Terneuzen draagt voor circa 97% bij aan de totale begroting van aan Z (circa € 9 miljoen per jaar). Bij aan Z waren volgens het jaarverslag over dat jaar in 2019 89 medewerkers (65,63 fte) en circa 700 vrijwilligers werkzaam.

2.3

Samenwerkingsovereenkomst

Om de verbreding van taken te kunnen realiseren, heeft de gemeente Terneuzen in 2018 een nieuwe samenwerkingsovereenkomst met aan Z afgesloten. In deze samenwerkingsovereenkomst staat geformuleerd dat aan Z voor een belangrijk deel bijdraagt aan het behalen van gemeentelijke doelstellingen op het gebied van de Wmo en de Jeugdwet, en een signaleringsfunctie heeft op het gebied van de Participatiewet. Tevens wordt aangegeven dat de gemeente Terneuzen de beleidskaders en beleidsplannen opstelt, deze vervolgens vaststelt (in nauwe samenwerking met de uitvoeringsorganisatie, burgers en ketenpartners) en tevens de beschikbare budgetten vaststelt en de uitgaven bewaakt. Afgesproken is dat de gemeente Terneuzen verantwoordelijk is voor het werkterrein Werk en Inkomen en dat aan Z in principe geen zorg levert. Aan Z ontvangt voor de uitvoering van haar taken een structureel budget. Voor tijdelijke opdrachten kunnen incidentele budgetten beschikbaar gesteld worden. In de samenwerkingsovereenkomst is bepaald dat de gemeente Terneuzen en aan Z gezamenlijk een uitvoeringsplan opstellen. Dit plan volgt uit de relevante meerjarenbeleidsplannen van de gemeente. Vastgelegd is dat de voortgang van dit plan minimaal iedere twee maanden wordt besproken tussen aan Z en de gemeente Terneuzen.

Om de integrale afstemming tussen de gemeente en aan Z ten aanzien van beleid en uitvoering goed te laten verlopen, is voorzien dat de uitvoeringsorganisatie en de betrokken beleidsambtenaren minstens 6 maal per jaar bijeen komen (onder wisselend voorzitterschap). Het uitvoeringsplan dient ter goedkeuring te worden voorgelegd aan het college van B&W van Terneuzen en na vaststelling neergelegd bij aan Z. De gemeenteraad wordt hierover geïnformeerd. Het gebruik van de uitvoeringsplannen is moeizaam van de grond gekomen, maar ligt nu nagenoeg op schema.

11

HOOFDSTUK 3 GEMEENSCHAPPELIJKE REGELINGEN EN ANDERE VERBONDEN LICHAMEN In dit hoofdstuk wordt met name ingezoomd op gemeenschappelijke regelingen. Dit omdat de vraag was gerezen of aan Z gezien moest worden als een GR en omdat de onderzoekscommissie de opdracht heeft meegekregen aan te geven op welke wijze bestuurlijke problemen in de toekomst dienen te worden voorkomen. In bijlage 4 wordt een overzicht gegeven van de verschillende verbonden lichamen waaraan de gemeente Terneuzen deelneemt.

3.1

Gemeenschappelijke regeling

Een GR is een publiekrechtelijke vorm van samenwerking, die is geregeld in de wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Een GR heeft een eigen rechtspersoonlijkheid, wat betekent dat het op eigen titel rechtshandelingen kan verrichten. Dit kan omdat de gemeentelijke bevoegdheden, op basis waarvan de organisatie handelt, door de deelnemende gemeenten worden overgedragen aan het AB van de GR. Het AB is daarmee verantwoordelijk. Het DB wordt gekozen uit leden van het AB en is verantwoordelijk voor de uitvoering van besluiten van het AB. Het DB legt verantwoording af aan het AB en dus niet aan de raad van de betrokken gemeente. Wel kan de raad de afgevaardigde van de gemeente in het AB ter verantwoording roepen voor diens opstelling in het AB, maar niet voor de beslissingen van het DB of van het AB als geheel. Een GR heeft een eigen begroting. Het budgetrecht ligt bij het AB. Als een gemeenteraad wil bijsturen op de begroting dan kan dat via een z.g. wettelijke zienswijzeprocedure. In de wet op de gemeenschappelijke regelingen is geregeld dat dat de raad ontwerpbegroting, begrotingswijziging, kadernota en voorlopige jaarrekening van de GR tijdig krijgt.

3.2

BGTS

Een BGTS is als lichaam gebaseerd op het Benelux verdrag. Zoals hierna uit hoofdstuk 5 zal blijken, valt het in Nederland ook onder de Wgr.

3.3

Bestuurscommissie inkoop jeugdzorg Zeeland.

Een bijzonder vorm van verbonden lichaam is wel de Bestuurscommissie inkoop jeugdzorg Zeeland. Ingesteld bij een verordening vastgesteld door het AB van de GGD, is dit is een apart openbaar lichaam met rechtspersoonlijkheid. Het is afgesplitst van/hangt onder de GGD. Het bestaat uit de gezamenlijke 13 Zeeuwse wethouders jeugd. Het heeft eigen ambtelijke ondersteuning. De controlerende rol en de kader stellende rol van de gemeenteraad zijn ondergebracht bij het AB van de GGD. De gemeenteraad heeft enkel nog het budgetrecht. Doordat het werkgebied door de landelijke wetgever in verregaande mate geregeld is, is dit budgetrecht eerder een budgetplicht geworden.

3.4

Betrokkenheid raad

In de praktijk blijkt dat gemeenteraadsleden vaak het gevoel hebben te weinig grip te hebben op een GR of op andere verbonden lichamen. Dit geldt recentelijk zeker voor de Bestuurscommissie. Daar zou de aansturing en controle door de raad via het AB van de GGD moeten plaatsvinden. Of een degelijke getrapte werkwijze, samen met twaalf andere gemeenteraden effectief kan zijn, mag betwijfeld worden.

12

In dit hoofdstuk wordt aangegeven welke formele middelen raadsleden hebben met betrekking tot informatievoorziening, verantwoording en sturing bij een GR. Informatievoorziening De raad kan op de volgende wijzen structureel op de hoogte worden gehouden van het functioneren van een GR:  Kadernota GR:  Jaarverslag: vóór 15 april van elk jaar moet een voorlopige jaarrekening aan de raden worden verstuurd;  Ontwerpbegroting: de begroting moet door het DB worden gezonden, voordat deze wordt vastgesteld (de begroting dient vóór 1 augustus bij de toezichthouder te zijn). De vaststellingsprocedure moet hiervoor zijn afgerond;  Jaarrekening;  Jaarverslag gemeente. In een dergelijk jaarverslag is een paragraaf “verbonden partijen” opgenomen. In een dergelijke paragraaf wordt verantwoording afgelegd over de betreffende GR;  Raadscommissie verbonden partijen. De raad kan bijzondere raadscommissies instellen, die toezien op de sturing en controle van een GR. Incidenteel kan een raad aan informatie komen met het instrument informatierecht, zowel richting college als het AB- en DB-lid. Formeel zijn er daarnaast ook nog de instrumenten Rekenkamerfunctie en Onderzoekscommissie. Het verstrekken van inhoudelijke informatie aan de raad als geheel, dan wel raadsfracties of -leden is geregeld in art. 169 van de Gemeentewet: 1.

Het college en elk van zijn leden afzonderlijk zijn aan de raad verantwoording schuldig over het door het college gevoerde bestuur. 2. Zij geven de raad alle inlichtingen die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft. 3. Zij geven de raad mondeling of schriftelijk de door een of meer leden gevraagde inlichtingen, tenzij het verstrekken ervan in strijd is met het openbaar belang. 4. Zij geven de raad vooraf inlichtingen over de uitoefening van de bevoegdheden, bedoeld in art. 160, eerste lid, onder e, f, g en h, indien de raad daarom verzoekt of indien de uitoefening ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente. In het laatste geval neemt het college geen besluit dan nadat de raad in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen. 5. Indien de uitoefening van de bevoegdheid, bedoeld in art. 160, eerste lid, onder f, geen uitstel kan lijden, geven zij in afwijking van het vierde lid de raad zo spoedig mogelijk inlichtingen over de uitoefening van deze bevoegdheid en het terzake genomen besluit. Verantwoording Raadsleden hebben bij een GR niet de mogelijkheid om het AB, het DB of zijn leden van een GR ter verantwoording te roepen.

Wel hebben zij de volgende instrumenten:  Vragen aan het lid van het AB: de raad kan het betrokken lid ter verantwoording roepen over wat dat lid in het AB van de GR heeft gedaan, maar niet over wat het AB van de GR heeft gedaan;  Vragen aan collegeleden: de raad kan het college ter verantwoording roepen over de wijze waarop de overgedragen bevoegdheden zijn uitgevoerd of hoe het college hierop heeft toegezien. Het z.g. recht op interpellatie is een recht om het college te bevragen over een onderwerp dat niet op de agenda van de raadsvergadering staat. Sturing De Gemeenteraad is het hoogste orgaan in een gemeente en is eindverantwoordelijk voor de kaderstelling binnen de gemeente. Hiertoe heeft de raad verordenende bevoegdheden en het z.g.

13

budgetrecht. De kaders zijn richtlijn voor het college van B&W, maar zijn ook de grondslag voor de controlerende taak van de raad. Voor het bijsturen van een GR heeft de raad de volgende instrumenten: • Zienswijzeprocedure: de raad kan m.b.t. de begroting zienswijzen indienen; • Bij beleidszaken kan de raad kaders meegeven; • Moties; • Beleidsregels; de raad kan beleidsregels opstellen, die invloed hebben op de GR; • Ontslagrecht t.a.v. AB-/DB-lid: een lid van het AB of het DB kan worden ontslagen als er geen vertrouwen meer is in zijn/haar functioneren; • Ontslagrecht wethouder: een wethouder kan worden ontslagen als er geen vertrouwen meer is; • Wijziging van een GR: hiertoe is wel besluitvorming van alle deelnemers nodig; • Uittreden uit een GR of zelfs opheffing daarvan, voor zover dit wettelijk niet onmogelijk is.

14

HOOFDSTUK 4 BESCHRIJVING PROCES BENOEMING/INSCHALING DIRECTEUR AAN-Z 4.1

Benoeming/inschaling directeur

Nadat de taken van aan Z sterk waren uitgebreid, ontstonden er problemen bij het management. Daardoor ontstonden spanningen tussen het bestuur en de directie. Toen ook het idee ontstond om de PIJOFACH-taken naar aan Z over te hevelen, is de huidige directeur, toen nog als interim manager, bij aan Z binnen gehaald. Nadat de toenmalige directeur vertrokken was, heeft het AB van aan Z per 1 januari 2019 de huidige directeur tot interim directeur benoemd, met de opdracht de overdracht van de PIJOFACH- taken te implementeren en verder de organisatie in goede staat te brengen. Daarbij werd hij ingedeeld in schaal 17 van de cao sociaal werk. Dit was duidelijk veel minder dan zijn beloning als interimmanager, maar wel meer dan de beloning van zijn voorganger als directeur (schaal 14, maar zonder PIJOFACHtaken). Opzet hierbij was dat per 1 januari 2021 een nieuwe directeur zou aantreden. Rond de benoeming van de interim directeur per 1 januari 2019 is er politieke discussie ontstaan over zijn salariëring. In het college was geen draagvlak voor de voorgestelde hoogte van salariëring. Uiteindelijk heeft het AB van aan Z, inclusief de voorzitter/wethouder, besloten wat het besloten heeft en is de politieke discussie blijven voortsudderen.

Op 8 juni 2020 heeft de voorzitter/wethouder de ambtenaar, die haar altijd vergezelde naar het AB, en die optrad als vaste adviseur van het college in het AB, per mail meegedeeld dat het niet meer nodig was dat deze naar het AB van aan Z zou komen. De argumentatie was dat de voorzitter/ wethouder meer waarde zag in goed overleg op voorhand en mondelinge afstemming vóór het DB en AB, dan het zitten bij een AB waar geen inbreng mogelijk is. De voorzitter/wethouder schreef verder dat ze ging proberen een modus te vinden waarbij de ambtenaar zich tussentijds meer betrokken kon voelen bij alles wat er bij aan Z gebeurt en gaat gebeuren, zodat deze de voorzitter/wethouder van advies kan voorzien. De voorzitter/wethouder schreef ook nog niet te willen zeggen dat de aanwezigheid van de ambtenaar (bij het AB) niet gewaardeerd werd, maar dat er meer nut gezien werd in de momenten ervoor. De voorzitter/wethouder had dit de dag ervoor gecommuniceerd met de gemeentesecretaris, en hem de mail ook cc gestuurd. Hij was dus op de hoogte. Bij de vergadering van het AB van aan Z van 9 juni 2020 heeft de directeur een voorstel ingediend om te voorzien in de vacature die zou ontstaan, als zijn tijdelijk contract op 1 januari 2021 afgelopen zou zijn. Dit voorstel behelsde de inkrimping van het managementteam van drie tot twee personen.

Waarbij de ene optie was een algemeen directeur, ook belast met bedrijfsvoering, met daarbij een manager dienstverlening, en de andere een algemeen directeur, ook belast met dienstverlening, met daarnaast een manager bedrijfsvoering. Tijdens deze vergadering heeft een AB lid toen gevraagd of er een derde optie aan toegevoegd kon worden: de directeur blijft aan met de bestaande management structuur. Dit voorstel werd direct door de andere AB leden ondersteund. Gedurende het proces dat hier op volgde werd er intern bij aan Z een functiewaardering gemaakt voor de positie van algemeen directeur, die blijkbaar meer op de persoon van de directeur dan op de actuele functie bij een uitvoeringsorganisatie geschreven is. Er is toen ook een directiestatuut opgesteld.

15

Tijdens het AB van 27 juli is verder gesproken over de derde optie. De directeur zelf was niet bij dit gesprek aanwezig. Vervolgens is met datum 25 september 2020 door de P&O adviseur van aan Z en de voorzitter/ wethouder een ‘oplegger’ voor het AB opgesteld waarbij werd voorgesteld dat de directeur zou aanblijven, vanaf 1 mei 2021 voor 24 uur per week, tot die tijd voor 36 per week (voltijds) in schaal 17. Het college kon zich hier in meerderheid niet in vinden, noch met de drie dagen per week, noch met de inschaling. Er werd een volle werkweek verlangd en inschaling in schaal 15. Nadat duidelijk was dat het college zich niet kon verenigen met drie dagen per week en schaal 17, is er een aangepast voorstel van het AB gekomen, voor een volle werkweek en schaal 15 cao sociaal werk. Dit leidde overigens tot een hogere kostenpost voor aan Z dan drie dagen per week schaal 17. Vervolgens bleek dat schaal 15 cao sociaal werk aanzienlijk afweek van schaal 15 cao gemeentes, waarop het college zich in eerste instantie had gebaseerd. Toen was schaal 15 cao sociaal werk voor het college niet meer acceptabel. Uiteindelijk heeft het AB van aan Z op 12 oktober 2020 besloten met de directeur een voltijdse arbeidsovereenkomst aan te gaan per 1 januari 2021, in schaal 15 cao sociaal werk. De directeur heeft deze arbeidsovereenkomst getekend op 13 oktober 2020.

In combinatie met een manager dienstverlening en een manager bedrijfsvoering bleef er dus een managementteam van drie personen. Op 13 oktober 2020 zond de voorzitter/wethouder, als voorzitter, een brief aan alle raadsleden en fractievolgers waarbij werd medegedeeld dat met de directeur de dag ervoor een arbeidsovereenkomst was aangegaan om zijn dienstverband per 1 januari 2021 te continueren. Op 21 oktober 2020 zond het college een brief aan de raad met daarin uiteengezet de mening van het college inzake de directiebenoeming bij aan Z, zoals was overeengekomen tijdens de collegevergadering van 8 oktober 2020. En ook met de mededeling dat de wethouder/voorzitter een andere mening was toegedaan. Rond deze benoemingsprocedure was via aan Z juridisch advies ingewonnen over de positie van aan Z tegenover de gemeente. Toen dat in de collegevergadering van 27 oktober 2020 medegedeeld werd door de voorzitter/wethouder, was dat aanleiding voor een van de collegeleden om aan te kaarten dat het onderlinge vertrouwen geschaad zou worden als deze lijn werd voortgezet. Toen een ander collegelid hierop bijviel, was dit voor een derde collegelid reden om voor stellen dat het college verder zou spreken over de ontstane situatie buiten aanwezigheid van de voorzitter/wethouder. Dit is gedaan.

Het resultaat hiervan was dat de overige collegeleden het vertrouwen in de voorzitter/wethouder die dag hebben opgezegd, en dat deze nog dezelfde dag is afgetreden. Gedurende de hele beschreven periode hebben in verband met de Corona-bepalingen veel bijeenkomsten en vergaderingen elektronisch plaatsgevonden. Het persoonlijk contact tussen betrokkenen was daardoor minder dan daarvoor.

16

4.2

Opvatting aan Z met betrekking tot zelfstandigheid

Na de definitieve aanstelling van de directeur van aan Z zijn er in toenemende mate spanningen opgetreden tussen de gemeente Terneuzen en aan Z. Deze spanningen werden veroorzaakt door verschillende op zichzelf staande gebeurtenissen, die zich echter in de loop der tijd hebben opgestapeld en uiteindelijk hebben geleid tot de opvatting bij aan Z dat zij een volledig zelfstandige organisatie is, met geheel eigen bevoegdheden. Om de verhoudingen tussen beide organisaties te verbeteren en te verduidelijken is begin oktober 2020 een onderzoek opgestart door beide organisaties dat eind december gereed diende te zijn. Ook zijn er toen afspraken gemaakt over communicatie op verschillende niveaus, waarbij mensen uit beide organisaties als gesprekspartners aan elkaar gekoppeld werden. Uiteindelijk is het onderzoek gestaakt, volgens de gemeentesecretaris na het aftreden van de wethouder/voorzitter en het instellen van de onderzoekscommissie. De afspraken over de communicatie op verschillende niveaus zijn evenmin opgevolgd. De reden daarvoor is onduidelijk gebleven. Wel heeft er half november 2020 een mailwisseling plaatsgevonden tussen de directeur van aan Z en de gemeente (de adjunct secretaris).

Directe aanleiding hiervan is dat de directeur van aan Z aangeeft dat de BGTS aan Z een zelfstandige organisatie is en geen gemeenschappelijke regeling en er dus geen sprake is van verlengd bestuur. De gemeente heeft deze opvatting bestreden middels een mail van de adjunct secretaris d.d. 19 november jl. In deze mail is helder uiteengezet dat – op basis van juridisch advies – de gemeente de opstelling heeft dat er wel degelijk sprake is van verlengd bestuur op basis van de Wgr. Aan Z heeft na ontvangst van deze mail juridisch advies opgevraagd bij een extern advocaten kantoor. In dit advies is beknopt aangegeven dat er bij aan Z geen sprake is van verlengd bestuur en er hierdoor geen sprake is van een gemeenschappelijke regeling. Op de mail van de adjunct secretaris heeft aan Z echter niet meer gereageerd. Sindsdien zijn de verhoudingen tussen aan Z en de gemeente op bestuurlijk niveau niet meer genormaliseerd.

17

HOOFDSTUK 5 WEERGAVE JURIDISCH ADVIES De onderzoekscommissie heeft extern juridisch advies ingewonnen bij het advocatenkantoor Adriaanse van der Weel. In dit hoofdstuk wordt een samenvatting van dit advies weergegeven. Het volledige advies (incl. de samenvatting) is opgenomen in bijlage 5. Onderzoeksopdracht De onderzoekscommissie heeft aan genoemd advocatenkantoor de volgende onderzoeksvraag meegegeven: Wat is de positie van de raadslid-AB-leden en het wethouder-AB lid/voorzitter bij het grensoverschrijdend lichaam aan Z, een BGTS? Worden zij geacht bij de uitoefening van hun bestuurstaak bij aan Z zich te laten leiden door de wensen van het orgaan waaruit zij afkomstig zijn (raad c.q. college) dan wel door benoemd zijn (raad), of moeten zij zich laten leiden door het belang van de organisatie aan Z zoals zij dat, naar eer en geweten en naar beste kunnen, eigenstandig hebben vastgesteld? Is er daarbij ook nog een verschil in de positie tussen de raadsleden -AB-leden en de wethouder -AB lid/voorzitter? Deze onderzoeksvraag is in de volgende deelvragen worden opgedeeld: 1. Wat is de positie van een raadslid-AB lid bij aan Z? 2. Wat is de positie van een wethouder-AB lid bij aan Z? 3. Wat is de positie van een wethouder-AB lid/voorzitter bij aan Z? 4.

Worden zij geacht bij de uitoefening van hun bestuurstaak bij aan Z, zich te laten leiden door de wensen van het orgaan waaruit zij afkomstig zijn (raad c.q. college) dan wel het orgaan dat hen benoemd heeft (raad)? 5. Of moeten zij zich laten leiden door het belang van de organisatie aan Z zoals zij dat, naar eer en geweten en naar beste kunnen, eigenstandig hebben vastgesteld? 6. Is er daarbij nog een verschil in de positie tussen een raadslid-AB lid en een wethouder-AB lid of wethouder-AB lid/voorzitter? Samenvatting juridisch advies In het uitgebreide advies is aangegeven dat op basis van bestudering van de verschillende documenten (statuten en de samenwerkingsovereenkomst) blijkt, dat er geen of nauwelijks invloed kan worden uitgeoefend door de raad op besluiten die door het algemeen en het dagelijks bestuur worden genomen (bijlage 5, pag. 19). Wel is voor aan Z de Wgr van toepassing (bijlage 5, pag. 24 en 28). Omdat in de statuten niet is geregeld hoe algemeen bestuursleden ter verantwoording kunnen worden geroepen, hoe de procedure verloopt m.b.t. het verstrekken van inlichtingen aan de raad en hoe een algemeen bestuurslid kan worden ontslagen zijn de statuten strijdig met de wet (bijlage 5, pag. 32). De onderzoeksvraag (opgedeeld in deelvragen) is als volgt beantwoord: 1.

Wat is de positie van een raadslid-AB lid bij aan Z? Dit raadslid is stemhebbend lid van het AB van aan Z en dient primair het belang van de gemeente te behartigen. Het lid dient binnen het bestuur van aan Z te stemmen conform de stem van de meerderheid van de raad. De raad heeft echter geen 'stok achter de deur' om dit stemgedrag 'af te dwingen', gedwongen ontslag is bij gebreke van een expliciete regeling in de statuten van aan Z niet mogelijk. Het bestuurslid treedt wel af op het moment dat het geen raadslid meer is.

18

2. Wat is de positie van een wethouder-AB lid bij aan Z? Deze wethouder is stemhebbend lid van het AB en lid van het DB van aan Z. Ook hij dient primair het belang van de gemeente te behartigen. Het lid dient binnen het bestuur van aan Z te stemmen conform de stem van de meerderheid van de raad. De gemeente heeft nu indirect wel een 'stok achter de deur' om het gewenste stemgedrag 'af te dwingen'. Immers, doet de wethouder dat niet, dan kan de raad het vertrouwen opzeggen en de wethouder in het ergste geval ontslaan. Indien de bestuurder geen wethouder meer is, dient hij af te treden als bestuurder van aan Z. 3. Wat is de positie van een wethouder-AB lid/voorzitter bij aan Z? Conform de statuten wordt de voorzitter uit de stemhebbende leden van het DB gekozen. Het DB bestaat uit twee leden, waaronder de wethouder van de gemeente die in de praktijk tevens de voorzitter van aan Z is. Voor hem geldt hetzelfde als hiervoor onder (2) omschreven. 4. Worden zij geacht bij de uitoefening van hun bestuurstaak bij aan Z, zich te laten leiden door de wensen van het orgaan waaruit zij afkomstig zijn (raad c.q. college) dan wel het orgaan dat hen benoemd heeft (raad)? Jazeker. De wethouder is op basis van de huidige statuten alleen niet als bestuurder van aan Z sec te ontslaan, zonder dat hij tevens als wethouder aftreedt. 5.

Of moeten zij zich laten leiden door het belang van de organisatie aan Z zoals zij dat, naar eer en geweten en naar beste kunnen, eigenstandig hebben vastgesteld? Nee. Zowel een lid van het AB als van het DB van aan Z moet zich primair richten naar het belang van de gemeente zoals door de stem van de meerderheid van de raad tot uitdrukking is gebracht. 6. Is er daarbij nog een verschil in de positie tussen een raadslid-AB lid en een wethouder AB lid of wethouder-AB lid/voorzitter? Nee, behoudens het feit dat een wethouder eenvoudiger dan de raadsleden te ontslaan is (zie hiervoor). Het dringend advies van Adriaanse van der Weel is om - indien de positie van aan Z behouden blijft de geconstateerde lacunes te repareren door het aanpassen van de statuten van aan Z.

19

HOOFDSTUK 6 RESULTATEN ONDERZOEK In dit hoofdstuk worden de resultaten van dit onderzoek weergegeven. Dit betreft zowel de opgedane bevindingen (6.1) als de conclusies (6.2). Deze zijn ingedeeld op het gebied aansturing/‘governance’, organisatiestructuur en beleid.

6.1

Bevindingen

In dit hoofdstuk worden de bevindingen weergegeven, die zijn ontstaan na bestudering van de documenten en de gehouden interviews. Bevindingen aansturing/’governance’ 1. Bij de beantwoording van het verzoek om inlichtingen gedaan op 9 oktober 2019 door het raadslid J. d’Hooghe, heeft het college de daarvoor geldende termijn ruim overschreden. (Voor een overzicht van de relevante feiten wordt verwezen naar bijlage 8.) 2. Bij de beantwoording van het verzoek om inlichtingen gedaan op 9 oktober 2019 door het raadslid J. d’Hooghe, heeft het college inhoudelijk onjuiste antwoorden gegeven, terwijl de juiste informatie wel beschikbaar was. (Voor een overzicht van de relevante feiten wordt verwezen naar bijlage 8.) 3. Bij de beantwoording van het verzoek om inlichtingen gedaan op 9 oktober 2019 door het raadslid J. d’Hooghe, komt het gebruik van ‘wachtlijst’ en ‘cliëntenstop’ de helderheid van het antwoord niet ten goede. Het zijn weliswaar twee verschillende woorden, maar het eerste leidt tot het tweede, en het feitelijk resultaat is voor de aanvrager hetzelfde. (Voor een overzicht van de relevante feiten wordt verwezen naar bijlage 8.) 4. Op 21 januari 2020 is beantwoording van het verzoek om inlichtingen door het raadslid J. d’Hooghe in het college behandeld.

Deze datum valt samen met de datum waarop het verzoek volgens de vermelding in Notubox is beantwoord, namelijk 21 januari 2020. Toch zijn er nog mails tussen ambtenaren, tussen ambtenaren en aan Z en tussen ambtenaren en wethouders over de concepten voor de beantwoording van dit verzoek om inlichtingen. In één van die mails wordt door de wethouder/voorzitter aangegeven dat de antwoorden ‘echt niet kloppen’. Er zijn echter geen aanwijzingen bekend dat de beantwoording van vragen 1 en 2 nog is aangepast na 21 januari 2020. Op 24 januari stuurt een ambtenaar aan de plaatsvervangend griffier de laatste aanpassing op vraag 8. Op 31 januari 2020 mailt de plaatsvervangend griffier aan raadslid J. d’Hooghe dat de antwoorden beschikbaar zijn2. De besluitenlijst van het college van 28 januari 2020 is niet bij de andere besluitenlijsten online te vinden. 5. De gemeente Terneuzen heeft op basis van eerder opgedane ervaringen een splitsing aangebracht in de verantwoordelijkheden van de betrokken wethouders. Bij aan Z is één wethouder verantwoordelijk voor de aansturing van aan Z en een andere wethouder voor de beleidsmatige inhoud (Wmo, Jeugdzorg en Participatiewet). Hiervoor is goed collegiaal bestuur een belangrijke voorwaarde. 6.

De gemeente heeft - ondanks formele documenten als statuten en de samenwerkingsovereenkomst - onvoldoende instrumenten in handen om bij aan Z sturend op te treden.

2

Zie bijlage 8, punten 13 en 14. 20

7. De onderzoekscommissie heeft - na bestudering van correspondentie tussen aan Z en de gemeente – geconstateerd dat in de loop van 2020 de verhoudingen tussen beide organisaties zijn verslechterd. 8. In het raadsvoorstel van maart 2014 met betrekking tot aanpassing van de statuten van aan Z is een aanbeveling gedaan om heldere afspraken te maken met de AB-leden uit de raad over de informatievoorziening richting raad. Zoals ook al geconstateerd werd in het rapport van de rekenkamercommissie ’Grensoverschrijdend of grensverleggend’ van 5 februari 2018, is deze aanbeveling blijkbaar niet opgevolgd. 9. Uit de gehouden interviews is naar voren gekomen dat het benoemen van raadsleden in het AB al stamt uit de periode vóór het dualisme en daarna niet is aangepast. 10. Het verlenen van ontslag van de AB-leden van aan Z is niet afdoende in de statuten uit 2013 geregeld. Er valt nog wel meer aan te merken op deze statuten. 11. De onder 9 geconstateerde omissie, maakt dat de statuten van aan Z in strijd zijn met de Nederlandse wet. 12. Door wijzigingen in het betreffende Benelux verdrag zijn de statuten van aan Z vanaf 1 januari 2019 niet meer in overeenstemming met dit verdrag. De Benelux organisatie heeft in ieder geval de gemeente, en wellicht ook aan Z, hiervan in kennis gesteld en aangeboden behulpzaam te zijn met de aanpassing. Tot op heden zonder resultaat. 13.

De aansturing van aan Z is op meerdere punten niet uitgevoerd zoals vastgelegd in de statuten en de samenwerkingsovereenkomst. Zo is de vaste adviseur namens het college op 8 juni 2020 door de toenmalige voorzitter van aan Z per mail medegedeeld dat het niet langer nodig was dat deze de AB vergaderingen nog bijwoonde. Dit was in strijd met de statutaire bepalingen van aan Z. De toenmalige voorzitter had dit van te voren met de gemeentesecretaris besproken, en heeft de betreffende mail in cc ook aan de gemeentesecretaris gezonden. Hierdoor kon het college van een en ander op de hoogte zijn, maar het heeft geen maatregelen getroffen. Ook is er door het college nooit een waarnemer bij het AB van aan Z aangewezen, terwijl dat statutair wel voorzien was. In de maanden voorafgaand aan de ontslagneming door de wethouder/voorzitter was er bij collegeleden wel het gevoel dat men over te weinig informatie vanuit aan Z beschikte. 14. Het tijdig ambtelijk adviseren van bestuursvergaderingen van aan Z was niet altijd goed mogelijk, omdat de stukken daarvoor niet altijd tijdig werden aangeleverd. Dit is ook van toepassing geweest bij de procedure van de benoeming (en inschaling) van de directeur. 15. De commissie heeft uit de interviews begrepen dat de afgelopen jaren de structuur van het DB en AB van aan Z te wensen overliet. 16.

De commissie heeft uit één van de interviews begrepen dat het in een voorgaande raadsperiode soms lastig was om als AB-lid een tegengeluid richting DB van aan Z te ventileren. 17. Gebleken is dat bij wisseling van een wethouder nooit overdrachtsdossiers werden opgesteld. Dat is de continuïteit op bestuurlijk niveau niet ten goede gekomen. Ook voor de AB-leden van aan Z is nooit een overdrachtsdossier beschikbaar geweest. 18. In de statuten van aan Z is opgenomen dat er een reglement van orde/huishoudelijk reglement moet zijn. Het is onduidelijk wanneer dit reglement is opgemaakt. Het stuk is niet gedateerd. Uit

21

de handtekening van de voorzitter die ondertekend heeft, valt af te leiden dat het reglement is vastgesteld tussen 2014 en 2018. Aanvankelijk leek het erop dat bij wisseling van voorzitter en de bijna gelijktijdige wisseling van directie in 2018 het reglement in de vergeethoek was geraakt. Maar op 14 januari 2019 stuurt aan Z een weliswaar ongetekende, maar wel correcte, versie van het huishoudelijk reglement per mail aan de voorzitter/wethouder, met cc aan de directeur, met de vermelding: ‘zie bijlage, dit is de laatste gewijzigde versie door AA’.3 De algemene leiding van aan Z berust volgens het huishoudelijk reglement (artikel 2 lid 2) bij de voorzitter. Er is ook een directeur van aan Z bij werkzaam, die volgens het directiestatuut uit juni 2020, de dagelijkse leiding heeft. Huishoudelijk reglement en directiestatuur zijn dus met elkaar in tegenspraak. Overigens bepaalt het huishoudelijk reglement ook dat in gevallen waarin de wet en de statuten niet voorzien de voorzitter beslist. 19. In een mail van december 2018 aan de andere bestuursleden refereert de voorzitter/wethouder aan het feit dat er een vorige bestuursvergadering gesproken is over statutenwijziging. De discussie hierover binnen aan Z loopt blijkbaar al jaren. Tot nu toe zonder resultaat. 20.

Uit de gehouden interviews komt het beeld naar voren dat de aansturing van aan Z door de gemeente Terneuzen voor verbetering vatbaar is. Zo was er veel tijd gemoeid met het formaliseren van de opdracht uit het jaar 2020. Eind 2020, begin 2021 is er overigens een begin gemaakt met de verbetering van dit proces. 21. De commissie heeft begrepen dat in de ambtelijke organisatie van Terneuzen gewerkt wordt aan een verbetering van het omgaan met GR’en. 22. De uitwerking van een aantal vastgelegde afspraken uit de statuten heeft niet plaatsgevonden. De gemeente heeft geen uitvoering gegeven aan de betreffende aanbeveling uit het rapport van de Rekenkamercommissie Hulst-Terneuzen: “Grensoverschrijdend of grensverleggend” uit 2018. In deze rapportage is met betrekking tot aan Z de volgende aanbeveling (aanbeveling 4) gedaan: Ten aanzien van aan Z beveelt de rekenkamercommissie derhalve uitdrukkelijk aan om zowel financieel als inhoudelijk de ‘checks and balances’ goed te bewaken, zowel door de portefeuillehoudend wethouder als de gemeenteraad en diens vertegenwoordiging in het bestuur van aan Z. De gemeente Terneuzen is immers door de huidige bestuurssamenstelling bij aan Z zowel opdrachtgever als opdrachtnemer. Het merendeel van het budget van aan Z bestaat uit project- en budgetsubsidies die de gemeente Terneuzen aan aan Z verstrekt.

Bevindingen organisatiestructuur 23. Vanaf 2015 zijn de taken van aan Z fors uitgebreid. Er zijn nieuwe taken toegevoegd. Dit betreft taken op het gebied van Wmo, de Jeugdwet en de Participatiewet. 24. Na de uitbreiding van deze taken, is de bestuurssamenstelling van aan Z ongewijzigd gebleven. Hierdoor is er een scheve verhouding tussen de partners van aan Z is ontstaan. Terneuzen is veruit de grootste opdrachtgever voor aan Z èn levert financieel gezien daardoor ook de grootste bijdrage aan aan Z (97%). Terneuzen heeft desondanks maar net zo veel zeggenschap als de andere partners tezamen. De Vlaamse partners zien dit ook in. Zij geven aan bereid te zijn mee te werken om deze scheefgegroeide verhouding recht te trekken. 25. De onderzoekscommissie heeft geconstateerd dat aan Z in 2020, op basis van een juridisch advies, het standpunt heeft ingenomen dat aan Z een zelfstandige organisatie is, die los staat van de gemeente Terneuzen. De argumenten uit dit advies zijn door Adriaanse van der Weel meegewogen in hun advies. 3

AA, de voormalige directeur 22

26. De overname van de uitvoering van de z.g. PIJOFACH-taken door aan Z is goed uitgevoerd. 27. Er zijn meer verbonden lichamen waarbij raadsleden zitting hebben in het AB (Dethon, Collectief Vervoer Zeeuwsch-Vlaanderen en BGTS Kanaalzone). Ook hier stamt dit nog uit de periode van vóór invoering van het dualisme. 28. De BGTS Kanaalzone is een overlegorgaan tussen alle gemeentes die aan het kanaal van Gent naar Terneuzen liggen. Feitelijk vinden er momenteel geen activiteiten meer plaats. Na de vorming van North Sea Port is dit overleg ingebracht in de kring van de aandeelhouders van North Sea Port. De BGTS Kanaalzone wordt voorlopig nog aangehouden als grensoverschrijdend vehikel om in de toekomst mogelijk subsidies te ontvangen. Statutenwijziging om benoeming van Nederlandse raadsleden in het AB af te schaffen, heeft medewerking van de Vlaamse gemeentes nodig. Het valt te betwijfelen of die op het extra werk wat hiervoor nodig is zitten te wachten, nu er in deze BGTS toch geen activiteiten plaatsvinden. 29. Een bijzonder verbonden lichaam is de bestuurscommissie inkoop jeugdzorg Zeeland. Dit lichaam – bestaande uit de 13 Zeeuwse wethouders jeugdzorg – heeft eigen rechtspersoonlijkheid, valt toch onder de GR GGD, en legt verantwoording af aan het AB van de GGD, terwijl de budgetverantwoordelijkheid zit bij de 13 gemeenteraden.

Het AB van de GGD bestaat voor het overgrote deel uit wethouders gezondheidszorg, op z’n minst collegegenoten van, en vaak dezelfde persoon als de wethouder jeugd. Bevindingen organisatieculturen 30. De kenmerken van de organisatiecultuur van de gemeente Terneuzen zijn: Beheergerichte cultuur Centraal staan procedures, regels en beleid Hiërarchische organisatie waar gewerkt wordt volgens vastgelegde bevoegdheden en overlegstructuren Leiding bestaat uit bestuurders 31. De kenmerken van de organisatiecultuur van aan Z zijn: Mensgerichte cultuur met een sterk “wij-gevoel” Centraal staan de cliënten Platte organisatie met korte lijnen en meer informeel overleg Leiding bestaat uit managers 32. De Onderzoekscommissie spreekt geen waardeoordeel uit over beide organisatieculturen en beschouwt deze organisatieculturen als een gegeven. Bevindingen beleid 33. Uit interviews is gebleken dat beleidsregels door de gemeente niet altijd zijn vertaald in concrete richtlijnen, waardoor het beleid (bv. hulp bij huishouden) niet juridisch correct kan worden uitgevoerd. 34. Uit de gehouden interviews met vertegenwoordigers van aan Z, is gebleken dat de uit te voeren werkzaamheden door aan Z daadwerkelijk zijn vastgelegd in een opdracht, die vervolgens is vastgelegd in een uitvoeringsplan. Dit uitvoeringsplan is leidraad voor aan Z voor de uitvoering van zijn werkzaamheden.

Hiermee is de gemeente Terneuzen opdrachtgever van aan Z. Het

23

uitvoeringsplan is niet zo flexibel, waardoor aan Z eerst met de gemeente dient te overleggen, voordat een plotselinge situatie opgepakt kan worden. 35. Uit één van de gehouden interviews is naar voren gekomen dat aan Z behoefte heeft om in beleidsmatig opzicht beter met de gemeente samen te werken. Het ontbreekt, volgens aan Z, tevens aan ontwikkeling van beleid op langere termijn bij de gemeente. 36. De samenwerking op het uitvoerend niveau verloopt goed, maar de geleverde prestaties van aan Z (en ook van de gemeente op dit terrein) zijn niet voldoende meetbaar.

6.2

Conclusies

In dit hoofdstuk worden de conclusies weergegeven, op basis van de in hoofdstuk 6.1. aangegeven bevindingen, de gehouden interviews en het ingewonnen juridisch advies. Allereerst wordt de hoofdconclusie weergegeven, vervolgens de conclusies op het gebied van aansturing/‘governance’, organisatiestructuur en beleid. Hoofdconclusie Op basis van de bevindingen (6.1) en de conclusies (6.2) wordt één hoofdconclusie getrokken. Deze conclusie is met name ingegeven op basis van het ingewonnen juridisch advies, waarin is aangegeven dat de gemeente Terneuzen (zowel college als raad) geen/nauwelijks invloed kan uitoefenen op besluiten van het bestuur van aan Z (zowel AB als DB). Het was oorspronkelijk wel degelijk de bedoeling dat college en raad invloed konden uitoefenen op aan Z, zoals ook weergegeven is in de toelichting bij het raadsbesluit van 13 maart 2014 (bijlage 3). De door de commissie getrokken hoofdconclusie luidt: De onderzoekscommissie concludeert dat de gemeente Terneuzen, met haar Vlaamse partners, een in uitvoeringstechnisch opzicht goed werkend openbaar lichaam in het leven heeft geroepen, maar dat dit lichaam door zijn opgezette bestuurlijke en juridische structuur veel beperkingen en problemen oproept. De onderzoekscommissie is van oordeel dat deze structuur dringend dient te worden herzien.