2022-02-22 a. toekomstige governance structuur aan-z - Ontwerpbesluit

Gemeenteraad Ontwerpbesluit

Zitting van 10 maart 2022 Middelen - Bestuur en Interne Zaken zaaknummer: 349245

2022_Raad_00044 - Toekomstige governancestructuur aan-z Portefeuillehouder Jurgen Vervaet Programma en/of paragraaf Paragraaf Verbonden partijen Programma Sociaal Domein Besluit Besluitpunt 1 De raad besluit in te stemmen met de adviezen uit het rapport "Terneuzen aan zet Toekomst governance aan-z". Dat betekent nu kiezen voor scenario 2 "BGTS actualiseren" en nader onderzoek doen naar scenario 3 "nieuwe rechtsvorm". Besluitpunt 2 De raad besluit in te stemmen met de gewijzigde statuten voor de BGTS aan-z en geeft het college toestemming om deze regeling aan te gaan. Wat is de aanleiding? De Onderzoekscommissie van de Raad leverde op 31 maart 2021 haar rapport op over aanz. De raad nam de aanbevelingen uit het rapport over. Wij stelden een plan van aanpak op om met de aanbevelingen uit het rapport van de Onderzoekscommissie aan de slag te gaan. Met dit voorstel gaan we specifiek in op de vraag "Hoe verbeteren we de samenwerking tussen de gemeente en aan-z en welke governance structuur past daarbij?" Wij hebben in onze reactie op het onderzoeksrapport aangegeven het huidige beleid nader te evalueren en waar nodig verbeteringen door te voeren. Wij zullen hiervoor, en met het besef dat besluitvorming uiteindelijk aan alle deelnemers in een GR is, aan de raad voorstellen doen.

Ondersteuning van AEF In het rapport van de onderzoekscommissie staat beschreven dat de gemeente Terneuzen, met haar Vlaamse partners, een in uitvoeringstechnisch opzicht goed werkend openbaar lichaam in het leven heeft geroepen, maar dat dit lichaam door zijn opgezette bestuurlijke en juridische structuur veel beperkingen en problemen oproept. De raad nam de aanbeveling over dat deze structuur dringend dient te worden herzien.

1/67

Om deze vraag goed te kunnen beantwoorden, hebben wij de expertise van Andersson Elffers Felix (AEF) ingehuurd. Daarover informeerden wij u in de tweede en derde voortgangsrapportage. AEF heeft de gemeente Terneuzen en aan-z al in de periode 20172018 ondersteund bij het onderzoek naar de bedrijfsvoering van aan-z. Destijds is ook aanbevolen om de governance van aan-z, zoals deze is vormgegeven in de BGTS, te herzien. De complexe structuur, rolvermenging, conflicterende belangen, disbalans in de verhouding financieel risico/zeggenschap en cultuurverschillen bemoeilijkten een adequate bestuurlijke aansturing van aan-z. Er is ondersteuning gevraagd om alle informatie, analyses en gedachten die er liggen om te zetten in een concrete koers, stappenplan/implementatieagenda en de voorbereiding van de bestuurlijke besluitvorming. Leeswijzer Bij dit advies treft u verschillende bijlagen aan. De bijlagen Advies governance aan-z, Rapportage Terneuzen aan zet en Praatplaat hebben betrekking op het vraagstuk van de governance en de adviezen van AEF. De bijlagen Memo aanpassing statuten, Statuten BGTS gemarkeerd en Statuten BGTS schoon gaan over de voorgestelde aanpassingen aan de statuten van aan-z. In de memo kunt u exact nalezen welke tekstwijzigingen er op de statuten zijn.

Wat willen we bereiken? Een goede uitvoering van onze taken in het sociaal domein, een constructieve samenwerking met aan-z waarbij we heldere afspraken vastleggen over de uit te voeren taken en de verantwoording hiervan. Dan is het nodig om inzichtelijk te maken op welke taken we nu willen (blijven) samenwerken, de mate waarin we daar zeggenschap over hebben en welke governance structuur daar het beste bij past. De governance structuur moet passen bij het sociaal domein beleid van de gemeente Terneuzen en voor iedereen helder zijn. Argumenten 1.1 Relatie met aanbevelingen uit het onderzoeksrapport De raad heeft besloten dat de conclusies en aanbevelingen uit het rapport van de Onderzoekscommissie worden overgenomen en dat het college vervolgens met voorstellen moet komen. Het college heeft dit ter hand genomen en komt in dit advies met verbetervoorstellen. De aanbevelingen uit het onderzoeksrapport die betrekking hebben op dit advies zijn: •

De onderzoekscommissie adviseert dat de gemeente Terneuzen met spoed in overleg treedt met de Vlaamse partners in aan-z om te komen tot een zodanig aangepaste bestuursstructuur van aan-z, dat de wanverhouding tussen het financiële belang en de zeggenschap, die de verschillende partijen in aan-z hebben, zo spoedig mogelijk wordt opgeheven (hoofdaanbeveling).

•

Bij de nieuwe raadsperiode zouden bij alle bestaande gemeenschappelijke regelingen en overige verbonden partijen (behoudens voorlopig BGTS Kanaalzone), geen raadsleden meer in het AB benoemd moeten worden. De gemeente Terneuzen dient zo snel mogelijk in overleg te treden met de partners van die gemeenschappelijke regelingen (en overige verbonden partijen) waarbij hiervoor een statuten- of reglementswijziging nodig is, met als doel deze wijziging ook tijdig te realiseren.

2/67

•

De onderzoekscommissie adviseert de statuten, het huishoudelijk reglement en de benodigde mandaten bij aan-z aan te passen aan de gewenste nieuwe structuur. Hiervoor dient wel eerst overeenstemming te worden verkregen met de Vlaamse partners.

Dit zijn aanbevelingen betrekking die hebben op de governance van aan-z. Deze aanbevelingen hebben wij als uitgangspunt genomen voor de opdracht aan AEF. Wij zijn van mening dat het rapport recht doet aan de aanbevelingen en dat de adviezen bijdragen aan een goede samenwerking met aan-z. 1.2 Wij voeren hiermee de hoofdaanbeveling van het raadsonderzoek uit Met de keuze die nu voorligt en de gewijzigde statuten passen we de bestuursstructuur aan zodat de disbalans tussen het financiële belang en zeggenschap van de verschillende partijen in aan-z wordt opgeven (hoofdaanbeveling raadsonderzoek). 1.3 AEF adviseert te kiezen voor scenario 2 en dat advies nemen wij over In het rapport beschrijft AEF vier mogelijke scenario's voor de governance van aan-z. Daarbij beschrijft AEF om in eerste instantie te kiezen voor scenario 2 'De BGTS actualiseren'. Wij nemen dit advies over. Met de keuze voor scenario 2 lossen we de knelpunten in de governance op. De impact op de organisatie en op de uitvoering van taken is zeer beperkt en ook cliënten zullen geen nadelige gevolgen ondervinden van de keuze voor scenario 2. Door het vergroten van de slagkracht en het verminderen van de bestuurlijke lastendruk zullen de gevolgen voor medewerkers en cliënten positief uitpakken. Dit scenario is niet de definitieve oplossing. Nader onderzoek is nodig. Dat lichten wij toe bij het volgende argument.

1.4 Scenario 3 nader onderzoeken op de mogelijkheden voor de toekomst Het vervolgadvies van AEF is scenario 3 'Nieuwe rechtsvorm' in overweging te nemen. Dit kan pas wanneer nader onderzoek gedaan is naar een aantal onzekerheden. Deze onzekerheden hebben betrekking op de rechtspositionele gevolgen voor de medewerkers van aan-z en de financiële consequenties als gekozen wordt voor een dienstverleningsovereenkomst (DVO). Dit scenario heeft de voorkeur van het college, maar dit scenario is op korte termijn voor de gemeenteraadsverkiezingen niet te realiseren. Daarom stellen wij voor om nu voor scenario 2 te kiezen en nader onderzoek te doen naar de vraagstukken die er nog zijn bij scenario 3 alvorens daar een besluit over te nemen. 1.5 Grensoverstijgende samenwerking is belangrijk In het coalitieakkoord "Sterk, betrokken en vitaal" kiezen wij voor een goede regionale en grensoverstijgende samenwerking, waarbij we ook de voortrekkersrol willen nemen. Daarnaast vinden we grensoverschrijdende lichamen belangrijk bij de samenwerking met onze Vlaamse buurgemeenten. Dit voorstel kunt u zien als een evaluatie met verbeterpunten, zodat we op een goede manier kunnen blijven samenwerken in de BGTS aan-z. AEF adviseert hier om prudent om te gaan met de rechtsvorm BGTS.

1.6 Directie aan-z periodiek uitnodigen AEF adviseert om twee maal per jaar de directie van aan-z uit te nodigen voor de Commissie Samenleving om de raad betrokken te houden bij de uitvoeringsorganisatie aan-z. Deze vorm kennen wij nu niet, wel door middel van een Raadsinformatiebijeenkomst. Aangezien de gemeenteraadsverkiezingen op 16 maart 2022 plaats vinden, adviseren wij het nieuwe college en de nieuwe raad om hierover afspraken te maken. Wellicht is hier een relatie te leggen met het advies van de Werkgroep uit de raad ter uitwerking van aanbeveling 2 van de onderzoekscommissie aan-z. 2.1 Statuten zijn geactualiseerd Op basis van het voorkeursscenario 2 werkten de adviseurs van AEF en de Benelux Unie 3/67

aan het actualiseren van de statuten. Daarnaast zijn de statuten ook getoetst op laatste weten regelgeving conform het Benelux-Verdrag inzake grensoverschrijdende en interterritoriale samenwerking. In de bijlagen treft u twee versies van de statuten aan: een nette versie en een versie waarin alle wijzigingen zijn gearceerd. De belangrijkste wijzigingen in de statuten zijn: •

de samenstelling van het algemeen bestuur;

•

de stemverhouding;

•

het verstrekken van inlichtingen aan de deelnemende raden;

•

de ontslagregeling;

•

de aanlevertermijnen voor de jaarstukken.

Deze wijzigingen houden in dat de raad als deelnemer aan de BGTS is vervangen door het college. Niet alleen vanwege de wens uit de raad om geen raadsleden meer te benoemen in het AB, maar vooral omdat de BGTS uitvoeringstaken behelst en daarmee het college het bevoegd orgaan is om deel te nemen. In het onderzoeksrapport staat de conclusie: "De statuten van aan-z zijn in strijd met de Nederlandse wet. Er staat geen regeling voor tussentijds ontslag van de AB leden, en dit is wel vereist." In de nieuwe statuten staat vermeld wanneer het lidmaatschap van een deelnemer stopt. Dat is als een wethouder zijn functie neerlegt, als het college aftreedt of wanneer een wethouder zelf een verzoek indient om deze functie neer te leggen. Een andere ontslagregeling is bewust niet opgenomen in de statuten. Als er binnen het college geen vertrouwen is in het functioneren van een wethouder, dan is het niet waarschijnlijk dat een wethouder in functie kan blijven. 2.2 Nieuwe statuten vormen de basis voor de organisatiedocumenten aan-z Na de vaststelling van de statuten, zal het bestuur van aan-z de organisatiedocumenten, zoals het huishoudelijk reglement en het directiestatuut, actualiseren en vaststellen. Hierover kunnen wij op een later moment aan u rapporteren. Kanttekeningen 2.1 Statutenwijziging geldt alleen voor scenario 2 De statuten zijn aangepast op basis van scenario 2.

Indien u besluit om voor een ander scenario te kiezen, dan moeten de statuten daar opnieuw op aangepast worden. Dan kunt u niet voor de verkiezingen van de gemeenteraad op 16 maart 2022 een besluit nemen over het niet meer benoemen van raadsleden in het algemeen bestuur van aan-z. 2.2 Wijziging Wet gemeenschappelijke regelingen op 1 juli 2022 van kracht Daarbij ook verwijzen naar de komende wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Dat die pas op 1 juli van kracht zal worden en we daarna moeten bezien welke aanpassingen wenselijk zijn. 2.3 De statuten kunnen alleen gewijzigd worden als alle vijf de gemeente instemmen met het voorstel Niet alleen de gemeenteraad van Terneuzen moet instemmen met de voorgestelde wijziging van de statuten. Ook de Vlaamse gemeenten moeten instemmen met het voorstel. Pas wanneer alle deelnemers akkoord gaan, kan het Algemeen Bestuur van aan-z definitief besluiten om de nieuwe statuten vast te stellen.

4/67

Wat mag het kosten? Een positief besluit op dit voorstel heeft geen financiële consequenties. De statutenwijziging van aan-z is kosteloos gefaciliteerd door de Benelux Unie. Wat gaan we ervoor doen? •

Wanneer u instemt met dit voorstel en akkoord bent met de aanpassing van de statuten, dan informeren wij het bestuur van aan-z en de Vlaamse gemeenten conform bijgevoegde concept brief. Wanneer alle Vlaamse gemeenten en Terneuzen instemmen met de nieuwe statuten, dan kan het Algemeen Bestuur van aan-z de statuten definitief vaststellen. Dit staat gepland voor de AB vergadering van 11 maart 2022.

•

aan-z en de deelnemende gemeenten implementeren scenario 2, zodat er conform de nieuwe statuten gewerkt kan worden.

•

Zodra er een besluit ligt over de governancestructuur, gaan we aan de slag met het stroomlijnen van processen en afspraken maken over mandatering.

•

Het AB heeft zelf besloten om directiestatuut en huishoudelijk reglement later vast te stellen. Dat zal het AB doen na vaststelling van de nieuwe statuten.

•

Daarna starten wij met het nadere onderzoek naar de onzekerheden van scenario 3 en leggen wij een voorstel aan u voor of scenario 3 mogelijk voor de toekomst interessant zou kunnen zijn.

•

De wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen verwerken wij in de nota verbonden partijen en gemeenschappelijke regelingen. Deze nota leggen wij in juni 2022 ter besluitvorming aan u voor. Mogelijk komen hieruit ook nog onderwerpen aan de orde die betrekking hebben op de statuten van aan-z.

•

De nieuwe raad en het nieuwe college maken afspraken over de aanbeveling om de directie van aan-z elk half jaar uit te nodigen in de Commissie Samenleving c.q. voor een Raadsinformatiebijeenkomst.

Bijlagen 1. 002a. Rapportage - Terneuzen aan zet, toekomst governance aan-z.pdf 2. 003c.Praatplaat.pdf 3. 005c.Memo aanpassingen statuten aan-z.pdf 4. 006a.Advies governance BGTS aan-z.pdf 5. 008a.Statuten BGTS aan-z_2022_gemarkeerd.pdf 6. 009.Statuten BGTS aan-z_2022_schoon.pdf 7. Achtergrondinformatie en proces.pdf 8. Concept brief AB aan-z.pdf

5/67

Terneuzen aan zet Toekomst governance aan-z

6/67 1

Datum 28 januari 2022

Opdrachtgever Gemeente Terneuzen

Onderzoeksteam Michael van der Velden (Eindverantwoordelijke), Yannick Lataster (Projectleider)

Referentie TG52/Rapport ‘Terneuzen aan zet, toekomst governance aan-z’

Dataclassificatie II.1 - Intern\gedeeld

Foto’s en illustraties Foto kaft: ANP Foto / Siebe Swart

bezoekadres postadres

Maliebaan 16 Postbus 85198

3581 CN Utrecht 3508 AD Utrecht

telefoon website

+31 30 236 30 30 www.aef.nl

7/67 2

/

Inhoud /1

Inleiding

4

1.1 1.2

Achtergrond Vraagstelling en aanpak

4 5

1.3

Leeswijzer

5

/2

Uitgangspositie en scenario’s

6

2.1 2.2

Huidige governance structuur aan-z Verschillende scenario’s

6 8

/3

Uitwerking scenario’s ‘uitvoeringsperspectief’

11

3.1

Scenario 1: BGTS handhaven

11

3.2 3.3

Scenario 2: BGTS actualiseren Scenario 3: Nieuwe rechtsvorm

13 15

3.4 3.5

Scenario 4: Gemeentelijke organisatie Tussenconclusies

18 20

/4

Uitwerken scenario’s ‘BGTS-perspectief’

21

4.1 4.2

De BGTS als rechtsvorm Scenario A: BGTS opheffen

21 22

4.3 4.4

Scenario B: BGTS behoud huidige taken Scenario C: BGTS krijgt andere (bestaande) taken

23 23

4.5 4.6

Scenario D: BGTS krijgt andere (nieuwe) taken Tussenconclusies

24 24

/5

Advies AEF

25

8/67 3

/ 1 Inleiding 1.1

Achtergrond In het najaar van 2017 is Andersson Elffers Felix (AEF) door de gemeente Terneuzen (hierna: de gemeente) gevraagd om onderzoek te doen naar een de inrichting van de PIJOFACH-taken bij aanz1. De aanleiding daarvoor was wederzijdse ontevredenheid, bij gemeente en aan-z over de gekozen werkwijze en de verdeling van verantwoordelijkheden. De overtuiging was dat ‘bij een professionele dienstverlening aan externe klanten door aan-z ook een professionele bedrijfsvoering hoort die bij voorkeur binnen aan-z geplaatst was’. Een overtuiging waar op dat moment nog geen invulling aan was gegeven en waarvoor AEF gevraagd was aanbevelingen te doen. Tijdens dit onderzoek kwam naar voren dat er naast de inrichting van de PIJOFACH-ondersteuning ook enkele andere knelpunten bestonden in de samenwerking binnen aan-z en tussen aan-z en de gemeente Terneuzen. Dit betroffen knelpunten op het gebied van organisatieontwikkeling, culturele verschillen en de inrichting van de governance. Zij waren het gevolg van de ontwikkelingen aan de Nederlandse zijde in het sociaal domein en de gevolgen die dit had voor de organisatie aan-z. Afgelopen jaar heeft onderzoek van de gemeenteraad van Terneuzen2 de knelpunten in de governance nogmaals bevestigd en heeft zij aanbevelingen gedaan om de governance aan te passen en de randvoorwaarden (in termen van beleid, afspraken en samenwerking) te verbeteren.

T.a.v. de inrichting van de governance van aan-z heeft zij aanbevolen om:  “… te komen tot een zodanig aangepaste bestuursstructuur van aan-z, dat de wanverhouding tussen het financiële belang en de zeggenschap, die de verschillende partijen in aan-z hebben, zo spoedig mogelijk wordt opgeheven.”  “Bij de nieuwe raadsperiode zouden bij alle bestaande gemeenschappelijke regelingen en overige verbonden partijen (behoudens voorlopig BGTS Kanaalzone), geen raadsleden meer in het AB benoemd moeten worden….”  “De onderzoekscommissie adviseert de statuten, het huishoudelijk regelement en de benodigde mandaten bij aan-z aan te passen aan de gewenste nieuwe structuur. Hiervoor dient wel eerst overeenstemming te worden verkregen met de Vlaamse partners.” In deze rapportage schetst AEF de verschillende mogelijkheden die er zijn om invulling te geven aan deze aanbevelingen. Omwille van een gedegen afweging is daarbij gekozen om het brede spectrum aan mogelijkheden te schetsen en daarbij niet op voorhand keuzes in te maken t.a.v. de wenselijkheid.

Toekomstige bedrijfsvoering aan-z (2017) Andersson Elffers Felix Link naar Onderzoeksrapport Raad: https://terneuzen.raadsinformatie.nl/vergadering/844745/Presentatie%20onderzoekscommissie%2031-03-2021 1 2

9/67 4

1.2

Vraagstelling en aanpak In onderling overleg tussen de gemeente en AEF is de vraagstelling als volgt geformuleerd. Er is door de gemeente Terneuzen ondersteuning gewenst om alle informatie, analyses en gedachten die er liggen om te zetten in een concrete koers, stappenplan/implementatieagenda en de voorbereiding van de bestuurlijke besluitvorming te begeleiden. Als het enigszins mogelijk is wil Terneuzen de bestuurlijke routekaart in dezen voor de gemeenteraadsverkiezingen (16 maart 2022) vaststellen. Daarbij is afgesproken dat AEF geen nieuw onderzoek gaat uitvoeren, deze zijn in de afgelopen jaren al ruim voldoende uitgevoerd, maar helpt bij het realiseren van de gewenste besluitvorming. Daartoe heeft AEF een aanpak voorgesteld in vier stappen: 1. AEF stelt 3 scenario’s (rond de hoofdvragen van de governance en op basis van de beschikbare informatie) op3. Per scenario geeft AEF aan wat de voor- en nadelen of gevolgen zijn van de keuze voor dit scenario. 2. AEF bespreekt de scenario’s met relevante betrokkenen in Nederland en in België (gemeentebestuurders, aan-z, ambtenaren). 3. Voor het meest relevante scenario (te beoordelen op effectiviteit en draagvlak) maakt AEF, indien nodig, ook een aanzet voor de operationalisering (bijvoorbeeld het opstellen van een concept DVO, opzet voor een cliëntenorganisatie, opstellen van een alternatieve invulling van GOL). 4.

Ten slotte ondersteunt AEF Terneuzen bij het formuleren van de te nemen besluiten (B&W en Raad). Een proces dat gericht is op het realiseren van besluitvorming in de huidige collegeperiode en betekent dat bespreking in het college van B&W van 1 februari wordt nagestreefd. In deze rapportage zijn, anders dan in de voorgaande beschrijving van de aanpak vermeldt, niet 3 maar 4 scenario’s uitgewerkt. Dit was het gevolg van de situatie van aan-z en de overtuiging dat een uitwerking van het gehele spectrum aan mogelijkheden de besluitvorming ten goede zou komen.

1.3

Leeswijzer In hoofdstuk 1 van de deze rapportage hebben we middels een korte schets de context van het dit traject en het traject zelf beschreven. Hoofdstuk 2 heeft in het teken gestaan van het conceptuele kader van de uitwerking van de scenario’s. Gebaseerd op de knelpunten in de governance en de verschillende perspectieven (uitvoeringsperspectief en BGTS-perspectief) hebben we geschetst welke scenario’s mogelijk zijn. In hoofdstuk 3 hebben we de scenario’s op basis van het uitvoeringsperspectief uitgewerkt. Daarbij hebben we inzichtelijk gemaakt wat de betekenis, feitelijke wijzigingen, effecten op de knelpunten en consequenties zijn van ieder scenario. In hoofdstuk 4 hebben we datzelfde gedaan voor de scenario’s op basis van het BGTS-perspectief. In hoofdstuk 5 hebben we tenslotte een advies opgenomen voor de gemeente Terneuzen.

Een voorbeeld van een scenario is dat de Vlaamse gemeenten uit de bestuurlijke samenwerking stappen bij aan-z en wel diensten af blijven nemen door middel van een DVO. De grenssamenwerking kan blijven bestaan, door het o.a. inrichten van een cliëntenorganisatie. Aan de GOL kan desgewenst een andere doelstelling en invulling gegeven worden. 3

10/67 5

/ 2 Uitgangspositie en scenario’s De wens om de governance van aan-z aan te passen ligt besloten in het functioneren van de huidige governance. In dit hoofdstuk zullen we daarom eerst, op basis van eerdere onderzoeken, stilstaan bij de huidige governance en de knelpunten die ervaren worden als gevolg daarvan. Op basis van dit beeld wordt duidelijk welke routes er bewandeld kunnen worden en welke scenario’s daarbij mogelijk zijn. We werken daarbij vanuit twee perspectieven om een zo volledig mogelijk beeld te schetsen van de verschillende opties en de wijze waarop deze met elkaar samenhangen.

2.1

Huidige governance structuur aan-z aan-z is ondergebracht in een Benelux Groepering voor Territoriale Samenwerking (BGTS). Een rechtspersoon die geregeld is binnen het Benelux-verdrag inzake grensoverschrijdende en interterritoriale samenwerking. Het is ooit opgericht met als doel om grensoverschrijdend het ouderwerk in de Belgische gemeenten Assenede, Kaprijke, Sint-Laureins en Wachtebeke en de Nederlandse gemeente Terneuzen vorm te geven. Ondertussen is, met name als gevolg van de decentralisaties in het sociaal domein aan Nederlandse zijde, het werkpakket stevig uitgebreid en worden activiteiten uitgevoerd op het terrein van:  Sociaal-cultureel werk (activiteiten, opbouwwerk, buurtsportwerk)  Preventie en vroeg signalering, integrale vraagverheldering  Maatschappelijke werk  Ouderenwerk  Toegang tot de Wmo  Toegang tot de Jeugdwet Naast de BGTS aan-z wordt voor de uitvoering van deze taken ook gebruikt gemaakt van Zo-net B.V. Dit is een dochteronderneming van de BGTS (100% eigendom van de BGTS) die voorzag in de organisatie van een deel van de activiteiten van aan-z en de uitvoering van ‘Zo-lekker’ (een maaltijdvoorziening) Binnen deze juridische structuren die van toepassing zijn op aan-z is de governance als volgt ingericht.

De eindverantwoordelijkheid is aan de Belgische zijde belegd bij raden van de Openbare Centra voor Maatschappelijk Welzijn (OCMW) en aan Nederlandse zijde bij de gemeenteraad van Terneuzen. Zij zijn vanuit hun functie eindverantwoordelijk voor het functioneren van de bestuurders van de OCMW/college van B&W en zodoende dus ook voor de bestuurders van aan-z. Dat de Nederlandse bestuurlijke vertegenwoordiging bij aan-z ook bestaat uit gemeenteraadsleden, is een aspect waar we laten nog op terug zullen komen. Uit het midden van deze bestuursleden, vier namens de Belgische OCMW’s en vier namens de gemeente Terneuzen, wordt zowel van Belgische als van Nederlandse zijde één bestuurder naar voren geschoven als lid van het dagelijks bestuur (twee leden). Gezamenlijk vormen alle leden het algemeen bestuur (acht leden). Gezamenlijk is het bestuur verantwoordelijk voor het functioneren van aan-z en de uitvoering van de aan haar opgedragen taken en verantwoordelijkheden. Deze taken en verantwoordelijkheden van aan-z, evenals die van de bestuurders én de werkwijze binnen het bestuur staan beschreven in de statuten van aan-z. Op grond van deze statuten heeft ieder bestuurslid één stem en is er, op grond van nationaliteit, een gelijke verdeling van de zeggenschap

11/67 6

over aan-z (De Belgische gemeenten en de Nederlandse gemeente hebben ieder 50% van de stemmen binnen het bestuur). Tenslotte is voor de dagelijkse aansturing van aan-z ook een directie in het leven geroepen die momenteel gevormd wordt door twee titulaire directeuren. Voorheen was er ook nog sprake van een managementlaag bestaande uit teammanagers. Daar is op dit moment geen sprake van en wordt het management ook door de directie uitgevoerd. In het onderstaande figuur is deze governance structuur schematisch weergegeven. Figuur 1: Schematische weergave governance aan-z Gemeenteraad Terneuzen

OCMW-raad Assenede

OCMW-raad Kaprijke

OCMW-raad Sint-Laureins

OCMW-raad Wachtebeke

College B&W Terneuzen

Schepenen Assenede

Schepenen Kaprijke

Schepenen Sint-Laureins

Schepenen Wachtebeke

BGTS/GOL Aan-Z

Bestuur

Directie

Binnen deze structuur zijn er, zoals ook destijds in 2017 geconstateerd, twee knelpunten ontstaan die op gespannen voet staan met de principes van goed bestuur en toezicht. Het eerste knelpunt bestaat eruit dat leden van de gemeenteraad van de gemeente Terneuzen zitting hebben in het bestuur van aan-z (aangegeven met de groende pijl in het bovenstaande figuur). Deze leden komen daarmee in de situatie dat ze door zichzelf gecontroleerd en aangestuurd moeten worden hetgeen evident een ‘dubbele petten’ probleem met zich mee kan brengen. Daar komt bij dat zij in de hoedanigheid van gemeenteraadslid spreken ‘zonder last of ruggespraak’. Een gegeven dat op gespannen voet kan staan met de verantwoordelijkheid als bestuurslid van aan-z in de richting van de eigen gemeenteraad. Over de verhouding van deze individuele leden tot de gemeenteraad is in de officiële stukken niets vastgelegd en is recent aanleiding geweest voor een nader (ook juridisch) onderzoek45. Het tweede knelpunt is geen gevolg van de gekozen governancestructuur maar van een verandering in de omzet van aan-z waardoor de zeggenschap in de huidige structuur onvoldoende overeenkomt met de verdeling van de financiële belangen. Als gevolg van de decentralisaties in het sociaal domein in Nederland, is aan-z sinds 2015 aanzienlijk meer taken gaan uitvoeren voor de gemeente Terneuzen.

Dit heeft ertoe geleid dat van alle omzet die aan-z maakt, 92% afkomstig is van de gemeente Terneuzen. Daar komt nog eens bij dat als gevolg van de taken die aan-z uitvoert, specifiek de toegang tot de Wmo en de Jeugdwet, aan-z een grote invloed heeft op de besteding van

4 5

Rapport onderzoekscommissie ingesteld door de gemeenteraad van Terneuzen op 17 december 2020 Advies Adriaanse en Van der Weel advocaten, 4 februari 2021

12/67 7

gemeentelijke middelen binnen het sociaal domein aangezien hier in verschillende regelingen sprake is van open-einde constructies. De belangen binnen aan-z aan de kant van de gemeente Terneuzen zijn dus vele male groter dan de belangen van de Belgische gemeenten. Toch is de invloed op aan-z gelijkelijk verdeeld en doet daarmee geen recht aan de verschillen in belangen. Een aanpassing van de governance van aan-z zou idealiter een oplossing moeten bieden voor beide knelpunten. Tegelijkertijd zijn er verschillende aspecten waar rekening gehouden mee dient worden in het maken van een afweging. Daarom beschrijven we in het vervolg van dit hoofdstuk enkele scenario’s voor de toekomstige governance die we later in deze rapportage nader uitwerken.

2.2

Verschillende scenario’s Alvorens te komen tot een beschrijving van de verschillende scenario’s, moeten we onderscheid maken in het perspectief dat gehanteerd kan worden. Bij het vraagstuk van de governance van aan-z zijn er namelijk twee perspectieven. Het eerste perspectief neemt de uitvoering van de taken van aan-z als centrale uitgangspunt. De vraag die daarbij vervolgens gesteld wordt is ‘hoe kan een governance ingericht worden die die uitvoering zo goed mogelijk faciliteert?’. Het tweede perspectief neemt de grensoverschrijdende samenwerking, vormgegeven in de BGTS, als uitgangspunt. De vraag die daarbij hoort, luidt: ‘hoe ziet de toekomst van de BGTS uit?’. Beide perspectieven leveren verschillende scenario’s op waarvan we er voor beide vier nader zullen beschouwen. Deze scenario’s zijn voor een deel van elkaar afhankelijk. Dat wil zeggen, de keuze voor een scenario vanuit het perspectief van de BGTS kan gevolgen hebben voor het scenario bezien vanuit het perspectief van de uitvoering van de taken en vice versa. Deze onderlinge afhankelijkheden zullen meestal voor zichzelf spreken maar worden in deze paragraaf geëxpliciteerd.

2.2.1 Scenario’s op basis van het ‘uitvoeringsperspectief’ Binnen dit perspectief worden de verschillende scenario’s bepaald aan de hand van een drie aspecten:  Vindt de toekomstige uitvoering van de taken van aan-z wel of niet binnen de BGTS plaats?  Indien ja, zijn aanpassingen binnen de BGTS wel of niet wenselijk?  Indien nee, is afstand tussen de uitvoering en de aansturing wel of niet van groot belang? Op basis van deze aspecten ontstaan vier scenario’s die in onderstaand figuur schematisch zijn weergegeven. Figuur 2: Schematische weergave verschillende scenario's 'uitvoeringsperspectief'

Uitvoering vindt wel binnen de BGTS plaats

Uitvoering vindt niet binnen de BGTS plaats

Beperkte aanpassingen BGTS

Uitgebreide aanpassingen BGTS

Afstand is wel van groot belang

Afstand is niet van groot belang

Scenario 1

Scenario 2

Scenario 3

Scenario 4

13/67 8

Scenario 1: BGTS handhaven betekent dat vrijwel als gehandhaafd blijft zoals in de huidige situatie met uitzondering van de invulling van de Nederlandse afvaardiging. Scenario 2: BGTS actualiseren houdt in dat de statuten worden aangepast op het punt van de invulling van de Nederlandse afvaardiging als ook op het punt van de stemverhouding tussen de Nederlandse en de Vlaamse gemeenten. Scenario 3: Stichting aan-z betekent dat er een nieuwe rechtsvorm wordt opgericht (meest waarschijnlijk is een stichting) waarin de activiteiten van aan-z, geheel of gedeeltelijk, worden ondergebracht. Scenario 4: Gemeentelijke afdeling houdt in dat de taken van aan-z, geheel of gedeeltelijk, worden ondergebracht bij de gemeente Terneuzen.

2.2.2 Scenario’s op basis van ‘BGTS-perspectief’ Binnen dit perspectief worden de verschillende scenario’s bepaald aan de hand van een twee aspecten:  Is het van meerwaarde voor de Nederlandse en Vlaamse gemeenten om internationale samenwerking in een BGTS vorm te geven?  Indien ja, welke type taken zijn dan geschikt om binnen de BGTS op te pakken? Op basis van deze aspecten ontstaan een viertal scenario’s die in onderstaand figuur schematisch zijn weergegeven. Om verwarring te voorkomen zijn deze scenario’s A t/m D gelabeld. Figuur 3: Schematische weergave van de scenario's op basis van het 'BGTS-perspectief'

BGTS is niet van meerwaarde

Scenario A

BGTS is wel van meerwaarde

Huidige taken BGTS

Bestaande taken

Nieuwe taken

Scenario B

Scenario C

Scenario D

Scenario A: BGTS opheffen houdt in dat de BGTS niet langer een functie vervult en wordt opgeheven. Scenario B: BGTS behoudt huidige taken betekent dat de BGTS de huidige taken blijft uitvoeren en het doel, zoals opgenomen in de statuten, nastreeft. Scenario C: BGTS krijgt andere (bestaande) taken houdt in dat het doel van de BGTS wordt aangepast en dat dit doel bestaat uit bestaande taken/activiteiten/verantwoordelijkheden in de samenwerking tussen de Nederlandse en Vlaamse gemeenten. Deze zijn niet hetzelfde als de taken die de BGTS nu uitvoert (die worden namelijk niet mee uitgevoerd door de BGTS). Scenario D: BGTS krijgt andere (nieuwe) taken betekent ook dat het doel van de BGTS wordt aangepast maar dat dit doel bestaat uit een nieuw onderwerp waarop de Nederlandse en Vlaamse gemeenten wensen samen te werken. Zoals hierboven reeds aangegeven hebben scenario’s op basis van het uitvoeringsperspectief invloed op de keuze voor scenario’s uit het BGTS-perspectief en vice versa. De keuzemogelijkheden (combinaties) zijn daarnaast ook afhankelijk van het gekozen perspectief. Zo betekent een keuze voor scenario A automatisch een keuze voor scenario 3 of 4 maar geldt dat andersom niet. In onderstaande tabel zijn alle verschillende mogelijkheden in kaart gebracht.

14/67 9

Tabel 1: Overzicht combinatiemogelijkheden scenario's

Uitgangsscenario Scenario 1

Combinatiemogelijkheden Scenario B

Scenario 2 Scenario 3

Scenario B Scenario A, C, D

Scenario 4 Scenario A

Scenario A, C, D Scenario 3, 4

Scenario B Scenario C

Scenario 1, 2 Scenario 3, 4

Scenario D

Scenario 3, 4

15/67 10

/ 3 Uitwerking scenario’s ‘uitvoeringsperspectief’ Daar waar het vorige hoofdstuk in het teken stond van het in beeld krijgen van de verschillende opties, werken we in dit hoofdstuk de opties (scenario’s) uit op basis van het uitvoeringsperspectief. Dit doen we aan de hand steeds vier onderdelen. Een beschrijving van het scenario, een weergave van de feitelijke wijzigingen t.o.v. de huidige situatie, het effect op de knelpunten en de beschrijving van de consequenties op andere terreinen.

3.1

Scenario 1: BGTS handhaven Beschrijving scenario In dit scenario wordt de BGTS gehandhaafd zoals deze nu bestaat. Er worden nieuwe statuten opgesteld waarin twee aspecten worden verwerkt:  De afvaardiging vanuit de gemeente Terneuzen wordt gewijzigd. Leden van de gemeenteraad worden niet langer afgevaardigd in het bestuur van aan-z. Dit wordt door leden van het college van B&W ingevuld. Daarnaast wordt omwille van de bestuurlijke drukte de delegatie van Terneuzen teruggebracht naar twee (stemverhouding blijft 50/50 tussen Vlaamse gemeenten en de gemeente Terneuzen).  De statuten worden geactualiseerd zodat deze weer overeenstemmen met de geldende bepalingen uit het Nederlands recht, Belgisch recht en het Benelux-verdrag. Met de keuze voor dit scenario worden slechts een beperkt aantal aanbevelingen uit het raadsonderzoek uitgevoerd. Daarmee is dit de meest minimale variant waarvoor gekozen kan worden. Feitelijke wijzigingen t.o.v. de huidige situatie Feitelijk wijzigt er niets anders dan de samenstelling van de Nederlandse bestuurlijke delegatie in het bestuur van aan-z. In plaats van de huidige samenstelling, bestaande uit leden van de gemeenteraad en één lid van het college van B&W, zal de nieuwe samenstelling bestaan uit leden van het college van B&W van de gemeente Terneuzen.

Omwille van de bestuurlijke drukte is het wenselijk om in de nieuwe situatie ook de omvang van de delegatie terug te brengen. Gezien het takenpakket van aan-z ligt het voor de hand om te kiezen voor twee bestuursleden die namens de gemeente Terneuzen in het bestuur van aan-z worden benoemd. In het geval dat de portefeuilles ‘Wmo’ en ‘Jeugd’ bij verschillende wethouders wordt ondergebracht, kunnen beide portefeuillehouders nog steeds aanschuiven in het bestuur van de voor hun belangrijkste uitvoeringsorganisatie. Dit houdt overigens wel in dat het gewicht van de stemmen van de leden van de Nederlandse delegatie in het bestuur verdubbelen om zodoende het huidige evenwicht in stemmen tussen de Vlaamse gemeenten en de gemeente Terneuzen in stand te houden. Uiteraard kan het nieuwe bestuur besluiten om het huishoudelijk regelement en het directiestatuut aan te passen en in lijn te brengen met de nieuwe statuten en realiteit. Dit is ook zeer aan te bevelen. Tegelijkertijd staat besluitvorming hierover los van de besluitvorming over de statuten en valt de vaststelling hiervan ook onder de volledige verantwoordelijkheid van het bestuur van aan-z.

16/67 11

Effect op de knelpunten Met de keuze voor dit scenario wordt knelpunt 1 (het ‘dubbele petten’ probleem) opgelost. De gemeenteraad controleert niet langer zichzelf maar controleert aan-z via het college van B&W dat de verantwoordelijkheid draagt voor de uitvoering van beleid (en zodoende ook voor de uitvoeringsorganisaties). Knelpunt 2 (de mismatch in belang en zeggenschap) is met de keuze voor dit scenario niet opgelost. Consequenties van het scenario In de onderstaande tabel hebben we ten aanzien de belangrijkste aspecten van aan-z in kaart gebracht wat de consequenties zijn. Onderdeel: Cliënt

Consequentie(s): De cliënt zal niets merken van de wijzigingen van de statuten zoals voorgesteld. Wel kan de cliënt in de toekomst hinder ondervinden van een governance die niet optimaal functioneert. Ook met de in de scenario voorgestelde wijzigingen kan de slagkracht beperkt zijn en bestaat er het risico op onvoldoende zelfkritisch vermogen doordat belangen en verantwoordelijkheden niet met elkaar in overeenstemming zijn. Dit zijn de risico’s die gepaard gaan met het in stand houden van

Organisatie

knelpunt 2. Deze zijn in dit scenario gelijk aan de consequenties voor de cliënt, incl.

Governance

eventuele hinder als gevolg van de niet optimaal ingerichte governance. In de governance wijzigt alleen de afvaardiging van de leden van het Algemeen Bestuur van aan-z en de omvang van de delegatie van de gemeente Terneuzen. De leden zijn niet langer lid van de gemeenteraad maar van het college van B&W van de gemeente Terneuzen. aan-z behoudt een directie en het bestuur bestaande uit afgevaardigden uit de

BGTS Financiën

deelnemende gemeenten. De BGTS blijft in dit scenario bestaan en belast met de bestaande taken. Financieel verandert er voor aan-z niets als gevolg van de wijziging van de statuten. De gemeenten blijven financiële middelen ter beschikking stellen via de verschillende subsidieafspraken en ook de eigen bijdragen voor specifieke diensten kunnen worden geïnd. Binnen deze constructie kan ervoor gekozen worden om de afspraken tussen aan-z en de gemeenten verder te specificeren in de vorm van een dienstverleningsovereenkomst (DVO). Deze kan echter geen formele status hebben (en dat is ook niet nodig gezien de directe bestuurlijke verantwoordelijkheid) omdat met overeenkomsten andere fiscale regels

Invloed gemeente Terneuzen

gemoeid zijn. De totale invloed en verantwoordelijkheid van de gemeente Terneuzen op aan-z verandert niet. Het college van B&W is samen met de bestuurders van de Vlaamse gemeenten bestuurlijk verantwoordelijk

Invloed Vlaamse

voor aan-z. De totale invloed en verantwoordelijkheid van de Vlaamse gemeenten op

gemeenten

aan-z verandert niet. De Vlaamse schepenen zijn samen met de

17/67 12

afvaardiging van het college van B&W van de gemeente Terneuzen bestuurlijk verantwoordelijk voor aan-z.

3.2

Scenario 2: BGTS actualiseren Beschrijving scenario In dit scenario wordt de BGTS gehandhaafd zoals deze nu bestaat. Er worden nieuwe statuten opgesteld waarin drie aspecten worden verwerkt:  De afvaardiging vanuit de gemeente Terneuzen wordt gewijzigd. Leden van de gemeenteraad worden niet langer afgevaardigd in het bestuur van aan-z. Dit wordt door leden van het college van B&W ingevuld. Daarnaast wordt omwille van de bestuurlijke drukte de delegatie van Terneuzen teruggebracht naar twee.  De stemverhouding en verantwoordelijkheid tussen de Vlaamse gemeenten en de gemeente Terneuzen wordt meer in lijn gebracht met de financiële belangen binnen aan-z.  De statuten worden geactualiseerd zodat deze weer overeenstemmen met de geldende bepalingen uit het Nederlands recht, Belgisch recht en het Benelux-verdrag. Met de keuze voor dit scenario worden een groot aantal aanbevelingen uit het raadsonderzoek uitgevoerd en wordt invulling gegeven aan de hoofdconclusie en hoofdaanbeveling uit dit onderzoek. Daarmee is dit de meest verregaande variant binnen de constructie van de BGTS. Feitelijke wijzigingen t.o.v. de huidige situatie Feitelijk wijzigt de samenstelling en omvang van het bestuur van aan-z. In de samenstelling verandert de Nederlandse bestuurlijke delegatie.

In plaats van de huidige samenstelling, waarin leden van de gemeenteraad zitting hebben in het Algemeen Bestuur, wordt de Nederlandse bestuurlijke delegatie in Algemeen Bestuur voortaan samengesteld uit leden van het college van B&W. De omvang van het Algemeen bestuur wijzigt, omwille van de bestuurlijke drukte, door de delegatie van de gemeente Terneuzen terug te brengen tot twee. In het geval dat de portefeuilles ‘Wmo’ en ‘Jeugd’ bij verschillende wethouders wordt ondergebracht, kunnen beide portefeuillehouders nog steeds aanschuiven in het bestuur van de voor hun belangrijkste uitvoeringsorganisatie. Daarnaast wordt ook de stemverhouding in het bestuur aangepast. Het totale stemgewicht van de deelnemende OCMW’s zal voortaan 10% bedragen (ieder afzonderlijk 2,5%). Het stemgewicht van de gemeente Terneuzen zal 90% bedragen. Dit is in lijn met de huidige verdeling van omzet. In lijn daarmee worden de statuten ook aangepast t.a.v. de risicodeling. Deze zal gelijk zijn aan het stemgewicht van de afzonderlijke deelnemers en enkel betrekking hebben op risico’s die samenhangen met diensten die worden afgenomen (Vlaamse OCMW’s kunnen nooit verantwoordelijk gehouden worden voor financiële tekorten als gevolg van dienstverlening aan de gemeente Terneuzen).

Uiteraard kan ook in dit scenario het nieuwe bestuur besluiten om het huishoudelijk regelement en het directiestatuut aan te passen en in lijn te brengen met de nieuwe statuten en realiteit. Dit is ook in dit scenario zeer aan te bevelen. Tegelijkertijd staat besluitvorming hierover los van de besluitvorming over de statuten en valt de vaststelling hiervan ook onder de volledige verantwoordelijkheid van het bestuur van aan-z.

18/67 13

Effect op de knelpunten Met de keuze voor dit scenario wordt knelpunt 1 (het ‘dubbele petten’ probleem) opgelost. De gemeenteraad controleert niet langer zichzelf maar controleert aan-z via het college van B&W dat de verantwoordelijkheid draagt voor de uitvoering van beleid (en zodoende ook voor de uitvoeringsorganisaties). Knelpunt 2 wordt ook opgelost doordat de stemverhoudingen binnen het bestuur overeenkomstig de (financiële) belangen zijn van de afzonderlijke deelnemers. Consequenties van het scenario In de onderstaande tabel hebben we ten aanzien de belangrijkste aspecten van aan-z in kaart gebracht wat de consequenties zijn. Onderdeel: Cliënt

Consequentie(s): De cliënt zal niets merken van de wijzigingen van de statuten zoals

Organisatie

voorgesteld. Deze zijn in dit scenario gelijk aan de consequenties voor de cliënt.

Governance

In de governance wijzigt de afvaardiging van de leden van het Algemeen Bestuur van aan-z. Deze zijn niet langer lid van de gemeenteraad maar van het college van B&W van de gemeente Terneuzen. Daarnaast wijzigt (vermindert) het aantal bestuurders namens de gemeente Terneuzen. Ook wordt de stemverhouding aangepast en in lijn gebracht met de financiële belangen van de deelnemers. aan-z behoudt een directie en het bestuur bestaande uit afgevaardigden uit de deelnemende gemeenten.

BGTS Financiën

De BGTS blijft in dit scenario bestaan en belast met de bestaande taken. Financieel verandert voor aan-z niets als gevolg van de wijziging van de statuten. De gemeenten blijven financiële middelen ter beschikking stellen via de verschillende subsidieafspraken en ook de eigen bijdragen voor specifieke diensten kunnen worden geïnd. Binnen deze constructie kan ervoor gekozen worden om de afspraken tussen aan-z en de gemeenten verder te specificeren in de vorm van een dienstverleningsovereenkomst (DVO). Deze kan echter geen formele status hebben (en dat is ook niet nodig gezien de directe bestuurlijke verantwoordelijkheid) omdat met overeenkomsten andere fiscale regels gemoeid zijn.

Invloed gemeente Terneuzen

De totale invloed en verantwoordelijkheid van de gemeente Terneuzen op aan-z neemt toe. De invloed van de gemeente Terneuzen zal meer in lijn zijn met het financiële belang in aan-z. Het college van B&W blijft samen met de Vlaamse OCMW’s bestuurlijk verantwoordelijk voor aan-z.

Invloed Vlaamse gemeenten

De totale invloed en verantwoordelijkheid van de Vlaamse gemeenten op aan-z neemt af. De invloed van de Vlaamse gemeenten zal meer in lijn zijn met het financiële belang in aan-z. De Vlaamse OCMW’s blijven samen met het college van B&W bestuurlijk verantwoordelijk voor aan-z.

19/67 14

3.3

Scenario 3: Nieuwe rechtsvorm Beschrijving scenario In dit scenario wordt een nieuwe rechtsvorm opgericht naast de BGTS. Naar deze nieuwe rechtsvorm worden (alle) taken en verantwoordelijkheden, zoals deze nu bij de BGTS zijn ondergebracht, overgeheveld. De BGTS blijft bestaan maar in eerste instantie als ‘lege huls of met een beperkte taak. Afhankelijk van de gezamenlijke Nederlandse en Vlaamse overwegingen kunnen andere bestaande taken of nieuwe taken worden ondergebracht in de BGTS of kan de BGTS worden opgeheven (zie ook hoofdstuk 4). Feitelijke wijzigingen t.o.v. de huidige situatie Als gevolg van de nieuwe rechtsvorm zullen er een aanzienlijk aantal aspecten veranderen. Deze veranderingen kunnen al dan niet grote effecten hebben op (in)direct betrokkenen. Aangezien deze veranderingen plaatsvinden in een ingewikkelde internationale context, die gespecialiseerde kennis vereist, geven we hier alleen een overzicht van voornaamste veranderingen incl. een voorlopig, kwalitatieve inschatting van het effect. Indien voor scenario 3 wordt gekozen zal nader onderzoek noodzakelijk zijn om de effecten precies in kaart te brengen.

De veranderingen behelzen o.a.:  Aanpassen van arbeidsovereenkomsten Nederlandse medewerkers (beperkt effect)  Aanpassen van arbeidsovereenkomsten Belgische medewerkers (aanzienlijk effect)  Aanpassen van financiering door gemeente Terneuzen (beperkt effect)  Aanpassen van financiering door Vlaamse gemeente (aanzienlijk effect)  Aanpassen van contracten met leveranciers (beperkt effect)  Aanpassen governance (aanzienlijk effect) Voor het aanpassen van de governance geldt dat effect uiteindelijk afhankelijk is van de inrichtingskeuzes die de gemeente Terneuzen maakt. In het onderstaande blok hebben we de verschillende keuzemogelijkheden geschetst. Keuzemogelijkheden governance Het ontwerpen van de governance begint met het maken van twee keuzes over de governancestructuur:  Keuze 1: Maakt een Raad van Toezicht (RvT) wel of geen onderdeel uit van de governancestructuur? Een RvT is namelijk niet verplicht voor een stichting. Het voordeel van een RvT is een extra gremium dat toezicht houdt op de organisatie. Het nadeel is dat er extra kosten gemoeid zijn bij het laten functioneren van een RvT.  Keuze 2: Wordt de functie van directie en bestuur gecombineerd? Indien dat het geval is ontstaat de functie van directeur-bestuurder die, al dan niet, verantwoording aflegt aan een RvT.

Het voordeel van de combinatie van beide functies is het vergroten van de effectiviteit en efficiëntie van de aansturing van de organisatie. Het nadeel is dat er minder sturingsmogelijkheden zijn vanuit derden (de gemeente)

20/67 15

De volgende stap in het ontwerpen van de governance bestaat uit het maken van keuzes over de inrichting van de governancestructuur.  Keuze 3: Welke mate van sturing én verantwoordelijkheid wil de gemeente hebben in de nieuwe stichting? Dit leidt tot de volgende opties Optie 1: De gemeente benoemt een ambtenaar van de gemeente Terneuzen ambtshalve als directie van de stichting. In dat geval is het logisch dat het bestuur van de stichting wordt gevormd door het college van B&W en dat er géén RvT wordt benoemd. Optie 2: De gemeente kiest voor een onafhankelijke invulling van de directiefunctie (geen medewerker van de gemeente Terneuzen) maar blijft bestuurlijk betrokken. Het college van B&W vormt het bestuur van de stichting en er wordt geen RvT ingericht Optie 3: De gemeente kiest voor een onafhankelijke invulling van de directiefunctie (geen medewerker van de gemeente Terneuzen). De gemeente kiest daarnaast voor een onafhankelijke invulling van het bestuur. Zelf blijft zij vertegenwoordigd via de RvT (dit kan direct door leden van het college van B&W zitting te laten nemen in de RvT of getrapt doormiddel van het recht om RvTleden (externen) te benoemen) Optie 4: De gemeente kiest voor een onafhankelijke invulling van de directiefunctie (geen medewerker van de gemeente Terneuzen). De gemeente kiest daarnaast voor een onafhankelijke invulling van het bestuur en de RvT.

Zij is zelf niet direct vertegenwoordigd in de governance van de stichting. Optie 5: De gemeente kiest ervoor om de functie van directie en bestuur te combineren (directeurbestuurder). In dat geval is het logisch dat deze functie onafhankelijk wordt ingevuld. Zelf blijft zij vertegenwoordigd via de RvT (dit kan direct door leden van het college van B&W zitting te laten nemen in de RvT of getrapt doormiddel van het recht om RvT-leden (externen) te benoemen) Optie 6: De gemeente kiest ervoor om de functie van directie en bestuur te combineren (directeurbestuurder). In dat geval is het logisch dat deze functie onafhankelijk wordt ingevuld. De gemeente kiest daarnaast voor een onafhankelijke invulling van het bestuur en de RvT. Zij is zelf niet direct vertegenwoordigd in de governance van de stichting. Optie 7: De gemeente kiest ervoor om de functie van directie en bestuur te combineren (directeurbestuurder). In dat geval is het logisch dat deze functie onafhankelijk wordt ingevuld. De gemeente kiest daarnaast voor het niet invullen van de functie van RvT. Zij is zelf niet direct vertegenwoordigd in de governance van de stichting.  Keuze 4: Wordt er binnen de governance ook gekozen voor een (in)formele gebruikersraad? Het voordeel is dat er op bestuurlijk niveau een platform wordt gecreëerd waar gesproken kan worden over relevante aangelegenheden voor de Vlaamse gemeente.

Zij kunnen zo betrokken blijven bij de voor hun relevante aspecten zonder directe bestuurlijke zeggenschap en verantwoordelijkheid. Er is geen sprake van een significant nadeel.

21/67 16

Effect op de knelpunten Met de keuze voor dit scenario wordt knelpunt 1 (het ‘dubbele petten’ probleem) opgelost. De gemeenteraad controleert niet langer zichzelf maar controleert aan-z via het college van B&W dat de verantwoordelijkheid draagt voor de uitvoering van beleid (en zodoende ook voor de uitvoeringsorganisaties). Knelpunt 2 wordt ook opgelost. De Vlaamse gemeenten hebben geen enkele bestuurlijke zeggenschap én verantwoordelijkheid op het functioneren van de nieuwe organisatie (indien alle taken worden overgeheveld naar de nieuwe rechtsvorm). Dit vraagt echter wel een gremium om met elkaar in gesprek te blijven over de uitvoering en de knelpunten en wensen die daarover in de Vlaamse gemeenten leven. Hiervoor stellen we een gebruikersraad voor waarmee op bestuurlijk niveau een platform wordt gecreëerd waar gesproken kan worden over relevante aangelegenheden voor de Vlaamse gemeente. Zij kunnen zo betrokken blijven bij de voor hun relevante aspecten zonder directe bestuurlijke zeggenschap en verantwoordelijkheid. Indien ervoor wordt gekozen om een deel van de taken (de gezamenlijke taken) bij de BGTS belegd te laten zijn, is er geen relevantie voor een separaat bestuurlijk gremium/gebruikersraad. Consequenties van het scenario In de onderstaande tabel hebben we ten aanzien van de belangrijkste aspecten van aan-z in kaart gebracht wat de consequenties zijn. Onderdeel:

Consequentie(s):

Cliënt

De cliënt zal merken dat er sprake is van een verandering. Dit zal vooral in de sfeer van de beleving (mogelijk andere naam, logo, telefoonnummer) zijn en hoeft niet in de uitvoering van de zorg- en welzijnstaken gemerkt te worden.

Organisatie

Voor de medewerkers geldt dat zij in dienst treden bij een nieuwe organisatie. Dit kan rechtspositionele gevolgen met zich meebrengen die nader uitgezocht moeten worden. Er geldt wel dat ‘Overgang van onderneming’ van toepassing is.

Governance

De governance wijzigt ingrijpend. De exacte inrichting van de governance is afhankelijk van keuzes over de structuur en de mate waarin de gemeente Terneuzen sturing én verantwoordelijkheid willen hebben binnen de nieuwe rechtsvorm.

BGTS

De BGTS is in dit scenario niet langer verantwoordelijk voor het grootste deel van haar huidige taken. Daarmee ontstaat de situatie dat zij een tijdelijke lege huls is of een beperkt aantal taken uitvoert. Deze kan gevuld worden met andere bestaande of nieuwe taken binnen de samenwerking tussen de Nederlandse en Vlaamse gemeenten (zie ook hoofdstuk 4).

Financiën

Financieel verandert er mogelijk iets in de financiering door de Vlaamse gemeenten. De financiering door de gemeente Terneuzen kan plaats blijven vinden middels een subsidierelatie zoals deze nu ook geldt. Voor de Vlaamse gemeenten is dit mogelijk niet meer mogelijk. Een andere constructie kan zijn om te werken via een Dienstverleningsovereenkomst (DVO). De exacte financiële consequenties hiervoor moeten worden uitgezocht.

22/67 17

Invloed gemeente

De totale invloed en verantwoordelijkheid van de gemeente Terneuzen

Terneuzen

op de nieuwe rechtsvorm kan toenemen in vergelijking met de huidige situatie. Dit is afhankelijk van de keuzes in de governance.

Invloed Vlaamse gemeenten

De totale invloed en verantwoordelijkheid van de Vlaamse gemeenten op de nieuwe rechtsvorm is minder in vergelijking met de huidige situatie. De exacte invloed is afhankelijk van de inrichting van de governance en de mogelijkheden die binnen de DVO worden gecreëerd.

3.4

Scenario 4: Gemeentelijke organisatie Beschrijving scenario In dit scenario worden (alle) taken en verantwoordelijkheden, zoals deze nu bij de BGTS zijn ondergebracht, overgeheveld naar de gemeente Terneuzen. De BGTS blijft bestaan maar in eerste instantie als ‘lege huls of met een beperkte taak. Afhankelijk van de gezamenlijke Nederlandse en Vlaamse overwegingen kunnen andere bestaande taken of nieuwe taken worden ondergebracht in de BGTS of kan de BGTS worden opgeheven (zie ook hoofdstuk 4). Feitelijke wijzigingen t.o.v. de huidige situatie Net als voor scenario geldt ook voor dit scenario dat als gevolg van het overgaan van de taken naar de gemeente Terneuzen er een aanzienlijk aantal aspecten zullen veranderen. Deze veranderingen kunnen al dan niet grote effecten hebben op (in)direct betrokkenen. Aangezien deze veranderingen plaatsvinden in een ingewikkelde internationale context, die gespecialiseerde kennis vereist, geven we hier alleen een overzicht van de voornaamste veranderingen incl. een voorlopig, kwalitatieve inschatting van het effect. Indien voor scenario 4 wordt gekozen zal nader onderzoek noodzakelijk zijn om de effecten precies in kaart te brengen.

De veranderingen behelzen o.a.:  Aanpassen van arbeidsovereenkomsten Nederlandse medewerkers (beperkt effect)  Aanpassen van arbeidsovereenkomsten Belgische medewerkers (aanzienlijk effect)  Aanpassen van financiering door gemeente Terneuzen (beperkt effect)  Aanpassen van financiering door Vlaamse gemeente (aanzienlijk effect)  Aanpassen van contracten met leveranciers (beperkt effect)  Aanpassen governance (aanzienlijk effect)  Wijziging in de beleving van de onafhankelijkheid van het toegangsloket voor zorg en welzijn. Effect op de knelpunten Met de keuze voor dit scenario wordt knelpunt 1 (het ‘dubbele petten’ probleem) opgelost. De gemeenteraad controleert de uitvoering direct via controle op het college van B&W dat de verantwoordelijkheid draagt voor de uitvoering van beleid en in dit scenario ook direct voor de uitvoeringsorganisatie. Knelpunt 2 wordt ook opgelost. De Vlaamse gemeenten hebben geen enkele bestuurlijke zeggenschap én verantwoordelijkheid op het functioneren van de nieuwe organisatie (indien alle taken worden overgeheveld naar de nieuwe rechtsvorm). Dit vraagt echter wel een gremium om met elkaar in gesprek te blijven over de uitvoering en de knelpunten en wensen die daarover in de Vlaamse gemeenten leven.

Hiervoor stellen we een gebruikersraad voor waarmee op bestuurlijk niveau een platform wordt gecreëerd waar gesproken kan worden over relevante aangelegenheden

23/67 18

voor de Vlaamse gemeente. Zij kunnen zo betrokken blijven bij de voor hun relevante aspecten zonder directe bestuurlijke zeggenschap en verantwoordelijkheid. Indien ervoor wordt gekozen om een deel van de taken (de gezamenlijke taken) bij de BGTS belegd te laten zijn, is er geen relevantie voor een separaat bestuurlijk gremium/gebruikersraad. Consequenties van het scenario In de onderstaande tabel hebben we ten aanzien de belangrijkste aspecten van aan-z in kaart gebracht wat de consequenties zijn. Onderdeel:

Consequentie(s):

Cliënt

De cliënt zal merken dat er sprake is van een verandering. Voor de cliënten van Vlaamse gemeenten zal dit in de sfeer van de beleving (mogelijk andere naam, logo, telefoonnummer) zijn en hoeft niet in de uitvoering van de zorg- en welzijnstaken. Voor de cliënten uit de gemeente Terneuzen zal daarnaast de aard van het loket veranderen waar zij terecht kunnen. Dit zal niet langer een loket van een onafhankelijke organisatie zijn. Zij kunnen dan alleen direct terecht bij de gemeente Terneuzen. Dit kan een knelpunt zijn/worden indien er sprake is van beperkt vertrouwen in de lokale overheid.

Organisatie

Voor de medewerkers geldt dat zij in dienst treden bij een nieuwe organisatie. Dit kan rechtspositionele gevolgen met zich meebrengen die nader uitgezocht moeten worden. Er geldt wel dat ‘Overgang van onderneming’ van toepassing is. Daarnaast verandert ook de organisatie-inrichting aangezien deze in de gemeentelijke organisatie zal worden geïntegreerd (voor zover daar nu nog geen sprake van is). Tenslotte zal er ook een culturele verandering plaatsvinden. De relatie van opdrachtgever-opdrachtnemer zal veranderen naar die van collega’s onderling.

Governance

BGTS

De governance wijzigt ingrijpend. De governance van de gemeente Terneuzen zal leidend zijn en het ‘overkomende deel’ zal hierin worden ingepast. De BGTS is in dit scenario niet langer verantwoordelijk voor het grootste deel van haar huidige taken. Daarmee ontstaat de situatie dat zij in eerste instantie een lege huls is of een beperkt aantal taken uitvoert. Deze kan gevuld worden met andere bestaande of nieuwe taken binnen de samenwerking tussen de Nederlandse en Vlaamse gemeenten (zie

Financiën

ook hoofdstuk 4). Financieel verandert de relatie met zowel de gemeente Terneuzen als de Vlaamse gemeenten. Voor de gemeente Terneuzen geldt dat de financiering via de begroting van de gemeente zal lopen en opgenomen zal worden in de kosten voor het ambtelijk apparaat. Voor de Vlaamse gemeenten geldt dat ook zie niet langer kunnen financieren via een subsidierelatie. Voor de Vlaamse gemeenten kan een Dienstverleningsovereenkomst (DVO) een alternatief bieden. De exacte

24/67 19

financiële consequenties en mogelijkheden hiervan moeten worden Invloed gemeente

uitgezocht. De invloed van de gemeente Terneuzen is totaal aangezien de

Terneuzen Invloed Vlaamse

uitvoeringsorganisatie en de gemeente Terneuzen één zijn. De totale invloed en verantwoordelijkheid van de Vlaamse gemeenten is

gemeenten

beperkt en niet direct. De exacte invloed is afhankelijk van de ruimte en inrichting van een gebruikersraad en de mogelijkheden die binnen de DVO worden gecreëerd.

3.5

Tussenconclusies Op basis van het overzicht van de verschillende scenario’s vanuit het uitvoeringsperspectief concluderen we dat:  Met uitzondering van scenario 1 alle scenario’s voorzien in een volledige oplossing van de knelpunten in de governance.  Scenario 2 de minste, te verwachten, consequenties heeft voor de cliënt en organisatie.  De scenario’s 3 en 4 verregaande consequenties kunnen hebben voor cliënt en organisatie als gevolg van verschillende wettelijke regimes (fiscaal en arbeidsrechtelijk). Deze consequenties zijn in de huidige fase niet te overzien en vragen om aanvullend, gespecialiseerd onderzoek.  Scenario 3 ten aanzien van de structuur en invulling van de governance de meeste mogelijkheden biedt.  Met uitzondering van scenario 4 in alle scenario’s de toegang tot het sociaal domein bij een onafhankelijke partij (niet zijnde de gemeente) is belegd. Dit kan een knelpunt zijn/worden indien er sprake is van beperkt vertrouwen in de lokale overheid.

25/67 20

/ 4 Uitwerken scenario’s ‘BGTSperspectief’ Zoals in hoofdstuk 2 aangegeven zijn er twee perspectieven op de toekomst van aan-z. In het vorige hoofdstuk hebben we het perspectief vanuit de uitvoering van de taken centraal gesteld. In dit hoofdstuk stellen we het BGTS-perspectief centraal. Ook voor dit perspectief zijn er vier scenario’s uitgewerkt. Daarin zullen we, op hoofdlijnen stilstaan bij de feitelijke wijzigingen, consequenties en relaties met de scenario’s uit hoofdstuk 3. Alvorens daartoe over te gaan zullen we eerst stilstaan bij het ‘middel’ BGTS en de voor- en nadelen van deze rechtsvorm.

4.1

De BGTS als rechtsvorm Binnen het Benelux-verdrag6 wordt aan de Staten, overheden, publieke instellingen en samenwerkingsverbanden tussen deze deelnemers, de mogelijkheid geboden om grensoverschrijdend samen te werken en deze samenwerking vorm te geven doormiddel van:  Een Benelux Groepering voor Territoriale Samenwerking (BGTS)  Een administratieve afspraak voor grensoverschrijdende of interterritoriale samenwerking  Een gemeenschappelijk orgaan voor grensoverschrijdende of interterritoriale samenwerking Van deze opties is de BGTS de meest verregaande aangezien dit een grensoverschrijdend openbaar lichaam betreft met een eigen rechtspersoonlijkheid en als zodanig in staat is om invulling te geven aan concrete uitvoeringswerkzaamheden. Zij geniet namelijk de ruimste handelingsbekwaamheid die binnen elke lidstaat aan een rechtspersoon wordt verleend en die in ieder geval bestaat uit:  Het verwerven en vervreemden van roerende en onroerende goederen  Het in dienst nemen van personeel  Het beschikken en beheren van een eigen begroting en bankrekening(en)  Het in rechte op te treden Een BGTS biedt daarmee de grensoverschrijdende samenwerkende partijen de mogelijkheid om op een effectieve en efficiënte manier gezamenlijk uitvoering van (voor beiden) relevante taken ter hand te nemen.