2021-10-19 c. Nota Grondbeleid
Tekst van het document
Nota Grondbeleid Terneuzen
NOTA GRONDBELEID GEMEENTE TERNEUZEN
Vastgesteld: 9 november 2021
1
Nota Grondbeleid Terneuzen
INHOUD
OVERZICHT GEBRUIKTE AFKORTINGEN ................................................................ 3
1. INLEIDING ..............................................................................................................4 1.1
Waarom een Nota grondbeleid? ................................................................... 4
1.2
Aanleiding voor actualisering ..........................................................................4
1.3
Doelstellingen grondbeleid ..............................................................................5
1.4
Wettelijke kaders grondbeleid ..........................................................................6
2. VORMEN VAN GRONDBELEID ..............................................................................6
3.
2.1
Actief grondbeleid ............................................................................................7
2.2
Passief (faciliterend) grondbeleid ...................................................................10
2.3
Samenwerkingsvormen .................................................................................14
2.4
Keuze grondbeleid .........................................................................................15
GRONDPRIJSBELEID .........................................................................................16 3.1
Methodieken grondprijsbeleid ........................................................................17
3.2
Grondprijsbeleid naar functie .........................................................................18
4. FINANCIËLE BEHEERSING ..................................................................................19 4.1
Besluit Begroting en Verantwoording (BBV)...................................................19
4.2
Grondexploitaties ...........................................................................................20
4.3
Bouwgrond in exploitatie (BIE) .......................................................................20
4.4
Risicobeheersing ...........................................................................................21
4.5
Winst- en verliesneming.................................................................................22
4.6
Vennootschapsbelasting ................................................................................23
4.7
Rente .............................................................................................................24
BIJLAGE WETTELIJKE KADERS GRONDBELEID ................................................25 Europese regelgeving ............................................................................................25 Landelijke regelgeving ...........................................................................................26 Provinciaal en regionaal beleid ..............................................................................31
2
Nota Grondbeleid Terneuzen
OVERZICHT GEBRUIKTE AFKORTINGEN:
Awg
Aanvullingswet grondeigendom
BBV
Besluit Begroting en Verantwoording
BIE
Bouwgrond In Exploitatie
Chw
Crisis- en herstelwet
EU
Europese Unie
KLUS
Krotten Lijst UitvoeringsStrategie
NIEGG
Niet In Exploitatie Genomen Grond
Ob
Omgevingsbesluit
Ow
Omgevingswet
Poc
Percentage of completion
Vpb
Vennootschapsbelasting
Wro
Wet ruimtelijke ordening
Wvg
Wet voorkeursrecht gemeenten
3
Nota Grondbeleid Terneuzen
1.
INLEIDING
1.1
Waarom een Nota Grondbeleid?
Grondbeleid is geen beleid dat op zichzelf staat. Het is een instrument om ruimtelijk beleid en ambities te realiseren. Ruimtelijk beleid bestrijkt een breed scala aan beleidsdoelen. Er zijn raakvlakken met wonen, economie, maatschappelijke ontwikkeling, natuur, recreatie, verkeer en vervoer. Er zijn verschillende vormen van grondbeleid en er kunnen verschillende kaders worden gesteld. De vorm of keuze van beleid wordt (mede) ingegeven door de mate van sturing en grip die een gemeente wenst op ontwikkelingen. Samenvattend: grondbeleid is een ondersteunend middel om bestuurlijke doelen te realiseren. Meer bepaald het geheel van hulpmiddelen dat in onderlinge samenhang kan worden ingezet om bestuurlijke doelen en ontwikkelingen op het gebied van de ruimtelijke ordening te realiseren. Grondbeleid is verder een speelveld waar publiekrecht en privaatrecht samenkomen. Met grondbeleid willen we kaders stellen. Die kaders zijn bedoeld om sturing te geven en daarbij het gewenste te stimuleren, het ongewenste tegen te gaan en (financiële) controle en beheersing te houden. Deze nota beperkt zich tot de hoofdlijnen van het beleid. Het is niet de bedoeling om gedetailleerde regelingen of uitwerkingen hierin op te nemen. Voor zover relevant voor deze nota zullen regelingen worden benoemd met een korte toelichting. Eén kanttekening vooraf hierbij met betrekking tot kostenverhaal.
Kostenverhaal is een belangrijk aspect bij het toepassen van grondbeleid. In de verdere tekst van deze nota wordt dat nader toegelicht. Bij het schrijven van deze nota vindt door het college een nadere oriëntatie plaats op de mogelijkheden voor het toepassen van kostenverhaal. Deze oriëntatie is ingegeven door het feit dat in de komende jaren ingrijpende projecten op stapel staan. Voorbeelden zijn de aanpak van verpaupering van oudere wijken en leegstand in winkelgebieden. Dergelijke projecten vergen ingrijpende investeringen en zijn vaak niet rendabel en komen daardoor niet tot stand. Om initiatieven en plannen in deze context financieel te kunnen ondersteunen wordt gekeken naar de mogelijkheden van fondsvorming. De gedachte daarbij is dat rendabele projecten een bijdrage leveren om uiteindelijk onrendabele projecten ook te kunnen realiseren. Afhankelijk van de uitkomsten van deze oriëntatie zal de uitwerking hiervan in een aparte nota kostenverhaal plaatsvinden.
1.2
Aanleiding voor actualisering
De geldende Nota Grondbeleid dateert van eind 2016. Deze nota is vastgesteld onder het regime van de Wet ruimtelijke ordening (= Wro). De nota is na verloop van vijf jaren toe aan een update. Nagegaan zal worden of eerder gestelde kaders nog actueel zijn, of dat er noodzaak is deze te herijken. Dit wordt met name ook ingegeven door de inwerkingtreding van de Omgevingswet (= Ow). 4
Nota Grondbeleid Terneuzen
De Ow treedt op 1 juli 2022 in werking. Met de Omgevingswet vereenvoudigt en bundelt de overheid wetten en regels op het gebied van de fysieke leefomgeving. Door de deregulering en nieuwe regelgeving gaat er veel veranderen voor gemeenten, overheid en burgers. Zo worden lokaal maatwerk en initiatieven vanuit de samenleving en burger gestimuleerd. Een groot aantal wetten worden samengevoegd en gebundeld in de Ow. In de bijlage bij deze nota zijn de veranderingen als gevolg van de Ow op hoofdlijnen nader toegelicht. Een aantal wetten die voorheen voor het grondbeleid van belang waren, zijn is in deze operatie betrokken. De belangrijkste zijn: Wro, Wet voorkeursrecht gemeenten (= Wvg), de Onteigeningswet en de Crisis- en herstelwetgeving (= Chw). Deze wetten gaan geheel of gedeeltelijk op in de Ow. De overheveling van deze wetten naar de Ow gaat deels ook gepaard met wijziging van regelgeving en procedures. De bedoeling is dat de nieuwe nota grondbeleid in werking treed gelijktijdig met Ow. De Ow vormt daarmee een nieuw kader voor het toekomstig grondbeleid. Voor zover relevant voor het grondbeleid, zullen deze wijzigingen en/of procedures in het verdere vervolg van deze nota worden aangestipt en toegelicht. De Nota Grondbeleid schetst tevens de kaders voor de financiële beheersing voor grondexploitaties.
In dit kader is het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (= BBV) relevant. In 2019 is van de commissie BBV een nieuwe notitie ‘“Grondbeleid in begroting en jaarstukken” verschenen. Deze notitie geeft richtlijnen voor het gemeentelijk grondbeleid. Ook deze notitie wordt in het verdere vervolg van deze nota nader toegelicht.
1.3
Doelstellingen grondbeleid
Onder “grondbeleid” wordt verstaan “het op een zodanige wijze handhaven van het bestaande grondgebruik, dan wel het realiseren van gewenste veranderingen in dit grondgebruik, dat dit past in de door de gemeente geformuleerde doelstellingen in het kader van de ruimtelijke ordening. Grondbeleid is het direct en indirect, met inzet van financiële en juridische instrumenten, bijdragen aan een evenwichtige en duurzame ruimtelijke ontwikkeling.” Grondbeleid is een middel om bestuurlijke doelen te realiseren, meer bepaald: het geheel van hulpmiddelen (instrumenten - voorkeursrecht gemeenten, onteigening, kostenverhaal etc.) dat in onderlinge samenhang wordt ingezet om bestuurlijke doelen op het gebied van de ruimtelijke ordening te realiseren. De hoofddoelstellingen van het grondbeleid kunnen als volgt worden geformuleerd:
met inzet van juridische en financiële instrumenten realiseren van het door de gemeenteraad geformuleerde ruimtelijke beleid (in visies en plannen); invloed uitoefenen op de soort en de kwaliteit van het ruimtegebruik; het bepalen van gemeentelijke strategieën voor locatieontwikkelingen; het genereren van financiële middelen en kostenverhaal bij particulieren/ ontwikkelaars ter dekking van de gemeentelijke investeringen in ruimtelijke ontwikkelingen; een rechtmatige verdeling van kosten en baten;
5
Nota Grondbeleid Terneuzen
transparantie aanbrengen in het gemeentelijk handelen bij grondexploitaties, zowel naar de interne organisatie als naar externen.
Na vaststelling van de nota grondbeleid kan in de paragraaf grondbeleid in de begroting en de jaarrekening een koppeling gelegd worden. Het gaat om een koppeling met de wijze van uitvoering van het grondbeleid door de gemeente aan de hand van de gestelde beleidskaders. Een dergelijke paragraaf is verplicht vanuit het BBV. In de paragraaf grondbeleid van de programmabegroting geeft het college aan wat het te voeren grondbeleid in het komende jaar zal zijn. In de paragraaf grondbeleid van de (programma) jaarrekening wordt aangegeven wat er van dat beleid is gerealiseerd. In deze nota wordt beschreven op welke wijze en met welke instrumentarium op adequate en efficiënte wijze tot ontwikkelingen kan worden overgegaan. De nota geeft verder inzicht in de relatie tussen de publiekrechtelijke en privaatrechtelijke bevoegdheden van de gemeente op het gebied van grondbeleid. Zij vormt het kader voor het uitvoeren van grondexploitaties.
1.4
Wettelijke kaders grondbeleid
De uitgangspunten van grondbeleid worden ingekaderd door een veelheid van regelgeving. Ook met vastgesteld beleid (zowel eigen gemeentelijk beleid als van andere overheden) worden kaders gesteld. Een overzicht van deze regelgeving (en korte toelichting per onderdeel) is opgenomen als bijlage bij deze Nota. In dat overzicht worden ook een aantal wijzigingen in de regelgeving aangestipt die het gevolg zijn van de inwerkingtreding van de Omgevingswet.
2
VORMEN VAN GRONDBELEID
Een gemeente kan op verschillende manieren vorm geven aan het grondbeleid. Daarbij wordt van oudsher onderscheid gemaakt in actief en passief (ofwel: faciliterend) grondbeleid. De Ow brengt hierin feitelijk geen verandering. Het onderscheid tussen de beide vormen van grondbeleid wordt in feite bepaald door wie eigenaar is. Dat bepaalt de mate van gemeentelijke bemoeienis bij grondtransacties en grondontwikkeling. In het overzicht hierna zijn de beide traditionele vormen van grondbeleid in beeld gebracht. Hierbij zijn de strategische overwegingen - die aan een beleid ten grondslag liggen - kort benoemd.
Afbeelding A: traditionele vormen van grondbeleid en strategische overwegingen
Traditionele vormen
Strategische overwegingen
grondbeleid
6
Nota Grondbeleid Terneuzen
Actief grondbeleid
De sturing maar ook (financiële) risico’s zijn maximaal voor de gemeente. Voorwaarde is dat de gemeente eigenaar is van de te ontwikkelen gronden. De gemeente heeft de volgende instrumenten tot haar beschikking: - minnelijke verwerving (actief) - vestiging voorkeursrecht - onteigening - tijdelijk beheer - bouw- en woonrijp maken - gronduitgifte (bepalen grondprijs en voorwaarden)
Passief (faciliterend)
De ontwikkeling wordt in zijn geheel overgelaten aan de markt. De ge-
grondbeleid
meente faciliteert en schept het (planologisch) kader om het plan te kunnen realiseren. De gemeente heeft minder grip op het eindresultaat. De anterieure overeenkomst is het kader waarin afspraken worden vastgelegd. Hier is sprake van een privaatrechtelijke overeenkomst, waarvoor tussen partijen wilsovereenstemming is vereist. Bij een adequaat kostenverhaal loopt de gemeente géén financieel risico. De gemeente heeft de volgende instrumenten tot haar beschikking: - omgevingsvisie en –plan als toetsingskader - kostenverhaal via anterieure overeenkomst (privaatrecht) - kostenverhaal via Omgevingsplan (publiekrechtelijk) - bovenplanse verevening (privaat- of publiekrechtelijk)
2.1
Actief grondbeleid
Bij een actief grondbeleid is de gemeente grondeigenaar en voert de werkzaamheden in eigen beheer uit. De gemeente maakt zelf een plan, verwerft de grond en maakt deze bouw- en woonrijp. Draagt vervolgens zelf ook zorg voor de inrichting van de openbare ruimte en aanleg van de infrastructuur. De bouwrijpe gronden worden uiteindelijk door de gemeente aan derden uitgegeven die vervolgens zorg dragen voor de bouw van het vastgoed. Bij actief grondbeleid wordt voor de ontwikkeling een grondexploitatie opgesteld die wordt vastgesteld door de gemeenteraad. De grondexploitatie bestaat uit een overzicht van kosten en opbrengsten van de aankoop en productie van bouw- en woonrijpe grond. Parameters daarbij zijn: fasering, rekening houdend met kosten- en opbrengstenstijgingen en rentetoerekening. De inkomsten uit gronduitgifte vormen de opbrengsten van de grondexploitatie. Het saldo van de kosten en de opbrengsten per locatie is het resultaat van een grondexploitatie. Dit saldo kan positief zijn (opbrengsten hoger dan de kosten), of negatief (opbrengsten lager dan de kosten). 7
Nota Grondbeleid Terneuzen
GRONDVERWERVING Bij toepassing van actief grondbeleid is minnelijke grondverwerving het streven. Eventueel met toepassing van het vestigen van een voorkeursrecht. Komen de partijen niet tot overeenstemming dan is er het instrument van onteigening. De procedures in verband met voorkeursrecht en onteigening en de wijzigingen hierin onder het regime van de Ow zijn toegelicht in de bijlage. De kern van een actief grondbeleid is een strategisch wervingsbeleid. Het streven is dat een gemeente strategische gronden in een vroegtijdig stadium verwerft. Namelijk voorafgaand of in een vroeg stadium van planvorming. De gronden zijn dan nog ‘lauw’ of ‘koud’. De aankoopkosten kunnen daarmee worden gedrukt. Daartegenover brengt vroegtijdige verwerving ook (financiële) risico’s met zich in de vorm van aankoop-, rente- en beheerskosten.
GRONDUITGIFTE Wanneer de gemeente gronden verwerft zijn er verschillende mogelijkheden wat betreft de uitgifte van gronden. Verkoop is de gangbare optie wanneer het gaat om uitgifte van bouwgronden. In het verleden zijn door de gemeente ook wel gronden in erfpacht uitgegeven. Het beleid nu is erop gericht om belanghebbenden de kans te bieden om de erfpacht af te kopen (uitsterfconstructie) en daarmee de in erfpacht uitgegeven gronden in eigendom te verwerven. Andere vormen van gronduitgifte zijn huur en bruikleen. De bruiklener hoeft geen vergoeding te betalen. In veel situaties worden gronden aanpalend aan particuliere eigendommen (‘overhoeken’) in huur of bruikleen uitgegeven. Vaak is verkoop niet in beeld/niet interessant vanwege de kosten die daarmee zijn gemoeid. Het voordeel is dat op het onderhoudskosten van deze ‘overhoeken’ wordt bespaard. Het onderhoud is voor de huurder/bruiklener. Met de verkoop van openbaar groen wordt terughoudend omgegaan. Wanneer het structureel of beeldbepalend groen betreft wordt niet tot uitgifte besloten. Verder zijn er situaties dat de gemeente gronden in eigendom wenst te houden terwijl de gemeente toestemming geeft voor de bouw van opstallen. Denk bijvoorbeeld aan de bouw van een kleedaccommodatie op een gemeentelijk sportveld. Of andersom: een openbare voorziening (bijv. riolering) die in particuliere grond ligt.
In die situaties wordt een recht van opstal gevestigd. In het voorbeeld van de sportvereniging: de gemeente blijft grondeigenaar en de sportvereniging is eigenaar van het gebouw en daarmee verantwoordelijk voor het onderhoud. In het voorbeeld van de riolering: de gemeente blijft eigenaar van het riool en heeft de zorg voor het onderhoud. Het opstalrecht is een zakelijk recht dat wordt vastgelegd bij notariële akte.
RISICO’S De gemeentelijke invloed is bij actief grondbeleid maximaal. De gemeente houdt de ontwikke-
8
Nota Grondbeleid Terneuzen
ling geheel in eigen hand. Inkomsten (zowel positief of negatief) komen volledig in de gemeentekas. Het verhalen van kosten op derden via grondexploitatie-overeenkomsten is niet aan de orde. Daartegenover staat dat alle risico’s (tegenvallers, renteverliezen, tekorten, etc …) ook voor rekening van de gemeente komen! De aangekochte gronden moeten op de balans van de gemeente worden opgenomen. Dit kan een aanzienlijke last zijn. Met name indien de gronden langdurig in bezit van de gemeente blijven en de marktprijs zodanig daalt dat de gemeente tot afwaardering van de gronden moet overgaan. Het weerstandsvermogen van een gemeente dient dan van een voldoende omvang te zijn om dergelijke risico’s verantwoord te nemen. Een risico-afweging hangt samen met de gehanteerde veronderstellingen rondom programma, kosten, opbrengsten en fasering. Een gemeente maakt hierin haar eigen keuzes. Basis is dat bij een exploitatieopzet wordt uitgegaan van realistische en actuele ramingen, met name ook wat betreft de risico’s. Wanneer het over risico’s bij grondexploitaties gaat, kunnen we vier soorten risico’s onderscheiden: •
Waarderingsrisico’s: Is het risico dat dat aangekochte gronden niet voor de verwervingsprijs in de exploitatie kan worden ingebracht en het risico van rentelasten op deze gronden.
•
Marktrisico’s: betreft risico’s met betrekking tot uitvoeringskosten, afzetrisico’s en economische uitvoerbaarheid.
•
Organisatierisico’s: kunnen door de gemeente worden beïnvloed. Denk daarbij aan risico’s gekoppeld aan (interne) organisatie en de kosten in kader van voorbereiding en toezicht.
•
Contractrisico’s: tijdens de looptijd van een contract kunnen altijd onvoorziene zaken optreden en kunnen er interpretatieverschillen optreden over bijvoorbeeld nakoming en gemaakte afspraken.
Bij een grondexploitatie kunnen we verschillende fasen onderscheiden. In volgorde: initiatief fase ontwerpfase uitvoering beheer. Uitgangspunt is dat naarmate dit proces verder is gevorderd de risico’s kleiner zullen zijn.
Afbeelding B : de voor- en nadelen van actief grondbeleid en de situaties wanneer een keuze voor toepassing van actief grondbeleid een optie is:
Actief grondbeleid Voordelen
Gemeente heeft de regie (zoals de fasering) volledig in eigen hand gedurende het gehele proces van grondaankoop tot gronduitgifte.
9
Nota Grondbeleid Terneuzen
Actief grondbeleid de inkomsten van gronduitgifte vloeien volledig in de gemeentekas. De kosten worden hieruit gedekt. Wanneer de opbrengsten hoger zijn dan de kosten is de winst ook volledig voor de gemeente.
Nadelen
De risico’s (bijv. stagnatie op de woningmarkt, onvoorziene saneringskosten …etc.) zijn volledig voor rekening van de gemeente.
Keuze voor actief
Als een sterke regierol is vereist om publieke doelen te realiseren.
grondbeleid
Wanneer het gaat om strategische locaties die belangrijk zijn voor realisering van beleidsdoelen. Voor locaties met laag risicoprofiel en potentieel winstgevend zijn.
2.2
Passief (faciliterend) grondbeleid
Faciliterend grondbeleid houdt in dat de gemeente zelf geen gronden aankoopt. De gemeente laat het initiatief over aan private partijen. Onder het regime van de Wro was voor het realiseren van deze plannen vaak een wijziging van het bestemmingsplan nodig. Het omgevingsplan is globaler van opzet en biedt ruimere mogelijkheden. Afwijken van een omgevingsplan is ook nog mogelijk als de activiteit niet daarin past. We spreken dan van een omgevingsvergunning voor een ‘buitenplanse omgevingsplanactiviteit’. Uitgangspunt is dat een gemeente de keuze heeft voor actief of passief grondbeleid. Een gemeente kan echter tot faciliterend grondbeleid worden gedwongen, bijvoorbeeld in de situatie als een grondeigenaar zijn grond niet aan de gemeente wil overdragen, maar zelf de realisatie ter hand wil (en kan) nemen.
KOSTENVERHAAL De gemeente 'faciliteert' deze private grondexploitaties door mee te werken aan de planologische procedure. In dat kader is een ‘goede ruimtelijke onderbouwing’ vereist. Daarbij kan de gemeente afspraken vastleggen over de aard en omvang van de planvorming. De kosten die de gemeente maakt kunnen worden verhaald op de ontwikkelaar. Het gaat om (procedure)kosten voor bijvoorbeeld aanpassing van het omgevingsplan, het treffen van voorzieningen in de openbare ruimte, aanleg en inrichting van openbare ruimte en/of het aanleggen van nutsvoorzieningen. Kostenverhaal in deze situatie kan niet plaatsvinden via gronduitgifte, immers de gemeente is geen eigenaar en is geen verkoper van bouwgronden. De gemeente is wettelijk verplicht tot 10
Nota Grondbeleid Terneuzen
kostenverhaal. Ook onder de Ow ligt het primaat voor privaatrechtelijk kostenverhaal via een anterieure overeenkomst. Het systeem van kostenverhaal in de Ow is nader toegelicht in de bijlage. Als partijen geen overeenstemming bereiken in een anterieure overeenkomst wordt publiekrechtelijk kostenverhaal toegepast. Voorheen was dit gebaseerd op een exploitatieplan. Onder de Ow kennen we zo’n plan niet meer. De basis hiervoor in de Ow ligt in een omgevingsplan waarin exploitatieregels worden opgenomen.
Privaatrechtelijk kostenverhaal Publiekrechtelijk kostenverhaal kan achterwege blijven als voorafgaand hieraan tussen gemeente en grondeigenaren overeenstemming is over het kostenverhaal. In deze fase is er sprake van contractsvrijheid (= privaatrechtelijk kostenverhaal) en kan de gemeente in overleg met betrokken eigenaren afspraken maken over de bijdrage(n) die worden betaald. De gemeente krijgt daarmee in een vroeg stadium zekerheid over de te ontvangen bijdrage(n). De gemeente is hierbij wel gebonden aan de uitgangspunten van het Burgerlijk Wetboek en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Uitgangspunt is dat een gemeente geen misbruik mag maken van zijn positie. Kostenverhaal mag niet uitmonden in ‘betaalplanologie’. In het algemeen worden in een anterieure overeenkomst (afhankelijk van aard en omvang van het bouwplan) de volgende onderwerpen geregeld:
in geval van woningbouwontwikkeling: afspraken over te realiseren aantallen en categorieën van woning;
locatie-eisen bij ontwikkeling van bedrijfsruimte of bedrijventerreinen;
afspraken over bouw- en woonrijp maken, nutsvoorzieningen en inrichting openbare ruimte;
grondtransacties bijvoorbeeld overdracht openbaar gebied naar gemeente of inbreng gronden door gemeente;
kostenverhaal en (eventueel) voorwaarden tot verzekering van kostenverhaal (bijv. bankgarantie of vooruitbetaling);
doorleggen van nadeelcompensatie
De Ow kent niet meer het begrip ‘planschade’. De Ow spreekt in dit verband over nadeelcompensatie. Een belangrijk verschil tussen de Wro en Ow is het moment dat een verzoek kan worden ingediend. Onder de Wro kon dit op het moment dat een bestemmingsplan onherroepelijk was. In de Ow is dit verlegd naar het moment dat op basis van een vergunning concrete invulling wordt gegeven aan een plan.;
bijdragen voor de ontwikkeling van een gebied:
Voorheen onder het regime van de Wro spraken we van ‘bovenplanse kosten, vereveningsbijdragen of bijdragen ruimtelijke ontwikkelingen’. In de Ow is de mogelijkheid om afspraken te maken over dergelijke bijdragen verruimd. Naast de mogelijkheid om hierover op vrijwillige basis (in een anterieure overeenkomst) afspraken te
11
Nota Grondbeleid Terneuzen
maken is er ook een publiekrechtelijke afdwingbare variant. Deze wordt hierna verder toegelicht onder het kopje ‘Publiekrechtelijk kostenverhaal’.
In het Omgevingsbesluit (= Ob) zijn categorieën van bouwplannen of activiteiten aangewezen waarbij afspraken kunnen worden gemaakt over financiële bijdragen voor gebiedsontwikkeling. Het gaat dan om financiële bijdragen die voorzien in het treffen van maatregelen ter verbetering van de fysieke kwaliteit van de leefomgeving. Deze bijdragen verhaalt de gemeente op de ontwikkelaar. Dit kostenverhaal gebeurt bij voorkeur op basis van consensus (op basis van vrijwilligheid) in een anterieure overeenkomst. Daarin wordt vastgelegd hoe de verrekening plaatsvindt en welke bijdragen door de ontwikkelaar aan de gemeente worden vergoed. Contracteren over ‘bijdragen voor het ontwikkelen van een gebied ter verbetering van de fysieke leefomgeving’ is enkel mogelijk indien het ontwikkelingen betreft die in een omgevingsvisie zijn opgenomen en er moet sprake zijn van ‘functionele samenhang’.
Met het criterium 'functionele samenhang' wordt bedoeld, dat de eindgebruiker van een initiatief tot op zekere hoogte zelf voordeel moeten hebben bij de ontwikkeling waarvoor de bijdrage wordt verlangd. Uitgangspunt is dat de ‘eindgebruiker’ (bijv. koper van een woning) tot zekere hoogte voordeel moeten hebben van de investeringen in de beoogde kwaliteitsverbetering (bijv. de aanleg van openbaar groen/park).
De gelden zullen worden toegevoegd aan bestemmingsreserve. Vanuit deze reserve kunnen de benodigde financiële middelen worden ingezet voor het realiseren van de fysieke kwaliteitsverbeteringen.
Publiekrechtelijk kostenverhaal In de situatie dat vooraf geen overeenstemming is tussen een ontwikkelaar en gemeente, wordt de kostenverrekening gebaseerd op een omgevingsplan. We spreken dan van publiekrechtelijk kostenverhaal. De Ow kent geen exploitatieplan meer. Ten tijde van de Wro was het exploitatieplan de basis voor publiekrechtelijk kostenverhaal. Onder de Ow is dit geïntegreerd in het omgevingsplan door middel van exploitatieregels en –voorschriften. Afrekening van de gemeentelijke kosten vindt dan plaats via de beschikking bestuursrechtelijke geldschuld. Ook dit is een nieuw fenomeen. Voorheen bij de Wro kon de gemeente afrekenen bij het verlenen van de omgevingsvergunning of door het aangaan van een zgn. posterieure overeenkomst. In deze overeenkomst was men gebonden aan het bepaalde in het exploitatieplan. Daarvan kon niet worden afgeweken. Zoals eerder opgemerkt kent de Ow een publiekrechtelijke regeling die ziet op financiële bijdragen voor verbetering van de fysieke kwaliteit van de leefomgeving. Het betreft hier publiekrechtelijk afdwingbare bijdragen. De Wro kende enkel de mogelijkheid om hierover op basis van vrijwilligheid afspraken te maken. Aan de toepassing van de publiekrechtelijke variant gelden een aantal voorwaarden, namelijk:
Deze regeling kan enkel worden toegepast als het bouwplan in kwestie hoort tot de (wettelijk) ‘aangewezen bouwactiviteiten’ waarvoor het verplicht kostenverhaal geldt. 12
Nota Grondbeleid Terneuzen
De basis moet in het omgevingsplan zijn vastgelegd.
Financiële bijdragen kunnen alleen van initiatiefnemers worden verlangd als die bijdragen wordt gebruikt voor verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving én er een functionele samenhang bestaat tussen de ontwikkeling waarvoor de bijdrage wordt verlangd en de (bouw)activiteit van de initiatiefnemer. Het vereiste van functionele samenhang is nader toegelicht onder privaatrechtelijk kostenverhaal in de bijlage bij deze nota, waarbij deze voorwaarde ook geldt.
Indien de bijdragen voor de kwaliteitsverbetering langs een andere weg zijn ‘afgedekt’ mag de publieke regeling niet worden toegepast. We spreken dan van ‘kosten/bijdragen die anderszins zijn verzekerd’. Kosten/bijdragen kunnen anderszins zijn verzekerd bijv. in een anterieure overeenkomst of via heffingen of belastingen.
Afbeelding C: de voor- en nadelen van passief grondbeleid en de situaties wanneer een keuze voor toepassing van passief grondbeleid een optie is:
Passief grondbeleid Voordelen
De gemeente is geen eigenaar en voert geen grondexploitatie. De risico’s zijn voor derden die gronden in ontwikkeling brengt. De kosten zijn afgedekt: de gemeente kan op basis van de Ow kostenverhaal toepassen. Er is de mogelijkheid van bijdragen voor gebiedsontwikkelingen: privaatrechtelijk als de omgevingsvisie hierin voorziet of publiekrechtelijk als het omgevingsplan in de mogelijkheid hiervan voorziet.
Nadelen
De gemeente heeft minder regie en grip op ontwikkelingen, het initiatief ligt bij derden. De gemeente kan toetsen en sturen aan de hand van planologische kaders. De opbrengsten van de grondexploitatie gaan volledig naar derden, niet naar de gemeente
Keuze voor passief
Als de gemeente geen grondpositie heeft;
grondbeleid
Als de voorgenomen ontwikkeling een hoog risicoprofiel heeft. De opbrengstpotentie laag is
13
Nota Grondbeleid Terneuzen
2.3
Samenwerkingsvormen
Naast actief grondbeleid en faciliterend grondbeleid zijn er ook vormen van samenwerking tussen een overheid en één of meer private ondernemingen. We spreken dan van PubliekPrivate Samenwerking (hierna: PPS). De gemeente kan overgaan tot samenwerking met een marktpartij als daarvan meerwaarde wordt verwacht en/of er een noodzaak is. Een PPS constructie kan bijvoorbeeld meerwaarde opleveren omdat het de slagkracht vergroot, meer deskundigheid en marktkennis aanwezig is en/of omdat de risico's voor de gemeente gereduceerd worden. Noodzaak kan ontstaan door bijvoorbeeld de aanwezigheid van grondposities van private partijen of de aanwezigheid van contractuele afspraken. De drie meest voorkomende vormen van PPS worden hieronder in figuur D benoemd en kort beschreven. Afbeelding D: Samenwerkingsmodellen grondbeleid (samengevat) Samenwerkings-
Omschrijving en strategische overwegingen
modellen Bouwclaim-model
Het bouwclaim-model wordt vooral toegepast indien (meerdere) private partijen grond in een gebied hebben. Hierbij verkopen de private partijen de grond aan de gemeente in ruil voor het recht of plicht op afname van bouwrijpe kavels. De gemeente draagt vrijwel volledig alle risico's van de grondexploitatie, dit is enigszins te beperken door de afname van bouwrijpe kavels contractueel te verplichten. De sturingsmogelijkheden voor de gemeente zijn ook maximaal. In feite is er slechts beperkt sprake van "samenwerking": het bouwclaim-model zit dicht tegen actief grondbeleid aan. Aandachtspunten bij het bouwclaim-model zijn de aankoop en verkoopprijs van de gronden, moment van betalingen en toets aan de aanbestedingsregels. Het bouwclaim-model is het meest gebruikte PPSmodel.
Joint –venture model
Hierbij vormt de gemeente met de betrokken private partijen een gemeenschappelijke Grond-Exploitatie-Maatschappij (hierna: GEM) op. De GEM is het uitvoerend orgaan. Private Partner(s) investeren kapitaal naar rato van hun aandeel in de GEM en participeren op deze wijze risicodragend. De private partner krijgt in ruil daarvoor het recht op een deel van de opstalontwikkeling in het gebied. De gemeente kan haar risico op de grondexploitatie op deze wijze beperken. In dit model zijn de gemeentelijke sturingsmogelijkheden minder.
Concessiemodel
De te ontwikkelen gronden zijn hierbij in eigendom van de marktpartij of wordt eventueel door de marktpartij verworven. In eerste aanleg heeft de gemeente het initiatief. De gemeente regisseert de aanbesteding en komt veelal in overleg met
14
Nota Grondbeleid Terneuzen
de marktpartijen tot het vaststellen de te realiseren kwaliteitsnormen en stelt het omgevingsplan vast. Daarna is de marktpartij aan zet. De uitvoering van de gehele ontwikkeling, inclusief de realisatie van de openbare ruimte wordt door een marktpartij uitgevoerd. Aan het einde van de ontwikkeling wordt de openbare ruimte (voor zover niet in eigendom van de gemeente) geleverd aan de gemeente. De invloed, investeringen en risico's voor de gemeente zijn relatief beperkt. Tot aan het moment van het sluiten van de concessieovereenkomst heeft de gemeente de mogelijkheid om te sturen op het eindresultaat. Na het sluiten van de concessieovereenkomst zijn er voor de gemeente weinig sturingsmogelijkheden meer.
2.4
Keuze grondbeleid
De voorgaande Nota Grondbeleid is geschreven in 2016. Dit was een periode van economische stagnatie. De crisis heeft toen bij een groot aantal gemeenten geleid tot forse verliezen op de grondexploitaties. Op basis van die omstandigheden is toen gekozen voor een voorzichtig en terughoudend grondbeleid. Dit vertaalde zich in de vorige Nota Grondbeleid tot de keuze voor met name een faciliterend grondbeleid en bij uitzondering - wanneer nodig - voor actief grondbeleid. Initiatieven vanuit de markt (met name voor binnenstedelijke projecten) waren leidend en via overleg en op basis van bestemmingsplan en grondexploitatie-overeenkomsten werd hieraan sturing en invulling gegeven. Er waren overigens ook strategische locaties waarin de gemeente gronden had verworven. De verwerving van deze gronden dateerde vaak al van voor er sprake was van economische teruggang. Voorbeelden zijnde de locaties Kennedylaan West en Kop van de Noordstraat. In die situaties was de rol van de gemeente meer dan enkel faciliterend. In die situaties is er meer risico in relatie tot de gemeentelijke grondposities. De uitgifte van bedrijfsgronden gebeurt wel in ‘eigen beheer’ via een actief grondbeleid. Bedrijventerrein Terneuzen-Zuid is hiervan een voorbeeld. Bedrijventerrein Handelspoort was een voorbeeld waarin de gemeente in samenwerking met marktpartijen kwam tot deze ontwikkeling.
Inmiddels is de samenwerking beëindigd en is alleen de gemeente nog verantwoordelijk voor de gronduitgifte. Zoals blijkt uit voorgaande terugblik is geen sprake van een eenduidig grondbeleid. Afhankelijk van de locatie, situatie en aard van de plannen werd een keuze gemaakt voor een bepaalde vorm van grondbeleid. Dit alles wel onder het motto van ‘facilitair waar mogelijk en actief wanneer nodig’. Een keuze daarbij was ook om geen nieuwe uitleggebieden (woonwijken) te ontwikkelen. Gekozen is voor het ontwikkelen van inbreidingslocaties. In deze situaties wordt het initiatief veelal aan de marktpartijen overgelaten. Hierbij is sprake van toepassing van vooral facilitair grondbeleid en sturing via het (toentertijd nog) bestemmingsplan en met het aangaan van overeenkomsten.
15
Nota Grondbeleid Terneuzen
In het verlengde van bovenstaande terugblik kun je in zekere mate spreken van ‘situationeel grondbeleid’. Deze term heeft de afgelopen jaren zijn intrede gedaan. Situationeel grondbeleid houdt in dat een gemeente per ontwikkeling (op projectniveau) beoordeelt of zij een actieve, faciliterende of samenwerkende rol gaat vervullen of eventueel in samenwerking met marktpartijen. Bij situationeel grondbeleid wordt op projectniveau gekeken naar de financiële en ruimtelijke haalbaarheid. In deze tijd zijn projecten vaak door wetgeving en omstandigheden van complexe aard. Dit geldt zeker voor binnenstedelijke herstructureringen waar vaak meerdere partijen met uiteenlopende (grond)posities en verschillende belangen zijn betrokken. Deze complexiteit maakt het ook niet vanzelfsprekend dat projecten met een positief saldo kunnen worden afgesloten. Bij maatschappelijk gewenste ontwikkelingen kan de gemeente besluiten een financieel tekort voor haar rekening te nemen. Bij andere ontwikkelingen zal eerder worden gekeken naar aanpassingen en optimalisatie van het ruimtelijk beleid. In deze Nota Grondbeleid wordt voor de komende jaren gekozen voor situationeel grondbeleid. Dit betekent dat per ontwikkellocatie of project wordt gekeken naar de gewenste vorm van grondbeleid: actief, facilitair of een tussenvorm (samenwerking).
Zo kan de gemeente verantwoord en gecontroleerd sturen op de ruimtelijke ambities en doelstellingen. Het is immers niet mogelijk om een algemene strategie te bedenken voor alle locaties. Per locatie spelen veel facetten een rol, zoals grondposities, capaciteit van de gemeente, wens tot regie van de gemeente en de risico’s die de gemeente wil lopen. Gelet op de complexiteit en variëteit in projecten is het gewenst dat de gemeente locatie-specifiek kan (aan)sturen.
3
GRONDPRIJSBELEID
Grondprijsbeleid gaat over de wijze waarop de gemeente de waarde van haar gronden voor verschillende functies bepaalt. Daarbij gaat het ook om het vaststellen van kaders en uitgangspunten die daaraan ten grondslag liggen. Doelstelling van het gemeentelijke grond(prijs)beleid is de door de gemeente gewenste ruimtelijke ontwikkelingen te ondersteunen door het optimaliseren van de opbrengsten uit gronduitgiften. Het streven is daarbij dat met uitvoering van deze plannen een zo gering mogelijk beslag wordt gelegd op gemeentelijke financiële middelen. Uitgangspunt is dat uitgifte van gronden gebeurt tegen de marktwaarde. Als gemeente is men niet geheel vrij in het handelen hierin. Het uitgeven van gronden tegen een lagere prijs dan de marktwaarde kan strijd opleveren met het Europees recht. Verkoop beneden de marktwaarde kan worden geïnterpreteerd als (onrechtmatige) staatssteun. Zorgvuldigheid hierin is dus geboden. Een uitzondering op deze regel is de uitgifte van gronden ten behoeve van sociale woningbouw. Deze worden als een beleidsmatige afgesproken prijs uitgegeven.
16
Nota Grondbeleid Terneuzen
3.1
Methodieken grondprijsbepaling
Er worden verschillende methoden onderscheiden om grondprijzen te bepalen. In afbeelding E zijn deze nader genoemd en toegelicht.
Afbeelding E Methodieken van grondprijsbepaling Methoden grondprijsbepaling Kostprijsbenadering
Dit is van oudsher de meest oorspronkelijke methode van grondprijsbepaling. Het totaal van de kosten aan grondverwerving, planvorming, kosten voor bouw- en woonrijpmaken en overige kosten worden doorberekend in de m 2prijs van de gronden die kunnen worden uitgegeven. Bij de kostprijsmethode is een sluitend saldo (saldo = 0) voldoende. Met deze methode wordt geen uitgifte tegen marktwaarde nagestreefd. Daarmee voldoet deze methode niet aan de Europese regelgeving die stelt dat gemeenten bouwgrond dienen te verkopen tegen (minimaal) de marktwaarde.
Residuele grondwaarde
De residuele grondwaarde wordt berekend door de investeringskosten (bouw- en ontwikkelingskosten) in mindering te brengen op de commerciële waarde (= verkoopwaarde / ‘vrij op naam’- prijs) van het gerealiseerde vastgoed. Bij dalende opbrengsten, zoals ten tijde van de crisis, of stijgende bouwkosten in tijden van schaarste aan bouwmaterialen en/of arbeidscapaciteit in de bouwsector, komt de residuele grondwaarde lager uit. Er blijft immers minder van de VON-prijs over voor de grond.
Grondquote methode
In deze benadering wordt de grondwaarde vastgesteld door een nader te bepalen percentage van de VON-prijs van een woning als uitgangspunt te nemen. De methode wordt vooral toegepast in situaties van grotere bouwprojecten. Om dit percentage te bepalen kan een vergelijking worden gemaakt met referentieprojecten (met toepassing van de residuele methode) of met projecten in omliggende gemeenten (met toepassing van de comparatieve methode). Bij vergelijking tussen gemeenten moet dan natuurlijk wel rekening gehouden worden met verschillen in marktprijzen en bouwkosten.
Comparatieve methode
Deze methode wordt ook wel de vergelijkingswaardemethode genoemd. Deze methode gaat uit van het baseren van een grondprijs op een vergelijking met eerdere transacties binnen de gemeente en een vergelijking met grondprijzen in de omliggende gemeenten. Het is een inzichtelijke en eenvoudige methode die regelmatig wordt toegepast. Voordeel is dat goed is vast te stellen als er grote afwijkingen in de prijs plaatsvinden. Nadeel is dat lokale omstandigheden sterk kunnen verschillen en dat deze methode daarom niet altijd een nauwkeurige marktwaarde oplevert.
17
Nota Grondbeleid Terneuzen
Openbare inschrijving
Bij een openbare inschrijving worden er marktpartijen uitgenodigd om een bod uit te brengen op de beschikbare (bouw)grond. Uitgangspunt is dat vooraf randvoorwaarden worden geformuleerd. Dit kan in de vorm van bijv. een programma van eisen of een stedenbouwkundig plan.
Taxatie
De waarde van de bouwgrond wordt bepaald op basis van een taxatie door een onafhankelijk taxateur.
3.2
Grondprijsbeleid naar functie
De vraag welke grondwaardemethode wordt gekozen wordt mede bepaald door de functies die gerealiseerd zullen worden. In de situatie dat de gemeente actief grondbeleid toepast zijn hieronder de uitgangspunten (schematisch) weergegeven. Algemeen uitgangpunt hierin is de toepassing van de marktwaardebenadering. De marktwaardebenadering kent de volgende (drie) methoden: residueel, grondquote of comparatief. Afbeelding F geeft een overzicht van welke grondwaardemethodiek wordt toegepast in relatie tot de verschillende functies.
Afbeelding F Relatie functie en daarbij gehanteerde methode van prijsbepaling Functie
Methode prijsbepaling
Eenheid
Kanttekening
Vrije sector woningen
Comparatieve / residuele methode
m2 / kavel
Differentiatie in relatie tot kern / ligging / kavelgrootte
Projectmatig woning-
Residuele methode
m2 / kavel
bouw Sociale woningbouw
Differentiatie in relatie tot kern / ligging / kavelgrootte
Kavelprijs
Kavel
Beleidsmatige afspraken (lager dan marktwaarde is mogelijk)
Maatschappelijke voor-
Vaste grondprijs
zieningen
m2 / kavel /
Bvo = bruto vloeroppervlakte
Bvo
Grondprijs is minimaal kostprijs
Specifieke projecten
Residuele methode
per project
Parkeervoorzieningen
Waarde inbegrepen in prijs hoofdfunctie
Per parkeer-
Verrekening (huur) bij gebruik open-
plaats
bare parkeervoorzieningen
Per m2
Categorie-indeling naar grootte en ker-
Groen- en reststroken
Vaste prijs
nen en of wel/niet bebouwing mogelijk
18
Nota Grondbeleid Terneuzen
Functie
Methode prijsbepaling
Eenheid
Kanttekening
Bedrijventerrein
Comparatieve / residuele methode
Per m2
Differentiatie naar ligging / bestemming / grootte
Kantoren, winkels, ho-
residuele methode
Per m2 bvo
Differentiatie naar kern en ligging
reca
Uitgangspunt is dat de grondprijzen jaarlijks worden heroverwogen (najaar) en dat per 1 januari van het nieuwe kalenderjaar de gewijzigde grondprijzen in werking treden. De Raad wordt jaarlijks met een raadsbrief geïnformeerd over de besluitvorming.
4
FINANCIËLE BEHEERSING
Grondbeleid heeft financiële consequenties en heeft daarmee impact op de gemeentelijke begroting en het weerstandsvermogen. Aan grondbeleid zijn risico’s verbonden die in een vroeg stadium van de planontwikkeling en besluitvorming zo volledig mogelijk onderdeel hiervan moeten zijn. De financiële uitgangspunten die nodig zijn voor transparantie en beheersbaarheid worden in dit hoofdstuk nader toegelicht.
4.1
Besluit Begroting en Verantwoording (BBV)
De Gemeentewet schrijft voor dat gemeenten een begroting, meerjarenraming, jaarrekening en jaarverslag maken en noemt de eisen waaraan deze documenten dienen te voldoen. Artikel 186 Gemeentewet bepaalt dat de begroting, de begrotingswijzigingen, de meerjarenraming, het jaarverslag en de jaarrekening van gemeenten moeten voldoen aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gestelde regels. Deze nadere regels zijn uitgewerkt in het BBV. Bij de invoering van het BBV in 2004 lag de nadruk op het vergroten van de transparantie van het proces van begroting- en verantwoording en het versterken van de positie van raad en provinciale staten. De aanpassingen die met dit besluit werden ingevoerd hebben geleid tot een grotere betrokkenheid van provinciale staten en raad. Een aantal ontwikkelingen op het gebied van grondexploitaties was aanleiding om kritisch te kijken naar de afbakening, definiëring en verslaggevingsregels rondom grondexploitaties. 19
Nota Grondbeleid Terneuzen
Deze regels zijn ook van belang in het kader van de Vennootschapsbelasting voor gemeenten. Deze regels bieden een handreiking in de (fiscale) discussie over de afbakening van ondernemersactiviteiten en toe te rekenen kosten en opbrengsten (zie ook paragraaf 5.5). In 2019 heeft de Commissie BBV de ‘Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken’ gepubliceerd. Aanleiding voor deze notitie waren de vele vragen bij gemeenten over de toepassing van het BBV. In deze laatste notitie wordt ingegaan op de wijziging van de verslagleggingsregels voor grondexploitaties met betrekking tot de jaarrekening. Verder wordt voor enkele onderwerpen nadere uitleg gegeven over de achtergrond van sommige wijzigingen die in 2016 in de verslaggevingsregels zijn doorgevoerd. Deze nadere uitleg gaat in op de doelstelling van de regelgeving om onjuiste interpretatie - die in de praktijk soms leidt tot onnodige knelpunten – te voorkomen. De hoofdlijnen van Grondbeleid in begroting en jaarstukken wordt hierna nader toegelicht.
4.2
Grondexploitaties
De gemeente is bijna altijd betrokken bij de ontwikkeling van een bepaalde locatie. Enerzijds wanneer de gemeente zelf grond verwerft, de gronden bouw- en woonrijp maakt en vervolgens bouwgrond uitgeeft (actief grondbeleid). Anderzijds middels het sluiten van een overeenkomst met een ontwikkelende partij. De gemeente heeft dan een faciliterende rol. De financiële en economische haalbaarheid van een plan/project kan worden berekend en aangetoond via een grondexploitatie of een kosten-baten berekening. Binnen deze context heeft een grondexploitatie verschillende functies. Indien de gemeente partij is bij een planontwikkeling - omdat zij zelf gronden verwerft – worden met een grondexploitatie de inkomsten en opbrengsten van een dergelijke planontwikkeling inzichtelijk gemaakt. Bij faciliterend grondbeleid wordt een exploitatieovereenkomst gesloten met een ontwikkelende partij. De totstandkoming van een exploitatieovereenkomst is een onderhandelingsproces tussen gemeente en de ontwikkelaar/grondeigenaren. Binnen dat onderhandelingsproces is één onderwerp de inzet voor de gemeente, namelijk om de (gemeentelijke) kosten vergoed te krijgen. Criteria voor toepassing van het kostenverhaal zijn profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit.
4.3
Bouwgrond In Exploitatie (BIE)
Onder een BIE wordt verstaan ‘gronden in eigendom van de gemeente, waarvoor de raad door middel van een raadsbesluit een grondexploitatiecomplex en een grondexploitatiebegroting heeft vastgesteld’. Het raadsbesluit vormt het startpunt van de BIE. De gemeenteraad heeft dan het ruimtelijke plan alsmede de grondexploitatiebegroting vastgesteld die wordt uitgevoerd. De BIE’s hebben:
een maximale duur van 10 jaar van grondexploitaties;
bij kostentoerekening is verplicht aan te sluiten bij de wettelijk vastgelegde kostenverhaalsmogelijkheden; 20
Nota Grondbeleid Terneuzen
de toegerekende rente moet worden gebaseerd op de werkelijke rente over vreemd vermogen.
Strategische gronden Met ingang van 2016 is de categorie strategische gronden (warme gronden) in het leven geroepen. De grondlocatie past wel in de gedachten (verwachtingen) over gemeentelijke bebouwing. Voor deze grond moet een reëel en stellig voornemen bestaan dat deze in de nabije toekomst zal worden bebouwd. Deze verwachting moet zijn gebaseerd op een raadsbesluit. In dit besluit heeft de raad inhoud gegeven aan ambitie en planperiode. Deze gronden worden conform het BBV gewaardeerd tegen verkrijgings- of vervaardigingsprijs. Als deze gronden niet te kwalificeren zijn als ‘BIE-gronden’ moeten deze op de balans worden opgenomen onder de ‘materiële vaste activa’ als ‘strategische gronden’. Voor deze strategische gronden geldt:
toerekenen van rente en kosten is niet toegestaan en
de waardebepaling van deze gronden vindt plaats op basis van de huidige bestemming en ‘per de datum van de waardebepaling’.
4.4
Risicobeheersing
Uitgangspunt is dat een grondexploitatie economisch uitvoerbaar dient te zijn. De economische uitvoerbaarheid moet worden aangetoond aan de hand van een becijfering van kosten en baten van het plan, waarin het ruimtelijke beleid is vastgelegd. De becijfering moet voldoen aan een aantal elementaire voorwaarden, namelijk:
alle kosten- en opbrengstelementen moeten in de becijfering zijn opgenomen;
als er kostenelementen zijn, die niet of niet geheel op een plan horen te drukken, moeten deze afzonderlijk zijn aangegeven, alsmede de middelen tot dekking daarvan;
indien geen evenwicht van kosten en opbrengsten wordt bereikt, dienen dekkingsmiddelen te worden aangegeven voor dit tekort.
In dit verband is het ook relevant te weten welke risico’s er kunnen optreden en welke financiele buffers voorhanden zijn. Door het uitvoeren van een risicoanalyse kan de gemeente inzicht krijgen in de risico’s en kansen van een plan. De Wro kende het ‘exploitatieplan’. Als een exploitatieplan werd vastgesteld maakt de grondexploitatieberekening daar deel van. Een exploitatieplan diende jaarlijks te worden herzien en geactualiseerd. De Ow – zoals eerder gemeld – kent geen exploitatieplan meer en ook de verplichting tot jaarlijkse herziening is vervallen. Uitgangspunt blijft echter dat jaarlijks een actualisering/bijstelling van de gemeentelijke grondexploitaties zal (blijven) plaatsvinden. De financiële bewaking van het grondexploitatieproces is namelijk van groot belang voor het uiteindelijke financiële resultaat van een project. Met behulp van de eindwaardeberekening is het mogelijk om te beoordelen of alle voorziene op-
21
Nota Grondbeleid Terneuzen
brengsten de kosten wel in voldoende mate dekken. Door het jaarlijks berekenen en vermelden van de eindwaarde en contante waarde van de grondexploitatie, wordt verantwoording afgelegd over de verschillen tussen de eindwaarde/contante waarde per grondexploitatie in de tijd. Met behulp van deze verantwoordingsinformatie kan dus eenvoudig worden vastgesteld of de einduitkomsten nog conform de planning zijn, óf dat bijsturing noodzakelijk is. Ook voorzieningen die in de jaarrekening zijn opgenomen ter afdekking van verliesgevende grondexploitaties zijn gebaseerd op de eindwaardeberekening per grondexploitatie.
4.5
Winst- en verliesneming
Het voorzichtigheidsbeginsel leidt ertoe dat realisatie van winst moet worden uitgesteld tot daarover voldoende zekerheid bestaat. Dit betekent echter niet dat pas winst moet worden genomen bij het afsluiten van het grondexploitatiecomplex. Voor winstneming geldt de zogenaamde ‘percentage of completion methode’ (POC): voor zover gronden zijn verkocht en opbrengsten zijn gerealiseerd kan tussentijds naar rato van de voortgang van de grondexploitatie winst op basis van de eindwaarde worden genomen. PERCENTAGE OF COMPLETION (POC) Voor het bepalen van de tussentijdse winst is in het BBV aansluiting gezocht bij een algemeen aanvaardbare methodiek (bedrijfsleven, fiscaal). Hierbij is rekening gehouden met de bijzondere kenmerken van gemeentelijke grondexploitaties. De POC-methode houdt rekening met de fase waarin de grondexploitatie verkeert. Er wordt gekeken naar zowel de opbrengsten als de kosten. Naar rato van de voortgang van het project wordt tussentijds winst verantwoord. De voortgang wordt berekend naar de mate waarin kosten en opbrengsten zijn gerealiseerd per individuele grondexploitatie. Hiermee wordt de totale winst over de individuele grondexploitatie opgedeeld/toegerekend aan de reeds verkochte kavels. Indien nog geen gronden zijn verkocht is er dus nog geen sprake van gerealiseerde winst.
Maatgevend is de realisatie tot en met het lopende jaar ten opzichte van het totaal van de kosten en opbrengsten van de grondexploitatie. In formule: % kostenrealisatie x % opbrengstrealisatie = % POC (Een voorbeeld: ingeval de kosten voor 50% zijn gerealiseerd en de gronden voor 50% zijn verkocht, dan is de POC dus 25%).
Verwerking van winst Indien aan de volgende voorwaarden is voldaan, bestaat er voldoende zekerheid om winst te kunnen nemen:
het resultaat op de grondexploitatie kan betrouwbaar worden ingeschat; én
de grond (of het deelperceel) moet zijn verkocht; én
de kosten zijn gerealiseerd (winst wordt naar rato van de realisatie genomen).
Voor het tussentijds verantwoorden van winst is het noodzakelijk dat voldoende zekerheid bestaat over het (verwachte) resultaat van de grondexploitatie Ofwel: het resultaat moet op be-
22
Nota Grondbeleid Terneuzen
trouwbare wijze kunnen worden ingeschat. Uitgangspunt is het hebben van een degelijke onderbouwing van de schattingen voor de te verrichten werkzaamheden, te maken kosten en te realiseren opbrengsten in overeenstemming voor de desbetreffende grondexploitatie. Deze onderbouwing moet jaarlijks worden herzien of geactualiseerd. Daarbij moeten de specifieke projectrisico’s worden benoemd, onderbouwd en gemonitord. Een dergelijke basis geeft voldoende zekerheid over het verwachte resultaat. Het kan voorkomen dat, bijvoorbeeld vanwege veranderende omstandigheden, uit de meerjarenprognoses naar voren komt dat in het verleden te veel winst is genomen. In dat geval dient deze (tussentijdse) winst direct te worden teruggedraaid, door een lagere tussentijdse winstneming of zelfs door het treffen van een voorziening of een afboeking die als een negatieve opbrengst ten laste van de exploitatie wordt gebracht.
Verwerking van verliezen In de praktijk komt het voor dat de baten de lasten niet of slechts gedeeltelijk zullen dekken. Het resultaat van de grondexploitatiebegroting op eindwaarde - het tijdstip dat de grondexploitatie wordt afgesloten - ofwel het saldo van de gerealiseerde en toekomstige geldstromen vertoont dan een begroot verlies. Begrote verliezen op grondexploitatiecomplexen kunnen in de verslaggeving (en boekhouding) op twee manieren worden gepresenteerd, namelijk:
via een (niet-herstelbare) afboeking: of
via het treffen van een voorziening, die wordt afgetrokken van de waarde van het actief.
In feite is de voorziening, naar analogie van de voorziening voor oninbare vorderingen, een waardecorrectie op de actiefpost voorraden, bouwgrond in exploitatie. Om die reden moet deze voorziening dan ook onder deze post worden opgenomen en worden toegelicht in de toelichting van de balans. Het treffen van de waardecorrectie / de voorziening gebeurt bij een geprognosticeerd verlies direct ter grootte van dit volledige verlies. Deze voorziening wordt gewaardeerd tegen de nominale waarde van dit verlies of tegen de contante waarde van dit verlies. De voorziening tegen nominale waarde is gelijk aan het resultaat van de grondexploitatiebegroting op eindwaarde.
4.6
Vennootschapsbelasting
Vanaf 1 januari 2016 zijn overheidslichamen onderworpen aan de vennootschapsbelasting “indien en voor zover een onderneming wordt gedreven”. De vennootschapsbelasting kwalificeert een activiteit als een onderneming, indien cumulatief sprake is van:
een duurzame organisatie van kapitaal en arbeid (en);
waarmee wordt deelgenomen aan het economisch verkeer (en);
23
Nota Grondbeleid Terneuzen
waarmee winst wordt beoogd (het winstoogmerk wordt geacht reeds aanwezig te zijn indien structureel overschotten worden behaald of als incidenteel overschotten worden behaald en in concurrentie wordt getreden met private partijen).
Het grondbedrijf is één van de activiteiten die een gemeente uitvoert en die aan de bovenstaande criteria getoetst moet worden. Fiscaal wordt voor de definitie en reikwijdte van het grondbedrijf aangesloten bij de BIE uit het BBV. Voor de vennootschapsbelasting worden activiteiten in het kader van faciliterend grondbeleid in beginsel niet in het grondbedrijf betrokken. Uitzondering hierop vormt het faciliterend grondbeleid dat binnen dezelfde organisatorische eenheid van het (actieve) grondbedrijf wordt uitgevoerd en hiermee onlosmakelijk is verbonden. In dat geval worden de kosten en opbrengsten van het faciliterend grondbeleid wel meegenomen in de fiscale winstbepaling. Voldoet het grondbedrijf aan de ondernemingscriteria dan wordt deze activiteit gekwalificeerd als Vpb-plichtig. Het gevolg is dat vennootschapsbelasting betaald moet worden over het fiscaal resultaat van het grondbedrijf. Het fiscaal resultaat van het grondbedrijf leiden wij af van de gerealiseerde commerciële – BBV – cijfers. De commerciële en fiscale cijfers zijn niet aan elkaar gelijk, omdat vanuit fiscaal oogpunt een aantal evidente verschillen geëlimineerd moeten worden. Denk hierbij aan de grondbedrijfsvreemde activiteiten, zoals erfpachtbeheer en beheer openbare ruimte. Een ander evident verschil zijn de kapitaalstortingen en onttrekkingen.
Geldstromen van en naar de algemene middelen moeten voor de fiscale winstbepaling worden geëlimineerd uit de commerciële cijfers. Vanuit fiscaal oogpunt worden mutaties van en naar de algemene- en bouwgrondreserve namelijk beoordeeld als mutaties in het kapitaal of eigen vermogen. Deze mutaties in het grondbedrijf leiden niet tot een fiscale last of bate. In het kader van de Vpb-plicht wordt het grondbedrijf jaarlijks getoetst en gemonitord. Toetsing vindt plaats na afloop van het boekjaar op basis van de gerealiseerde cijfers. Op dat moment wordt de mogelijke Vpb-impact van het grondbedrijf inzichtelijk.
4.7
Rente
De toe te rekenen rente aan een BIE moet worden gebaseerd op de daadwerkelijk te betalen rente over het vreemd vermogen. Het is niet toegestaan om rente over het eigen vermogen toe te rekenen aan een BIE. Naar verhouding vreemd vermogen / totaal vermogen kan het gewogen gemiddelde rentepercentage van de bestaande leningenportefeuille worden toegerekend aan een BIE. De rente wordt toegerekend over de boekwaarde van de BIE per 1 januari van het betreffende boekjaar.
24
Nota Grondbeleid Terneuzen
Bijlage Overzicht wettelijke kaders grondbeleid (n.a.v. par. 1.4) Europese regelgeving Met name de Europese regelgeving is in de voorbije jaren steeds belangrijker geworden. Kernbegrippen die in deze regels een rol spelen zijn vooral: staatssteun, aanbesteding en transparantie. Decentrale overheden die steun willen verlenen, moeten de regels voor staatssteun in acht nemen. Vanwege de mogelijke verstoring van de mededinging op de Europese markt, is staatssteun in principe verboden. Er gelden echter uitzonderingen op het staatssteunverbod. De EU wil gelijke concurrentievoorwaarden scheppen voor alle ondernemingen op de interne (Europese) markt. Controle op overheids- of staatssteun aan ondernemingen is dan ook één van de belangrijkste onderdelen van het Europese mededingingsbeleid. Het niet voldoen aan Europese aanbestedingsregels kan ingrijpende (financiële) gevolgen of sancties tot gevolg hebben. Soms zijn er ook nieuwe ontwikkelingen op initiatief vanuit ‘Europa’ die op de gemeenten afkomen. Een vrij recent voorbeeld is de invoering van de vennootschapsbelasting voor activiteiten waar de gemeente concurreert met marktpartijen. De Europese regelgeving treedt bij de uitvoering van het grondbeleid vooral op bij aankoopen verkooptransacties met bedrijven en bij de aanbestedingen voor bouw - en woonrijp maken.
Gebiedsontwikkeling is een beleidsterrein waar decentrale overheden met staatssteun te maken kunnen krijgen. De voorwaarden waaronder grondtransacties als marktconform worden gezien, worden uitgelegd in de ‘Handreiking staatssteun voor de overheid’ (2016). De Mededeling is van toepassing op de verkoop van grond en gebouwen in eigendom van de overheid aan ondernemingen. In de praktijk wordt de Mededeling ook toegepast op de aankoop, uitgifte in erfpacht of verhuur van gronden en gebouwen. Verloopt de verkoop van de overheidsgrond via één van de volgende verkoopprocedures, dan gaat de Europese Commissie er vanuit dat er geen sprake is van staatssteun:
de overheidsgrond of -gebouw wordt via een openbare en onvoorwaardelijke biedprocedure, verkocht aan de hoogste bieder. de marktwaarde van de overheidsgrond wordt vóór de verkoop door een onafhankelijke taxateur vastgesteld. Volgens deze marktwaarde wordt de overheidsgrond verkocht.
Steunmaatregelen van decentrale overheden die in omvang onder de zogenaamde ‘de minimis’ drempel blijven, hoeven niet aan de Commissie te worden gemeld. Er is dan geen rapportageverplichting. De hoogte van de ‘de-minimis’ steun is geregeld in de ‘De-minimisverordening’ (2014). Het plafondbedrag voor de-minimissteun is vastgesteld op € 200.000,- per onderneming per drie belastingjaren. Steunmaatregelen door overheden aan ondernemingen die binnen de marges van deze regeling blijven, worden geacht het Europese handelsverkeer niet ongunstig te beïnvloeden en worden niet als staatssteun aangemerkt. 25