2021-09-23 bijlage 3 - significant-public-onderzoek-sociaal-medische-indicatie
Tekst van het document
ONDERZOEK SOCIAAL MEDISCHE INDICATIE HOE HEBBEN GEMEENTEN HET INGERICHT EN WELKE EFFECTEN HEEFT DIT?
KLANT KENMERK AUTEURS KENMERK DATUM VERSIE
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2183 Michiel Blom, Annemarijn Onstenk, Gerlise van der Maas, Marjolijn Zwanepol MZ/jve/002183 29 oktober 2020 DEFINITIEF
Inhoudsopgave 1
2
Managementsamenvatting
3
Inleiding
5
1.1
Aanleiding
5
1.2
Doel en reikwijdte van het onderzoek
5
1.3
Onderzoeksaanpak
5
1.4
Leeswijzer
7
Gemeentelijk SMI-beleid is divers
8
2.1
Groeiend aantal gemeenten heeft beleidsregels specifiek voor SMI
8
2.2
Nadruk SMI ligt op het ontlasten van ouders óf de ondersteuning van het kind
9
2.3
Verbetering mogelijk in de samenwerking tussen domeinen en het vergroten van bekendheid van alternatieve voorzieningen
3
Beperkte variatie in uitvoering SMI; veel ruimte voor maatwerk
12
3.1
Uitvoering van SMI in hoofdlijnen hetzelfde
12
3.2
Grootste deel van de gemeenten voert SMI zelf uit; circa de helft van de gemeenten vindt SMI goed uitvoerbaar
3.3
bekendheid van SMI
13
3.4
Indicering voornamelijk door gemeente of gemeentelijke instantie
15
3.5
Voorwaarden voor het toekennen van SMI komen redelijk overeen tussen de gemeenten
17
3.6
Sociale of medische problematiek belangrijkste reden voor toekenning van SMI, toenemende aandacht voor ontwikkeling van het kind
18
3.7
Toegekende SMI-aanvragen blijven procentueel nagenoeg gelijk
19
3.8
Voorliggende voorzieningen en het ontbreken van noodzaak belangrijkste redenen voor afwijzen van SMI
19
3.9
Meeste gemeenten variëren in lengte van de toekenning en het maximum aantal dagdelen
20
3.10
Klanttevredenheidsonderzoek wordt maar in een zeer klein aantal gemeenten uitgevoerd
21
3.11
Gemeenten zien verbetermogelijkheden in lokale processen, vergroten bekendheid van SMI en
Stijging in aantallen en kosten SMI 4.1
23
Algemene trend is dat er een stijging is in het aantal gezinnen dat gebruikmaakt van SMI, 23
4.2
Kosten voor SMI vallen vaak hoger uit dan begroot; als er al SMI-middelen apart zijn begroot
25
4.3
Eigen bijdrage van ouders veelal in lijn met inkomensafhankelijke bijdrage conform kinderopvangtoeslag
27
Verbetering mogelijk door meer zicht te krijgen op financiën
29
SMI effectief voor tijdelijk ontlasten ouders en ondersteunen kind 5.1
A.
22
voornamelijk door grotere bekendheid van SMI en beperkte ‘uitstroom’
4.4
5
13
Ouders meestal verantwoordelijk voor de aanvraag; gemeenten besteden meer aandacht aan de
betere aansluiting op hulpverlening in een gezin
4
11
30
Effectief voor het tijdelijk ontlasten van ouders en het ondersteunen bij de ontwikkeling van het kind; minder effectief voor structurele verbetering van de situatie
30
5.2
SMI kan de inzet van ‘zwaardere’ voorzieningen voorkomen
31
5.3
Concluderend
32
Profielschetsen ouders
34
Managementsamenvatting Met een Sociaal Medische Indicatie (hierna: SMI) kunnen gemeenten gezinnen (tijdelijk) ontlasten door een tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang1 te bieden. De doelgroep van SMI bestaat uit gezinnen met kinderen tot en met 12 jaar waarvan de ouders geen recht hebben op kinderopvangtoeslag, omdat de ouders niet (allebei) werken en die vanwege een sociale of medische situatie ook niet instaat zijn om voor hun kinderen te zorgen. Denk bijvoorbeeld aan ouders met een (chronische) lichamelijke, verstandelijke of psychische beperking, of aan een sociale crisissituatie in een gezin. Het kan ook voorkomen dat er voor kinderen geen gezond opvoedklimaat is. Kinderopvang kan dan van belang zijn voor een goede ontwikkeling van het kind en/of om de ouder(s) te ontlasten2.
De kinderen in het gezin moeten een leeftijd tussen de 0 en 12 jaar hebben om in aanmerking te komen voor SMI. Verder zijn gemeenten vrij in hoe zij, passend bij de lokale situatie, invulling geven aan SMI. Zij bepalen zelf hoe en door wie de indicatiestelling plaatsvindt en welke criteria er gelden om in aanmerking te komen voor SMI. Gezien deze beleidsruimte kunnen in de uitvoeringspraktijk onderlinge verschillen ontstaan tussen gemeenten. Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ontvangt met enige regelmaat signalen dat SMI niet in alle gevallen toereikend is en dat er (te) sterke verschillen tussen gemeenten bestaan. Uit deze signalen is niet op te maken of het gaat om incidentele situaties of om situaties die breder spelen. Eind 2019 heeft de staatssecretaris van SZW daarom aangekondigd om een onderzoek uit te voeren naar hoe gemeenten SMI hebben ingevuld. De centrale vraagstelling van het onderzoek luidt dan ook:
Hoe hebben de verschillende gemeenten SMI ingericht en welke effecten heeft dit in de praktijk op de uitvoering?
Aanpak
We hebben een gestructureerde onderzoeksaanpak ontwikkeld waarmee we goed in kaart hebben kunnen brengen hoe gemeenten SMI hebben ingericht. Wij hebben het gemeentelijk beleid verkend door middel van deskresearch, webscrape en een analyse van openbaar vindbare beleidsregels. Op basis van de uitkomsten uit de contextverkenning, hebben wij een vragenlijst opgesteld met als doel een breed landelijk inzicht te verkrijgen in de vormgeving van SMI. Vervolgens hebben we bij een vijftiental gemeenten onderzoeksdagen gehouden en daarbij gesproken met beleidsmedewerkers, indicatiestellers en ouders die gebruikmaken van SMI. Tot slot hebben we gedurende het onderzoek verdiepende gesprekken gevoerd met SZW (beleid en financiën), het ministerie van Binnenlandse Zaken (financiën) en Kindermediair.
SMI effectief voor het tijdelijk ontlasten van ouders en het ondersteunen bij de ontwikkeling van het kind
SMI is in de afgelopen jaren meer en meer ingebed binnen het gemeentelijk sociaal domein. De verordening is ruim opgezet en geeft ruimte om dit instrument te gebruiken waar het voor bedoeld is, namelijk het ontlasten van ouders en/of het ondersteunen van de ontwikkeling van het kind. SMI wordt daarbij gezien als een effectieve regeling om in te zetten. Hoewel de beleidsvrijheid een keerzijde kent, namelijk dat er voor gemeenten weinig handvatten zijn om tot goede afwegingen te komen, is het merendeel van de gemeenten tevreden met de beleidsvrijheid die zij hierin krijgen. De groeiende bekendheid van SMI onder beleidsmedewerkers, zorgprofessionals en ouders zorgt voor een toename in
1
Kinderopvang is de overkoepelende term voor: dagopvang (0 t/m 4 jaar), gastouderopvang (0 t/m 12 jaar) en
buitenschoolse opvang (4 t/m 12 jaar). 2
In bijlage A staan profielschetsen van ouders die we voor dit onderzoek hebben gesproken en die gebruikmaken van
SMI.
3
de vraag; ook de decentralisatie heeft volgens een aantal gemeenten bijgedragen aan de stijging. De hulp is nu dichterbij de inwoner, lijntjes tussen wijkteams, hulpverleners en gemeenten zijn korter geworden en de verwachting is dat daarmee gezinnen eerder in beeld zijn en geholpen kunnen worden. Tussen 2017 en 2019 is er naar schatting een toename in het aantal toekenningen van SMI van 32%. Daarmee is er een groeiende (gevoelde) behoefde om beleidsregels aan te scherpen of te herzien en meer grip en zicht te krijgen op de financiën.
Bij het aanscherpen of herzien van de beleidsregels zien we een verschuiving van de domeinen Sociale Zaken of Werk en Inkomen (bijzondere bijstand) naar andere beleidsafdelingen binnen de gemeente zoals Jeugd, Onderwijs of Wmo. Vooral de verschuiving naar Jeugd komt vaak voor, met als doel om een kind een zo normaal mogelijke opvoedsituatie en ontwikkeling te kunnen bieden (preventieve jeugdhulp). Maar ook bij gemeenten waar SMI onderdeel is van de beleidsregels van de bijzondere bijstand wordt de indicering (en soms ook de toekenning) door zorgprofessionals gedaan uit bijvoorbeeld een wijkteam jeugd of uit een wijkteam 0-100. De beoordeling van een SMI-aanvraag behoeft in veel gevallen zorginhoudelijke kennis. Met de invoering van wijkteams in 2015 is de indicering van SMI bij het merendeel van de gemeenten daar belegd. Zij kennen het gezin en weten wat er nodig is. Daarmee krijgt SMI een steeds ‘socialere’ functie waar het voorheen mogelijk meer een ‘financiële’ functie had, en wordt het in een breder perspectief geplaatst. Het lijkt erop dat SMI beter ingebed raakt in andere beleidsdomeinen.
Wat opvalt is dat er in veel gevallen maatwerk mogelijk is. Ook wanneer gemeenten in hun beleidsregels of verordeningen een richtlijn meegeven in het maximum aantal dagdelen en duur, kan hiervan afgeweken worden indien nodig. In de gevallen dat afgeweken wordt van de richtlijn is dat meestal volgens een vierogenprincipe, waarbij een collega indicatiesteller meekijkt op de casus en in sommige gevallen vindt er ook overleg plaats met de verantwoordelijke beleidsmedewerker. Door deze ruimte voor maatwerk komt het voor dat sommige gezinnen jarenlang gebruikmaken van SMI. Reden hiervoor is dat er voor sommige gezinnen geen passend alternatief is voor SMI. Ook de aanpalende regelingen zoals Voor- en vroegschoolse educatie (hierna: vve) en peuteropvang voldoen niet altijd (volledig) aan wat er op dat moment nodig is in het gezin.
Gemeenten geven aan dat er winst te behalen valt binnen de eigen gemeente in het actiever monitoren of de gezinssituatie is gewijzigd en of de afspraken nagekomen worden die gericht zijn op verbetering van de gezinssituatie. Door actiever te monitoren kunnen ze mogelijk de duur van SMI verkorten. Daarnaast is het van belang om, zeker in multiprobleemgezinnen, aanvullende hulpverlening in te zetten. Wanneer er bij gezinnen waar SMI wordt ingezet, gekeken wordt naar alle leefdomeinen en samengewerkt wordt aan een integraal plan, is de kans op structurele verbetering van de situatie waarschijnlijker. In veel gevallen gebeurt dit al.
Op de vraag waar gemeenten verbetermogelijkheden zien is een veelgehoord antwoord dat ze hun eigen werkproces willen optimaliseren. Het uitvoeren van SMI van aanvraag tot en met beschikking, inclusief het vinden van een kinderdagverblijf, gaat over veel schakels. Dit proces kan gestroomlijnder. Het borgen van kennis in het werkproces is ook een aandachtspunt. Zo moeten de mensen die de indicering afgeven voldoende kennis hebben van mogelijk aanpalende voorzieningen op SMI en helpt het als er binnen de gemeente een duidelijk aanspreekpunt is. Sommige gemeenten geven aan dat zij (vernieuwde) beleidsregels op willen stellen om het beleid helder en duidelijk vast te leggen. Hierdoor moet er meer duidelijkheid komen voor de burger over de voorwaarden om SMI te kunnen aanvragen. Dit komt overeen met de gehoorde behoefte vanuit ouders in dit onderzoek. Zij geven aan dat zij het belangrijk vinden dat er voldoende informatie beschikbaar is over SMI. Nu is de beschikbare informatie vaak summier en is er alsnog contact met de gemeente nodig om een aanvraag in te dienen. Ouders hebben vooral behoefte aan duidelijkheid over de voorwaarden die de gemeente stelt aan SMI.
Tot slot geven gemeenten aan dat het hen zou helpen bij het maken van de begroting en de communicatie richting hun gemeenteraad als zij meer zicht zouden hebben op het beschikbare budget voor SMI vanuit het Rijk voor hun gemeente. Het vermoeden bij de meeste gemeenten is dat het beschikbare budget voor SMI ontoereikend is voor de kosten die zij maken voor uitvoering van SMI.
4
1 Inleiding 1.1
Aanleiding
Met een Sociaal Medische Indicatie (hierna: SMI) kunnen gemeenten gezinnen (tijdelijk) ontlasten door een tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang te bieden. De doelgroep van SMI bestaat uit gezinnen met kinderen tot en met 12 jaar waarvan de ouders geen recht hebben op kinderopvangtoeslag, omdat de ouders niet (allebei) werken en die vanwege een sociale of medische situatie ook niet instaat zijn om voor hun kinderen te zorgen. Denk bijvoorbeeld aan ouders met een (chronische) lichamelijke, verstandelijke of psychische beperking, of aan een sociale crisissituatie in een gezin. Het kan ook voorkomen dat er voor kinderen geen gezond opvoedklimaat is. Kinderopvang kan dan van belang zijn voor een goede ontwikkeling van het kind en/of om de ouder(s) te ontlasten.
De kinderen in het gezin moeten een leeftijd tussen de 0 en 12 jaar hebben om in aanmerking te komen voor SMI. Verder zijn gemeenten vrij in hoe zij, passend bij de lokale situatie, invulling geven aan SMI. Zij bepalen zelf hoe en door wie de indicatiestelling plaatsvindt en welke criteria er gelden om in aanmerking te komen voor SMI. Gezien deze beleidsruimte kunnen in de uitvoeringspraktijk onderlinge verschillen ontstaan tussen gemeenten. Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: SZW) ontvangt met enige regelmaat signalen dat SMI niet in alle gevallen toereikend is en dat er (te) sterke verschillen tussen gemeenten bestaan. Uit deze signalen is niet op te maken of het gaat om incidentele situaties of om situaties die breder spelen. Eind 2019 heeft de staatssecretaris van SZW daarom aangekondigd om een onderzoek uit te voeren naar hoe gemeenten SMI hebben ingevuld. SZW heeft Significant Public opdracht gegeven om dit onderzoek uit te voeren.
1.2
Doel en reikwijdte van het onderzoek
Het doel van het onderzoek is om een representatief beeld te geven van de manier waarop gemeenten SMI invullen. De hoofdvraag die centraal staat in dit onderzoek luidt:
Hoe hebben de verschillende gemeenten SMI ingericht en welke effecten heeft dit in de praktijk op de uitvoering?
Het onderzoek betreft enerzijds een feitelijke, cijfermatige verkenning van de situatie: het aantal aanvragen, toekenningen en de ontwikkeling hierin, de kosten die gemaakt worden voor SMI et cetera. Anderzijds gaan we in dit onderzoek in op hoe SMI is vormgegeven: hoe verloopt de indicering, aanvraag en toekenning? Daarnaast onderzoeken we ook de bredere beleidscontext en de bijbehorende doelstellingen: hoe zien gemeenten SMI in de bredere gemeentelijke beleidscontext en hoe beoordelen zij de effectiviteit van SMI?
Wij benadrukken dat dit onderzoek niet als doel heeft om op landelijk niveau de effectiviteit van SMI te beoordelen of om het SMI-beleid van gemeenten te evalueren. Het onderzoek richt zich op een verkenning van de manier waarop gemeenten SMI invullen en op het signaleren van eventuele verbeterpunten. Wel hebben wij gemeenten en indicatiestellers gevraagd hoe zijzelf aankijken tegen de effectiviteit van SMI afgezet tegen de doelen van SMI.
1.3
Onderzoeksaanpak
Om inzicht te krijgen in de manier waarop gemeenten SMI invullen en hoe SMI uitpakt in de praktijk, hebben wij een onderzoek uitgevoerd bestaande uit zowel een kwalitatief als een kwantitatief deel. De kwantitatieve methoden zorgen voor representatieve onderzoeksuitkomsten die nodig zijn om goed in beeld te brengen hoe gemeenten in den brede SMI hebben ingericht. De inzet van kwalitatieve onderzoeksmethoden zorgt voor diepgang in het onderzoek en biedt
5
verklaringen en achtergronden voor de kwantitatieve onderzoeksbevindingen. Het onderzoek bestond uit verschillende fasen. In deze paragraaf lichten we deze fases kort toe.
1.3.1
Contextverkenning
In deze fase van het onderzoek hebben we ons erop gericht om het gemeentelijke beleid rondom SMI in kaart te brengen. Wij hebben het gemeentelijk beleid verkend door middel van deskresearch, webscrape3 en een analyse van openbaar vindbare beleidsregels. Deze bevindingen hebben we aangevuld met een beleidsinterview met SZW.
1.3.2
Breedteonderzoek
In deze fase van het onderzoek hebben we een vragenlijst verzonden aan alle gemeenten in Nederland. Op basis van de uitkomsten uit de contextverkenning, hebben wij een vragenlijst opgesteld met als doel een breed inzicht te verkrijgen in de vormgeving van SMI. De vragenlijst bestond uit verschillende thema’s: gemeentelijk beleid en context, de uitvoering van SMI (indicatie, aanvraag en toekenning), aantallen aanvragen en toekenningen, de financiering van SMI en ervaringen met SMI (oordeel en effectiviteit). Voor het opstellen van de vragen in de enquête hebben wij onder andere geput uit de vragenlijst die Regioplan in 2014 heeft gebruikt in het onderzoek Kinderopvang en sociaalmedische indicatie - een scenariostudie. Hiervoor is gekozen omdat wij op deze manier op sommige onderwerpen een vergelijking in de tijd konden maken en daarmee mogelijke trends konden ontdekken. In totaal hebben 209 gemeenten de enquête ingevuld4. Dit is 59% van alle gemeenten in Nederland. De kwantitatieve resultaten in dit rapport zijn gebaseerd op alle respondenten. In de rapportage splitsen we relevante onderzoeksbevindingen uit naar gemeentegrootte. In figuur 1 is de respons, uitgesplitst naar de omvang van gemeenten, weergegeven. De enquête is door een representatieve afspiegeling van gemeenten ingevuld. De respons van alle categorieën van gemeentegrootte ligt boven de 50%.
De respons onder grote gemeenten (meer dan 100.000 inwoners) is iets lager dan onder kleine gemeente. Er is geen sprake van selectieve non-respons.
Figuur 1. Respons enquête naar grootte gemeente
3
Significant Public beschikt over een landelijke database van openbare raadsinformatie (de ‘raadsinformatiescrape’)
voor alle gemeenten. Deze database hebben wij volautomatisch doorzocht op trefwoorden met betrekking tot SMI. Documenten die hieruit naar voren kwamen hebben wij bestudeerd om een beeld te vormen van de diversiteit van praktijk en beleid in gemeenten. 4
Sommige enquêteresultaten hebben betrekking op een kleiner aantal gemeenten. Dit komt omdat niet alle gemeenten
de enquête volledig hebben ingevuld of omdat het gaat om een verdiepende vraag die niet altijd van toepassing was. In de figuren geven we aan op hoeveel gemeenten de bevindingen betrekking hebben.
6
Sommige gemeenten kiezen ervoor om SMI gezamenlijk uit te voeren. Een aantal respondenten heeft in dat geval een enquête ingevuld namens meerder gemeenten. Deze respons hebben wij per individuele gemeente uit elkaar gehaald en afzonderlijk meegenomen in de analyses. Hierbij zien we dat kleine gemeenten relatief vaker samenwerken met andere gemeenten op SMI dan grote gemeenten. Vier gemeenten hebben aangegeven geen verordening of beleidsregels te hebben met betrekking tot SMI. Zij hebben het vervolg van de enquête niet voorgelegd gekregen. Zij geven aan dat ze tot op heden geen aanvraag hebben ontvangen of dat ze SMI meenemen in maatwerkafspraken.
1.3.3
Diepteonderzoek
In de uitgestuurde enquête hebben we gemeenten gevraagd of zij wilden deelnemen aan het diepteonderzoek. Op basis van de aanmeldingen hebben wij 15 gemeenten geselecteerd voor het diepteonderzoek5, waarbij we zoveel mogelijk hebben gedifferentieerd naar de volgende kenmerken: omvang gemeente, landsdeel en wijze van inrichting SMI. Per casusgemeente hebben we gesproken met een beleidsmedewerker van de gemeente, indicatiesteller(s) en ouders. In de interviews met beleidsmedewerkers hebben we verdieping aangebracht op de enquêteresultaten door de feiten, vormgeving van SMI en de beleidsdoelstellingen in bredere context te bespreken. In het (groeps)interview met indicatiesteller(s) per gemeente hebben we besproken op basis waarvan zij een indicatie voor SMI afgeven, hoe dit proces verloopt en of er ruimte is voor maatwerk. Daarnaast hebben wij met hen gesproken over wat zij goed vinden gaan en wat verbeterpunten zijn.
Omdat ouders centraal staan bij SMI, hebben wij ook hun perspectief meegenomen in het onderzoek. In het diepteonderzoek hebben we met 18 ouders gesproken, waarvan bij drie ouders de aanvraag (in eerste instantie) was afgewezen. Met hen hebben we besproken waarom zij gebruikmaken van SMI en hoe het aanvraagproces is verlopen. We hebben daarnaast gevraagd naar hun ervaringen, waar ze tevreden mee zijn en wat verbeterpunten zijn. In bijlage A staan de profielschetsen van ouders die we voor dit onderzoek hebben gesproken.
Naast ouders, beleidsmedewerkers van gemeenten en indicatiestellers, hebben wij een interview gehouden met Kindermediair. Kindermediair werkt voor gemeenten in Nederland en ondersteunt bij de uitvoering van de kinderopvangregelingen. Kindermediair beheert zelf geen kinderopvangcentra of gastouderbureaus. Daarnaast geeft Kindermediair ook beleidsondersteuning aan gemeenten. Medewerkers adviseren gemeenten bij het actualiseren en optimaliseren van de beleidsregels rondom kinderopvang en delen kennis en ervaring door middel van kennisbijeenkomsten, workshops en trainingen. Het gesprek met Kindermediair was dus waardevol bij het schetsen van een landelijk beeld van de inrichting van SMI, omdat de organisatie bij veel gemeenten betrokken een rol speelt.
Om inzicht te krijgen in de financiering van SMI vanuit het Rijk, hebben we gesproken met medewerkers van de directie Financieel-Economische Zaken (FEZ) van het ministerie van SZW en met de directie Bestuur, Financiën & Regio’s van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BKZ).
1.4
Leeswijzer
In ieder hoofdstuk presenteren wij de belangrijkste kwantitatieve resultaten uit de landelijke enquête, aangevuld met de bevindingen uit het kwalitatieve onderzoek. In hoofdstuk 2 gaan wij in op de diversiteit in het gemeentelijk beleid. Hoofdstuk 3 gaat over de uitvoering van SMI van aanvraag tot beëindiging of herindicering. In hoofdstuk 4 bespreken we de ontwikkelingen in de aantallen en de kosten voor SMI. We sluiten af met hoofdstuk 5, waarin de effectiviteit van SMI aan bod komt.
5
Deelnemende gemeenten aan het diepteonderzoek: Amersfoort, Amsterdam, Beuningen, Capelle aan den IJssel,
Den Helder, Ede, Fryske Marren, Heerde, Hoeksche Waard, Krimpenerwaard, Moerdijk, Rotterdam, Stadskanaal, Terneuzen en Westerkwartier.
7
2 Gemeentelijk SMI-beleid is divers Gezien de beleidsruimte van gemeenten kan de inrichting van SMI binnen het gemeentelijk beleid tussen gemeenten verschillen. In de toelichting op de beleidsregels Sociaal Medische Indicatie Kinderopvang 20146 staat dat ‘de gemeente beleidsvrijheid (autonome verantwoordelijkheid van de gemeente) ten aanzien van de doelgroep ‘sociaal-medische indicatie’ heeft. Dit betekent dat deze doelgroep op verschillende manieren kan worden afgebakend. Ook kunnen per gemeente verscheidene criteria gehanteerd worden.’ Gemeenten zijn vrij om te bepalen welk doel zij met SMI willen nastreven, op welke manier zij het beleid ten aanzien van SMI vormgeven en op welke manier zij dit vastleggen.
2.1
Groeiend aantal gemeenten heeft beleidsregels specifiek voor SMI
Gemeenten kunnen op verschillende manieren SMI vastleggen in hun beleid. Ze kunnen er bijvoorbeeld voor kiezen om een verordening of beleidsregels op te stellen, SMI onder te brengen in andere beleidsregels zoals die van bijzondere bijstand of gemeenten kiezen ervoor om ad-hoc-beschikkingen af te geven. Hoe en óf het SMI-beleid is vastgelegd bij gemeenten varieert.
Figuur 2 laat zien dat de grootste groep gemeenten zelf een verordening heeft opgesteld voor SMI (35%). Daarnaast geeft nog eens 10% van de gemeenten aan dat zij geen verordening hebben, maar beleidsregels voor SMI. Het overige deel van de gemeenten heeft geen verordening of beleidsregels specifiek voor SMI. In de meeste gevallen wordt SMI dan geregeld in de beleidsregels van bijzondere bijstand (28%), in andere beleidsregels of verordeningen (9%) of regelt SMI via ad-hoc-beschikkingen (10%). 7% van de gemeenten heeft gekozen voor de antwoordcategorie ‘anders, namelijk…’ Hierbij geven gemeenten aan dat de regeling nog in de maak is of dat zij een net iets andere variant van de mogelijke antwoordcategorieën hanteren.
Wanneer we rekening houden met de grootte van gemeenten, zien we dat kleine gemeenten (< 50.000 inwoners) SMI relatief vaker hebben vastgelegd in de beleidsregels van de bijzondere bijstand en dat zij relatief vaker ad hoc beschikken. Kleinere gemeenten hebben te maken met relatief kleine aantallen aanvragen, waardoor zij het minder noodzakelijk vinden om een specifieke verordening of beleidsregels voor SMI op te stellen. Grote gemeenten (> 100.000 inwoners) hebben daarentegen veelal een verordening, SMI-beleidsregels of zij hebben SMI ondergebracht in andere beleidsregels of verordeningen. Uit het interview dat we hebben gehouden met Kindermediair, kwam naar voren dat zij meer variatie zien in de manier waarop wordt omgegaan met aanvragen bij gemeenten die SMI in mindere mate hebben vastgelegd in hun beleid. In grotere gemeenten, waar SMI vaker wordt aangevraagd, wordt SMI op een meer eenduidige manier ingezet.
Ten opzichte van het eerdergenoemde onderzoek naar SMI door Regioplan uit 2014 blijken iets meer gemeenten SMI specifiek te hebben ondergebracht in hun beleid (45% via een verordening of via beleidsregels). In 2014 gaf 37% van de gemeenten aan dat zij SMI specifiek hebben geregeld in hun beleid. Het aandeel gemeenten dat SMI geregeld heeft in de beleidsregels van de bijzondere bijstand is gedaald van 41% in 2014 naar 28% in 2020. Verder zien we enkele kleine verschuivingen in de overige categorieën7.
6
https://repository.officiele-overheidspublicaties.nl/externebijlagen/exb-2018-48477/1/bijlage/exb-2018-48477.pdf
7
Dit is mogelijk te verklaren door een andere samenstelling van de onderzoekspopulatie.
8
Figuur 2. Vastlegging van SMI in beleid
Op basis van de eerdergenoemde webscrape van de landelijke database van openbare raadsinformatie van alle gemeenten hebben we een inhoudelijke analyse gemaakt van de beschikbare verordeningen of beleidsregels. In de verordeningen die wij hebben geanalyseerd zien we dat de doelstelling van SMI, eisen aan de doelgroep, procedure voor het aanvragen van SMI, weigeringsgronden en de hoogte en duur van de vergoeding zijn opgenomen. Een voor de hand liggend criterium om aanspraak te kunnen maken op SMI is het woonachtig zijn in de desbetreffende gemeente. Daarnaast stellen gemeenten soms inkomenscriteria vast, kan aanspraak gemaakt worden op SMI wanneer de sociaal medische situatie van het gezin óf van het kind hierom vraagt en mogen er geen andere voorliggende voorzieningen zijn waarvan gebruikgemaakt kan worden. Onder voorliggende voorzieningen verstaan we de kinderopvangtoeslag (indien beide ouders werken), voorschoolse of vroegschoolse educatie (vve) 8 of peuteropvang (zes - acht uur per week, vanaf 2,5 jaar).
Verder wordt in de verordeningen uiteengezet welke plichten er gelden voor het krijgen van een vergoeding, bijvoorbeeld een informatieplicht. Ouders die een vergoeding ontvangen vanuit SMI dienen de gemeente bijvoorbeeld te informeren over de voortgang of verandering van de persoonlijke situatie. In de meeste verordeningen is een hardheidsclausule opgenomen, waarin is bepaald dat het college van burgemeester en wethouders kan afwijken van de gestelde regels als een individuele situatie daarom vraagt.
De beleidsregels zijn over het algemeen meer gespecifieerd dan de verordeningen. In de beleidsregels komen dezelfde elementen aan de orde, maar deze zijn vaak in meer detail beschreven. Zo zijn vaak de vereisten aan de inhoud van af te geven SMI-beschikkingen beschreven. Ook is in de meeste beleidsregels een hardheidsclausule opgenomen. De beleidsregels zijn vastgesteld door het college. Dit is anders dan bij de verordeningen, omdat deze zijn vastgesteld door de gemeenteraad.
Zoals eerder genoemd zijn er gemeenten die SMI in de beleidsregels voor bijzondere bijstand hebben opgenomen. SMI is in dit geval aan de orde wanneer er geen tegemoetkoming mogelijk is in het kader van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen dan wel een andere voorliggende voorziening. Er zijn ook gemeenten die SMI opnemen in aanverwante regelingen, waaronder regelingen rondom kosten voor kinderopvang, peuteropvang, voor- en vroegschoolse educatie, onderwijs of maatschappelijke ondersteuning. In deze gevallen wordt genoemd dat er een mogelijkheid is om een vergoeding te krijgen voor de kosten van kinderopvang wanneer er sprake is van een sociale en/of medische situatie in het gezin. In deze gevallen wordt SMI niet bij naam genoemd.
2.2
Nadruk SMI ligt op het ontlasten van ouders óf de ondersteuning van het kind
Voor alle gemeenten geldt dat SMI bedoeld is als tegemoetkoming voor ouders die om een bepaalde reden geen recht hebben op het ontvangen van kinderopvangtoeslag. De doelen die gemeenten nastreven met de inzet van SMI
8
Op indicatie wanneer sprake is van een taalachterstand, beschikbaar voor kinderen vanaf 2,5 jaar.
9
verschillen echter. Uit de enquête blijkt dat bijna alle gemeenten (91%) SMI inzetten met als doel ouders te ontlasten die tijdelijk niet in staat zijn om een goede opvoedsituatie te creëren. Een kleine twee derde (63%) van de gemeenten geeft daarnaast aan dat het bieden van ondersteuning bij de ontwikkeling van het kind een doel is van de inzet van SMI en nog eens 43% streeft naar het structureel verbeteren van de sociaal-medische situatie van het gezin met het inzetten van SMI. Slechts een klein aantal gemeenten (4%) noemt het structureel verbeteren van de financiële situatie van het gezin als doel van SMI.
Figuur 3. Het voornaamste doel van SMI
Uit de gesprekken met de beleidsmedewerkers van gemeenten blijkt eveneens dat SMI vaak niet enkel een bepaald doel heeft voor gemeenten. Vaak gaat het om een combinatie van de doelen die hierboven zijn genoemd. Uit het diepteonderzoek zien we twee verschillende invalshoeken naar voren komen wat betreft het beleid rondom SMI. De invalshoek is in sommige gevallen ingegeven door waar SMI in beleid is vastgelegd. Hier wordt later in deze rapportage verder op ingegaan (zie paragraaf 3.6).
Voornamelijk gericht op het kind: bij een deel van de gemeenten uit het diepteonderzoek is een duidelijke focus op het kind te vinden. Gemeenten zetten SMI in dit geval voornamelijk in wanneer de ontwikkeling van het kind in het gedrang dreigt te komen of wanneer het voor het kind voordelig kan zijn om af en toe uit de thuissituatie te zijn. De inzet van SMI heeft dan een normaliserend karakter. Voor kinderen die zich thuis door gezinsproblematiek niet zouden kunnen ontwikkelen zoals een ander kind, biedt opvang een mogelijkheid om in een ‘normale’ omgeving te zijn. Doordat het kind in een andere omgeving is, met andere kinderen en bijvoorbeeld ander speelgoed speelt, wordt de ontwikkeling gestimuleerd. Soms wordt SMI dan ook preventief ingezet, zodat eventuele inzet van (duurdere) jeugdhulp in de toekomst kan worden voorkomen.
Voornamelijk gericht op de ouders: bij een ander deel van de gemeenten uit het diepteonderzoek zien we dat de focus meer wordt gelegd op de situatie van de ouders. In deze gevallen is er vaak sprake van een bepaalde mate van problematiek specifiek bij de ouders. In deze gevallen wordt er voor gekozen om SMI in te zetten met als doel om ouders te ontlasten. Doordat kinderen dan een aantal dagdelen van huis zijn, krijgen ouders de mogelijkheid om met de eigen problematiek aan de slag te gaan of om juist even ontzorgd te worden. Ouders hebben dan de mogelijkheid om in
10
de periode dat SMI wordt ingezet, toe te werken naar een structurele, duurzame oplossing, waardoor SMI overbodig wordt.
2.3
Verbetering mogelijk in de samenwerking tussen domeinen en het vergroten van bekendheid van alternatieve voorzieningen
Zowel in de enquête als in het diepteonderzoek is er gevraagd naar eventuele verbetermogelijkheden rondom SMI. Beleidsmatige verbeteringen die worden genoemd liggen voornamelijk in de samenwerking tussen domeinen en het bieden van een meer integraal aanbod voor het gezin. Het inzetten van SMI is vaak niet genoeg om problemen in het gezin structureel en duurzaam op te kunnen lossen, zo horen we in de interviews. Zoals een van de gemeenten heeft genoemd in het diepteonderzoek is hiervoor ‘afstemming met het hele zorgveld rondom het gezin’ nodig. Wanneer er bij gezinnen waar SMI wordt ingezet, gekeken wordt naar alle leefdomeinen en samengewerkt wordt aan een integraal plan, is de kans op structurele verbetering van de situatie waarschijnlijker. Uit het diepteonderzoek blijkt dat men op uitvoeringsniveau elkaar vaak vindt als het noodzakelijk is, maar dat dit op beleidsniveau lastiger is. Waar gemeenten samenwerking zoeken tussen verschillende domeinen, lopen ze soms tegen financieringskwesties aan. In hoofdstuk 4 gaan we nader in op de financiering van SMI.
Een ander punt dat genoemd wordt is dat alternatieve voorzieningen voor SMI onvoldoende bekend zijn bij partijen die indiceren en/of toekennen. Gemeenten hebben soms het gevoel dat SMI te makkelijk wordt ingezet, zonder dat echt goed wordt gekeken of SMI de best passende oplossing is en of er mogelijk voorliggende voorzieningen zijn die niet of onvoldoende benut worden. In de gesprekken met gemeenten worden hierbij vooral voor- en vroegschoolse educatie9 (hierna: vve) en peuteropvang genoemd als alternatieve voorzieningen voor SMI. Ook is het niet bij alle indicatiestellers van gemeenten duidelijk wat de voorliggende voorzieningen voor SMI zijn.
9
Kinderen vanaf 2,5 jaar met een (risico op een) onderwijsachterstand kunnen voorschoolse educatie volgen. Dit om
onderwijsachterstanden te voorkomen, vroegtijdig op te sporen en aan te pakken. Gemeenten bepalen welke kinderen in aanmerking komen. Meestal loopt dit via het consultatiebureau.
11
3 Beperkte variatie in uitvoering SMI; veel ruimte voor maatwerk 3.1
Uitvoering van SMI in hoofdlijnen hetzelfde
De uitvoering van SMI is in grote lijnen bij de meeste gemeenten op eenzelfde manier vormgegeven. Het proces bestaat uit vijf verschillende stappen, die niet altijd in deze volgorde worden gevolgd. Figuur 4 geeft een schematische weergave gevolgd door een verdere uitwerking van deze stappen.
Aanvraag
Indicering
Toekenning
Monitoring
Beeindiging/ Herindicering
Figuur 4. Schematisch overzicht van het SMI-proces op hoofdlijnen a.
Aanvraag: een ouder of hulpverlener meldt zich bij de gemeente om een aanvraag voor SMI in te dienen. In veel gemeenten gaat dit via een (digitaal) formulier waar informatie in wordt aangeleverd. Naast dit formulier moeten er diverse bewijsstukken (zoals loonstroken, (in sommige gevallen) het contract met de kinderopvangorganisatie, et cetera) worden aangeleverd. De gemeente zet vervolgens het proces van indicering en toekenning in gang;
b.
Indicering: bij het aanvragen van SMI wordt vaak een indicatie van een (medisch) professional gevraagd, waaruit de noodzaak van de aanvraag blijkt. Gemeenten geven hier op verschillende manieren vorm aan. Er zijn gemeenten die de indicering bij een professional van de gemeente zelf, zoals het wijkteam of een inkomensconsulent, hebben belegd. Er zijn ook gemeenten die ervoor kiezen om een onafhankelijk (medisch) professional een indicatie te laten afgeven. Soms gebeurt dit in de vorm van een medische keuring of volstaat een notitie van een behandeld arts waaruit de noodzakelijkheid blijkt. De indicering hoeft niet altijd te volgen op een aanvraag. In sommige gemeenten kunnen professionals zelf een indicatie voor SMI opstellen en deze alvast bij de aanvraag voegen, zodat de noodzakelijkheid bij de aanvraag direct duidelijk is. In andere gemeenten wordt de indicering pas na aanvraag van een SMI geregeld;
c.
Toekenning: in de meeste gemeenten wordt de SMI-aanvraag beoordeeld op volledigheid en rechtmatigheid. Er wordt gecontroleerd of de aanvraag voldoet aan de vereisten voor toekenning. Enkele gemeenten geven aan dat er soms extra onderzoek wordt uitgevoerd om de noodzakelijkheid van de aanvraag te achterhalen. In de meeste gevallen wordt echter de indicatie van de (medisch) professionals overgenomen en wordt enkel de volledigheid en rechtmatigheid van de aanvraag gecontroleerd. Na de toekenning van SMI wordt een beschikking opgesteld en worden de kosten voor de kinderopvang door de gemeente (deels) vergoed;
d.
Monitoring: een deel van de gemeenten heeft aandacht voor de monitoring van de situaties waarin een SMI is toegekend. De gedachte achter deze monitoring is dat SMI wordt toegekend in een situatie waarin medische en/of sociale problemen spelen. Daarom willen gemeenten in de gaten houden hoe de situatie in een gezin zich ontwikkelt. De monitoring bestaat vaak uit het nagaan of SMI nog nodig is of dat de situatie in het gezin verbeterd is. In enkele gevallen wordt afgesproken dat er gezocht wordt naar een meer structurele oplossing voor de problemen in het gezin, waarvoor SMI slechts een tijdelijke overbrugging is. Omdat SMI in principe een tijdelijke vergoeding voor de kosten van de kinderopvang is, houden deze gemeenten veranderingen in de gaten. Meestal gaat de monitoring via een consulent van de gemeente of door hulpverlening die al aanwezig is in het gezin. Er zijn ook gemeenten die pas weer in contact komen met de gezinnen wanneer zij weer in beeld komen bij een her-indicering. Vaak gaan zij af op het oordeel van de hulpverlener in het gezin of de situatie verbeterd is. Sommige gemeenten hebben een wederkerigheidsbeginsel in hun verordening of beleidsregels opgenomen. Dit beginsel maakt de monitoring van de situatie mogelijk.
12
In de meeste gemeenten lijkt er geen of beperkt aandacht te zijn voor het monitoren van SMI. Wel controleren gemeenten (jaarlijks) of de uitgekeerde vergoeding daadwerkelijk wordt gebruikt voor de kinderopvang. In sommige gemeenten sturen ouders de factuur van de kinderopvangorganisatie door naar de gemeente, waarna de vergoeding als voorschot wordt overgemaakt. In andere gemeenten krijgen ouders de vergoeding maandelijks op hun rekening gestort en wordt achteraf gecontroleerd of de facturen zijn betaald en of de hoogte van de vergoeding overeenkomt met de gebruikte kinderopvang; e.
Beëindiging of herindicering: de indicatie voor SMI wordt in de meeste gevallen voor een vaste periode afgegeven. Vaak kan een verlenging worden aangevraagd wanneer het voortzetten van SMI gewenst is. Meestal wordt dan het proces van aanvraag tot toekenning herhaald om een nieuwe beschikking af te geven. Een verlenging is niet altijd noodzakelijk. In dat geval wordt SMI beëindigd.
3.2
Grootste deel van de gemeenten voert SMI zelf uit; circa de helft van de gemeenten vindt SMI goed uitvoerbaar
Bijna driekwart van de gemeenten (73%) voert SMI zelf uit. Zij zijn zelf verantwoordelijk voor het afhandelen van de aanvragen, regelen van de indicaties en het toekennen van SMI. Slechts een klein deel van de gemeenten (4%) heeft de uitvoering uitbesteed aan een andere organisatie. De overige gemeenten (23%) doen de uitvoering van SMI samen met andere gemeenten. Gemeenten zoeken onderling afstemming over de uitvoering van SMI. Uit de enquête blijkt dat 59% van de gemeenten contact heeft met andere gemeenten om ervaringen uit te wisselen.
Uit de enquête blijkt dat circa de helft (53%) van de gemeenten van mening is dat SMI goed uitvoerbaar is. Gemeenten zijn positief over de werkprocessen en de bekendheid van SMI bij professionals. Ook zijn gemeenten positief over het combineren van hulpverlening in het gezin met het vergoeden van de kinderopvangkosten. Hierdoor ontstaat in veel gezinnen meer rust om te werken aan de situatie. Een derde (33%) van de gemeenten is neutraal over de uitvoerbaarheid van SMI. De overige gemeenten zijn negatief (12%), en een enkele gemeente is zeer negatief over de uitvoerbaarheid. In het diepteonderzoek hebben we een aantal gemeenten gesproken die negatief zijn over de uitvoerbaarheid van SMI. Deze gemeenten geven aan dat de uitvoering van SMI nu niet belegd is bij de gewenste afdeling. Soms wil men SMI bijvoorbeeld koppelen aan het jeugdbeleid, maar is het momenteel nog ondergebracht bij bijzondere bijstand of sociale zaken. Ook spelen er uitvoeringsvraagstukken rondom monitoring en privacywetgeving. Ook stoeien gemeenten met de beleidsvrijheid die vanuit het Rijk gegeven wordt. Enerzijds ervaren zij de ruimte als een mogelijkheid om maatwerk te leveren in elke gezinssituatie, anderzijds wordt de onduidelijkheid over financiële middelen in het gemeentefonds als niet transparant ervaren.
3.3
Ouders meestal verantwoordelijk voor de aanvraag; gemeenten besteden meer aandacht aan de bekendheid van SMI
We zien dat in de meeste gevallen de ouders (83%) de SMI-aanvraag bij de gemeente indienen. Ouders kunnen zich ook melden bij de kinderopvangorganisatie of SMI bij een andere organisatie aanvragen (32%), zoals het jeugdteam, het sociaal wijkteam of een gecertificeerde instelling. Ouders kunnen ook iemand anders inschakelen om de aanvraag namens hen in te dienen, bijvoorbeeld een (medisch) specialist (29%) of de kinderopvangorganisatie (15%). We zien hierin geen onderscheid tussen de gemeentegroottes.
13
Figuur 5. SMI-aanvraag indienen bij de gemeente Ouders kunnen zich in de meeste gevallen (54%) bij de gemeente melden om een beroep te doen op SMI. Hierbij is het mogelijk dat zij ondersteuning krijgen van een hulpverlener, bijvoorbeeld uit het wijkteam. De rest van de gemeenten kiest ervoor dat ouders zich bij een andere organisatie kunnen melden voor een SMI-aanvraag, namelijk het wijkteam (12%), andere betrokken hulpverleningsorganisaties (9%), het Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG; 4%) of het consultatiebureau (3%). In bijna een vijfde van de gemeenten (18%) kunnen ouders zich bij meerdere van de voorgenoemde organisaties melden voor een SMI-aanvraag of bij een speciaal team dat zich bezighoudt met SMI in de gemeente. We zien hierin geen onderscheid tussen de gemeentegroottes.
Figuur 6. Organisaties waar ouders hun beroep op SMI kenbaar maken
De gemeenten informeren ouders over het bestaan van SMI via hulpverlenende instanties (65%), afdeling sociale zaken van de gemeente (62%), het wijkteam (53%) of via de website van de gemeente (50%). Ouders krijgen de mogelijkheid om zelf informatie te zoeken (via de website of in de gemeentegids) over SMI, maar gemeenten geven ouders ook de gelegenheid om zich bij de gemeente te melden, bijvoorbeeld bij het wijkteam of bij sociale zaken.
In het diepteonderzoek komt naar voren dat gemeenten in de afgelopen jaren aandacht hebben besteed aan SMI om het meer bekendheid te geven bij hulpverleners. Dit lijkt te verklaren doordat er een verschuiving van SMI zichtbaar is van Sociale Zaken of Werk en Inkomen naar andere beleidsafdelingen binnen de gemeente zoals Jeugd, Onderwijs of Wmo. SMI wordt hierdoor meer gekoppeld aan hulpverlening voor het gezin. Wanneer een gezin aanklopt bij de gemeente voor ondersteuning in de gezinssituatie en er hulpverlening wordt ingezet, kan SMI vanuit de hulpverlening worden voorgesteld aan de ouders. Uit de interviews blijkt dat de hulpverlening een proactieve rol inneemt om de situatie in het gezin te verbeteren, waaronder het inzetten van SMI. Gemeenten kiezen er daarom steeds vaker voor om SMI te koppelen aan deze beleidsdomeinen, in plaats van aan het beleid voor werk en inkomen. Eenzelfde beweging is zichtbaar bij de indicering voor SMI.
14
Figuur 7. Wijze van informatieverstrekking over SMI door gemeenten
Uit interviews met ouders komt naar voren dat zij vaak vooraf niet op de hoogte waren van het bestaan van SMI. In een aantal gesprekken gaven ouders aan dat zij via de website van de gemeente of de Belastingdienst informatie hebben gevonden over SMI. Wanneer er informatie op de website staat van de gemeente, weten ouders vaak zelfstandig de SMI-aanvraag in te dienen of contact te leggen met de gemeente.
Andere ouders geven aan dat zij moeite hadden om in contact te komen met hun gemeente over SMI. Vaak werd er contact gezocht met een loket van de gemeente (bijvoorbeeld het Wmo-loket), maar daar was men lang niet altijd op de hoogte van SMI. Soms kwam er een verwijzing naar het wijkteam of de jeugdconsulenten voor hulp. Meestal kenden deze hulpverleners SMI wel en konden zij ondersteunen bij het indienen van de aanvraag.
3.4
Indicering voornamelijk door gemeente of gemeentelijke instantie
Na het indienen van een SMI-aanvraag wordt de gezinssituatie onderzocht op noodzaak voor het toekennen van SMI. Gemeenten nemen de indicering voornamelijk zelf voor hun rekening. De verantwoordelijke afdeling (41%) of een andere gemeentelijke instantie geeft de indicatie af, zoals de jeugdgezondheidszorg (34%), het wijkteam (33%), de GGD (30%) of het Centrum voor Jeugd en Gezin (29%). Ook andere hulpverleners, zoals een maatschappelijk werker of huisarts, kunnen een indicatie afgeven. In het eerder genoemde onderzoek van Regioplan naar de uitvoering van SMI komt naar voren dat de huisarts, de jeugdgezondheidszorg (JGZ) en maatschappelijk werk de grootste indicatiestellers waren. Dit is veranderd. We zien een verschuiving naar indicatiestelling door de gemeente zelf. Deze verschuiving is te verklaren doordat gemeenten sinds 2015 meer verantwoordelijkheid hebben gekregen door de komst van de Wmo 2015 en de Jeugdwet. Gemeenten werken sindsdien met wijkteams en eigen jeugdprofessionals die voor SMI een belangrijke indicerende functie vervullen.
15
Er zijn gemeenten die ervoor kiezen om professionals met specifieke opleidingen in te zetten voor SMI. Zo is er een gemeente uit het diepteonderzoek dat SKJ-geregistreerde10 jeugdconsulenten inzet, zodat de kwaliteit en verantwoordelijkheid voor het leveren van de juiste begeleiding in het gezin geborgd is. Deze gemeente stelt het waarborgen en beschermen van de ontwikkeling van het kind centraal in haar beleid. Een andere gemeente uit het diepteonderzoek kiest ervoor op een speciaal team met daarin een arts en orthopedagoog in te zetten dat zich geheel bezighoudt met SMI. Deze gemeente heeft aandacht voor de ontwikkelingen in de gezinssituatie en monitort de voortgang gedurende de toegekende SMI.
Figuur 8. Indicatiestellers voor SMI
Uit de enquête blijkt dat gemeenten indicaties voor SMI afgeven op zowel medische als sociale gronden (86%). Een klein deel van de gemeenten heeft alleen medische gronden (6%) of alleen sociale gronden (3%) als reden voor een SMI-indicatie aangegeven. Het gaat dan vooral over gemeenten met minder dan 50.000 inwoners. In grotere gemeenten gelden medische en sociale gronden allebei als reden voor het afgeven van een indicatie.
Uit de interviews met gemeenten en indicatiestellers komt duidelijk naar voren dat gemeenten in vrijwel alle gevallen de indicatie van de professional overnemen. Er is een duidelijke rolverdeling. De gemeente stelt het beleid op en de daarbij behorende voorwaarden om in aanmerking te komen voor SMI. De verantwoordelijke beleidsafdeling controleert de SMI-aanvraag op rechtmatigheid en volledigheid. De indicatiesteller stelt de facto vast of een gezin in aanmerking komt voor SMI op medische en/of sociale gronden. De indicatiesteller stelt ook vast wat het gewenste aantal dagdelen voor kinderopvang is. In verreweg de meeste gevallen neemt de gemeente deze indicatie over. De duur van de indicatiestelling wordt soms bepaald door de indicatiestellers, maar in veel gevallen heeft de gemeente hiervoor een vaste periode opgenomen in de beleidsregels (zie paragraaf 3.5).
In een enkel geval kan er verder onderzoek worden gedaan naar de situatie en een medische keuring worden gedaan om bijvoorbeeld de medische noodzaak vast te stellen. Ook moeten ouders soms een noodzakelijkheidsverklaring van een behandeld arts overleggen
10
Binnen het werkveld van de jeugdhulpverlening moeten professionals zich vanaf 1 januari 2018 registreren in de
kamer Jeugd- en Gezinsprofessionals van het SKJ (Stichting Kwaliteitsregister Jeugd). Deze beroepsregistratie laat zien dat jeugdhulpverleners de ervaring, kennis en vaardigheden hebben om goede hulp te bieden in complexe situaties. Een SKJ-geregistreerde professionals is verplicht trainingen te volgen om vakbekwaamheid te garanderen en te investeren in de kwaliteit van het vak.
16
3.5
Voorwaarden voor het toekennen van SMI komen redelijk overeen tussen de gemeenten
In hoofdstuk 2 is al naar voren gekomen dat bijna alle gemeenten in Nederland op enige wijze beleid hebben gemaakt voor SMI. In de enquête hebben we gemeenten gevraagd naar de voorwaarden die zij hanteren voor het toekennen van SMI. Uit Figuur 9 blijkt dat gemeenten bijna allemaal (93%) vaststellen of er sprake is van een noodzaak om SMI toe te kennen. Een andere veelvoorkomende voorwaarde (89%) is dat de ouder(s) en/of het kind in de gemeente woonachtig moet zijn. Ook moet de indicatie tijdelijk geldig zijn (74%) of moet het kind naar een geregistreerde dagopvang gaan (68%). In veel gemeenten mag het kind ook naar een geregistreerde gastouder, overigens zijn er ook gemeenten die gastouderopvang niet vergoeden vanuit SMI. Ook houden gemeenten rekening met de leeftijd van het kind. Meestal geldt dat een kind tot vier jaar SMI krijgt voor dagopvang en een kind dat naar het basisonderwijs gaat SMI ontvangt voor buitenschoolse opvang.
Een derde van de gemeenten (34%) hanteert een vermogenstoets of verplicht het gezin om hulp te accepteren (30%). Dit komt overeen met de eis van wederkerigheid die een kwart (25%) van de gemeenten hanteert. Hierbij gaat het vaak om een informatieplicht voor de ouders om bijvoorbeeld extra bewijsstukken te overleggen, mee te werken aan een jaarlijkse controle of om tijdig wijzigingen in de (inkomens)situatie te melden bij de gemeente. We zien hierin geen onderscheid tussen de gemeentegroottes.
Figuur 9. Voorwaarden voor het toekennen van SMI
In de enquête hebben we gemeenten ook gevraagd of zij een inkomenstoets uitvoeren bij de toekenning van SMI. Iets minder dan de helft van de gemeenten (48%) hanteert geen inkomenscriterium. De andere gemeenten hebben wel enige vorm van inkomenstoetsing. Een kwart (25%) van alle gemeenten hanteert de gemeentelijke normen voor de bijzondere bijstand. In een klein aantal gemeenten (respectievelijk 6% en 5%) wordt een norm van 120% of 110% van het bijstandsminimum gehanteerd. De overige gemeenten hebben ander beleid, zoals het berekenen van een eigen bijdrage door middel van de inkomenstabel van de Belastingdienst voor de kinderopvangtoeslag of een ander percentage van het bijstandsminimum.
Het merendeel van de gemeenten bekijkt bij het ontvangen van een SMI-aanvraag of er voorliggende voorzieningen (kinderopvangtoeslag, vve of peuteropvang) zijn die kunnen worden ingezet in plaats van SMI. Sommige gemeenten kiezen ervoor peuteropvang en vve al in te zetten vanaf twee jaar. Veel gemeenten (82%) bekijken daarnaast of het netwerk van de ouders (zoals familie of vrienden) een rol kan spelen in de opvang. Uit gesprekken met ouders en gemeenten blijkt dat ouders deze optie vaak zelf al hebben verkend, voordat zij een aanvraag doen bij de gemeente. Ouders geven aan dat hun netwerk vaak al zoveel mogelijk wordt ingezet in de ondersteuning van het gezin. Gemeenten beamen dat ouders vaak al zelf deze optie hebben verkend.
17
Ouders geven aan dat zij het belangrijk vinden dat er voldoende informatie beschikbaar is over SMI. Nu is de beschikbare informatie vaak summier en is er alsnog contact met de gemeente nodig om een aanvraag in te dienen. Ouders hebben vooral behoefte aan duidelijkheid over de voorwaarden die de gemeente stelt aan SMI. Ook ervaren sommige ouders dat binnen de gemeente niet alle professionals op de hoogte zijn van SMI.
3.6
Sociale of medische problematiek belangrijkste reden voor toekenning van SMI, toenemende aandacht voor ontwikkeling van het kind
Gemeenten geven aan dat ze SMI vooral toekennen wanneer er een combinatie van problemen speelt binnen het gezin (72%) of wanneer de ouder psychische problemen heeft (68%). De ontwikkeling van het kind wordt door bijna de helft (48%) van de gemeenten genoemd als redenen voor het toekennen van SMI. We zien in de gesprekken met gemeenten dat er een beweging gaande is waarbij zij het belang van het kind meer op de voorgrond zetten. Deze gemeenten geven zelf aan dat zij hierin een verschuiving doormaken. Met name wanneer er hulpverlening in het gezin aanwezig is, wordt er soms voor gekozen om kinderopvang in te zetten om de ontwikkeling van kinderen te stimuleren. Het inzetten van kinderopvang wordt in deze gevallen ingezet als een preventieve voorziening om inzet van jeugdhulp of wmo-ondersteuning te voorkomen. Dit is een bewuste beleidskeuze van gemeenten.
Figuur 10. Belangrijkste redenen voor toekenning van SMI
18
3.7
Percentage toegekende SMI-aanvragen blijft nagenoeg gelijk
In Tabel 1.
Toegekende SMI-aanvragen in is te lezen dat over de periode van 2017 tot 2019 het percentage
toegekende SMI-aanvragen nagenoeg stabiel blijft wanneer we kijken naar het totaal van alle gemeenten. Tussen de verschillende gemeentegroottes zijn echter verschillen te zien. Met name bij de middelgrote gemeenten (tussen de 50.000 en 100.000 inwoners) zien we een stijging tussen 2017 en 2018, maar dit aantal zakt terug naar het oude niveau in 2019. Bij kleine en middelgrote gemeenten is wel sprake van een stijging in absolute aantallen. Dat betekent dat zij in absolute zin wel meer aanvragen krijgen.
Percentage toegekende aanvragen Kleine gemeenten (minder dan 50.000 inwoners) Middelgrote gemeenten (tussen de 50.000 en 100.000 inwoners) Grote gemeenten (meer dan 100.000 inwoners) Totaal
2017
2018
2019
95% N=7011 89% N=13 87% N=12
92% N=73 96% N=15 85% N=12
95% N=79 88% N=19 85% N=11
93% N=95
92% N=100
93% N=109
Tabel 1. Toegekende SMI-aanvragen in percentages
3.8
Voorliggende voorzieningen en het ontbreken van noodzaak belangrijkste redenen voor afwijzen van SMI
In de enquête hebben we gemeenten gevraagd wat voor hen redenen zijn om een SMI-aanvraag af te wijzen. Uit figuur 11 blijkt dat meer dan de helft van de gemeenten (54%) aangeeft dat aanvragen worden afgewezen omdat er voorliggende voorzieningen beschikbaar zijn, waardoor SMI niet meer nodig is. In iets minder dan de helft van de gevallen (46%) is er geen noodzaak om SMI af te geven of is er geen indicatie afgegeven. Een vijfde van de gemeenten (18%) geeft aan dat het voorkomt dat de ouder een te hoog inkomen heeft om in aanmerking te komen. Dit zijn vooral gemeenten die SMI hebben gekoppeld aan de (inkomensgrenzen in de) bijzondere bijstand. Een klein aantal gemeenten (2%) geeft aan dat wanneer er geen financiële middelen meer beschikbaar zijn een SMI-aanvraag kan worden afgewezen. Dit komt dus weinig voor.
Uit de gesprekken met gemeenten blijkt dat zij vaak in een vroeg stadium van de aanvraag al contact hebben met ouders of hulpverleners over de haalbaarheid van de aanvraag. Zij geven aan dat wanneer zij vroeg in het aanvraagproces aangeven dat de ouders hoogstwaarschijnlijk niet in aanmerking komen voor SMI, de ouders de aanvraag vaak intrekken.
Figuur 11. Redenen voor afwijzing
11
Dit ‘n’-getal representeert het aantal gemeenten dat in de enquête heeft aangegeven hoeveel procent van de SMI-
aanvragen is toegekend.
19
Een kwart van de gemeenten (25%) geeft in de enquête aan dat zij niet afwijken van de eigen gemeentelijke beleidsregels of verordening in schrijnende gevallen. Uit gesprekken met gemeenten blijkt dat deze gemeenten vaak een hardheidsclausule hebben opgenomen in hun beleidsregels. Zij kunnen gemotiveerd afwijken van hun eigen regels, wanneer een situatie daarom vraagt. Een derde (35%) is neutraal over deze stelling. 40% van de gemeenten wijken wel af van de eigen gemeentelijke beleidsregels of verordening in schrijnende gevallen. Gemeenten geven aan dat het bieden van maatwerk belangrijk is. Deze flexibiliteit is nodig om de verscheidenheid aan situaties waarin SMI wordt aangevraagd te kunnen bedienen.
Figuur 12. Redenen om af te wijken van de opgestelde regels Uit Figuur 12 blijkt dat met name onbillijke situaties (zoals crisissituaties; 29%) of het leveren van maatwerk voor gemeenten redenen zijn om af te wijken van hun eigen beleidsregels. Ook het welzijn van het kind (14%) en het verlengen van SMI (13%) zijn redenen voor gemeenten om af te wijken.
3.9
Meeste gemeenten variëren in lengte van de toekenning en het maximum aantal dagdelen
Op basis van de enquête blijkt dat ruim een derde van de gemeenten (37%) SMI niet voor een vaste periode afgeeft, maar dat de duur van de toekenning verschilt van casus tot casus. Gemeenten kiezen hier om maatwerk te bieden per individuele situatie. Een kwart van de gemeenten (24%) geeft SMI af voor de duur van zes maanden. Voor 15% van de gemeenten geldt dat SMI voor een periode van 12 maanden wordt toegekend. In een klein deel van de gemeenten (3%) wordt geen periode voor de indicatie gehanteerd. Dit zijn gemeenten die SMI regelen via ad-hoc-beschikkingen of onder de bijzondere bijstand scharen. Voor een aantal gemeenten (15%) geldt dat zij een andere termijn hanteren voor SMI. Deze gemeenten geven aan dat zij vaak SMI toekennen tot aan het eind van het lopende kalenderjaar. Aan het begin van een nieuw jaar moet opnieuw een aanvraag voor SMI worden ingediend.
Figuur 13. Duur van de toekenning van SMI
20
In Figuur 14 is te zien dat meer dan de helft van de gemeenten (62%) geen maximum heeft gesteld aan het aantal dagdelen dat SMI kan worden toegekend. In deze gemeenten wordt per casus bekeken hoeveel dagdelen gewenst zijn en wat nodig is bij de individuele situatie. Ongeveer een tiende van de gemeenten (11%) heeft een maximum van vier dagdelen ingesteld. Een klein aantal gemeenten (respectievelijk 7% en 2%) geeft aan dat er een maximum van zes of acht dagdelen wordt gehanteerd. In bijna een vijfde van de gemeenten wordt een afwijkend aantal dagdelen of uren per maand gehanteerd. Ook zijn er enkele gemeenten die onderscheid maken tussen dagopvang of buitenschoolse opvang in het maximale aantal dagdelen. Vaak is het maximaal aantal dagdelen voor de dagopvang dan het dubbele aantal ten opzichte van de het maximaal aantal dagdelen voor de buitenschoolse opvang.
Figuur 14. Maximum aantal toegekende dagdelen
3.10
Klanttevredenheidsonderzoek wordt maar in een zeer klein aantal gemeenten uitgevoerd
Er zijn maar weinig gemeenten (7%) die een klanttevredenheidsonderzoek uitvoeren. Het merendeel van deze gemeenten voert het klanttevredenheidsonderzoek alleen uit onder ouders, maar een klein deel van de gemeenten betrekt ook professionals bij hun klanttevredenheidsonderzoek. Met name de processen, de beschikbare informatie en de ervaringen van ouders worden in de klanttevredenheidsonderzoeken meegenomen. Gemeenten gebruiken de uitkomsten voor het verbeteren van hun (werk)processen en informatieverstrekking. Verreweg de meeste gemeenten (93%) geven aan geen klanttevredenheidsonderzoek naar SMI te verrichten.
Figuur 15. Klanttevredenheidsonderzoek
21
3.11
Gemeenten zien verbetermogelijkheden in lokale processen, vergroten bekendheid van SMI en betere aansluiting op hulpverlening in een gezin
Zowel uit de enquête als uit het diepteonderzoek komt naar voren dat gemeenten ruimte zien voor een aantal verbeteringen rondom SMI. Allereerst wordt het verbeteren van de lokale processen veel genoemd. Gemeenten geven aan dat zij (vernieuwde) beleidsregels willen opstellen om het beleid helder en duidelijk vast te leggen. Hierdoor moet er meer duidelijkheid komen voor de burger over de voorwaarden om SMI te kunnen aanvragen. Ook willen gemeenten hun interne processen beter inrichten, zodat SMI beter aansluit op ander voorzieningen in de gemeente. Verder zijn er gemeenten die aangeven dat zij SMI willen verplaatsen naar een andere beleidsafdeling. Met name wordt de verschuiving van bijzondere bijstand of sociale zaken naar Wmo of Jeugd genoemd. SMI wordt vaak meer gezien als een (preventieve) voorziening om een gezin te ontlasten, dan dat het verbonden is aan de financiële situatie in het gezin.
Verder willen gemeenten meer bekendheid geven aan SMI. Zowel burgers als professionals zijn niet altijd op de hoogte van het bestaan van SMI. Gemeenten zien hierin een taak voor henzelf weggelegd. Zij noemen dat het gemakkelijker moet zijn voor een burger om een aanvraag in te dienen, bijvoorbeeld via een online aanvraagformulier. Ook moet SMI binnen de gemeenten beter bekend zijn bij andere afdelingen, zoals bijvoorbeeld een Wmo-loket. Gemeenten signaleren dat ouders of hulpverleners lang niet altijd gemakkelijk via andere afdelingen van de gemeenten bij SMI terecht komen. Onder hulpverleners, zoals jeugdconsulenten, wijkteammedewerkers, maar ook kinderopvangorganisaties, willen gemeenten SMI meer bekendheid geven.
Voortvloeiend uit het voorgenoemde verbeterpunt, willen gemeenten ook dat SMI beter aansluit op de reguliere hulpverlening in het gezin. Omdat SMI in principe een tijdelijke vergoeding van de kosten van kinderopvang is en de gezinssituatie niet altijd kan verbeteren zonder hulpverlening, vinden gemeenten het wenselijk om hulpverlening te laten aansluiten in het gezin. In sommige gevallen wordt SMI ingezet omdat een situatie in een gezin hierom vraagt, maar is er verder geen hulpverlening aanwezig in het gezin. In gemeenten die SMI hebben ondergebracht bij Wmo- of Jeugd, is in veel gevallen al hulpverlening in het gezin aanwezig.