2021-09-21 a. Verzoek continuering Overleg Zeeuwse Overheden (OZO) - Ontwerpbesluit

Gemeenteraad Ontwerpbesluit

Zitting van 7 oktober 2021 Middelen - Bestuur en Interne Zaken zaaknummer: 349802

2021_Raad_00212 - Verzoek continuering Overleg Zeeuwse Overheden (OZO) Portefeuillehouder Erik Merrienboer, van Programma en/of paragraaf Programma Bestuur en Ondersteuning Besluit Besluitpunt 1 De raad besluit kennis te nemen van het evaluatierapport Overleg Zeeuwse Overheden (OZO). Besluitpunt 2 De raad besluit in te stemmen met het structureel continueren van de bijdrage voor de OZOsamenwerking.

Wat is de aanleiding? Op 6 maart 2019 sloten de vijftien Zeeuwse overheden het publiekrechtelijke samenwerkingsconvenant Overleg Zeeuwse Overheden (OZO) af. Tegelijk met deze samenwerking op basis van de thema’s van het interbestuurlijk programma (IBP) werd ook de samenwerking in onder meer de tafel van 15, het beraad IJzendijke en de stuurgroep Maak Verschil beëindigd. De samenwerking in OZO-verband richt zich op de strategische opgaven voor Zeeland, op het vertolken van het gezamenlijke geluid in Den Haag en Brussel en op het betrekken en informeren van de volksvertegenwoordigers. Om te beoordelen of deze samenwerking aan de verwachtingen voldoet en continuering verdient heeft het OZO - conform het verzoek vanuit enkele raden - een onafhankelijke evaluatie laten verrichten (zie bijlage). Deze evaluatie geeft een helder beeld van de toegevoegde waarde van het OZO en schetst een toekomstperspectief voor doorontwikkeling van de OZO-samenwerking. Zeeland investeerde om als één overheid samen te werken. Het eendrachtig optrekken in het dossier rond de marinierskazerne, het Gemeentefonds en de samenwerking in de asielopvang zijn daar mooie voorbeelden van. Veel opgaven voor Zeeland zijn te complex om deze bij één overheid te kunnen beleggen.

Dat geldt nu bijvoorbeeld in het sociaal domein, in de klimaataanpak, de Zeeuwse Marketing Organisatie, de integratie van nieuwkomers of de woonopgave. In deze tijd wordt wel gesproken over de 1/46

netwerksamenleving. Samenwerking tussen overheden onderling en met andere maatschappelijke partners is daarin niet meer weg te denken. Het gaat er meer om om die samenwerking optimaal invulling te geven. Hiermee zijn we samen goed op weg de gezamenlijke bestuurskracht van Zeeland te vergroten, maar we zijn er nog niet.

Wat willen we bereiken? Wij willen de samenwerking tussen de Zeeuwse overheden bestendigen en verder uitbouwen, waarbij we de bestuurlijke drukte zoveel als mogelijk beperken. Dit hangt samen met het coalitieakkoord van de gemeente: "Wij zien voor Terneuzen een voortrekkersrol bij (regionale) samenwerking. Dit vloeit onder meer voort uit de Zeeuwse verkenning van bestuurlijke samenwerking (‘externe spiegeling’). We willen de samenwerking samen met de buurgemeenten oppakken en zetten ook in op andere samenwerkingen binnen Zeeland en met Vlaamse partners."

Argumenten 1.1. Positieve evaluatie samenwerking Bij de aanvang van deze nieuwe samenwerking hebben we afgesproken om in het tweede jaar de samenwerking te evalueren en op basis daarvan te besluiten over de continuering van de samenwerking. In februari 2021 werd u over dat rapport al via de OZO-nieuwsbrief geïnformeerd. Het evaluatierapport en de samenvatting van het rapport (two-pager) hebben wij als bijlagen aan dit advies toegevoegd. Het OZO draagt bij aan een meer overzichtelijke en betere samenwerking tussen de gemeenten, provincie en het waterschap, zo blijkt uit het rapport. Dat is een resultaat waar we trots op zijn. Zo zijn verschillende overlegvormen samengevoegd tot een nieuw integraal voorbereidend overleg. Het rapport laat ook een succesvolle start zien en benoemt mooie prestaties. Voorbeelden van deze samenwerking zijn de lobby rond het gemeentefonds, de samenwerking in de asielketen en het gezamenlijk optrekken rond de marinierskazerne. Tegelijkertijd zijn de verwachtingen hoog en worden er ook verschillende suggesties gedaan om de resultaten van de OZO-samenwerking verder te versterken. Voor de volksvertegenwoordigers is de informatievoorziening vanuit de colleges over de beoogde resultaten van de OZO-samenwerking versterkt met nieuwsbrieven, netwerkbijeenkomsten, videomateriaal en webinars.

We merken daarbij op dat de bevoegdheden over inhoudelijke vraagstukken niet bij het OZO zijn belegd. Op deze onderwerpen vindt de voorbereiding en afstemming plaats in het OZO, zodat niet iedere overheid afzonderlijk de gehele inzet moet leveren. Maar uiteindelijk zijn raden, Staten en Algemeen bestuur steeds in positie voor het nemen van de eigen besluiten en zijn we als college ook aanspreekbaar op ons beleid en onze bijdragen aan de Zeeuws brede samenwerking. 1.2 Verbetersuggesties naar aanleiding van de evaluatie Als college hebben we in maart 2021 en in juni 2021 in het OZO de evaluatie, de verbetersuggesties en de opvolging daarvan besproken. In bijgaand document staat weergegeven welke stappen we samen met de andere overheden in Zeeland beogen. Als college ondersteunen we de samenwerking, de gesignaleerde verbeterpunten en de beschreven vervolgstappen en de structurele voortzetting van deze regionale samenwerking. Daarbij is ook de input meegenomen die van de kant van de volksvertegenwoordigers bij de enquête tijdens het onderzoek is gegeven. Om ook de volksvertegenwoordigers weer te betrekken bij de (door)ontwikkeling van de samenwerking tussen de Zeeuwse overheden,

2/46

zal naast de informatie die wij vanuit ons college aan u geven in het najaar door het OZO opnieuw een netwerkbijeenkomst en/of een webinar gehouden worden waarbij van de kant van de gezamenlijke Zeeuwse volksvertegenwoordiging de accenten binnen de samenwerking kunnen worden gezet en waarmee de colleges en het OZO dan weer verder mee aan de slag kunnen. Wij informeren u hier afzonderlijk over. 1.3 Versterken organisatorische kant van de samenwerking Ondertussen is de organisatorische kant van de samenwerking (het regiobureau) getypeerd als ‘dun ijs’. Dat willen we primair oplossen door inzet van het eigen netwerk van de overheden. Conform het advies hebben we in OZO-verband daarom afgesproken nu te opteren voor structureel voortzetting van de financiële bijdrage aan het OZO, en via periodieke evaluatie per raadsperiode (na de volgende evaluatie in 2024) te bezien hoe de samenwerking zich verder moet ontwikkelen. 1.4 Voorstel voor het voortzetten van de samenwerking Het voortzetten van de OZO-samenwerking betekent dat we u voorstellen de door Geert van Maanen geadviseerde lijn om gezamenlijk het OZO en het Regiobureau in stand te houden, op te volgen. Als de samenwerking groeit, kan ook opnieuw naar de capaciteit en juridische vormgeving van die samenwerking gekeken worden.

1.5 Interbestuurlijke samenwerking zal toenemen De komende jaren zal het belang van de interbestuurlijke samenwerking alleen maar verder toenemen, nu de regio ook door het Rijk steeds meer wordt gezien als het niveau waar de grote opgaven bestuurlijk worden uitgewerkt en belegd. Dat ontwikkelperspectief vereist een krachtige regio waar verantwoordelijkheden worden afgestemd en afspraken worden gemaakt over (gezamenlijk) het inzetten van (uitvoerings)capaciteit door de aangesloten overheden. 2.1 Kostenverdeling conform afspraak in 2019 Het voorstel voor de continuering van de OZO-samenwerking is om uit te gaan van de kostenverdeling zoals die in 2019 is afgesproken, de samenwerkingsconstructie via detachering structureel te continueren en het budget vanaf 2022 wel te indexeren. Uiterlijk in 2024 wil het Regiobureau de capaciteitsontwikkeling opnieuw bekijken.

Kanttekeningen 1.1 We zijn er nog niet, er zijn verdere verbeteringen mogelijk Wij onderschrijven de aanbeveling uit het evaluatierapport om de bestaande OZOsamenwerking voort te zetten en daarnaast verder te ontwikkelen langs de in het rapport geschetste lijnen. Uit het rapport komt naar voren dat de informatievoorziening sterker kan en niet altijd de volksvertegenwoordiging goed bereikt. Voor de komende periode is hiervoor dan ook een aantal voornemens geformuleerd, zodat ook de volksvertegenwoordigers door ons college én aanvullend gefaciliteerd vanuit het OZO nog meer worden betrokken bij de regionale opgaven. Iedere overheid heeft daarbij zijn eigen taken en middelen, maar we hebben wel één gezamenlijke agenda waarin die verantwoordelijkheden samenkomen en waaraan de individuele overheden hun bijdrage leveren. Maar waarvoor we ook samen kunnen besluiten capaciteit te bundelen als dat nodig is om opgaven waar te maken. Zo’n Zeeuwse samenwerkingsagenda zullen we de komende tijd samen met de andere overheden opstellen. Ook de andere aanbevelingen uit het rapport willen we regelmatig in de OZObijeenkomsten aan de orde stellen om gezamenlijk verdere koers en prioriteit te bepalen.

3/46

1.2 Personele inzet staat onder druk Verdere verbeteringen zijn mogelijk, bijvoorbeeld door de communicatie met de volksvertegenwoordigers te intensiveren en de gezamenlijke doelen samen scherper te formuleren en tot uitvoering te brengen. Dat vraagt ambtelijk en bestuurlijk inzet van alle overheden. Kanttekening daarbij is dat de beschikbaarheid van personeel onder druk staat. Dat kan gevolgen hebben voor de snelheid waarmee verbeteringen worden opgepakt.

Wat mag het kosten? Alle deelnemers leveren een jaarlijkse bijdrage aan de samenwerking in het OZO op basis van het aantal inwoners. Wij hebben hiervoor structureel € 55.000 opgenomen in onze begroting bij het taakveld Bestuur, onderdeel bestuurlijke samenwerking. Het OZO stelt voor de jaarlijkse bijdrage vanaf 2022 jaarlijks indexeren. Daarom stellen wij voor om het beschikbare bedrag voor de OZO samenwerking jaarlijks te indexeren met de VZG richtlijn.

Wat gaan we ervoor doen? Wij informeren de bestuurlijke kerngroep van het OZO over uw besluit. De bestuurlijke kerngroep van het OZO zal vervolgens aan de Kring van secretarissen vragen de uitkomst van de besluitvorming te vertalen naar een nieuwe samenwerkingsovereenkomst, die ter ondertekening aan de besturen kan worden voorgelegd.

Bijlagen 1. verzoek aan colleges en db inzake continuering OZO zonder handtekening.pdf 2. Eindrapport_Zeeuwse samenwerking naar vlieghoogte.pdf 3. bijlage twopager tbv volksvertegenwoordiginging.pdf

4/46

Aan:

de colleges van B en W van de Zeeuwse gemeenten het college van GS van de Provincie Zeeland het dagelijks bestuur van het waterschap Scheldestromen

Middelburg, 25 juni 2021

Geacht college, geacht db, Op 6 maart 2019 heeft u met de 14 andere Zeeuwse overheden de publiekrechtelijke samenwerkingsconvenant Overleg Zeeuwse Overheden (OZO) afgesloten. Tegelijk met het deze samenwerking op basis van de thema’s van het interbestuurlijk programma (IBP) werd ook de samenwerking in onder meer de tafel van 15, het beraad IJzendijke en de stuurgroep Maak Verschil beëindigd. De samenwerking in OZO-verband richt zich op de strategische opgaven voor Zeeland, op het vertolken van het gezamenlijke geluid in Den Haag en Brussel en op het betrekken en informeren van de volksvertegenwoordigers. Om te beoordelen of deze samenwerking aan de verwachtingen voldoet en continuering verdient hebben we - conform het verzoek vanuit enkele raden - een onafhankelijke evaluatie laten verrichten (klik hier voor het rapport). Deze evaluatie geeft een helder beeld van de toegevoegde waarde van het OZO en schetst een toekomstperspectief voor doorontwikkeling van de OZO-samenwerking. Als bestuurlijke kerngroep van het OZO zien we de stappen die Zeeland gemaakt heeft om als één overheid samen te werken. Het eendrachtig optrekken in het dossier rond de marinierskazerne, het Gemeentefonds en de samenwerking in de asielopvang zijn daar mooie voorbeelden van. Veel opgaven voor Zeeland zijn te complex om deze bij één overheid te kunnen beleggen.

Dat geldt nu bijvoorbeeld in het sociaal domein, in de klimaataanpak, het ZMO, de integratie van nieuwkomers of de woonopgave. In deze tijd wordt wel gesproken over de netwerksamenleving en samenwerking tussen overheden onderling en met andere maatschappelijke partners is daarin niet meer weg te denken. Het gaat er

5/46

meer om om die samenwerking optimaal invulling te geven. We zijn samen goed op weg de gezamenlijke bestuurskracht van Zeeland te vergroten, maar we zijn er nog niet. Er zijn verdere verbeteringen mogelijk, bijvoorbeeld door de communicatie met de volksvertegenwoordigers te intensiveren en de gezamenlijke doelen samen scherper te formuleren en tot uitvoering te brengen. Dat vraagt ambtelijk en bestuurlijk inzet van alle overheden. De komende jaren zal het belang van de interbestuurlijke samenwerking alleen maar verder toenemen, nu de regio ook door het Rijk steeds meer wordt gezien als het niveau waar de grote opgaven bestuurlijk worden uitgewerkt en belegd. Dat ontwikkelperspectief vereist een krachtige regio waar verantwoordelijkheden worden afgestemd en afspraken worden gemaakt over (gezamenlijk) het inzetten van (uitvoerings)capaciteit door de aangesloten overheden. Als bestuurlijke kerngroep onderschrijven we daarom uitdrukkelijk de aanbeveling uit het evaluatierapport om de bestaande OZO-samenwerking voort te zetten en daarnaast verder te ontwikkelen langs de in het rapport geschetste lijnen. Iedere overheid heeft daarbij zijn eigen taken en middelen, maar we hebben wel één gezamenlijke agenda waarin die verantwoordelijkheden samenkomen en waaraan de individuele overheden hun bijdrage leveren.

Maar waarvoor we ook samen kunnen besluiten capaciteit te bundelen als dat nodig is om opgaven waar te maken. Zo’n Zeeuwse samenwerkingsagenda willen we de komende tijd ook samen met de overheden opstellen. Ook de andere aanbevelingen uit het rapport willen we – in vervolg op de OZO-bespreking van 1 juni 2021 - regelmatig in de OZO-bijeenkomsten aan de orde stellen om gezamenlijk verdere koers en prioriteit te bepalen. Het voortzetten van de OZO-samenwerking impliceert ook dat we u voorstellen de door Geert van Maanen geadviseerde lijn om gezamenlijk het OZO en het Regiobureau in stand te houden, op te volgen. Als de samenwerking groeit, kan ook opnieuw naar de capaciteit en juridische vormgeving van die samenwerking gekeken worden, ervan uitgaand dat alle overheden zich willen committeren en de risico’s worden gedeeld. Ons voorstel is voor de continuering van de OZO-samenwerking uit te gaan van de kostenverdeling zoals die in 2019 is afgesproken en de samenwerkingsconstructie via detachering structureel te continueren en het budget vanaf 2022 wel te indexeren. Verder willen we uiterlijk in 2024 de capaciteitsontwikkeling van het regiobureau opnieuw bekijken. Voor de volledigheid treft u hieronder de verdeling aan. Graag vernemen we uw besluit over dit verzoek.

Omdat de volksvertegenwoordiging nauwe betrokkenheid toont en deze ook graag verder wil invullen, vernemen we graag uiterlijk 1 december 2021 uw besluit. U hebt dan gelegenheid om een voorstel met

6/46

betrekking tot de continuering van de OZO-samenwerking en de beschikbaarstelling van de daarvoor benodigde middelen aan uw Raden, Staten of AB voor te leggen. Een model-voorstel hebben we voor u bijgevoegd. Dat model kunt u uiteraard naar eigen behoefte toespitsen. Indien u behoefte hebt aan ondersteuning bij het informeren van de Raad, dan vernemen we dat graag. We zullen vervolgens aan de Kring van secretarissen vragen de uitkomst van de besluitvorming te vertalen naar een nieuwe samenwerkingsovereenkomst, die ter ondertekening aan de besturen kan worden voorgelegd.

Hoogachtend, namens de OZO-kerngroep,

Han Polman

7/46

Bijdragen deelnemers (2020) Borsele 23.301 Goes 38.481 Hulst 28.129 Kapelle 13.066 Middelburg 49.611 Noord-Beveland 7.468 Reimerswaal 23.176 Schouwen-Duiveland 34.522 Sluis 23.900 Terneuzen 55.789 Tholen 26.347 Veere 22.315 Vlissingen 45.347 Sub totaal 391.452 Bijdrage provincie 55.789 Bijdrage Waterschap Scheldestromen in natura (huisvesting en ondersteuning)

8/46

Zeeuwse samenwerking

naar vlieghoogte Evaluatie Overleg Zeeuwse Overheden en Regiobureau Zeeland

9/46

Colofon Onderzoek door: G.H.O van Maanen Secretarissen onderzoek: D.W. Rouw en I. Hildenbrant In opdracht van: Bestuurlijke Kerngroep OZO Datum: 22 februari 2021 Vormgeving en Druk: TiDi Media Foto’s: Beeldbank Zeeland Citaten zonder bronvermelding zijn afkomstig uit de interviews die in het kader van deze evaluatie zijn uitgevoerd.

10/46

INHOUD Samenvatting

4

Voorafgaand

6

De Zeeuwse samenwerking tot nu toe

8

Een groeiend OZO

12

3.1 Organisatie en structuur

12

3.1.1 Algemeen

12

3.1.2 Bevindingen en aanbevelingen

13

3.2 Strategie en sturing

13

3.2.1 Algemeen

13

3.2.2 Bevindingen en aanbevelingen

14

3.3 Rollen en verantwoordelijkheden

16

3.3.1 Algemeen

16

3.3.2 Bevindingen en aanbevelingen

17

3.4 Lobby

19

3.4.1 Algemeen

19

3.4.2 Bevindingen en aanbevelingen

19

3.5 Betrokkenheid volksvertegenwoordigers

21

3.5.1 Algemeen

21

3.5.2 Bevindingen en aanbevelingen

21

3.6 Bedrijfsvoering van het Regiobureau

23

3.6.1 Algemeen

23

3.6.2 Bevindingen en aanbevelingen

23

3.7 Economic Board

25

3.7.1 Algemeen

25

3.7.2 Bevindingen en aanbevelingen

25

B I J L A G E I: Resultaten enquête onder volksvertegenwoordigers

28

B I J L A G E II: Proces gezamenlijke aanpak lobby gemeentefonds

32

B I J L A G E III: Lijst geïnterviewde personen

34

11/46

3

Samenvatting Zeeuwse overheden werken sinds 2019 samen via het Overleg Zeeuwse Overheden (OZO). Bij de start werd afgesproken om na anderhalf jaar een tussenevaluatie uit te voeren onder de 15 deelnemende overheden.

Een succesvolle start Uit de evaluatie blijkt dat bij veel deelnemers breed draagvlak is voor de nieuwe interbestuurlijke samenwerking die via het OZO gestalte heeft gekregen. Ook is er in grote lijnen steun voor de gekozen thema-gerichte overlegstructuur die aansluit bij een opgavegerichte benadering. De organisatie en het Regiobureau worden veelal gewaardeerd. Het overlegplatform draagt bij aan een betere en overzichtelijkere samenwerking. Overheden vinden elkaar gemakkelijker om informatie te delen of om allerlei uitvoeringskwesties onderling te regelen. Er zijn ook al enkele resultaten geboekt waarbij het OZO een duidelijke rol speelde, bijvoorbeeld bij de lobby voor herverdeling uit het Gemeentefonds, de compensatie voor de marinierskazerne en de bestrijding van de bruine rat. Dit geeft ook aan hoe belangrijk het is om steeds concrete resultaten te laten zien. Al met al kan gesproken worden van een succesvolle start.

Hoge verwachtingen over vervolg Uit de evaluatie blijkt dat nog volop wordt gewerkt aan de doelen die aan het OZO verbonden zijn bij de start. Zo is een belangrijk onderdeel van het OZO, de thema-overleggen, nog maar net begonnen. Op zichzelf begrijpelijk omdat het OZO relatief kort bestaat en ook de coronacrisis vertragingen oplevert. Het is dan ook niet verwonderlijk dat het OZO nog maar deels voldoet aan de verwachtingen. Daarbij vinden sommigen dat de effecten en resultaten onvoldoende zichtbaar zijn. Door anderen werd verwacht dat de gezamenlijke strategische agenda al meer bepaald zou zijn.

Verder op vlieghoogte komen Het beeld is dat het OZO een goede start heeft gemaakt en “los is van de startbaan”, maar in de komende tijd “op vlieghoogte” moet komen. Daarbij is de aanpak van de thema-overleggen cruciaal. Kernbegrippen uit het Samenwerkingsconvenant zoals “de integrale behartiging van de strategische belangen van Zeeland” en de “Zeeuwse strategische agenda” worden verschillend geïnterpreteerd en ingevuld. Het is van belang om hiervoor een eenduidige visie en aanpak te hebben. In dit rapport wordt daar een voorstel voor gedaan. Tevens wordt in dit verband de suggestie gedaan om proactief vanuit het OZO te anticiperen op de gemeenteraadsverkiezingen in 2022.

Lobby meer integraal oppakken De lobby wordt nog te veel gezien als het sluitstuk van het werk van enkele topbestuurders en van lobbyisten. Bij het opgavegericht werken in het kader van de thema-overleggen zal de lobby integraal onderdeel van de aanpak moeten worden.

Economic Board en andere partners breder inzetten Bij elk thema-overleg dient steeds de vraag gesteld te worden of het bedrijfsleven of relevante maatschappelijke organisaties voldoende zijn betrokken. De nuttige rol van de Economic Board als leverancier van kennis uit het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties kan nog versterkt worden door dit platform breder in te zetten bij de thema-overleggen.

12/46

4 Evaluatie Overleg Zeeuwse Overheden en Regiobureau Zeeland

Van ontwikkelfase doorgroeien naar sterk samenwerkingsverband Het OZO zit duidelijk nog in een ontwikkelfase, maar daarom komt deze tussenevaluatie wellicht juist op een goed moment. Het geeft de gelegenheid om een aantal mogelijke risico’s te identificeren en waar mogelijk de aanpak te versterken. Uit de vele gevoerde gesprekken en de enquête is een aantal bevindingen naar voren gekomen die een risico vormen voor een succesvolle voortgang van het OZO: • Allereerst is dat de kritische beoordeling van veel volksvertegenwoordigers over wat tot nu toe is bereikt. Teneinde hen beter te informeren en vooral ook beter te betrekken wordt een aantal suggesties in dit rapport gedaan. Via een jaarlijkse toogdag/netwerkdag kunnen alle betrokkenen geïnformeerd worden over bereikte resultaten, maar kan ook de voortgang van de themaoverleggen besproken worden. Ten behoeve van een sterkere participatie worden óók suggesties gedaan met het voorstel om de Kring van griffiers hierover nader advies te vragen. • Ten tweede is er veel rolonduidelijkheid zowel bij betrokkenen zelf als hoe anderen over die rol denken. Het gaat om de rol van de voorzitter van themaoverleggen, de rol van de adoptiesecretaris, de rol van de strategisch adviseur bij het Regiobureau en de rol van de ambtelijke ondersteuning bij thema-overleggen.

In het rapport worden suggesties gedaan om deze cruciale rollen te verhelderen en te versterken. Ook wordt voorgesteld een virtuele academie te ontwikkelen van waaruit bestuurders en ambtenaren worden ondersteund bij de nieuwe manier van samenwerken via coaching, begeleiding en leerprocessen. • Tenslotte wordt voorgesteld om de positionering en organisatievorm van het Regiobureau voorlopig niet aan te passen. De huidige vorm sluit goed aan bij de gedachte van een interbestuurlijk ‘samenwerkingsverband’. Het Regiobureau schept door middel van detachering kansen om vanuit de Zeeuwse overheden geschikte en gemotiveerde kandidaten een aantal jaren een waardevolle stap in hun loopbaan te bieden. Wel zijn er risico’s met betrekking tot de huidige beperkte formatieve omvang van het Regiobureau waarvoor een aantal suggesties wordt gedaan.

Samen als één overheid Het OZO is op weg naar vlieghoogte. De overheden kunnen via het OZO samenwerkingskracht vergroten, beter samen als één overheid optreden en overtuigender lobbyen. De structuur van het OZO en het compacte Regiobureau bieden hiervoor een goede basis. De aanbevelingen in dit rapport richten zich op hoe vanuit de bestaande basis een effectieve samenwerking verder gestimuleerd wordt. Het is daarvoor cruciaal om de strategische opgaven scherp in beeld te hebben en voortdurend vanuit duidelijke bestuurlijke en ambtelijke rollen met elkaar verantwoordelijkheid te dragen voor de samenwerking. Daarbij is het ook belangrijk om steeds in te zetten op een nauwe betrokkenheid van alle deelnemers. Dat verbroedert ook en geeft energie. Met die elementen is het OZO een krachtig, effectief en succesvol samenwerkingsplatform voor alle Zeeuwse overheden.

13/46

5

1. Voorafgaand Aanleiding Het Overleg Zeeuwse Overheden (OZO) is een bestuurlijk overlegplatform voor een optimale en integrale behartiging van de strategische belangen van Zeeland1. Het Regiobureau speelt in deze aanpak een ondersteunende rol. De nieuwe samenwerking via het OZO voorziet in een gezamenlijke aanpak die past bij de maatschappelijke opgaven in Zeeland. Het OZO kwam in 2019 tot stand na adviezen van de commissies Balkenende en Externe Spiegeling Zeeland. Bij de start werd afgesproken om na anderhalf jaar een tussenevaluatie uit te voeren naar het OZO.

Opdracht De opdracht voor de tussenevaluatie is als volgt geformuleerd: “het evalueren van de bestuurlijke samenwerking en de meerwaarde van het Regiobureau met als doel te peilen waar het OZO met al haar facetten op het gebied van de Zeeuwse samenwerking nu staat en een stip op de horizon te zetten voor de samenwerking in de toekomst”.2

Aanpak Er is onderzocht of en hoe de strategische inhoud en coördinatie wordt vormgegeven. Gekeken is naar de opzet van de inhoudelijke opgaven en de lobby, de werking en borging van de governance-aspecten en de wijze van communiceren over ontwikkelingen en behaalde resultaten met alle stakeholders. Het functioneren van het Regiobureau loopt daar als rode draad doorheen. Om een actueel en evenwichtig beeld te krijgen over hoe de samenwerking door de partners ervaren wordt, zijn interviews gehouden met volksvertegenwoordigers, bestuurders, griffiers, secretarissen en ambtelijk adviseurs van gemeenten. Daarnaast konden volksvertegenwoordigers een digitale enquête invullen. Verder is deskresearch verricht naar onderzoeken, rapporten, plannen en procesbeschrijvingen die gerelateerd zijn aan het OZO.

Leeswijzer De uitkomsten van het onderzoek zijn vastgelegd in dit evaluatierapport. Allereerst wordt kort teruggeblikt op waar de samenwerkende partijen vandaan komen (hoofdstuk 2). Daarop aansluitend volgen de bevindingen in de praktijk en suggesties voor de nabije toekomst (hoofdstuk 3). Want het OZO is gestart aan zijn gezamenlijke vlucht. De uitdaging is nu op vlieghoogte te komen.

1

Uit: Publiekrechtelijke Samenwerkingsconvenant Overleg Zeeuwse Overheden, maart 2019

2

Uit: Opdracht evaluatie OZO en Regiobureau Zeeland

14/46

6 Evaluatie Overleg Zeeuwse Overheden en Regiobureau Zeeland

15/46

7

2. De Zeeuwse samenwerking tot nu toe Historische context: regiogevoel Zeeland heeft al decennialang geografisch, economisch en cultureel een groot ‘regiogevoel’ en de samenwerking tussen de gemeenten, provincie en het waterschap is uniek te noemen voor Nederland. De territoriale congruentie is daarbij een sterke troef. Veel gezamenlijke regionale ontwikkelingen vallen wettelijk of als vanzelfsprekend binnen dezelfde provinciale grenzen, denk aan de veiligheidsregio, de jeugdzorgregio, de arbeidsmarktregio en het werkgebied van het waterschap. Daardoor weten de bestuurders elkaar goed te vinden in informele netwerken en ontmoeten zij elkaar vaak aan de diverse overlegtafels. De onderlinge verhoudingen zijn over het algemeen goed. Dit alles biedt een vruchtbare bodem voor de aanpak van regionale opgaven op het gebied van bijvoorbeeld klimaatadaptatie, energie, het sociaal domein en economie.

…”Met Friesland zijn we de provincie waar het meest wordt samengewerkt. Daar zijn anderen jaloers op, dat merk je in landelijke circuits zoals de VNG”… Inefficiënte samenwerking Toch blijkt de praktijk weerbarstiger, want het grote ‘regiogevoel’ van het Zeeuwse openbaar bestuur kent ook een keerzijde. De Commissie Externe Spiegeling merkte in haar rapport op dat “de samenwerking vooral goed gaat zolang het informeel en vrijwillig is. En bij urgente problemen. De lange adem die noodzakelijk is voor een structurele aanpak van de vraagstukken ontbreekt echter. Opgelegde, wettelijke samenwerking verloopt in Zeeland vaak moeizaam.” Ook speelt het provinciebestuur in Zeeland een belangrijkere rol dan provinciebesturen in andere delen van het land doen. Door deze relatief grote rol voelen de gemeenten zich (onbewust) minder verantwoordelijk voor regionale opgaven. Het ontbreken van een grote centrumstad versterkt deze situatie, omdat de provincie vaak het eerste aanspreekpunt is voor bedrijven, instellingen en andere overheden. De afstemming tussen de overheden, bedrijven en instellingen gebeurt via een lappendeken van overlegtafels waar vaak dezelfde deelnemers aan zitten. Dat is niet effectief en levert bestuurlijke drukte op.3

Commissie Externe Spiegeling Vanuit politiek oogpunt stelde de Commissie Externe Spiegeling vast dat “op veel plekken in Zeeland het onderling vertrouwen broos is”. Er is weinig voor nodig om terugtrekkende bewegingen achter de dijken in gang te zetten. Dit wordt mede veroorzaakt doordat gemeenteraadsleden -buiten partijlijnen- weinig contact hebben met hun collega’s.3

…“Er moet eerst iets gebeuren, voordat we samen verenigen”…

3

Uit: Samenwerkingskracht in Zeeland: #Hoe dan?, Rapport commissie Externe Spiegeling Zeeland, maart 2018

16/46

8 Evaluatie Overleg Zeeuwse Overheden en Regiobureau Zeeland

Kortom, de maatschappelijke opgaven waar Zeeland voor staat vragen een gezamenlijke aanpak. Dat versterkte het verlangen om als Zeeuwse overheden gezamenlijk beter te organiseren en meer samen op te trekken met inwoners, ondernemingen en maatschappelijke instellingen. Dit verlangen is beantwoord door de oprichting van het Overleg Zeeuwse Overheden, kortweg het OZO.

De samenwerking herijkt: nut en noodzaak van het OZO Het OZO is op 1 mei 2019 gestart en vormt een bestuurlijk overlegplatform. Het platform is bedoeld voor het concretiseren en regionaliseren van de ambities uit het Interbestuurlijk Programma (IBP).4 Daarbij zijn de thema’s en de opgaven leidend van de door het rijk, gemeenten, provincie en waterschappen landelijk vastgestelde IBP.5 Hierin ligt tegelijkertijd de kiem voor het opgavegericht samenwerken op Zeeuwse schaal. Mede door het aansluiten bij de IBP-thema’s, heeft het OZO zich gecommitteerd aan een opgavegerichte aanpak.

…”De kracht van het OZO is een stip op de horizon te zetten, zonder politieke kleur”…

Opgavegericht samenwerken: maatschappelijke opgaven zijn leidend Opgavegericht werken is een manier van interbestuurlijk samenwerken. Uitgangspunt van opgavegericht werken is dat niet meer vanuit sectoren of doelgroepen wordt geredeneerd, maar vanuit maatschappelijke opgaven. Van daaruit werken de betrokken overheden met elkaar samen aan een eenduidige aanpak. Het is maatwerk, want de ene opgave vraagt om een ander samenspel van overheden dan de andere. Dit wordt ook wel de kern van het IBP genoemd. Opgavegericht werken is een grote uitdaging die raakt aan de organisatie van de overheid. Overheidsorganisaties zijn nog voor een belangrijk deel georganiseerd vanuit traditionele lijnorganisaties en vallen regelmatig terug op instrumenten en structuren van het verleden. Die gaan vaak uit van ‘je gaat erover of niet’: het idee dat taken netjes te verdelen zijn over overheidslagen. Het motto zou moeten zijn: ’je draagt bij waar je nodig bent’. Uit: Ervaringen twee jaar Interbestuurlijk Programma (IBP), januari 2020, AEF / Als één overheid slagvaardig de toekomst tegemoet!, september 2020, Studiegroep Interbestuurlijke en financiële verhoudingen

4

Het IBP is het akkoord tussen het rijk, gemeenten, provincies en waterschappen voor het programmatisch en in samenwerking aan-

pakken van maatschappelijke opgaven zoals de energietransitie, bouwen van nieuwe woningen of de aanpak van schulden vragen. Zie voor meer informatie https://www.overheidvannu.nl/over-het-ibp 5

Uit: Publiekrechtelijk Samenwerkingsconvenant Overleg Zeeuwse Overheden (tevens instelling Regiobureau Zeeland), maart 2019.

17/46

9

…“Vertrouwen begint niet bij schalen, of bij structuren, of bij welke taak hoort bij welke bestuurslaag. Vertrouwen begint bij het besef dat we samen aan opgaven moeten werken. Die opgaven zijn sturend. Pas daarna moet daarbij een juiste schaal van overleg en actie gekozen worden”… Minister Ollongren (BZK) tijdens de Van Poeljelezing (2019)

OZO: samenwerken als één gezamenlijke overheid Het OZO draagt bij aan de noodzakelijke afstemming en integrale samenwerking tussen de Zeeuwse overheden bij onderwerpen die van strategisch belang zijn voor Zeeland. Dit moet ook wel, want een toenemend aantal maatschappelijke opgaven is alleen op te lossen wanneer gemeenten, provincie, waterschap en het rijk ‘als één overheid’ samenwerken richting partners. Hier liggen drie zaken aan ten grondslag:6 1. Vervlechting tussen maatschappelijke opgaven vraagt om samenwerking 2. Voor het vertrouwen van de burger is opereren als één overheid noodzakelijk 3. Maatschappelijke opgaven worden meer op sub- en op supranationaal niveau aangepakt Via het OZO kan geanticipeerd worden op deze ontwikkelingen. Door samen op te treden via dit platform kunnen de Zeeuwse overheden zich gezamenlijk voorbereiden op nieuwe bestuurlijke verhoudingen, als (lokale) overheid aan de verwachtingen van burgers voldoen en gebruik maken van de kansen voor het sluiten van regionale deals tussen bedrijfsleven en overheden.7

Overlegstructuren komen samen in OZO Alle bestaande en nieuwe overlegstructuren worden op provinciaal niveau geconcentreerd in het OZO. Dat houdt in dat in ieder geval de Stuurgroep IJzendijke, het Strategisch Beraad, de Stuurgroep Maak Verschil en de aansturing van de gezamenlijke lobbyfunctie worden geïntegreerd binnen het OZO.8 Naast het OZO blijft de Vereniging van Zeeuwse Gemeenten (VZG) zijn overlegrol behouden als belangenbehartiger en dienstverlener als het de Zeeuwse gemeenten betreft.

De opbouw na 1,5 jaar OZO Het Regiobureau is gevormd met gedetacheerde medewerkers. Er ligt een themagerichte overlegstructuur en diverse overlegtafels zijn opgegaan binnen het OZO-platform. Belangrijke ongeplande ontwikkelingen zijn via het platform geagendeerd. Er zijn ook al enkele resultaten geboekt waarbij OZO een duidelijke rol speelde, bijvoorbeeld bij de lobby voor herverdeling uit het Gemeentefonds, de compensatie voor de marinierskazerne en de bestrijding van de bruine rat. Dit geeft ook aan hoe belangrijk het is om steeds concrete resultaten te laten zien. In dit rapport worden de behaalde resultaten tot nu toe beschreven, alsook hoe de deelnemers daarover denken, de bevindingen en mogelijke risico’s en tot slot worden bij elk onderdeel enkele suggesties voor de toekomst gegeven.

…”Richt je bij samenwerken niet op het bouwen van een boot, maar op het verlangen naar de zee. Dus veel meer het wenkend perspectief schetsen”… 6,7 8

Uit: Programmastart IBP, Overhedenoverleg februari 2018

Uit: Voorstel Agendacommissie van de Tafel van 15, juni 2018

18/46

10 Evaluatie Overleg Zeeuwse Overheden en Regiobureau Zeeland

19/46

11

3. Een groeiend OZO 3.1 Organisatie en structuur 3.1.1 Algemeen Taken van het OZO-platform De 15 deelnemende Zeeuwse overheden vormen samen het OZO. Het doel van het OZO is een bestuurlijk overlegplatform te zijn. De samenwerkende partijen wilden een lichte vorm van publiekrechtelijke samenwerking aangaan, gericht op afstemming van elkaars bevoegdheden voor de behartiging van de strategische belangen van Zeeland. De taken van het OZO zijn:9 • Het mede op basis van het IBP vaststellen, invullen en uitvoeren van een strategische agenda • Het coördineren en afstemmen van de Zeeuwse lobby, het Zeeuws subsidieteam en de Public Affairs (voorheen stuurgroep IJzendijke en strategisch beraad) • Het afstemmen met de Economic Board

Werkwijze Het OZO komt viermaal per jaar bijeen. De deelnemers aan het overleg zijn vertegenwoordigers van de 15 overheden. De samenstelling is per OZO-vergadering verschillend. Het brede OZO-overleg verbindt de verschillende thema’s en de lobby.

Bestuurlijke kerngroep Ten behoeve van het OZO is een dagelijks bestuur gevormd: de Bestuurlijke Kerngroep. Zij bereiden het OZO-overleg voor, zorgen voor de (door)vertaling van het IBP en stellen de gezamenlijke strategische agenda op en houden deze agenda actueel. Verder zorgt de Bestuurlijke Kerngroep voor de inhoudelijke aansturing van de lobby, de bestuurlijke aansturing van het Regiobureau en stemt zij af met partners (o.a. via de Economic Board Zeeland). De Kerngroep zorgt voor de inbreng van andere onderwerpen die van strategisch belang zijn voor Zeeland en betrekt ook de gemeenteraden, Provinciale Staten en de Algemene Vergadering van het waterschap bij de ontwikkeling van het OZO. De Bestuurlijke Kerngroep bestaat uit zes bestuurders (drie bestuurders namens de Zeeuwse gemeenten, twee provinciale bestuurders en een waterschaps-bestuurder) en wordt voorgezeten door de Commissaris van de Koning in Zeeland als onafhankelijk voorzitter.10

Regiobureau Zeeland Het Regiobureau Zeeland ondersteunt het OZO en de Bestuurlijke Kerngroep en zorgt ervoor dat de gezamenlijke ambities worden opgevolgd. Het Regiobureau adviseert over het op elkaar afstemmen en het coördineren en faciliteren van de regie en de aanpak, van de processen en ontwikkelingen binnen de Zeeuwse overheden. Het bureau adviseert ook over de optimale stroomlijning van alle bestaande en nieuwe overlegstructuren binnen de regio en stemt waar nodig af met de VZG. Over de organisatie van het Regiobureau wordt in paragraaf 3.6 dieper ingegaan.

9,10

Uit: Publiekrechtelijke Samenwerkingsconvenant Overleg Zeeuwse Overheden, maart 2019

20/46

12 Evaluatie Overleg Zeeuwse Overheden en Regiobureau Zeeland

3.1.2 Bevindingen en aanbevelingen Bevindingen: • Er is een breed draagvlak voor de samenwerking via het OZO Bij veel deelnemers bestaat een breed draagvlak voor de nieuwe samenwerking die via het OZO gestalte heeft gekregen. De Zeeuwse overheden hebben samen enkele resultaten geboekt waarbij vaak gewezen wordt naar de positieve invloed van het OZO.

• Gelijkwaardigheid Er kwam wel naar voren dat door sommige betrokkenen een té grote rol van de provincie wordt ervaren binnen de samenwerking. Dat uit zich bijvoorbeeld bij de invulling van de lobby. Maar ook in de input op de themabijeenkomsten waar de provincie onderwerpen agendeert om daar de reacties van de gemeenten te peilen of zaken van de gemeenten gedaan wil krijgen. Hoe begrijpelijk dat ook is, het maakt de balans toch kwetsbaar, want de provincie blijft zo de ‘grote broer’. Anderzijds zou die onbalans voor gemeenten ook een aansporing kunnen zijn zelf zaken vanuit de gemeente aan te kaarten en initiatief te nemen op onderwerpen van gezamenlijk belang. Ook lijkt het verstandig dat de provincie sowieso een stevige rol speelt, gelet op de structuur van Zeeland waarbij een ‘grote stad’ ontbreekt.

Aanbeveling: • Uit de evaluatie zijn geen aanwijzingen naar voren gekomen om de huidige hoofdstructuur van het OZO met de Bestuurlijke Kerngroep en het Regiobureau te wijzigen. Deze structuur kan versterken met inachtneming van de bevindingen en aanbevelingen in de hierna volgende paragrafen.

…”Door het OZO heb je een plek om zaken te agenderen”… 3.2 Strategie en sturing 3.2.1 Algemeen Thema-overleggen Om het doel en het takenpakket van het OZO te verwezenlijken en de bestuurlijke overlegtafels in Zeeland optimaal te stroomlijnen is medio 2020 een nieuwe overlegstructuur in het leven geroepen, de ‘thema-overlegstructuur’. Alle bestaande en nieuwe overlegstructuren van overheden op Zeeuws niveau worden op die manier geconcentreerd in het OZO. De thema-overleggen zijn grotendeels in september 2020 gestart. Rondom zeven thema’s worden interbestuurlijke overleggen georganiseerd en ambtelijk voorbereid. De gekozen thema’s zijn afgeleid van de opgaven in het IBP, maar komen niet een-op-een overeen.

Samenwerking met partners Zoals eerder gezegd hanteert het OZO de principes van opgavegericht werken. Opgavegericht werken vraagt interdisciplinair samenwerken, samen optrekken met het bedrijfsleven en met maatschappelijke organisaties. Deze integrale aanpak is relatief nieuw voor de overheidsorganisaties en deze transitie vraagt veel energie aan de voorkant. Dat maakt de thema-overlegstructuur een belangrijk, zo niet het belangrijkste vehikel voor het OZO. Via deze weg worden strategische vraagstukken benoemd en de gezamenlijke Zeeuwse lobby-onderwerpen geïnventariseerd.

21/46

13

…”Je moet je afvragen wie je strategische partners zijn. Zeker op dossiers waar gemeenschappelijke belangen zijn. Waarom zitten we niet vaker op de bagagedrager van Rotterdam? Daar kom je soms verder mee dan aan het stuur in Zeeland”… 3.2.2 Bevindingen en aanbevelingen Bevindingen: • Strategie wordt op verschillende wijzen geïnterpreteerd Het vormgeven van een gezamenlijke strategische agenda is een kerntaak van het OZO en van de Bestuurlijke Kerngroep. In de gesprekken kwam naar voren dat het soms onduidelijk is wat wordt verstaan onder een strategische agenda, strategisch beleid en strategische opgaven. Door sommigen wordt dan gesproken over de toekomst, door anderen over de actualiteit van de dag. Ook de voorzitters worstelen met de vraag wat strategisch is.

…”Tot nu toe heb ik geen klagen over de agenda. Ik vraag mij wel af als de actualiteit opdroogt, hoe de agenda dan gevuld wordt. Ik weet uit ervaring dat een aantrekkelijke agenda voor bestuurders belangrijk is om aangehaakt te blijven”… • Opgavegericht samenwerken is nieuw voor Zeeuwse overheden Een coherente opgavegerichte aanpak is cruciaal voor het OZO. De brede strategische opgaven reiken verder dan de portefeuilles en interne beleidsafdelingen. Deze externe oriëntatie blijkt nog onvoldoende uit de wijze waarop veel thema-overleggen zijn gestart. De oriëntatie moet gericht zijn op bijvoorbeeld landelijke ontwikkelingen of ontwikkelingen in andere sectoren zoals het bedrijfsleven. Ook zijn de thema’s onderling nog niet verbonden en laten nog weinig samenhang zien.

• Integraliteit en actualiteit Binnen de thema-overleggen zelf bestaat de neiging actuele onderwerpen te agenderen, waardoor het vormen van een strategische agenda op de achtergrond kan raken. Tegelijkertijd is er een blijvende behoefte om naast de strategische onderwerpen ook ruimte te houden voor praktische zaken en informatie-uitwisseling.

22/46

14 Evaluatie Overleg Zeeuwse Overheden en Regiobureau Zeeland

Aanbevelingen en suggesties:

• Hanteer een gemeenschappelijke duiding van het begrip strategie. Om te komen tot een gedeelde visie op wat strategie inhoudt, is het voorstel in dit rapport om strategie in de aanpak van OZO als volgt op te vatten:

Wat betekenen ‘strategie’ en ‘strategisch samenwerken’ in de aanpak vanuit OZO? De basis voor een effectieve strategische OZO-aanpak is om steeds samen te bepalen welke onderwerpen vanuit het OZO prioriteit krijgen. Bij het bepalen van de prioriteiten worden telkens de volgende stappen doorlopen: 1. Het is een voorwaarde om regionale opgaven aan landelijke ontwikkelingen (en elders) te relateren. Hierbij kan onder meer aangesloten worden op de landelijke strategische agenda’s van de koepelorganisaties VNG, IPO en UvW. 2. Daarbij is het nodig om te formuleren welke langetermijndoelen er zijn binnen de regionale opgaven. 3. Dit vraagt ook om in het hier en nu focus te hebben en om flexibel te kunnen handelen rond actuele thema’s, problemen en kansen. 4. En het vergt voortdurend schakelen tussen landelijk en regionaal, en tussen lange en korte termijn. Strategisch samenwerken betekent dat er in de OZO-themagroepen zowel ambtelijk als bestuurlijk gezamenlijke prioriteiten, keuzes en lobbythema’s worden aangedragen en bepaald. Strategische OZO-opgaven zijn vaak Zeeuwsbrede opgaven maar kunnen ook een (sub-)regio of enkele overheden aangaan zolang de onderwerpen gekoppeld zijn aan een breder Zeeuws belang.

• Een strategische agenda vormt hiervoor de basis en identificeert de onderwerpen die interbestuurlijk voor Zeeland van belang zijn. Je zou ook kunnen zeggen: het vormt een stip op de horizon die richtinggevend is voor ieders handelen. Om tot een Zeeuwse strategische agenda te komen zou voor de volgende aanpak gekozen kunnen worden: De bestuurlijk voorzitters werken aan een overzicht van onderwerpen waar overheden in Zeeland strategisch op samenwerken. Het doel is dat dit ‘samenwerkingsmanifest’ ruim voor de gemeenteraadsverkiezingen in 2022 is afgerond en daarmee als richting kan dienen voor de volgende bestuursperiode. Daarbij kan dit resultaat tevens in de vorm van strategische agenda behulpzaam zijn bij de discussie met het rijk. Het is immers te verwachten dat het nieuwe kabinet in het verlengde van het rapport Als één overheid gaat vragen in te tekenen op maatschappelijke opgaven en in gaat zetten op nieuwe regiodeals.11

11

Zie het rapport Als één overheid slagvaardig de toekomst tegemoet!, september 2020, Studiegroep Interbestuurlijke en financiële

verhoudingen

23/46

15

3.3 Rollen en verantwoordelijkheden

…”Het onderlinge verwachtingspatroon is aan de voorkant wel uitgesproken, maar de beelden daarover lopen in de praktijk uiteen”… 3.3.1 Algemeen Als één overheid opereren Zoals in het document voor de Programmastart IBP staat beschreven “is een toenemend aantal maatschappelijke opgaven alleen op te lossen wanneer gemeenten, provincies, waterschappen en rijk als één overheid samenwerken richting partners”. In het verlengde van die ontwikkeling is een vijftal afspraken gemaakt, waaronder het voorhanden hebben van een ondersteunende programmastructuur die ruimte biedt aan trekkers van opgaven en tegelijkertijd kansen en knelpunten tussen opgaven agendeert12. Het landelijke IBP werkt “op een vernieuwende manier samen: interdepartementaal en interbestuurlijk. De uitwerking en de bestuurlijke toetsing per opgave is een verantwoordelijkheid van de trekkers per opgave. Hoogambtelijk en bestuurlijk worden onbenutte kansen en schurende raakvlakken geagendeerd, zodat er aandacht is voor dwarsverbanden” 12.

Sleutelrollen OZO Het OZO houdt rechtstreeks verband met het IBP. Binnen het OZO is een viertal sleutelrollen te onderscheiden die bepaalde verantwoordelijkheden met zich meebrengen en overeenkomsten laten zien met de rollen binnen het IBP. Dit zijn tevens belangrijke ingrediënten om op vlieghoogte te komen. De rollen zijn: 1. De voorzittersrol van de bestuurders (trekkers per opgave) 2. De rol van de adoptiesecretarissen (hoogambtelijk) 3. De strategische adviesrol bij het Regiobureau 4. De ambtelijke ondersteuning van de deelnemers

…”OZO moet aantrekkelijk zijn. Portefeuillehouders moeten denken: met OZO gaan we het verschil maken. En je moet het zo interessant maken dat ambtenaren het erbij willen hebben”…

12

Uit: Programmastart IBP, Overhedenoverleg februari 2018

24/46

16 Evaluatie Overleg Zeeuwse Overheden en Regiobureau Zeeland

3.3.2 Bevindingen en aanbevelingen Bevindingen:

• Rolonduidelijkheid Uit de vele gesprekken kwam een zekere rol-onduidelijkheid bij de vier genoemde rollen naar voren. Het gaat dan niet alleen om de vraag hoe mensen hun eigen rol zien maar ook om de vraag wat van de anderen wordt verwacht. En hoe anderen vervolgens die rol zelf weer zien. Een aantal veelvoorkomende beelden is: 1. Een aantal voorzitters verwacht vooral van het regiobureau voorstellen voor “strategisch agendapunten” en veel minder van de andere deelnemende overheden. Voorzitters vragen zich af hoe zij strategische vraagstukken kunnen adresseren en werken gemakkelijker uit de actualiteit van alledag. Er leven bij voorzitters ook vragen hoe zij onderdeel zijn van de structuur van OZO, dat wil zeggen: hoe zij ambtelijk voldoende worden ondersteund en hoe zij zich verhouden tot de Bestuurlijke Kerngroep? 2. De adoptiesecretarissen worden wel gezien als verantwoordelijk voor de ambtelijke ondersteuning maar veel minder voor de inhoudelijke voortgang. 3. Er is geen gedeeld beeld over wat van het regiobureau wordt verwacht: procesmatig en/of ook inhoudelijk? 4. Worden voorzitters vooral ondersteund door ‘eigen’ ambtenaren of door een pool van goede Zeeuwse specialisten? En zijn die ook aanwezig en beschikbaar?

Aanbevelingen en suggesties: Bovenstaande beelden en verwachtingen leveren een risico voor een succesvolle start en aanpak van de thema-overleggen. Eenduidige beelden zijn belangrijk in deze fase. Om die reden wordt hieronder een poging gedaan om tot een eenduidige invulling van rollen te komen. Daarbij is een zekere analogie met het IBP gekozen. De volgende suggesties worden ten aanzien van de vier verschillende rollen gegeven:

• De voorzittersrol van de bestuurders (trekkers per opgave) De voorzitter heeft een proactieve en inspirerende rol en draagt zorg voor betrokkenheid van alle overheden (“halen en brengen”). De voorzitter is inhoudelijk verantwoordelijk voor de strategische aanpak inclusief de vertaling daarvan naar de actualiteit van alledag. Zo nodig acteert de voorzitter in (landelijke of andere) netwerken om de gestelde doelen te realiseren (lobby). Om de voortgang en de samenhang van thema’s te bewaken wordt voorgesteld 2 x per jaar een Algemene Vergadering te houden van de voorzitters en de Bestuurlijke Kerngroep samen. Op deze wijze worden de voorzitters beter verbonden met de kerngroep. Het geeft betere mogelijkheden om de noodzakelijke uitwisseling van ideeën, wensen en problemen op het hoogste bestuurlijke niveau te bespreken. Daarbij kan in die vergadering de inhoudelijke integraliteit binnen en tussen de thema’s ook aan de orde komen.

• De rol van adoptiesecretaris Deze rol is een sleutel naar succes. De adoptiesecretaris heeft als hoogste ambtenaar de ambtelijke leiding binnen het thema en is verantwoordelijk voor een goede, adequate en ambtelijke ondersteuning van een pool van specialisten van diverse overheden. Deze ambtenaren werken voor het geheel, voor het OZO. De secretaris is ook verantwoordelijk voor voldoende inhoudelijke voortgang. Zo nodig agendeert de secretaris de gang van zaken met betrekking tot het betreffende thema in de Kring van secretarissen. De adoptiesecretaris van het regiobureau heeft als taak te zorgen dat het regiobureau adequaat kan functioneren. Dit behelst de kwaliteit, capaciteit en de ondersteuning die vanuit het netwerk nodig is.

25/46

17

• De rol van strategisch adviseur bij het regiobureau De rol is zowel inhoudelijk als procesmatig. Inhoudelijk is de adviseur geen specialist op het onderwerp maar heeft wel kennis ter zake van relevante ontwikkelingen binnen en buiten de provincie (bijvoorbeeld landelijk). De adviseur heeft een aanjaagfunctie en brengt inhoud die op verschillende plekken aanwezig is, bijeen. Procesmatig heeft de adviseur een adviserende, coördinerende en faciliterende rol. Communicatie- en netwerkvaardigheden zijn daarbij essentieel.

• De ambtelijke ondersteuning van de deelnemers De ambtelijke ondersteuning wordt soms onvoldoende gevonden. Sommigen vragen zich zelfs af of er voldoende ambtenaren in Zeeland beschikbaar zijn. De opgave voor elke adoptiesecretaris is om goede ambtenaren op het betreffende beleidsterrein in een pool te organiseren ter ondersteuning van de voorzitter. Alle overheden moeten daaraan bijdragen (“halen en brengen”). Deze ambtenaren werken voor ‘het geheel’, voor Zeeland, en in deze rol niet voor hun eigen overheid. Voor zover er tekorten zijn zou er een beroep kunnen worden gedaan op ambtelijke uitwisseling met bijvoorbeeld Noord-Brabant, Rotterdam of Vlaanderen. Ook zou kunnen worden overwogen om Rijkstrainees een half jaar in Zeeland te detacheren. Een andere suggestie is te klankborden met vertegenwoordigers uit de samenleving, maatschappelijke organisaties en/of het bedrijfsleven. Door hen te betrekken kan een andere dynamiek ontstaan binnen het vraagstuk.

…”Opgavegericht werken gaat ook om processen anders aanvliegen. Zo wordt in Zeeuws-Vlaanderen een regiovisie gemaakt. Direct bij het begin van dat proces is al met meerdere grote organisaties uit de regio overlegd. En dat voegt veel toe. Het zorgt voor een dynamiek en een bredere invalshoek bij het benaderen van de thema’s”… • Lerende aanpak Opgavegericht werken is een nieuwe manier van werken die er niet ‘zomaar even bij kan worden gedaan’. Dit vraagt tijd en energie van alle betrokkenen. Een voorwaarde voor een effectieve samenwerking, is dat de ambtenaren die vanuit de deelnemers ondersteuning bieden voldoende tijd kunnen besteden aan hun werk voor het OZO. Daarbij zou ook ondersteuning aangeboden moeten worden bijvoorbeeld door coaching, begeleiding en leerpocessen. Het lijkt daarbij verstandig om een virtuele Zeeuwse academie specifiek voor dit doel te organiseren, waarbij bestuurders en ambtenaren kunnen worden ondersteund en waar geleerd kan worden op deze nieuwe manier te werken. Ook kunnen op deze plek ervaringen met deze nieuwe manier van samenwerken Zeeuwsbreed worden gedeeld. De adoptiesecretaris van het regiobureau neemt samen met het regiobureau hiervoor de nodige initiatieven.

26/46

18 Evaluatie Overleg Zeeuwse Overheden en Regiobureau Zeeland

3.4 Lobby

…”Samenwerking is leren en ontmoeten, en soms samen een leeuwengeluid laten horen vanuit Zeeland”… 3.4.1 Algemeen Lobbyen vanuit Zeeland De Zeeuwse overheden willen samen de Zeeuwse lobby coördineren. Dit is een van de kerntaken van het OZO. De lobby vraagt ook het aanbrengen van focus, want, zoals de heer Wientjes in 2017 tijdens Standplaats Zeeland treffend zei: “Vraag je tien dingen, dan krijg je niks. Vraag je er één dan heb je succes”. De stuurgroep IJzendijke was het gremium waar de gezamenlijke lobby werd gecoördineerd. Daarin nam een aantal bestuurders van overheden, bedrijfsleven en onderwijs deel. Dit gebeurt nu via het OZO. De Bestuurlijke Kerngroep heeft de bestuurlijke rol van IJzendijke overgenomen.

Coördineren en organisatorisch onderbrengen van de lobby De lobby-coördinatie is een taak van de Bestuurlijke Kerngroep13 en het Regiobureau adviseert de Kerngroep daarover. Hiervoor is voor het OZO specifiek een programmamedewerker aangesteld die zich inzet voor de gezamenlijke lobby. Deze programmamedewerker werkt samen met de Zeeuwse lobbyist in Den Haag en in Brussel (de twee lobbyisten). Afstemming vindt onder andere plaats via het Public Affairs-overleg. De lobbyonderwerpen van het OZO moeten voortkomen uit de thema-overleggen.

…”Op ministeries wordt gezegd: we zien zo weinig mensen uit Zeeland”… 3.4.2 Bevindingen en aanbevelingen Bevindingen: • De Zeeuwse overheden zijn nog niet op dezelfde wijze aangehaakt In de praktijk blijkt de lobby hybride georganiseerd. Deels ligt er een stuk lobby-coördinatie bij de provincie en deels bij de gezamenlijke overheden via het OZO. Bestuurlijk is de lobby samen, ambtelijk lijkt het zwaartepunt van de aansturing bij de provincie te liggen. In de gesprekken kwam het beeld naar voren dat er nog geen sprake is van “gezamenlijk”. Dat blijkt ook uit het feit dat de gemeenten onvoldoende zijn aangehaakt op een gezamenlijke lobby, de provincie een dominante rol heeft en vaak zelf de contacten legt, en het waterschap ook een eigen pad kiest.

13 Uit: Publiekrechtelijke Samenwerkingsconvenant Overleg Zeeuwse Overheden, maart 2019

27/46

19

• De Haagse lobby richt zich vooral op de politiek De twee lobbyisten zijn werkzaam in Den Haag en Brussel en onderhouden daar de contacten. De lobby Den Haag is politiek georiënteerd en richt zich op het sluitstuk van het proces: de besluitvorming in de Tweede Kamer. Zoals in de dynamische lobbyagenda is beschreven ‘zou de daadwerkelijke uitvoering van de lobby niet sec door de lobbyisten moeten gebeuren, maar op verschillende ‘levels’ en verschillende fasen. Afhankelijk van het verloop is het mogelijk om de lobby op en af te schalen. Op deze manier wordt de lobby gevoerd op de plaats die, op het gekozen moment, het meest invloed heeft op de besluitvorming.’ In de gesprekken is het op- en afschalen niet naar voren gekomen.

Aanbeveling: Voor het ontwikkelen van de lobbyfunctie in alle fasen van het beleidsproces is meer aandacht nodig van de lobby-programmamedewerker. Zowel als de bestuurders als de ambtenaren moeten een nadrukkelijke rol krijgen in de lobbyaanpak. Een actieve rol van de programmamedewerker naar alle thema-overleggen en naar alle overheden is nodig om deze aanpak te faciliteren.

Op- en afschalen van de lobby: Afhankelijk van het procesverloop is het mogelijk om de lobby op en af te schalen. Op deze manier wordt de lobby gevoerd op de plaats die, op het gekozen moment, het meest invloed heeft op de besluitvorming. In schema ziet dat er als volgt uit:

Zeeland

Den Haag

Bestuurder(s)

Kabinet

Lobbyisten/Bestuurder(s)

Tweede & Eerste Kamer

Directie(s)

DG’s en SG’s

Ambtenaren

Ambtenaren ministeries

Uit: Dynamische lobbyagenda en onderliggende organisatie www.samenzeeland.nl

28/46

20 Evaluatie Overleg Zeeuwse Overheden en Regiobureau Zeeland

3.5 Betrokkenheid volksvertegenwoordigers

…”Er moet meer directe betrokkenheid georganiseerd worden van volksvertegenwoordigers”… 3.5.1 Algemeen Besluitvorming ‘in eigen huis’ Het Overleg Zeeuwse Overheden vormt een ‘bestuurlijk overlegplatform’.14 Dat betekent dat besluitvorming door deelnemende overheden altijd in eigen huis plaatsvindt. De primaire bestuurlijke verantwoordelijkheid blijft daarbij voorbehouden aan de volksvertegenwoordigers van de 15 overheden: statenleden, raadsleden en leden van de algemene vergadering van het waterschap. Zij zijn van groot belang voor de interbestuurlijke samenwerking omdat zij de lokale belangen kunnen (laten) verbinden met de regionale vraagstukken.

Vertrouwen en participeren in samenwerking De commissie Externe Spiegeling gaf aan dat “het cruciaal is dat de gemeenteraden actief participeren in alle fasen van de regionale visievorming”.15 Dit was volgens de commissie onder meer nodig omdat “het onderlinge vertrouwen broos is” en dat “gemeenteraadsleden - buiten hun partijlijnen - weinig contact hebben met hun collega’s”. De commissie adviseerde daarbij ook om de betrokkenheid van de raad bij regionale besluitvormingsprocessen te vergroten, zoals via regionale adviescommissies naar voorbeeld van een ingerichte raadsklankbordgroep bij de Veiligheidsregio. Het OZO heeft als taak om volksvertegenwoordigers te informeren en te betrekken bij de samenwerking14. Concreet is in OZO-verband afgesproken dat er ten minste één keer per jaar een bijeenkomst gehouden wordt voor de volksvertegenwoordigers van de Zeeuwse overheden14.

…”Dit werkt pas als de dertien gemeenteraden erachter staan. Als je dat niet organiseert, komt er uiteindelijk toch een haar in de soep”… 3.5.2 Bevindingen en aanbevelingen Bevindingen • De thema-aanpak van het OZO voldoet nog niet aan de verwachtingen Uit de evaluatie komt naar voren dat veel raadsleden nog niet tevreden zijn over de resultaten die via het OZO zijn geboekt. Zo blijkt uit de enquête dat volgens tweederde van de volksvertegenwoordigers de aanpak van de OZO-thema’s nog niet voldoet aan de verwachtingen. Dit kan overigens deels verklaard worden doordat de thema-overleggen nog niet of nog maar deels echt gestart zijn.

• Breed draagvlak voor samenwerking Over het algemeen blijkt uit de evaluatie dat er breed draagvlak bestaat voor de samenwerking via OZO en er ook steun is voor de thema’s zoals deze gekozen zijn. Volksvertegenwoordigers vinden verder dat via OZO vooral samen moet worden opgetrokken om gezamenlijk te lobbyen in Den Haag en een gemeenschappelijke strategische agenda te ontwikkelen.

14

Uit: Publiekrechtelijk Samenwerkingsconvenant Overleg Zeeuwse Overheden (tevens instelling Regiobureau Zeeland), maart 2019.

15

Uit: Samenwerkingskracht in Zeeland: #Hoe dan?, Rapport commissie Externe Spiegeling Zeeland, maart 2018.

29/46

21

• Raadsleden worden geïnformeerd, maar verbetering mogelijk Volksvertegenwoordigers zijn in meerderheid tevreden over de informatie die vanuit het OZO verstrekt wordt. Ook slaagt het OZO er in de volksvertegenwoordigers direct te informeren via de digitale nieuwsbrief. Deze wordt door ruim 90 procent van de respondenten gelezen. Toch is volgens een derde de informatie nog onvoldoende en geeft ook meer dan de helft aan dat de communicatie verbeterd kan worden. Opvallend is verder dat een van de belangrijke producten van het OZO (de Zeeuwse lobbyflyer) door twee derde van de respondenten niet gelezen is.

• Volksvertegenwoordigers ervaren een kloof: participatie is onvoldoende Een rode lijn die duidelijk naar voren komt in zowel de interviews als de enquête, is dat er tussen de volksvertegenwoordigers en het OZO een kloof ervaren wordt. Volksvertegenwoordigers willen meer betrokken zijn en participeren via interactief contact. Een jaarlijkse netwerkbijeenkomst kan in die behoefte voorzien en deze werd in 2020 zeker gemist toen deze door corona-beperkingen niet plaats kon vinden. Uit de reacties valt op te maken dat er voor een sterke betrokkenheid, meer nodig is dan een bijeenkomst per jaar. Extra contact- en overlegvormen zijn wenselijk. Uit de evaluatie komen geen concrete vormen naar voren waarmee dit georganiseerd kan worden. Wel zou een derde van de volksvertegenwoordigers op een andere manier betrokken willen worden bij het OZO.