Bijlage - Onderzoeksrapport Arbeidskrapte in Súdwest-Fryslân
Tekst van het document
Arbeidskrapte in Súdwest-Fryslân Onderzoeksverslag
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
18 december 2024
Colofon Rekenkamer Súdwest-Fryslân dr. R.J. (Rick) Anderson (hoofdonderzoeker, lid) drs. J.H. (Jet) Lepage MPA (voorzitter) dr. M.S. (Marsha) de Vries CPC (secretaris)
Contactgegevens Postadres: Postbus 10.000, 8600 HA Sneek E-mail: rekenkamer@sudwestfryslan.nl Website: www.gemeentesudwestfryslan.nl
Arbeidskrapte in Súdwest-Fryslân
2
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
Arbeidskrapte in Súdwest-Fryslân
3
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
Inhoud INLEIDING .............................................................................................................. 6 BESTUURLIJKE SAMENVATTING ................................................................................... 7 CONCLUSIES........................................................................................................... 11 AANBEVELINGEN ...................................................................................................... 15 HOOFDSTUK 1 ONDERZOEKSOPZET ARBEIDSKRAPTE ....................................................... 17 1.1
INLEIDING EN AANLEIDING ..................................................................................... 17
1.2
DOELSTELLING EN ONDERZOEKSVRAAG ........................................................................ 18
1.3
METHODEN EN TECHNIEKEN VAN ONDERZOEK .................................................................. 19
HOOFDSTUK 2 NORMENKADER ................................................................................... 20 2.1
DE FORMULERING VAN ARBEIDSMARKTBELEID .................................................................. 20
2.2
IMPLEMENTATIE VAN ARBEIDSMARKTBELEID: DE MAATREGELEN ................................................. 22
2.3
DOELMATIG EN DOELTREFFEND ................................................................................ 24
2.4
NORMENKADER................................................................................................ 24
HOOFDSTUK 3 HET KNELPUNT ................................................................................... 26 3.1
ALGEMEEN .................................................................................................... 26
3.2
INVULLING VACATURES ........................................................................................ 29
3.3
DE AANGEGEVEN KNELPUNTEN ................................................................................ 38
HOOFDSTUK 4 HET GEVOERDE PERSONEELSBELEID ......................................................... 43 4.1
ALGEMEEN .................................................................................................... 43
4.2
HET ORGANISATIEPLAN 2023-2026 .......................................................................... 44
4.3
EXTERNE INHUUR ............................................................................................. 46
HOOFDSTUK 5 DE GEMEENTELIJKE PRAKTIJK ................................................................ 49 5.1
ALGEMEEN .................................................................................................... 49
5.2
HET SOCIAAL JAARVERSLAG................................................................................... 51
5.3
HET CULTUURONDERZOEK .................................................................................... 54
5.4
STRATEGISCHE PERSONEELS PLANNING........................................................................ 57
5.5
CAMPAGNE GOEDE EN INCLUSIEVE WERKGEVER ................................................................ 60
5.6
OPLEIDINGSBUDGETTEN ....................................................................................... 62
5.7
LEREN EN ONTWIKKELEN ...................................................................................... 66
5.8
HUIS VAN INZETBAARHEID/WERKPLAATS/WERKDRUK ........................................................ 68
HOOFDSTUK 6 ANALYSE ........................................................................................... 69 6.1
ANALYSE OP BASIS VAN EXTERNE DATA ........................................................................ 69
6.2
LANDELIJKE ONTWIKKELINGEN ................................................................................ 79
6.3
BELEID, PRAKTIJK EN NORMENKADER .......................................................................... 81
HOOFDSTUK 7 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ............................................................ 91
Arbeidskrapte in Súdwest-Fryslân
4
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
7.1
CONCLUSIES .................................................................................................. 91
7.2
AANBEVELINGEN .............................................................................................. 95
BESTUURLIJKE REACTIE ........................................................................................... 97 NAWOORD REKENKAMER .......................................................................................... 99 LIJST VAN GERAADPLEEGDE DOCUMENTEN ................................................................. 100 LIJST VAN GERAADPLEEGDE LITERATUUR ................................................................... 102
Arbeidskrapte in Súdwest-Fryslân
5
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
Inleiding Iedere gemeente kampt op dit moment met een krappe arbeidsmarkt. Dit kan leiden tot hogere uitgaven voor inhuur, maar zelfs tot ernstige vertragingen in de uitvoering van taken. Ook de ambtelijke organisatie van SWF kampt met dit probleem en regelmatig wordt dit probleem dan ook onder de aandacht gebracht. Met dit onderzoek wil de rekenkamer laten zien hoe groot dat probleem voor de ambtelijke organisatie eigenlijk is, wat de gemeente hieraan doet en hoe effectief die maatregelen zijn. Het was niet eenvoudig om dit onderzoek goed af te bakenen. Gedurende het onderzoek bleek namelijk, dat de gemeente tal van maatregelen treft om te anticiperen op de krapte op de arbeidsmarkt. Deze maatregelen worden niet altijd expliciet in het kader van strategische personeelsplanning genomen, maar raken dit beleidsterrein wel en zijn dan ook meegenomen in dit onderzoek. Een woord van dank gaat uit naar de ambtelijke organisatie. De organisatie heeft de rekenkamer snel en volledig antwoord kunnen geven op alle gestelde vragen. Zonder deze medewerking had dit onderzoek niet in deze vorm afgerond kunnen worden. Wij vertrouwen erop, met dit rapport de gemeenteraad inzicht te geven in de omvang en de gevolgen van de krapte op de arbeidsmarkt voor de ambtelijke organisatie.
Daarnaast biedt dit rapport inzicht in de maatregelen die de gemeente nu al treft en mogelijkerwijs zou kunnen treffen.
drs. J.H. Lepage MPA Voorzitter rekenkamer Súdwest-Fryslân
Arbeidskrapte in Súdwest-Fryslân
6
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
Bestuurlijke samenvatting Op dit moment is er sprake van een krappe arbeidsmarkt. Organisaties in het privaat en publiek domein moeten veel moeite doen om kwalitatief personeel in voldoende mate te werven en aan zich te binden, zo ook gemeenten. Daarnaast neemt de vraag naar kwalitatief personeel toe vanwege de steeds complexere vraagstukken die bij gemeenten op tafel liggen. Ook SWF kampt met arbeidskrapte, binnen bijvoorbeeld het sociaal domein en het ruimtelijk beheer (Programmabegroting 2024, p. 16 en 99). Zo vermeldt de programmabegroting in dit verband het volgende: “De krapte op de arbeidsmarkt werkt door naar de gemeente en onze aannemers. Door een tekort aan mensen kunnen werken niet altijd volgens planning uitgevoerd worden. Het betekent uitstel van werken en verhoging van (loon)prijzen. De afgelopen jaren is dat meermaals gebleken en heeft dat ook invloed gehad op de werkzaamheden in de openbare ruimte. De verwachting is dat we hier de komende jaren last van blijven houden, zeker ook met het oog op extra opgaven die op ons afkomen” (Programmabegroting 2024, p. 94). Met dit onderzoek wil de rekenkamer de gemeenteraad inzicht bieden in de gevolgen van de krapte op de arbeidsmarkt voor de ambtelijke organisatie. Daarnaast wil de rekenkamer de gemeenteraad informeren over de wijze waarop mogelijke knelpunten als gevolg van de arbeidskrapte worden aangepakt.
Voor dit onderzoek is de volgende onderzoeksvraag geformuleerd: Welke knelpunten doen zich als gevolg van de arbeidskrapte voor, welke maatregelen neemt de gemeente om deze knelpunten op te lossen en hoe doelmatig en doeltreffend zijn deze maatregelen? Het normenkader is geconstrueerd aan de hand van eerder uitgevoerd onderzoek, externe publicaties en notities van andere overheidsorganisaties. De openstaande vacatures zijn in eerste instantie getraceerd door de personele administratie te raadplegen. Het gaat dan om de vacatures die in 2022 en 2023 hebben opengestaan. Naar aanleiding van deze administratieve exercitie is vervolgens bezien welke mogelijke gevolgen deze openstaande vacatures hebben voor de organisatie. Hiertoe zijn interviews afgenomen, maar zijn ook documenten en medewerkerstevredenheidsonderzoeken geraadpleegd. Het arbeidsmarktbeleid dat de gemeente voert, is op basis van besluitvorming in het college en/of de directie in beeld gebracht. Om de daadwerkelijke implementatie, de maatregelen die zijn genomen in de periode 2022 en 2023, in kaart te brengen, zijn interviews afgenomen en zijn eveneens documenten geanalyseerd. Ten tijde van dit onderzoek voeren enkele leden van deze rekenkamer soortgelijke onderzoeken uit bij andere gemeenten.
Het normenkader dat voor dit onderzoek is opgesteld en de aanbevelingen die op basis van dit onderzoek worden geformuleerd, zijn echter bewust niet gebaseerd op een vergelijking tussen deze gemeenten: daarvoor zijn de gemeenten te verschillend in aard, omvang en ligging.
Arbeidskrapte in Súdwest-Fryslân
7
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
Op basis van het normenkader, kan het volgende worden geconstateerd: Operationele norm
Nadere uitwerking
SWF
Betrokkenen hebben eenzelfde perceptie van de doelstelling en de rangschikking van verschillende doelstellingen.
De gemeente beschikt ten tijde van dit onderzoek niet over een geautomatiseerde administratie waaruit blijkt hoe lang bepaalde vacatures precies open staan.
De gemeente heeft een beeld van aanwezige bezetting, huidige taken, toekomstige bezetting en toekomstige taken.
In de meeste ketenplannen wordt gesteld dat minimaal eens per jaar een strategische personeelsplanning moet worden vormgegeven. Hier wordt na de zomer van 2024 een start mee gemaakt.
De gemeente hanteert valide veronderstellingen met betrekking tot de interne en de externe arbeidsmarkt.
In diverse rapportages wordt de krapte op de arbeidsmarkt opgevoerd als verklaring voor vertraging of voor meer inhuur.
Arbeidsmarktbeleid Heldere en consistente doelstellingen
Valide veronderstellingen
Respondenten geven aan dat de gemeente nog niet over een integraal arbeidsmarktbeleid beschikt. Wel wordt in het organisatieplan van 2022 vermeldt, dat de gemeente zichzelf wil positioneren als aantrekkelijke werkgever voor potentiële nieuwe medewerkers.
De benchmark uit het sociaal jaarverslag laat zien, dat de bezetting per 1.000 inwoners hoger ligt dan bij gemeenten met een vergelijkbare omvang. Dit kan samenhangen met het feit dat de gemeente relatief veel taken zelf uitvoert. De gemeente beschikt niet over een administratie waaruit de tijdsduur dat een vacature opstaat getraceerd kan worden.
Concrete instructies en controlemogelijkheden
Het beleid is vertaald naar werkinstructies en procedures en hierop kan gecontroleerd worden.
Om externe inhuur terug te dringen wordt in 2024 door het directieteam het toetsingskader externe inhuur vastgesteld. Hierin staan ook enkele afspraken en uitgangspunten weergegeven. Deze laten echter nog ruimte voor verschillende interpretaties. De aanvullende regels zijn echter wel zeer concreet.
Implementatie maatregelen Tijd en capaciteit
Er is voldoende tijd en capaciteit beschikbaar om de maatregel door te voeren.
Arbeidskrapte in Súdwest-Fryslân
Aangegeven wordt, dat soms ingezet wordt op teveel activiteiten en dat een scherpere prioritering raadzaam is.
8
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
Financiële kaders
De maatregelen blijven binnen de budgettaire kaders.
Geen budgetoverschrijdingen zijn aan het licht gekomen. Wel worden soms structurele activiteiten, zoals de campagne, gefinancierd vanuit incidenteel budget.
Discretionaire ruimte
Budgethouders dienen voldoende ruimte te hebben om zelf beslissingen te nemen met betrekking tot hun bezetting.
Men ervaart de huidige beloningsstructuur als te weinig gedifferentieerd en te laag (Cultuuronderzoek). Weinig gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden tot beloningsdifferentiatie.
Met zo min mogelijk middelen zo veel mogelijk maatregelen doorvoeren.
De gemeente heeft een aantal acties ondernomen.
Afhankelijke variabelen Doelmatigheid
Zo wordt regionaal gebruik gemaakt van de Flekspool. Daarnaast worden stagiaires en trainees ingezet. De gemeente stelt jaarlijks opleidingsbudgetten ter beschikking. Deze worden in de jaren 2022 en 2023 niet geheel besteed. De kaders worden soms als te stringent ervaren. Ook hebben medewerkers niet altijd tijd om opleidingen te volgen. Intern worden via het Leerhuis diverse opleidingen, trainingen en workshops aangeboden. Naar aanleiding van het cultuuronderzoek wordt in 2024 het functiewaarderingstraject afgerond. Van de mogelijkheid tot arbeidsmarkttoelagen maakt men niet veel gebruik. Men maakt weinig gebruik van andere mogelijkheden voor beloningsdifferentiatie. In 2022 wordt organisatiebreed het project SPP uitgerold, waarbij de gemeente de huidige bezetting afzet tegen de wenselijke bezetting en eventuele oplossingen vertaalt naar actieplannen die in 2023 en 2024 moeten worden uitgevoerd. De actieplannen van de ketens bevatten zeer concrete acties om de gewenste bezetting te realiseren. In de managementrapportages over 2023 wordt echter enkel door de keten Omgeving melding gemaakt van acties die direct gerelateerd kunnen worden aan het actieplan. Aangegeven wordt, dat de aandacht voor het SPP project in 2023 wat is afgenomen en dat het vervolg is doorgeschoven naar 2024. Het voornemen uit de ketenplannen om jaarlijks een strategische personeelsplanning vorm te
Arbeidskrapte in Súdwest-Fryslân
9
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
geven, wordt na de zomer van 2024 door de ketens opgepakt. In 2022 is een start gemaakt met de vormgeving van een eigen ‘werkenbij’ website voor de gemeente (Sociaal Jaarverslag, 2022). Deze site wordt in 2023 gelanceerd. In 2023 participeert de gemeente in een aantal projecten om leerlingen en medewerkers bij andere organisaties kennis te laten maken met het werken in de gemeentelijke organisatie. Budget is vrijgemaakt om op moeilijk vervulbare vacatures wervingscampagnes te voeren. Deze campagnes blijken effectief. Vanaf november 2022 is een professioneel recruiter op tijdelijke basis aangesteld die zich richt op het schrijven van vacatureteksten, de begeleiding van de communicatie van vacatures, etc. Vanaf medio 2023 is echter geen capaciteit meer beschikbaar. Het opzetten van campagnes om SWF als werkgever in de markt te zetten is daarom niet verder tot ontwikkeling gekomen. In 2023 wordt een onboardingsprogramma vormgegeven om nieuwe collega’s sneller te laten landen en beter te verbinden met de organisatie. Doeltreffendheid
De bezetting is op peil opdat alle huidige en toekomstige taken van de gemeente adequaat vervuld kunnen worden.
Vanaf 2020 is het aantal indiensttreders hoger dan het aantal uitdiensttreders. De bezetting is met 10,5 fte. per 1.000 inwoners hoger dan het gemiddelde van 8,8 fte. Het werkklimaat wordt als positief ervaren (Cultuuronderzoek). Relatief zijn er veel werknemers in een salarisschaal van 1 tot en met 3 en weinig personen tussen schaal 10 tot en met 12. De gemeente slaagt erin om jongere werknemers relatief lang te binden. De doorstroom is hoog. Het ziekteverzuim ligt zeer laag. Met 4,7% in 2023 behoort SWF bijna tot de best practice gemeenten.
Arbeidskrapte in Súdwest-Fryslân
10
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
Conclusies Op basis van dit onderzoek, kunnen de volgende conclusies worden geformuleerd.
Er is geen eenduidig beeld omtrent het percentage moeilijk vervulbare vacatures. De gemeente geeft zelf aan, dat het percentage moeilijk vervulbare vacatures in 2023 5% bedraagt (A+O Fonds). Dit is relatief laag. Gemeenten van vergelijkbare omvang noteren voor dat jaar een percentage van 17%. Ook in de jaren 2021 en 2022 noteert de gemeente zeer lage percentages. Het lage percentage wordt niet bevestigd in dit onderzoek. De gemiddelde tijd waarbinnen een vacature in 2023 wordt vervuld (gecorrigeerd voor vacatures die niet worden vervuld) is 101 dagen. Daarmee ligt de gemeente goed in lijn met een naburige gemeente (100 dagen). Functies die relatief snel worden vervuld, zijn zeer verschillend van aard. Dit geldt tevens voor functies die relatief minder snel worden vervuld. Soms wordt een vacature binnen de gemiddelde tijd vervuld, terwijl een soortgelijke functie pas na een langere termijn vervuld kan worden. Respondenten geven zelf aan, dat met name vacatures op het gebied van Inkoop, Ruimtelijke Ontwikkeling en Juridische Zaken moeilijk te vervullen zijn. Ten tijde van dit onderzoek beschikt de gemeente niet over een geautomatiseerde administratie waaruit kan worden opgemaakt hoe lang individuele vacatures open staan. Hoewel de gemeente aangeeft, dat gewerkt wordt aan een dergelijke administratie, was deze in de eerste helft van 2024 nog niet operationeel.
Voor het jaar 2023 kan de gemeente een sheet opleveren op basis waarvan de rekenkamer zelf per vacature het aantal dagen kan berekenen dat de vacature openstaat. In de sheet die de gemeente oplevert kan geen onderscheid gemaakt worden tussen interne en externe invulling. Voor 2022 kan de gemeente een dergelijk overzicht niet leveren. Een en ander heeft tot gevolg, dat op dit moment weinig kwantitatief inzicht bestaat in het huidige knelpunt en ook weinig kwantitatief inzicht bestaat in mogelijke toekomstige knelpunten.
Er is een relatief hoge bezetting, doordat de gemeente meer dan gemiddeld taken zelf uitvoert. Te zien is, dat SWF met 10,5 fte. per 1.000 inwoners een relatief hoge bezetting kent als deze bezetting vergeleken wordt met gemeenten met een vergelijkbare omvang (8,8 fte. per 1.000 inwoners). Dit beeld wordt genuanceerd in de benchmark die de gemeente in 2021 laat uitvoeren. Deze benchmark concludeert het volgende: ”Uw kosten van het primaire proces zijn 8% hoger per inwoner dan gemiddeld (+€ 7,9 miljoen). We zien dat gemeente SúdwestFryslân meer taken zelf uitvoert dan gemiddeld, hierdoor heeft de gemeente meer formatie dan gemiddeld in de referentiegroep. Een groot gedeelte van de hogere kosten is te verklaren aan de hand van de werklast die de gemeente te verzetten heeft” (Benchmark, 2022, p. 15). De overheadskosten zijn 4% lager per inwoner dan gemiddeld, maar aangezien de formatie in het primair proces hoger is dan gemiddeld, zijn de overheadskosten daadwerkelijk 6% lager dan gemiddeld (Benchmark, 2022, p. 15).
Arbeidskrapte in Súdwest-Fryslân
11
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
Er is een relatief laag in- en uitstroom percentage en een hoog doorstroom percentage. Het instroompercentage ligt relatief laag: 17% tegen een gemiddelde van 18,8% in 2023 bij gemeenten met een vergelijkbare omvang. Het uitstroompercentage ligt eveneens lager dan bij gemeenten met een vergelijkbare omvang. Het doorstroompercentage is in 2023 echter beduidend hoger dan bij gemeenten met een vergelijkbare omvang: 15% tegenover 6,6%. Het aandeel instromers jonger dan 35 jaar is vergelijkbaar met gemeenten van vergelijkbare omvang, maar het aandeel jongere uitstromers (van 25 tot 35 jaar) is met 11,8% lager dan de 16,8% die vergelijkbare gemeenten in 2023 schrijven. Het instroompercentage ligt in 2023 hoger dan het uitstroompercentage, hetgeen ook bij andere gemeenten is waar te nemen. De vaste bezetting ligt met 80% in 2023 iets hoger dan gemeenten met een vergelijkbare omvang (76%), maar dit verschil is niet significant. Logischerwijs geeft de gemeente minder uit aan externe inhuur dan vergelijkbare gemeenten. Het gemiddeld bruto maandsalaris ligt iets onder het gemiddelde en de gemeente kent relatief veel personen die zich bevinden in een lagere salarisschaal. Hoewel de gemeente meer begroot, liggen de daadwerkelijke opleidingskosten in 2022 goed bij het gemiddelde. Het ziekteverzuim is laag.
In 2023 noteert de gemeente een ziekteverzuim van 4,7%, waar gemiddeld 6,2% wordt aangegeven. Het laagst genoteerde ziekteverzuim (de best practice) bedraagt voor 2023 4,3%. De indruk ontstaat, dat SWF sterk inzet op doorstroom. Het aangegeven lage percentage moeilijk vervulbare vacatures verhoudt zich minder tot datgene wat wordt aangegeven in de begroting, de bestuursrapportages en de jaarstukken en ook minder tot datgene wat de respondenten aangeven.
Het beeld dat krapte op de arbeidsmarkt leidt tot vertraging en tot meer inhuur wordt niet bevestigd door de gemeente zelf. In diverse rapportages wordt de krapte op de arbeidsmarkt opgevoerd als knelpunt. Soms wordt daarbij aangegeven dat deze krapte leidt tot vertraging, zoals bij het opstellen van de Woon-zorgvisie. In de meeste gevallen wordt de krapte op de arbeidsmarkt echter als oorzaak voor een hogere inhuur opgevoerd. Aangezien inhuur over het algemeen duurder is dan het aanstellen van personeel in loondienst, leidt dit in 2023 binnen de ketens tot overschrijding van de begrote personele lasten (managementrapportages ketens, 2023). Ook respondenten geven aan dat de organisatie veel last heeft van de krapte op de arbeidsmarkt, zeker in relatie tot de extra taken die de gemeente moet uitvoeren. Respondenten geven aan, dat de krapte op de arbeidsmarkt tot gevolg heeft dat taken minder snel worden uitgevoerd (Interview, 14 februari 2024). Dit pessimistische beeld wordt niet geheel bevestigd in dit onderzoek. Vacatures worden in 2023 gemiddeld binnen 101 dagen vervuld, hetgeen zich goed verhoudt tot de gemiddelde tijd van 100 dagen die bij een naburige gemeente is waargenomen. De gemeente heeft het A+O Fonds doorgegeven, dat in 2023 5% van de vacatures wordt aangemerkt als moeilijk vervulbaar: een zeer laag percentage.
Gemeenten van vergelijkbare omvang merken voor dat jaar 17% van de vacatures aan als moeilijk vervulbaar. Dit lage percentage kan moeilijk een argument vormen voor vertragingen van de werkzaamheden.
Arbeidskrapte in Súdwest-Fryslân
12
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
De gemeente onderneemt diverse acties om te anticiperen op de arbeidsmarktkrapte. De gemeente heeft een aantal acties ondernomen om te anticiperen op de krapte op de arbeidsmarkt. In toenemende mate wordt gebruik gemaakt van de Fryske Flekspool, waarin de gemeente samenwerkt met andere overheidsorganisaties. Daarnaast wordt gewerkt met stagiaires en trainees. Het merendeel van de trainees heeft inmiddels een vast dienstverband bij de gemeente gekregen. De gemeente kent een relatief hoog opleidingsbudget. De daadwerkelijke besteding van dit budget is vergelijkbaar met andere gemeenten. De gemeente is in 2023 gestart met een functiewaarderingstraject dat in 2024 naar verwachting wordt afgerond. De gemeente is terughoudend met het toekennen van arbeidsmarkttoelagen of andere vormen van beloningsdifferentiatie. Hoewel het traject strategische personeelsplanning ambitieus van start gaat, is de aandacht hiervoor afgenomen. Het traject sluit in 2022 af met de vormgeving van actieplannen die concrete acties bevatten op het gebied van strategische personeelsplanning. De meeste jaarplannen en managementrapportages 2023 gaan echter niet in op strategisch personeelsbeleid. Desgevraagd wordt gesteld er nog geen verdere concrete ketenactieplannen zijn voor 2023 en 2024 en dat de totstandkoming hiervan per keten in een proces zit.
Andere respondenten stellen in dit verband, dat de aandacht voor SPP ook kan zijn afgenomen doordat een nieuwe directie is aangetreden. De meeste ketenplannen voor 2024 en 2025 nemen de ambitie op om jaarlijks een strategische personeelsplanning vorm te geven. Ook staan in deze ketenplannen overige ambities op personeelsgebied verwoord. Desgevraagd wordt gesteld, dat de ketens na de zomer van 2024 verdere invulling geven aan strategische personeelsplanning. Op dit moment beschikt de gemeente niet over een inschatting van de gewenste toekomstige bezetting op basis van getraceerde ontwikkelingen. In 2023 is gewerkt aan de ontwikkeling en lancering van een werkenbij-website om SWF als werkgever beter vindbaar te maken. Daarnaast participeert de gemeente in 2023 in een aantal projecten om leerlingen kennis te laten maken met de gemeente en wordt deelgenomen aan de Week van de Uitwisseling van Werken. Ook is budget beschikbaar gesteld voor het voeren van campagnes voor moeilijk vervulbare vacatures. Deze campagnes blijken effectief om moeilijk vervulbare vacatures in te vullen (Interview, 14 mei 2024). Het betreft hier incidenteel budget. Op basis van eerdere ervaringen is in 2024 formatieve ruimte gevonden om de vacature voor de functie van adviseur arbeidsmarkt en recruitment vacant te stellen.
Tevens is in 2023 een onboardingsprogramma vormgegeven om nieuwe collega’s sneller te laten landen en beter te verbinden met de organisatie (Managementrapportage Bedrijfsvoeren, 2023, Schriftelijke reactie, 12 juni 2024). Pogingen om het werk eenvoudiger in te richten en om tot een hogere graad van automatisering of digitalisering over te gaan, worden niet expliciet in verband gebracht met het terugdringen van de werkdruk of met krapte op de arbeidsmarkt. Aangegeven wordt, dat op dit moment niet specifiek naar mogelijkheden worden gezocht om de werkdruk te verminderen (Schriftelijke reactie, 12 juni 2024). Aan de andere kant ligt het ziekteverzuim zeer laag: in 2023 behoort SWF met 4,7% bijna tot de best practice gemeenten in termen van ziekteverzuim (4,3%).
Arbeidskrapte in Súdwest-Fryslân
13
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
Hoewel open hiring een geschikte werkwijze kan zijn voor het invullen van bepaalde functies binnen de gemeente, is de doorstroom van deze functies binnen de gemeente beperkt en kan de gemeente voor deze functies goed aan geschikte kandidaten komen.
Effectiviteit van het beleid is moeilijk vast te stellen, maar de acties lijken effectief. Hoewel het traceren van beleidseffectiviteit niet eenvoudig is, kunnen sommige indicatoren toch een indruk geven van de effectiviteit. Ondanks het feit dat de instroom lager ligt ten opzichte van vergelijkbare gemeenten, zijn er meer instromers dan uitdiensttreders. Zo traden in 2022 101 medewerkers in dienst en hebben 76 medewerkers de organisatie verlaten. Dit patroon doet zich ook in 2020 en 2021 voor. Ten opzichte van 2022 stijgt de formatie van 900 fte. naar 960 fte. in 2023. De bezetting is met 10,5 fte. per 1.000 inwoners in 2023 hoger dan het gemiddelde van 8,8 fte. per 1.000 inwoners, maar hierbij zij gesteld dat de gemeente relatief veel taken zelf uitvoert. In het aantal personen uitgedrukt stijgt de formatie van 1010 in 2022 naar 1080 in 2023. Het doorstroompercentage ligt bij SWF hoog, hetgeen als positief effect valt aan te merken. Het cultuuronderzoek laat zien, dat medewerkers bevlogen en betrokken zijn en dat men trots is op de samenwerking. Ook op andere onderdelen liggen de scores van het cultuuronderzoek goed in lijn met de benchmark (Cultuuronderzoek). Zo zijn de omgangsvormen correct, ervaart men steun en vertrouwen van het management, voelt men zich veilig en ervaart men inclusiviteit (Cultuuronderzoek).
De arbeidsmarktcampagne blijkt effectief en de gemeente continueert deze campagne in 2024. De campagne bestaat uit een aantal activiteiten die in samenhang met elkaar worden uitgevoerd. Te denken is dan aan het lanceren en in de lucht houden van een website, het participeren in projecten gericht op leerlingen, het deelnemen aan de Week van de Uitwisseling, het gericht voeren van campagnes op moeilijk vervulbare vacatures, etc. Het probleem hierbij is wel, dat het hier eigenlijk om een structurele activiteit gaat die incidenteel gebudgetteerd is. De gemeente slaagt erin om jongere werknemers relatief lang te binden: hoewel het aandeel jongere instromers vergelijkbaar is, is het aandeel jongere uitstromers is in 2023 namelijk laag. De doorstroom is hoog, hetgeen ook een verklaring kan zijn voor het feit dat jongere werknemers relatief lang bij de gemeente blijven. De gemeente beschikt over een relatief groot opleidingsbudget en over een relatief groot aanbod aan opleidingen, ook op het gebied van persoonlijke ontwikkeling. Ook wordt veel gebruik gemaakt van stagiaires en lijkt het traineeprogramma effectief om jongeren aan te trekken en te behouden voor de gemeentelijke organisatie.
Er is nog meer mogelijk. Landelijk worden door onder meer de VNG, het A+O Fonds en het Centraal Planbureau aanbevelingen gedaan om te anticiperen op de krapte op de arbeidsmarkt. SWF pakt in de praktijk sommige van deze voorstellen op en andere in mindere mate. Zo wordt nog niet een actief beleid gevoerd op beloningsdifferentiatie. De beloningen zelf zijn eveneens bescheiden: gemiddeld genomen ligt het bruto maandsalaris in 2023 iets onder het gemiddelde. Opvallend is, dat SWF in 2023 relatief veel personen in dienst heeft die werkzaam zijn binnen een salarisschaal van 1 tot en met 3, terwijl de gemeente juist relatief weinig personen tussen schaal 10 tot en met 12 in dienst heeft.
Arbeidskrapte in Súdwest-Fryslân
14
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
Ook is men terughoudend met het inzetten van extern personeel. De flexibele bezetting is relatief aan de lage kant en dit geldt tevens voor de uitgaven aan externe inhuur. De gemeente kent een onboardingsprogramma, maar voert geen traceerbare intake- of exitgesprekken. Wel worden in het kader van inzetbaarheid inzetbaarheidsgesprekken gevoerd. Ook vindt nog geen differentiatie in sollicitatieprocedures plaats. Zo wordt bijvoorbeeld geen gebruik gemaakt van open hiring, hetgeen overigens correct wordt toegelicht en uitgelegd door de gemeente.
Aanbevelingen Uit de bovenstaande conclusies volgen dan de volgende aanbevelingen, gericht aan het college: Het verdient aanbeveling om periodiek een organisatiebreed kwantitatief inzicht te verstrekken in de tijdsduur dat vacatures openstaan om op die manier knelpunten in vacaturevervulling beter inzichtelijk te maken. Dit inzicht zou de gemeente de mogelijkheid kunnen bieden nog doelgerichter actie te ondernemen. Op basis van dit inzicht kan bijvoorbeeld duidelijk worden, dat bepaalde functies moeilijker zijn te vervullen dan andere functies en hier zouden dan gerichte maatregelen op ingezet kunnen worden. Op dit moment beschikt de gemeente niet over een organisatiebrede inschatting van de gewenste toekomstige bezetting op basis van getraceerde ontwikkelingen. Aanbevolen wordt, de aandacht voor strategische personeelsplanning te revitaliseren. Zo kan worden toegezien op de vormgeving van strategische personeelsplanning op ketenniveau in de tweede helft van 2024. Op basis van deze personeelsplanningen kan dan tevens een organisatiebrede strategische personeelsplanning worden vormgegeven. Een organisatiebreed beeld van strategische personeelsplanning biedt de mogelijkheid om tussen afdelingen te schuiven, mochten ontwikkelingen daartoe aanleiding geven.
Het blijft in dit verband raadzaam, om ontwikkelingen die van invloed zijn op het takenpakket van de gemeente, periodiek te traceren en te vertalen naar een gewenste toekomstige bezetting. Acties die in het kader van strategische personeelsplanning zijn voorgenomen, dienen periodiek gemonitord en verantwoord te worden. Hoewel het traject strategische personeelsplanning in 2022 afsluit met de vormgeving van actieplannen, gaan de meeste jaarplannen en managementrapportages 2023 niet in op strategisch personeelsbeleid. In navolging van het advies van het Centraal Planbureau kan overwogen worden de mogelijkheden voor beloningsdifferentiatie beter te benutten. Op dit moment wordt daar zeer terughoudend mee omgegaan. Aan de andere kant kan beloningsdifferentiatie ook tot ongewenste effecten leiden. Het aanbieden van een hogere vergoeding aan nieuwe medewerkers kan weliswaar effectief zijn bij het werven van nieuwe medewerkers, maar tevens een gevoel van onrechtvaardigheid oproepen bij de zittende medewerkers die dezelfde functie vervullen. Het aanbieden van een universele functiedifferentiatie voor zowel nieuwe als zittende medewerkers die moeilijk vervulbare functies vervullen, is niet eenvoudig. De inschaling van een functie is immers gekoppeld aan het loongebouw van de gemeente en het wijzigen van één functie kan direct gevolgen hebben voor andere functies.
Arbeidskrapte in Súdwest-Fryslân
15
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
Wel is denkbaar, dat de gemeente inzet op het verruimen van secundaire arbeidsvoorwaarden om zich nog beter te positioneren als aantrekkelijke werkgever. Het verdient aanbeveling om exitgesprekken te voeren, opdat getraceerd kan worden waarom medewerkers de organisatie verlaten. De gesprekken kunnen waardevolle inzichten opleveren die mogelijkerwijs omgezet kunnen worden naar gerichte acties. De gemeente onderneemt al heel veel acties om te anticiperen op krapte op de arbeidsmarkt. Het kan overwogen worden, om al deze acties systematisch te inventariseren en te presenteren, opdat een nadere prioritering kan worden gemaakt.
Arbeidskrapte in Súdwest-Fryslân
16
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
Hoofdstuk 1 Onderzoeksopzet Arbeidskrapte 1.1 Inleiding en aanleiding Op dit moment is er sprake van een krappe arbeidsmarkt. Organisaties in het privaat en publiek domein moeten veel moeite doen om kwalitatief personeel in voldoende mate te werven en aan zich te binden, zo ook gemeenten. Daarnaast neemt de vraag naar kwalitatief personeel toe vanwege de steeds complexere vraagstukken die bij gemeenten op tafel liggen. Denk hierbij aan de Omgevingswet, energietransitie, woningbouwopgave, klimaatadaptatie, circulaire economie en stikstofproblematiek. Ook de ontwikkeling van vergrijzing en ontgroening van de arbeidsmarkt is van invloed op de uitvoeringskracht van gemeenten. Om bovenstaande uitdagingen het hoofd te bieden, ontwikkelen gemeenten arbeidsmarktbeleid om in huidige en toekomstige personele knelpunten te kunnen voorzien. Dit arbeidsmarktbeleid kan onder meer betrekking hebben op:
De werving van nieuwe medewerkers; Het behoud van medewerkers door te investeren in opleidingsmogelijkheden en het bieden van loopbaanperspectief; Strategische personeelsplanning; Arbeidsvoorwaarden; Het aanleggen van voorzieningen knelpunten personeel; Het type arbeidsrelatie dat wordt aangegaan, waaronder het type arbeidscontract, de visie op externe inhuur en de inzet op samenwerking met andere gemeenten.
Ook SWF kampt met arbeidskrapte, binnen bijvoorbeeld het sociaal domein en het ruimtelijk beheer (Programmabegroting 2024, p. 16 en 99). Zo vermeldt de programmabegroting in dit verband het volgende: “De krapte op de arbeidsmarkt werkt door naar de gemeente en onze aannemers. Door een tekort aan mensen kunnen werken niet altijd volgens planning uitgevoerd worden. Het betekent uitstel van werken en verhoging van (loon)prijzen. De afgelopen jaren is dat meermaals gebleken en heeft dat ook invloed gehad op de werkzaamheden in de openbare ruimte. De verwachting is dat we hier de komende jaren last van blijven houden, zeker ook met het oog op extra opgaven die op ons afkomen. Hierbij valt te denken aan energie, circulariteit en klimaat” (Programmabegroting 2024, p. 94). De jaarstukken 2022 vermelden, dat de realisatie van kunstwerken achterblijft als gevolg van personeelstekort (Jaarstukken 2022, p. 45). De gevolgen van arbeidskrapte strekken zich niet alleen uit naar de uitvoeringskracht. Arbeidskrapte kan tevens een negatief effect hebben op de weerstandscapaciteit als bijvoorbeeld veel extern personeel moet worden ingehuurd of als de loonkosten bovengemiddeld stijgen (Programmabegroting 2024, p. 18 en 120, Jaarstukken 2022, p. 53). Evenals andere gemeente worden in SWF maatregelen getroffen om de gevolgen van arbeidskrapte en andere personele knelpunten om te buigen.
Door alert te zijn op de beste manier van organiseren, ontstaat aandacht voor het afwegingskader rondom zelf doen, samenwerken of uitbesteden. Naast een meer projectmatige aanpak van procesoptimalisatie zet de gemeente in op een cultuur waarin medewerkers zelf het voortouw nemen tot verbeteringen in de dienstverlening en de organisatie van het eigen werk. Monitoring, strategische personeelsplanning en managementrapportages worden hiervoor ingezet. In het
Arbeidskrapte in Súdwest-Fryslân
17
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
licht van de uitdagingen op de arbeidsmarkt is het van belang dat de gemeente duurzaam omgaat met het bestaande personeelsbestand zo vermelden de jaarstukken 2022 (Jaarstukken 2022, p. 26 en 52).
1.2 Doelstelling en onderzoeksvraag De rekenkamer van SWF wil de gemeenteraad inzicht geven in de gevolgen van de arbeidskrapte. Daarnaast wil de rekenkamer de gemeenteraad informeren over de wijze waarop mogelijke knelpunten als gevolg van de arbeidskrapte worden aangepakt. Deze doelstellingen kunnen worden vertaald naar de volgende onderzoeksvraag: Welke knelpunten doen zich als gevolg van de arbeidskrapte voor, welke maatregelen neemt de gemeente om deze knelpunten op te lossen en hoe doelmatig en doeltreffend zijn deze maatregelen? Deze onderzoeksvraag kan vertaald worden naar de volgende deelvragen: 1. 2. 3. 4. 5. 6.
Welke nomen kunnen geformuleerd worden met betrekking tot het gemeentelijke arbeidsmarktbeleid en de implementatie daarvan? Wat zijn de knelpunten als gevolg van de arbeidskrapte voor de gemeentelijke organisatie? Welke arbeidsmarktbeleid voert de gemeente om deze knelpunten op te lossen? Welke maatregelen neemt de gemeente om invulling te geven aan dit arbeidsmarktbeleid? Hoe doelmatig en doeltreffend is het gevoerde arbeidsmarktbeleid en de maatregelen die de gemeente in dit kader neemt? Welke aanbevelingen kunnen worden geformuleerd met betrekking tot het arbeidsmarktbeleid en de implementatie daarvan?
Om het arbeidsmarktbeleid en de implementatie daarvan goed te kunnen beoordelen in termen van doelmatigheid en doeltreffendheid, zal eerst een normenkader ontwikkeld moeten worden. Als de implementatie van beleid enkel wordt afgezet tegen het beleid dat de gemeente heeft geformuleerd, bestaat immers geen mogelijkheid om dat beleid zelf van reflectie te voorzien. Daarom werkt de rekenkamer met een normenkader dat zo objectief mogelijk vormgegeven wordt en waartegen zowel de implementatie als het beleid zelf worden afgezet. Knelpunten op het gebied van arbeidskrapte kunnen zeer divers zijn. In eerste instantie valt daarbij te denken aan vacatures die te lang open staan. Daarnaast is het goed om ook te bezien wat voor effecten vacatures kunnen hebben op de organisatie. Vacatures die te lang open staan, kunnen namelijk leiden tot een grote toename van externe inhuur, tot problemen in de uitvoering van beleid, tot een hoog ziekteverzuim, etc. Ook deze indirecte effecten zullen in dit onderzoek worden meegenomen. Het arbeidsmarktbeleid dat de gemeente voert dient onderscheiden te worden van de daadwerkelijke implementatie. De implementatie heeft betrekking op de maatregelen die de gemeente neemt. Eerder heeft de rekenkamer onderzoek gedaan naar externe inhuur. Hoewel externe inhuur samenhangt met arbeidskrapte, zijn deze begrippen zeker niet gelijk aan elkaar.
Men kan als gevolg van krapte op de arbeidsmarkt besluiten om tot externe inhuur over te gaan, maar men kan ook andere maatregelen treffen. Bovendien kan men ook zeer bewust kiezen voor externe inhuur zonder dat sprake is van arbeidskrapte. Uiteraard zullen de bevindingen uit
Arbeidskrapte in Súdwest-Fryslân
18
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
het eerder uitgevoerde onderzoek naar externe inhuur wel worden meegenomen in dit onderzoek.
1.3 Methoden en technieken van onderzoek Gemeentelijk arbeidsmarktbeleid wordt soms regionaal vormgegeven. Mocht dit ook bij SWF het geval zijn, dan zal het regionale arbeidsmarktbeleid als object van onderzoek worden aangemerkt. Het onderzoek heeft betrekking op de jaren 2022 en 2023 en beperkt zich tot de gemeentelijke organisatie. Onderdelen die formeel buiten de gemeentelijke organisatie vallen, zoals gemeenschappelijke regelingen, blijven in dit onderzoek buiten beschouwing. Het normenkader is geconstrueerd aan de hand van eerder uitgevoerd onderzoek, externe publicaties en notities van andere overheidsorganisaties. De openstaande vacatures zijn in eerste instantie getraceerd door de personele administratie te raadplegen. Het gaat dan om de vacatures die in 2022 en 2023 hebben opengestaan. Naar aanleiding van deze administratieve exercitie is vervolgens bezien welke mogelijke gevolgen deze openstaande vacatures hebben voor de organisatie. Hiertoe zijn interviews afgenomen, maar zijn ook documenten en medewerkerstevredenheidsonderzoeken geraadpleegd. Het arbeidsmarktbeleid dat de gemeente voert, is op basis van besluitvorming in het college en/of de directie in beeld gebracht. Om de daadwerkelijke implementatie, de maatregelen die zijn genomen in de periode 2022 en 2023, in kaart te brengen, zijn interviews afgenomen en zijn eveneens documenten geanalyseerd.
Ten tijde van dit onderzoek voeren enkele leden van deze rekenkamer soortgelijke onderzoeken uit bij andere gemeenten. Het normenkader dat voor dit onderzoek is opgesteld en de aanbevelingen die op basis van dit onderzoek worden geformuleerd, zijn echter bewust niet gebaseerd op een vergelijking tussen deze gemeenten: daarvoor zijn de gemeenten te verschillend in aard, omvang en ligging.
Arbeidskrapte in Súdwest-Fryslân
19
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
Hoofdstuk 2 Normenkader In dit hoofdstuk wordt op basis van eerder uitgevoerd onderzoek en een literatuurstudie een normenkader vormgegeven. Dit kader kan later in de analyse gebruikt worden om het gevoerde beleid en de getroffen maatregelen te analyseren. Het normenkader is geen kwantitatieve meetlat om het beleid en de praktijk te beoordelen. Het kader dient veeleer als zoeklicht.
2.1 De formulering van arbeidsmarktbeleid Arbeidsmarktbeleid is een vorm van strategisch personeelsbeleid. Bij strategisch personeelsbeleid gaat het om het inzetten van personeelsbeleid om de gestelde doelen van de organisatie te realiseren. Dit betekent dat het personeelsbeleid zoveel mogelijk wordt afgestemd op de strategie, structuur en cultuur van de organisatie. Het in- door- en uitstroombeleid is erop gericht om personeel met de juiste kwaliteiten op de juiste plek te krijgen. Daarbij wordt rekening gehouden met externe ontwikkelingen, zoals krimp of groei van de (regionale) arbeidsmarkt, vergrijzing en nadruk op diversiteit, maar ook veranderingen die van invloed zijn op het gedrag van inwoners (van Hassel en Kools, 2021). Inhoudelijk wijzen auteurs op drie dilemma’s waar gemeenten mee geconfronteerd worden op het gebied van strategisch personeelsbeleid. Centralisatie versus decentralisatie, controle versus autonomie en doelmatigheid versus legitimiteit en rechtmatigheid (Koning e.a., 2014). Met name de twee laatste dilemma’s bieden kaders waarbinnen een gemeente zijn personeelsbeleid vorm zal moeten geven. Zo zal een balans gevonden moeten worden tussen centrale controle enerzijds en autonomie anderzijds, maar ook tussen doelmatigheid en legitimiteit. Arbeidsmarktbeleid dient, zoals ieder beleid, aan een aantal voorwaarden te voldoen.
Zo zullen de doelstellingen helder en consistent moeten zijn geformuleerd. Daarnaast dient het beleid gebaseerd te zijn op valide veronderstellingen. Het beleid dient vertaald te worden naar concrete instructies en de uitvoering dient gecontroleerd te worden. De ambtenaren die het beleid geacht worden uit te voeren, zullen over voldoende betrokkenheid en ervaring dienen te beschikken. Daarnaast dient het beleid gesteund te worden door het college en de raad. Tot slot dienen de externe omstandigheden niet zodanig te veranderen, dat het beleid onder druk komt te staan (Sabatier, 1986). Te denken is dan aan sociaal-economische en demografische factoren, zoals economische groei, inflatie, bevolkingsgroei of -krimp, etc. Deze mogen niet dusdanig wijzigen dat de veronderstellingen onder druk komen te staan. Mocht dit toch gebeuren, dan zal het beleid tussentijds bijgesteld moeten worden. Met betrekking tot de veronderstellingen die men voor het beleid hanteert, kan het volgende worden opgemerkt. Het voeren van een arbeidsmarktbeleid kan bijzonder gecompliceerd zijn. Bij het ontstaan van een vacature kan men omzien naar de externe arbeidsmarkt, maar de gemeente kan ook proberen de vacature eerst intern te vervullen. Mocht dit laatste lukken, dan ontstaat elders in de organisatie weer een vacature.
Het kan echter ook zo zijn dat taken vervallen en in dat geval ontstaat intern een arbeidsmarkt die beschikbaar is voor nieuwe functies. Arbeidsmarktbeleid zal antwoord moeten geven op de vraag welke nieuwe taken
Arbeidskrapte in Súdwest-Fryslân
20
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
uitgevoerd moeten worden, welke taken wijzigen en welke taken komen te vervallen. De gemeente kan dan vervolgens proberen om ambtenaren die taken uitvoeren die op termijn komen te vervallen of wijzigen, in te zetten op nieuwe taken of op taken die niet wijzigen. Het aantal ambtenaren dat beschikbaar is voor nieuwe taken of voor interne vacatures, kan worden aangemerkt als interne arbeidsmarkt. Vervolgens is uiteraard sprake van uitstroom: ambtenaren gaan ergens anders werken of stoppen met werken. De totale vraag naar arbeid die extern gezocht moet worden (op de externe arbeidsmarkt), wordt dan bepaald door het tekort op de interne arbeidsmarkt in combinatie met de uitstroom. Deze totale vraag kan men vervullen door personeel vast aan te trekken, maar men kan ook inhuren. De keuze hiertussen wordt niet alleen bepaald door de krapte op de externe arbeidsmarkt, maar ook door de aard van de taak. Als dit een zeer specialistische taak betreft, die niet structureel behoeft te worden uitgevoerd, is het minder raadzaam om hier structureel vast personeel voor aan te trekken.
Op de externe arbeidsmarkt kunnen enkele knelpunten onderscheiden worden: 1. 2. 3.
4.
Absorptieproblemen: het aantal baanopeningen en het aantal schoolverlaters sluit niet aan en mondt uit in langdurige werkloosheid. Personeelsvoorzieningsproblemen: werkgevers kunnen geen geschikte kandidaten vinden om vacatures in te vullen, waarbij de oorzaak van kwantitatieve aard is. Kwalificatieproblemen: werkgevers kunnen vacatures invullen maar de kandidaten voldoen niet aan de vereisten. In deze situatie is een kwantitatief probleem vermeden maar in de plaats daarvan een kwalitatief probleem ontstaan. Distributieproblemen: de baankansen zijn ongelijk verdeeld tussen verschillende groepen werknemers.
Arbeidskrapte in Súdwest-Fryslân
21
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
5.
Benuttingsproblemen: de werknemer kan niet zijn volledige potentie in opleiding, training en ervaring benutten (van Hoof, 1987, Hövels, 1993, van Lieshout e.a., 2016).
Gemeenten kunnen verschillende strategieën kiezen voor het voorzien in personeelstekorten, afhankelijk van de aard van het knelpunt. Ze kunnen in een bredere regio gaan werven, hogere salarissen bieden voor moeilijk vervulbare vacatures, en/of het werk in het bedrijf anders organiseren. Gemeenten kunnen ook beroepsopleidingen het signaal geven dat er meer opgeleid moet worden in bepaalde richtingen. Ze kunnen zittend personeel bijscholen. En ze kunnen in overleg treden met UWV om werkzoekenden via om- en bijscholingen te kwalificeren voor de openstaande banen. Dat alles veronderstelt, dat de gemeente eerst zelf goed en gedetailleerd zicht heeft op zijn toekomstige vraag naar personeel. Uit onderzoek bij andere gemeenten blijkt de aanwezige informatie echter weinig specifiek, verspreid over diverse functionarissen, en niet toekomstgericht te zijn. Door de informatielacune hebben gemeenten geen goed beeld van behoeften aan personeel naar opleidingsrichting en –niveau op langere termijn. Dat betekent het gevaar dat gemeenten terugvallen op ad hoc beleid met de daaraan gekoppelde extra kosten als er een acuut personeelsprobleem is (van Lieshout e.a., 2016, p. 5). Een en ander impliceert, dat de gemeente een beeld moet hebben van de volgende kernbegrippen: • •
•
•
Het huidige personeelsbestand bestaat uit het aanwezige aantal personen (in full-time equivalenten) per functie, gespecificeerd naar opleidingsrichting en niveau. De huidige arbeidsplaatsenstructuur: de onderscheiden functies die in een bedrijf nodig zijn voor het uitvoeren van taken, eveneens gespecificeerd naar opleidingsrichting en – niveau, en de gewenste bezetting (eveneens in full-time equivalenten). Het toekomstige personeelsbestand: een extrapolatie van het actuele personeelsbestand gebaseerd op de mutaties die daarin optreden door de instroom van nieuwe werknemers, en uitstroom door pensionering, arbeidsongeschiktheid of ontslag. De toekomstige arbeidsplaatsenstructuur en de daarop gebaseerde toekomstige personeelsbehoefte, gebaseerd op de verwachte activiteiten die de gemeente in de toekomst uitvoert, en de daarbij verwachte organisatie van het werk.
Bij een goed beeld van deze kernbegrippen ontstaat ook een beeld van de totale vraag naar arbeid. Het is vervolgens van belang, dat de gemeente de juiste veronderstellingen hanteert met betrekking tot de interne en de externe arbeidsmarkt. Is het huidige personeel te motiveren om andere functies te vervullen en hoe kan de externe arbeidsmarkt het best benaderd worden? Welke knelpunten doen zich precies voor op de externe arbeidsmarkt?
2.2 Implementatie van arbeidsmarktbeleid: de maatregelen Op basis van het beeld van de totale vraag naar arbeid kunnen tal van maatregelen worden doorgevoerd. Zo kunnen externe ontwikkelingen gemonitord worden, maar kan de gemeente tevens het zittende personeel voldoende mogelijkheden bieden om in de toekomst andere taken te vervullen. Daarbij valt te denken aan het aanbieden van opleidingen, mogelijkheden om andere vaardigheden eigen te maken, etc. (van Hassel en Kools, 2021). Maatregelen kunnen zich ook richten op juist de externe arbeidsmarkt. Zo zijn in Friesland 43.000 mensen
Arbeidskrapte in Súdwest-Fryslân
22
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
die meer uren willen werken en de gemeente kan deze mensen actief benaderen (UWV, 2023). Eerder onderzoek voert aan, dat maatregelen die in het kader van arbeidsmarktbeleid genomen worden aan een aantal criteria zullen moeten voldoen. Zo zal de maatregel het liefst een structureel effect dienen te hebben; het effect zal zowel op de korte als op de lange termijn moeten doorwerken. De maatregel zelf dient eenvoudig uitgevoerd te kunnen worden, terwijl de maatregel niet teveel tijd en capaciteit mag vergen. De maatregel dient een positieve invloed op de organisatiecultuur te hebben: dit houdt in, dat de maatregel medewerkers weet te motiveren. Uiteraard dient de maatregel te passen binnen de budgettaire kaders (BMC, 2024). Implementatie vereist een zekere beslissingsruimte. Ambtenaren die verantwoordelijk zijn voor een adequate bezetting op hun onderdelen, zullen de ruimte moeten hebben om besluiten te kunnen nemen met betrekking tot die bezetting (Lipsky, 1980, Hupe en Hill, 2007). De laatste decennia is de roep om discretionaire ruimte binnen de uitvoering te vergroten, toegenomen. De introductie van New Public Management heeft binnen de publieke sector onder meer de aandacht gevestigd op het belang van decentralisatie, waarbij de beslissingsbevoegdheden dichter bij de uitvoering komen te liggen en de discretionaire ruimte van uitvoerders vergroot wordt (Ter Bogt, 2008).
Ook binnen het bestuursrecht wordt in toenemende mate gepleit voor het gebruik van open normen, met als doel meer discretionaire ruimte toe te kennen aan uitvoerders (Oude Vrielink & Dorbeck-Jung, 2006; Stevens, 2007; Anderson, 2018). Uitvoering staat vrij prominent op de agenda binnen overheidsorganisaties, waarbij het vergroten van de ruimte voor uitvoering een centraal terugkerend thema is (Buitendijk, 2021; Schouten, 2022). Het vergroten van discretionaire ruimte voor uitvoerders impliceert echter tevens dat de afstand tussen het formeel vastgestelde beleid en de uitvoering wordt vergroot en dat de kans zich kan voordoen dat de implementatie afwijkt van dit beleid. Een zekere controle op de uitvoering is dan ook noodzakelijk om een adequate implementatie te borgen. De controlfunctie richt zich doorgaans op de beheersing en optimalisatie van processen, en de implementatie van beleid is dan bij uitstek het object van deze functie (Knoop & Van de Ven, 2016). De controlfunctie is tijdens de opkomst van New Public Management in de meeste overheidsorganisaties formeel vormgegeven en heeft zowel een controlerende als een facilitaire functie (Ter Bogt, 2008; Paulsson, 2012; Anderson & Maks, 2012). De controlfunctie heeft een controlerend karakter om te borgen dat de implementatie conform vastgesteld beleid verloopt.
De controlfunctie richt zich op prestatiemeting, probleemsignalering en het verstrekken van informatie richting het management met betrekking tot de voortgang (Gold, 2014, Hudson e.a., 2019). Uiteraard is het de bedoeling, dat de uitvoering op basis van de informatie die verstrekt wordt aan het management, bijgestuurd kan worden. Beleid zal immers altijd tot onvoorziene en zelfs ongewenste effecten kunnen leiden en zaak is dan, dat dit vroegtijdig wordt gesignaleerd en dat tijdens de implementatie hierop wordt bijgestuurd.
Arbeidskrapte in Súdwest-Fryslân
23
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
2.3 Doelmatig en doeltreffend Gemeentelijk beleid wordt doelmatig uitgevoerd als met zo min mogelijk budgettaire middelen zo veel mogelijk maatregelen worden doorgevoerd (Anderson, 2006). Dit wil echter nog niet zeggen dat die maatregelen doeltreffend zijn. Doeltreffendheid betreft namelijk de vraag in hoeverre de genomen maatregelen daadwerkelijk leiden tot het beoogde effect. Het beoogde effect van arbeidsmarktbeleid betreft dan het op peil houden van de ambtelijke bezetting opdat alle huidige en toekomstige taken van de gemeente adequaat vervuld kunnen worden, binnen de financiële kaders die daarvoor gesteld zijn.
2.4 Normenkader De bovenstaande verkenning kan als volgt worden samengevat: Norm
Operationele norm
Nadere uitwerking
Heldere en consistente doelstellingen
Betrokkenen hebben eenzelfde perceptie van de doelstelling en de rangschikking van verschillende doelstellingen.
Valide veronderstellingen
De gemeente heeft een beeld van aanwezige bezetting, huidige taken, toekomstige bezetting en toekomstige taken.
Arbeidsmarktbeleid
De gemeente hanteert valide veronderstellingen met betrekking tot de interne en de externe arbeidsmarkt. Concrete instructies en controlemogelijkheden
Het beleid is vertaald naar werkinstructies en procedures en hierop kan gecontroleerd worden.
Tijd en capaciteit
Er is voldoende tijd en capaciteit beschikbaar om de maatregel door te voeren.
Financiële kaders
De maatregelen blijven binnen de budgettaire kaders.
Discretionaire ruimte
Budgethouders dienen voldoende ruimte te hebben om zelf
Implementatie maatregelen
Arbeidskrapte in Súdwest-Fryslân
24
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
beslissingen te nemen met betrekking tot hun bezetting. Afhankelijke variabelen
Arbeidskrapte in Súdwest-Fryslân
Doelmatigheid
Met zo min mogelijk middelen zo veel mogelijk maatregelen doorvoeren.
Doeltreffendheid
De bezetting is op peil opdat alle huidige en toekomstige taken van de gemeente adequaat vervuld kunnen worden.
25
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
Hoofdstuk 3 Het knelpunt 3.1 Algemeen De bezetting van de gemeente ontwikkelt zich als volgt:
Bezetting 1200 1000
820
850
870
1010 900
2019
2020
2021
2022
940
922 922
960
980
1080 960
800 600 400 200
0 2018
fte.
2023
personen
(A+O Fonds, Personeelsmonitor) De bezetting per 1.000 inwoners ligt daarmee hoger dan gemeenten met een vergelijkbaar inwoneraantal:
Bezetting in fte per 1.000 inwoners 12 10 8
9.1
9.0
10.5
9.9
9.7
9.5
7.6
7.9
8.1
8.1
8.3
2018
2019
2020
2021
2022
8.8
6 4 2 0 50.000 - 100.000 inwoners
2023
SWF
(A+O Fonds, Personeelsmonitor)
Arbeidskrapte in Súdwest-Fryslân
26
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
De gemeente geeft met betrekking tot de bovenstaande diagram het volgende aan: “M.b.t. de formatie zou de bezetting moeten worden vergeleken met taken die SWF heeft. In 2022 is de benchmark Personeel naar de Raad gegaan. Daaruit blijkt dat SWF qua bezetting, gemiddeld, niet hoger zit dan andere gemeenten” (Ambtelijk wederhoor, 9 juli 2024). Naar aanleiding van deze reactie is de benchmark opgevraagd en is een nadere analyse uitgevoerd. De boven vermelde data zijn afkomstig uit de A&O database. Hierin worden gemeenten enkel vergeleken op basis van inwoneraantal. Geen rekening wordt gehouden met specifieke taken die een gemeente bijvoorbeeld in regionaal verband kan uitvoeren of met taken die worden uitbesteed, zodat deze vergelijking minder genuanceerd is. Naar aanleiding van een motie die wordt ingediend in de gemeenteraad van 8 juli 2021, geeft de organisatie een extern adviesbureau de opdracht om in 2021 een benchmark uit te voeren. Deze benchmark wordt in maart 2022 gepresenteerd en op 5 april 2022 als actieve informatie aangeboden aan de gemeenteraad (Actieve informatie, 5 april 2022). De onderzoeksvraag van deze benchmarkt richt zich op de kosten en de formatie per taak van de organisatie en een vergelijking hiervan met andere vergelijkbare gemeenten (Benchmark, 2022, p. 4).
Als peildatum voor de vastgestelde formatie wordt 1 januari 2022 aangehouden, terwijl de begroting 2022 als peildatum voor de kosten wordt aangehouden. De benchmark maakt onderscheid tussen primaire processen en overhead. De benchmark houdt rekening met het gegeven dat SWF relatief veel taken zelf uitvoert (Benchmark, 2022, p. 13). Per inwoner bezien, constateert de benchmarkt het volgende: “• Uw totale apparaatskosten (primair proces + overhead) zijn 5% hoger per inwoner dan gemiddeld. Dit is uitgedrukt in euro’s een bedrag van € 7,0 miljoen hoger. • Uw kosten van het primaire proces zijn 8% hoger per inwoner dan gemiddeld (+€ 7,9 miljoen). - We zien dat gemeente Súdwest-Fryslân meer taken zelf uitvoert dan gemiddeld, hierdoor heeft de gemeente meer formatie dan gemiddeld in de referentiegroep. - Een groot gedeelte van de hogere kosten is te verklaren aan de hand van de werklast die de gemeente te verzetten heeft. • Uw kosten van de overhead zijn 4% lager per inwoner dan gemiddeld (-€ 1,0 miljoen). - Let op, de werklast voor de overhead is hoger dan andere gemeenten, doordat de formatie in het primair proces hoger is dan gemiddeld. - Is de overhead in verhouding met het primaire proces? →Afgezet tegen het aantal fte dat de overhead te bedienen heeft zijn de overheadkosten 6% lager dan gemiddeld (-€ 1,7 miljoen)” (Benchmark, 2022, p. 15).
Arbeidskrapte in Súdwest-Fryslân
27
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
In absolute bedragen constateert de benchmarkt het volgende (Benchmark, 2022, p. 16, 17 en 18):
De oranje gekleurde clusters zijn vanuit de benchmark niet goed te verklaren aan de hand van werklastindicatoren en hier adviseert het bureau nader onderzoek. De vergelijking op het gebied van overhead wordt als volgt weergegeven (Benchmark, 2022, p. 19):
Arbeidskrapte in Súdwest-Fryslân
28
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
Een ruitje is de waarde van SWF, een vierkantje betreft het gemiddelde van de referentiegroep. De oranje gekleurde clusters zijn vanuit de benchmark niet goed te verklaren aan de hand van werklastindicatoren en hier adviseert het bureau nader onderzoek.
3.2 Invulling vacatures In 2022 worden in totaal 157 vacatures opengesteld. Bij een aantal vacatures wordt aangegeven dat deze moeilijk vervulbaar zijn. Het gaat dan om bijvoorbeeld civieltechnische medewerkers, stedenbouwkundigen, functioneel beheerders, adviseurs, monteurs, etc. (gemeentelijke administratie, februari 2024). De rekenkamer verzoekt op 26 februari 2024 de organisatie om een overzicht te verstrekken waaruit kan worden opgemaakt hoeveel vacatures in 2022 en 2023 openstonden en waarin per vacature wordt aangegeven wanneer deze is vervuld. Hier wordt op 26 februari 2024 de volgende reactie op gegeven: “Voor de overzichten tm 2022 hebben we die informatie (vervuldatum) niet omdat het in de backoffice niet op die manier geregistreerd werd. Het betreft een handmatig bijgehouden excel overzicht met enkel de sluitingsdatum van de vacatures. Vanaf 2023 werken we met een ATS (Applicant Tracking System) inzake beheer vacatures en werken bij pagina op de website. Hierdoor hebben we meer data beschikbaar maar het bijbehorende dashboard en de rapportages zijn technisch nog niet helemaal op orde/naar wens (omdat het relatief nieuw is dus). Ik heb een aanvraag uitgezet bij de leverancier om e.e.a. technisch te verbeteren in de rapportage en het dashboard. Een uitgebreide analyse van de vacatures van het jaar 2023 hebben wij daarom in deze fase zelf nog niet gereed.