Bijlage - Eindrapportage onderzoek subsidieverlening in Súdwest-Fryslân

Subsidieverlening in Súdwest-Fryslân Rapportage

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

11 december 2022

Colofon Rekenkamer Súdwest-Fryslân dr. R.J. (Rick) Anderson (lid) dr. M.S. (Marsha) de Vries CPC (secretaris) drs. J.H. (Jet) Lepage MPA (voorzitter)

Contactgegevens Postadres: Postbus 10.000, 8600 HA Sneek E-mail: rekenkamer@sudwestfryslan.nl Website: www.sudwestfryslan.nl

Subsidieverlening in Súdwest-Fryslân

2

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Voorwoord Het verstrekken van subsidies is een zeer geëigend instrument om gewenste maatschappelijke effecten te generen en doorgaans maken overheden hier dan ook veelvuldig gebruik van. Ook de gemeente Súdwest-Fryslân zet subsidies in om een veelheid van activiteiten aan te jagen en mogelijk te maken. Met al die subsidies is jaarlijks een aanzienlijk bedrag gemoeid. De gemeente verstrekt jaarlijks in totaal ongeveer € 15 mln. aan subsidies. Op verzoek van enkele raadsleden, maar ook vanwege dit aanzienlijke bedrag, heeft de rekenkamer dan ook graag een onderzoek ingesteld naar het proces van subsidieverstrekking. Hoewel het onderzoek niet ingaat op de effectiviteit van individuele subsidies zelf, bleek het onderzoeksobject complex. Zo moesten de juridische bepalingen getraceerd worden, moest de financiële administratie nagelopen worden, moesten casestudies uitgevoerd worden, moest het interne proces in beeld worden gebracht en moest de rol van het college en de raad uiteraard belicht worden. Een dergelijk onderzoek doet een uitdagend, maar prachtig beroep op de juridische, bedrijfseconomische, bedrijfskundige en bestuurskundige kennis van de onderzoekers.

Ondanks die complexiteit is het gelukt om al deze aspecten in beeld te brengen en hoewel dit in een rekenkamerrapport zeer ongebruikelijk is, wil de rekenkamer één persoon hiervoor uitdrukkelijk danken: de ambtelijk contactpersoon die tijdens dit onderzoek optrad. Deze contactpersoon was in staat om vragen zeer snel en correct te beantwoorden, ons van de juiste overzichten te voorzien, adequaat te reflecteren op onze bevindingen, maar ook om vragen uit te zetten binnen de organisatie en antwoorden op te halen. Zonder deze contactpersoon hadden wij dit rapport in deze vorm niet kunnen opleveren. Natuurlijk is de rekenkamer ook alle anderen dankbaar, die hebben bijgedragen aan de totstandkoming van dit rapport. De snelheid waarmee informatie kon worden opgeleverd, gaf de rekenkamer een eerste indruk en deze indruk is tijdens dit onderzoek bevestigd. Zonder meer kan gesteld worden dat het proces van subsidieverstrekking ‘in control’ is en dat de informatievoorziening richting de gemeenteraad zeer toereikend is. Dit geldt temeer als de gemeente in vergelijkend perspectief wordt bezien. Tijdens het onderzoek is meermaals een vergelijking gemaakt met andere gemeenten en ook dan valt Súdwest-Fryslân in positieve zin op.

Natuurlijk is het gelukt om enkele aandachtspunten bloot te leggen en op basis hiervan tot enkele aanbevelingen te komen, maar wij hopen oprecht, dat de lezer dit rapport zal lezen met de bovenstaande slotbevinding in gedachten: het proces van subsidieverstrekking is ‘in control’.

drs. J.H. Lepage MPA Voorzitter rekenkamer Súdwest-Fryslân

Subsidieverlening in Súdwest-Fryslân

3

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Inhoudsopgave VOORWOORD .................................................................................................................... 3 SAMENVATTING ................................................................................................................. 7 HOOFDSTUK 1 OPZET VAN ONDERZOEK .................................................................................. 19 1.1 INLEIDING EN AANLEIDING .................................................................................................... 19 1.2 DOELSTELLING EN VRAAGSTELLING ........................................................................................... 20 1.3 METHODEN EN TECHNIEKEN VAN ONDERZOEK.................................................................................. 21 HOOFDSTUK 2 NORMENKADER ............................................................................................. 22 2.1 INLEIDING .................................................................................................................. 22 2.2 NORMEN .................................................................................................................... 22 2.2.1 Wettelijke grondslag .............................................................................................

22 2.2.2 Communicatie richting raad ..................................................................................... 23 2.2.3 Grip op subsidies en administratieve organisatie ............................................................ 24 2.2.4 Toegankelijkheid en duidelijkheid ............................................................................. 24 2.2.5 Controle op verantwoording .................................................................................... 24 2.2.6 Normenkader ...................................................................................................... 25 HOOFDSTUK 3 ONTWIKKELING VAN SUBSIDIES .......................................................................... 27 3.1 INLEIDING ................................................................................................................... 27 3.2 OVERZICHT VAN HET PROCESVERLOOP ........................................................................................ 27 3.3 OVERZICHT VAN VERSTREKTE SUBSIDIES ....................................................................................... 30 3.4 DE BEGROTING 2022 .......................................................................................................

31 HOOFDSTUK 4 WELK BELEID HANTEERT DE GEMEENTE TEN AANZIEN VAN HET VERSTREKKEN VAN SUBSIDIES? 37 4.1 INLEIDING ................................................................................................................... 37 4.2 DE ALGEMENE SUBSIDIEVERORDENING UIT 2011 ............................................................................... 37 4.3 DE ALGEMENE SUBSIDIEVERORDENING UIT 2019 ............................................................................... 39 4.4 COLLEGEBESLUITEN ......................................................................................................... 40 4.5 SAMENHANG BEPALINGEN .................................................................................................... 46 4.6 AMBTELIJKE PROCES ......................................................................................................... 46 HOOFDSTUK 5 HOE VERLOOPT HET PROCES VAN SUBSIDIEVERSTREKKING IN DE PRAKTIJK? ................... 50 5.1 INLEIDING .................................................................................................................. 50 5.2 WATERLAND VAN FRIESLAND ................................................................................................. 50 5.3 STICHTING HCW............................................................................................................

61 5.4 ADVENDO KORPSEN SNEEK, VANAF 2018 ..................................................................................... 69 5.5 STICHTING KOM NEI WOMMELS .............................................................................................. 73 5.6 DE AANVRAAG IN DE PRAKTIJK ............................................................................................... 75

Subsidieverlening in Súdwest-Fryslân

4

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

HOOFDSTUK 6 HOE HEEFT HET COLLEGE INVULLING GEGEVEN AAN DE AANBEVELINGEN VAN DE REKENKAMER MET BETREKKING TOT SUBSIDIES? ....................................................................... 83 6.1 INLEIDING ................................................................................................................... 83 6.2 HET ONDERZOEK FINANCIËLE BELANGEN ...................................................................................... 83 6.3 OPVOLGING VAN DE AANBEVELINGEN: DE MEMO VAN 29 MEI 2019 ............................................................. 84 6.4 OPVOLGING VAN DE AANBEVELINGEN: DE ALGEMENE SUBSIDIEVERORDENING VAN 19 DECEMBER 2019 ............................ 85 HOOFDSTUK 7 WELKE ROL SPEELT DE GEMEENTERAAD MET BETREKKING TOT HET VERSTEKKEN VAN SUBSIDIES? ..................................................................................................................... 87 7.1 INLEIDING .................................................................................................................. 87 7.2 SPECIFIEKE SUBSIDIES ........................................................................................................ 87 7.3 BEHANDELING VAN DE ALGEMENE SUBSIDIEVERORDENING .......................................................................

88 7.4 INFORMATIEVOORZIENING RICHTING DE GEMEENTERAAD ........................................................................ 89 HOOFDSTUK 8 ANALYSE ..................................................................................................... 91 8.1 INLEIDING .................................................................................................................. 91 8.2 ONTWIKKELING VAN DE SUBSIDIES ............................................................................................ 91 8.3 PROCESVERLOOP ............................................................................................................ 93 8.4 BEWAKING BUDGETTEN EN PLAFONDS ......................................................................................... 95 8.5 DE WETTELIJKE GRONDSLAG ................................................................................................. 95 8.6 SUBSIDIE TIJDENS CORONATIJD ............................................................................................... 99 8.7 EERDERE AANBEVELINGEN VAN DE REKENKAMER ............................................................................. 105 8.8 INFORMATIE RICHTING DE RAAD EN DE ROL VAN DE RAAD .....................................................................

107 8.9 ANALYSE VAN DE PRAKTIJK................................................................................................. 108 8.9.1 VVV Waterland .................................................................................................. 108 8.9.2 Stichting HCW ................................................................................................... 111 8.9.3 Advendo Korpsen Sneek ........................................................................................ 116 8.9.4 Stichting Kom Nei Wommels ................................................................................... 120 8.10 DE CONTROLEVERKLARING ................................................................................................ 121 8.11 HET AANVRAGEN VAN DE SUBSIDIE ........................................................................................ 122 8.12 DE BEVINDINGEN TEN OPZICHTE VAN HET NORMENKADER ................................................................... 123 8.12.1 Wettelijke grondslag .......................................................................................... 123 8.12.2 Communicatie met de raad, aanbevelingen eerder rekenkameronderzoek ........................... 124 8.12.3 Grip op subsidies ..............................................................................................

124 8.12.4 Toegankelijkheid .............................................................................................. 125 8.12.5 Controle op verantwoording ................................................................................. 126 8.12.6 Samenvatting ................................................................................................... 127 HOOFDSTUK 9 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ...................................................................... 130 BESTUURLIJK HOOR EN WEDERHOOR .................................................................................... 133 NAWOORD VAN DE REKENKAMER ......................................................................................... 135 LIJST VAN BESTUDEERDE DOCUMENTEN ................................................................................ 136

Subsidieverlening in Súdwest-Fryslân

5

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Subsidieverlening in Súdwest-Fryslân

6

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Samenvatting Tijdens de introductie van de rekenkamer bij de nieuwe gemeenteraad, d.d. 11 mei 2022, werd door enkele raadsleden aangegeven dat behoefte bestaat aan een actueel inzicht met betrekking tot de subsidieverstrekking. De rekenkamer is graag tegemoet gekomen aan dit verzoek en heeft in 2022 een onderzoek uitgevoerd naar het verstrekken van subsidies binnen de gemeente. Het feit dat de gemeente op jaarbasis ongeveer € 15 mln. aan subsidies verstrekt, vormt op zichzelf al een rechtvaardiging om hier een rekenkameronderzoek naar uit te voeren. De volgende centrale vraag is voor dit onderzoek geformuleerd: Hoe verloopt het verstrekken van subsidies binnen de gemeente Súdwest-Fryslân en hoe zou het verstrekken van subsidies verder geoptimaliseerd kunnen worden? Het proces van subsidieverstrekking is in dit onderzoek onderzocht aan de hand van een normenkader, dat op basis van eerder uitgevoerd onderzoek, publicaties van de VNG en het ministerie van BZK, maar ook andere publicaties is vormgegeven. Dat kader dient als een zoeklicht en geeft de aandachtspunten aan waar tijdens het onderzoek op wordt ingezoomd. Tijdens het onderzoek is de financiële administratie geraadpleegd en zijn besluiten van de raad en het college geanalyseerd.

Daarnaast zijn interviews afgenomen, interne documenten (zoals procesbeschrijvingen en interne emails) geanalyseerd en zijn eerdere commissie- en raadsvergaderingen uitgeluisterd. Tevens is een viertal casestudies uitgevoerd, waarbij ook de communicatie met de subsidieontvangers is doorgenomen. Ook is een experiment uitgevoerd, waarbij de onderzoeker zelf een subsidie heeft aangevraagd.

De ontwikkeling van verstrekte subsidies De ontwikkeling van de verstrekte subsidies kan als volgt worden weergegeven: Subsidies geïndexeerd op jaarbasis

2018

2019

2020

2021

2022

Begeleide participatie

198.000

192.000

141.809

205.333

193.876

Cultureel erfgoed

83.355

104.028

485.195

283.153

246.445

5.391.454

5.716.448

5.797.565

5.682.884

5.866.767

Economische ontwikkeling

988.080

1.136.150

1.199.962

1.244.498

1.420.099

Economische promotie

408.698

460.506

366.162

390.096

534.286

Maatwerkdienstverlening 18-

69.592

169.051

246.583

388.657

190.756

Maatwerkvoorzieningen (WMO)

165.238

107.668

350.927

117.184

191.491

Media

55.750

57.302

58.282

59.244

60.452

Milieubeheer

46.293

46.253

46.908

122.168

49.902

Musea

611.609

625.627

930.042

838.133

800.363

Cultuurpresentatie, -productie en -participatie

Subsidieverlening in Súdwest-Fryslân

7

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Onderwijsbeleid en leerlingenzaken Openbaar basisonderwijs

1.829.254

1.516.874

1.588.920

1.367.564

1.763.908

25.823

25.603

27.115

34.238

32.588

8.078

8.135

8.137

8.267

101.647

63.223

45.517

Openbare orde en veiligheid Riolering Samenkracht en burgerparticipatie

895.690

1.158.636

1.119.005

892.769

861.327

1.289.802

1.598.813

1.730.978

2.037.381

1.366.352

Sportbeleid en activering

248.242

105.024

969.883

874.966

927.171

Volksgezondheid

135.595

123.866

128.227

94.348

99.797

15.297.346

14.703.975

14.659.364

Sportaccommodaties

Bestuur

11.375

Openbaar groen en (openlucht) recreatie

6.620

Wonen en bouwen

1.000 50.000

Totaal

12.449.094

13.214.302

In absolute bedragen, wijzigen de subsidies per subsidiegebied niet al te sterk:

Ontwikkeling per subsidiegebied 6.000.000 5.000.000 4.000.000 3.000.000 2.000.000 1.000.000 -

2018

Subsidieverlening in Súdwest-Fryslân

2019

2020

2021

2022

8

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Het beleid met betrekking tot subsidieverstrekking vindt zijn grondslag in de algemene subsidieverordening, die op 19 december 2019 door de gemeenteraad wordt vastgesteld. Op basis van deze verordening stelt het college een aantal subsidieregelingen vast, waarbij per subsidieterrein wordt aangegeven welke activiteiten voor subsidie in aanmerking komen, hoe hoog het subsidieplafond is, wanneer de subsidie moet worden aangevraagd, wat de afwijzingsgronden zijn, etc.

Grondslag en beleid met betrekking tot subsidies De gemeenteraad heeft een algemene subsidieverordening vastgesteld die actueel en toepasbaar is. Daarnaast worden jaarlijks op één moment door het college de subsidieregelingen vastgesteld. Dit bevordert het overzicht. Bij vergelijkbare gemeenten wordt soms de werkwijze gehanteerd, waarbij iedere subsidieregeling apart en op een verschillend tijdstip wordt vastgesteld door het college. Het gevolg is dan, dat men al snel het overzicht kwijtraakt van de geldende subsidieregelingen. Ook het vermelden van subsidieplafonds in de subsidieregeling bevordert het overzicht en de beheersing van subsidies. De subsidies worden niet altijd op grond van een subsidieregeling verstrekt. De gemeente maakt daarnaast gebruik van de grondslagen die artikel 4:23 lid 3c of lid 3d Algemene wet bestuursrecht (Awb) biedt. Artikel 4:23 lid 3c wordt veelal gebruikt voor jaarlijkse subsidies waarbij een standaardbedrag wordt verstrekt, maar er zijn ook vaste jaarlijkse subsidies die op basis van een subsidieregeling worden verstrekt. Voor eenmalige subsidies buiten beleid wordt gebruik gemaakt van artikel 4:23 lid 3d Awb. De keuze om voor een subsidieregeling dan wel voor artikel 4:23 lid 3c of lid 3d Awb te kiezen, wordt soms op pragmatische gronden gemaakt.

In sommige gevallen wordt ambtelijk namelijk geen prioriteit gegeven aan het harmoniseren of actualiseren van beleid, met als gevolg dat een subsidieregeling niet voorhanden of toepasbaar is. In dat geval moet men noodgedwongen omzien naar artikel 4:23 lid 3c of lid 3d Awb. Relatief wordt veel gebruik gemaakt van artikel 4:23 lid 3c Awb. Van het geraamde totaal aan subsidies voor 2022, € 14,6 mln., wordt € 11 mln. verstrekt op basis van dit artikel. Dit betreft 77%. Tevens valt op, dat in de bijlage bij de begroting niet altijd de exacte adressant wordt vermeld, hetgeen op basis van dit artikel wel vereist is. Een nadere analyse van de activiteiten van de subsidieontvangers leert, dat als een subsidie wordt verstrekt op basis van een subsidieregeling, de juiste subsidieregeling wordt toegepast. Als een subsidie wordt verstrekt op basis van artikel 4:23 lid 3c of 3d Awb, wordt eveneens de correcte grondslag vermeld.

Communicatie met de raad, aanbevelingen eerder rekenkameronderzoek In eerste instantie wordt in navolging van de aanbeveling uit een eerder rekenkamerrapport, bij de jaarstukken over 2018 een bijlage van verstrekte subsidies verstrekt. De concept algemene subsidieverordening die eind 2019 wordt aangeboden, formaliseert deze aanbeveling in artikel 20 en sluit daarmee aan op een andere aanbeveling uit het rekenkamerrapport, i.e. om de informatieverstrekking aan de raad te formaliseren in de algemene subsidieverordening. Dit artikel houdt echter geen stand tijdens de raadsvergadering. Bij het overnemen van een amendement wordt artikel 20 geschrapt uit de algemene subsidieverordening. Wel wordt vanaf dat moment de gemeenteraad jaarlijks een overzicht van verstrekte subsidies aangeboden,

Subsidieverlening in Súdwest-Fryslân

9

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

waarbij zowel de hoogte als de subsidieontvangers staan vermeld. In dit opzicht ligt de informatieverstrekking richting de raad zeker in lijn met de aanbeveling uit het rekenkamerrapport. De aanbeveling om in de subsidieverordening in te gaan op de vraag wat er gebeurt als derden zich niet aan de overeengekomen afspraken houden, hoort inderdaad niet thuis in de algemene subsidieverordening. Als de casestudies worden bezien, wordt ambtelijk echter wel degelijk toegezien op het naleven van afspraken, zowel aan de kant van de subsidieontvanger als aan de kant van de gemeente zelf. De aanbeveling om bij de jaarverantwoording aan te geven hoe succesvol een bepaalde regeling nu precies geweest is, is bij de jaarstukken 2021 niet geïmplementeerd. Hoewel de jaarstukken 2021 in enkele gevallen een toelichting geven op de verstrekte subsidie en in sommige gevallen de afwijkingen ten opzichte van de begrote subsidies verklaren, gaan de jaarstukken 2021 namelijk niet in op de vraag hoe succesvol een bepaalde subsidie nu is. Met betrekking tot de rol van de raad zelf valt op, dat de raad ten aanzien van specifieke subsidies soms een zeer actieve rol vervult. Zo wordt in één geval een motie ingediend die betrekking heeft op een subsidie, die oorspronkelijk niet geagendeerd staat voor de betreffende raadsvergadering.

Ook komt het voor dat ten aanzien van specifieke subsidies amendementen worden ingediend. Aan de andere kant wordt weinig tijd besteed aan stukken die betrekking hebben op subsidies in het algemeen. De behandeling van de algemene subsidieverordening in de raadvergadering van 19 december 2019 is zeer kort. De jaarlijks verstrekte overzichten hebben tot dusver geen vragen of discussies opgeroepen in de raadszaal. Raadsvoorstellen mogen in sommige gevallen duidelijker worden vormgegeven. Het raadsbesluit van 5 oktober 2017 met betrekking tot VVV Waterland luidt als volgt: “Voor de komende vier jaar jaarlijks € 225.000,- beschikbaar te stellen voor de activiteiten van Stichting Regiomarketing Zuidwest-Friesland met inachtneming van de afspraken die nader in dit voorstel worden toegelicht”. Een nadere analyse leert echter, dat het hier niet om de periode 2018 tot en met 2021 gaat, maar om de periode 2017 tot en met 2020.

Grip op subsidies Het volgende dat opvalt bij de gemeente SWF is de snelheid waarmee overzichten worden opgeleverd van verstrekte subsidies op jaarbasis. Deze overzichten geven een juist en volledig beeld van de verstrekte subsidies per jaar. In de overzichten staan tevens de subsidieontvangers vermeld, alsmede de indexering die voor dat jaar is toegepast. Ook staan in de overzichten per verstrekte subsidie de betreffende subsidieregeling of andere wettelijke grondslag vermeld. In vergelijkend perspectief is de subsidieadministratie van de gemeente SWF goed op orde. Het enige dat kan worden toegevoegd aan deze overzichten zijn de plafonds of het maximale subsidiebudget, opdat bezien kan worden in hoeverre de gemeente niet teveel subsidie verstrekt. Het in de gaten houden van de subsidieplafonds is in eerste instantie de verantwoordelijkheid van de medewerker die de subsidieregeling uitvoert, zo wordt ambtelijk gesteld. Die doen dit meestal via een apart excelbestand, omdat daar ook eventuele aangegane verplichtingen c.q. lopende zaken in opgenomen kunnen worden. Vervolgens heeft de betreffende kredietbewaker (vaak de beleidsadviseur) zicht op deze uitgaven in Key2 en deze moet hier ook op verantwoorden bij overschrijdingen. Tevens wordt bij het genereren van betaalopdrachten automatisch geconstateerd of al dan niet het budget wordt overschreden. Bij de jaarlijkse

Subsidieverlening in Súdwest-Fryslân

10

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

verantwoording van subsidies aan de raad wordt daarnaast ook centraal bezien hoe de budgetten zijn ingezet. Bekend is, hoeveel aanvragen er per jaar binnenkomen, hoeveel aanvragen voorlopig en hoeveel aanvragen definitief per jaar worden vastgesteld. Tevens is bekend hoeveel bezwaarschriften per jaar worden ingediend en hoe het met de afhandeling daarvan staat. Ook houdt men bij hoeveel subsidies geweigerd worden en of er subsidies zijn die niet in behandeling worden genomen of waarbij aanvullende gegevens worden gevraagd. Deze gegevens worden actief met de raad gedeeld. Het enige wat hieraan kan worden toegevoegd, is de openstaande werkvoorraad. Aangezien aanvragen lang niet altijd in hetzelfde jaar definitief kunnen worden vastgesteld, kan op basis van de informatie die met de raad wordt gedeeld, geen werkvoorraadschema worden gereconstrueerd. Op basis van de casestudies kan overigens geconstateerd worden, dat het proces van subsidieverstrekking binnen de gestelde termijnen verloopt. Daarnaast laat de ambtelijke reactie op 19 september 2022 zien, dan de gemeente een zeer actueel inzicht heeft op de werkvoorraad.

Toegankelijkheid Als wordt bezien hoe het college opereert ten tijde van de coronacrisis, kan geconstateerd worden, dat het college een aantal besluiten neemt om de subsidieontvangers tijdens deze crisis te ontlasten. Deze besluiten worden genomen op basis van artikel 18 van de algemene subsidieverordening, de hardheidsclausule. Daarbij valt op, dat sommige van deze collegebesluiten betrekking hebben op de hoogte van de subsidie. Gelet op de coronacrisis besluit het college bijvoorbeeld om de jaarlijkse subsidies voor het jaar 2021 vast te stellen in lijn met 2020 en de jaarlijkse subsidies voor het jaar 2022 vast te stellen in lijn met 2021. De subsidieontvangers van jaarlijkse subsidies hoeven voor de jaren 2021 en 2022 aldus geen subsidieaanvraag in te dienen. Wel is het mogelijk om hier bezwaar tegen in te dienen, maar als dit bezwaar niet wordt gemaakt, neemt het college voor de jaren 2021 en 2022 een aanvullend besluit op het besluit dat betrekking heeft op het jaar 2020. Deze werkwijze maakt het de subsidieontvangers van jaarlijkse subsidies uiteraard makkelijker. In vergelijkend perspectief is het digitaal aanvragen van subsidie bij de gemeente SWF eenvoudig en snel. Ook zijn de teksten op de diverse schermen begrijpelijk. De overzichtelijkheid kan als zeer positief punt worden aangemerkt. Het startscherm subsidies toont alle thema’s waar subsidie voor mogelijk is.

Wordt doorgeklikt op zo’n thema, dan verschijnen alle gemeentelijke subsidies (en ook mogelijke andere subsidies). Per gemeentelijke subsidie kan dan uiteindelijk de aanvraag worden gedaan, maar is ook de regeling zelf in te zien. Ook de overige communicatie met de subsidieontvangers is zeer goed te begrijpen.

Controle op verantwoording Sommige besluiten die het college ten tijde van de coronacrisis neemt, hebben betrekking op de manier waarop verantwoording moet worden afgelegd. Bij deze laatste besluiten wordt geen onderscheid gemaakt tussen jaarlijkse en eenmalige subsidies. Het besluit van 23 februari 2021 is hier een voorbeeld van. Dit besluit richt zich op de verantwoording die moet worden afgelegd door zowel subsidieontvangers van jaarlijkse subsidies als subsidieontvangers van eenmalige subsidies. De ambtelijke toelichting die hier vervolgens op wordt gegeven, wekt de suggestie dat het onderscheid tussen jaarlijkse en eenmalige subsidies tevens wordt gemaakt voor de

Subsidieverlening in Súdwest-Fryslân

11

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

verantwoording die moet worden afgelegd: eenmalige subsidies moeten op de gebruikelijke manier verantwoord worden, terwijl over jaarlijkse subsidies geen verantwoording behoeft te worden afgelegd voor de jaren 2020 en 2021. Ook de casestudies laten dit onderscheid zien. Een subsidieontvanger als Kom Nei Wommels, die een eenmalige subsidie ontvangt, moet op de gebruikelijke wijze verantwoording afleggen, zonder dat gebruik wordt gemaakt van de hardheidsclausule. Een subsidieontvanger als Advendo, die een jaarlijkse subsidie ontvangt, behoeft over 2020 en 2021 geen verantwoording af te leggen. Expliciet wordt daarbij artikel 18 van de algemene subsidieverordening vermeld. Het collegebesluit van 23 februari 2021, waarin wordt voorgesteld de verantwoordingsplicht te versoepelen, richt zich echter expliciet ook op eenmalige subsidies. Hoewel bij het vaststellen van de hoogte van de subsidies het onderscheid tussen jaarlijkse en eenmalige subsidies gebaseerd is op collegebesluiten, ontbreekt bij de versoepeling van de verantwoordingsplicht dit onderscheid. In sommige gevallen wordt strikt toegezien op het aanbieden van een controleverklaring. Zo stelt de gemeente de subsidie voor VVV Waterland over het jaar 2021 niet vast, aangezien de controleverklaring nog niet is aangeleverd.

Aan de andere kant behoeft de stichting HCW voor 2020 geen controleverklaring op te leveren en wordt gebruik gemaakt van de uitzonderingsmogelijkheid die de algemene subsidieverordening biedt. Op basis van de ambtelijke toelichting die hierop gegeven wordt, kan worden geconstateerd dat een onderscheid wordt gemaakt tussen een eenmalige opstartsubsidie en een jaarlijkse subsidie. Voor de opstartsubsidie voor 2020 behoeft geen controleverklaring opgeleverd te worden, voor de jaarlijkse subsidie vanaf 2021 moet dit wel. Dit is in die zin wonderlijk, aangezien beide subsidies ongeveer een even hoog bedrag betreffen (€ 293.000 en € 275.000) en dit onderscheid ook niet in de algemene subsidieverordening wordt gemaakt. Eveneens kan worden geconstateerd, dat hier ambtelijk overleg over heeft plaatsgehad. De reden waarom juist besloten wordt om voor de opstartsubsidie geen controleverklaring op te vragen, is echter niet geheel duidelijk. Ook bij de subsidie voor de stichting Kom Nei Wommels klinkt dit onderscheid door. Deze stichting behoeft ook geen controleverklaring af te geven. “Het gaat hier om eenmalige subsidie, aangevraagd door vrijwilligers waarbij een kosten-baten overweging is gemaakt”, zo luidt de ambtelijke reactie in dit verband. Opgemerkt zij, dat de stichting HCW voor 2021 wel een controleverklaring dient op te leveren.

De gemeente constateert medio 2022, dat de stichting dit nog niet heeft gedaan en stelt de stichting vervolgens op 7 oktober 2022 een ultimatum. De stichting heeft tot 1 november 2022 de tijd om deze controleverklaring alsnog op te leveren. Doet zij dit niet, dat bestaat het risico dat een gedeelte van de subsidie moet worden terugbetaald (Brief SWF, 7 oktober 2022). Aan de hand van de casestudies kan geconstateerd worden, dat de gemeente adequaat toeziet op de geleverde prestaties en tevens aangeleverde stukken analyseert en beoordeeld. Zo worden de lijsten van optredens van Advendo enkele keren gecorrigeerd, hetgeen tot een ander subsidiebedrag leidt.

Subsidieverlening in Súdwest-Fryslân

12

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Samenvatting bevindingen

Normveld

Operationele norm

Bevinding

Wettelijke grondslag De gemeenteraad heeft een subsidieverordening vastgesteld.

algemene

Op 19 december 2019 stelt de gemeenteraad de algemene subsidieverordening vast. Deze verordening is actueel en toepasbaar.

Bij het vaststellen van de subsidie dient verwezen te worden naar de betreffende subsidieregeling.

Als gebruik wordt gemaakt van een subsidieregeling, wordt dit in de beschikking benoemd en wordt de juiste regeling toegepast. De subsidieregelingen worden op één jaarlijks moment geactualiseerd, hetgeen de overzichtelijkheid in de hand werkt. Ook het opnemen van subsidieplafonds in de regeling bevordert de beheersing van subsidies.

Of

De maximale subsidie en de subsidieontvanger zijn in de begroting of in de toelichting opgenomen. Bij het vaststellen van de subsidie dient verwezen te worden naar artikel 4:23 lid 3c Awb.

Relatief wordt veel gebruik gemaakt van dit artikel. 77% van het subsidietotaal wordt op basis van dit artikel in 2022 verstrekt. De subsidiebedragen worden opgenomen in de begrotingsbijlage, maar niet altijd wordt de exacte adressant vermeld.

Of

Bij het vaststellen van de subsidie dient verwezen te worden naar artikel 4:23 lid 3d Awb.

Waar van toepassing, wordt dit correct uitgevoerd.

Communicatie richting raad Aan de hand van commissieen raadsvergaderingen dient geconstateerd te worden, dat raadsleden niet ontevreden zijn over de verstrekte informatie.

Het college verstrekt jaarlijks een lijst met subsidiebedragen en subsidieontvangers. De grondslag hiervoor ligt niet in de ASV, maar in een aangenomen amendement. In het jaarverslag van 2021 wordt geen antwoord gegeven op de vraag hoe succesvol een bepaalde subsidie nu precies is geweest. De raad vervult een actieve rol waar het sommige specifieke subsidies betreft. Ten aanzien van stukken die betrekking hebben op subsidies in het algemeen, vervult de raad een passievere rol. Raadsvoorstellen mogen in sommige gevallen duidelijker worden vormgegeven. Het raadsbesluit van 5 oktober 2017 met betrekking tot VVV Waterland luidt als volgt: “Voor de komende vier jaar jaarlijks €

Subsidieverlening in Súdwest-Fryslân

13

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

225.000,- beschikbaar te stellen voor de activiteiten van Stichting Regiomarketing Zuidwest-Friesland met inachtneming van de afspraken die nader in dit voorstel worden toegelicht”. Een nadere analyse leert echter, dat het hier niet om de periode 2018 tot en met 2021 gaat, maar om de periode 2017 tot en met 2020. Grip op subsidies Bekend moet zijn welke subsidieregelingen zijn vastgesteld en geldig zijn. Bekend moet zijn welke subsidie op basis van welke regeling is verstrekt.

De subsidieadministratie voldoet ruimschoots. In de overzichten staat vermeld welke subsidie op basis van welke regeling is verstrekt.

De gemeente beschikt over een actueel en volledig overzicht van verstrekte subsidies, afgezet tegen de begrote bedragen en/of de plafonds.

De subsidieadministratie voldoet ruimschoots. De gemeente beschikt over volledige en juiste overzichten waarbij op jaarbasis inzichtelijk wordt welke subsidieontvanger welk bedrag toegekend heeft gekregen.

De gemeente voert een periodieke bewaking uit van de begrote bedragen en/of de plafonds.

Dit vindt in eerste instantie decentraal plaats. Tevens vindt deze check automatisch plaats bij het genereren van betaalopdrachten. Daarnaast wordt bij de jaarlijkse verantwoording ook centraal bezien hoe de budgetten zijn ingezet.

De gemeente dient inzicht te hebben in het aantal aanvragen dat in een bepaalde periode is binnengekomen, dat in deze periode is afgehandeld en dat nog open staat.

Bekend is hoeveel aanvragen op jaarbasis binnenkomen en hoeveel op jaarbasis definitief of voorlopig is vastgesteld. Op basis van de raadsinformatie kan een werkvoorraad schema niet gereconstrueerd worden. Ambtelijk heeft men echter een zeer actueel zicht op deze werkvoorraad.

De gemeente dient inzicht te hebben in de stand van zaken met betrekking tot mogelijke bezwaar- en beroepsschriften.

De gemeente heeft een actueel en volledig inzicht in de stand van zaken met betrekking tot bezwaar- en beroepsschriften.

Dossiers dienen op orde te zijn en termijnen dienen niet overschreden te worden.

Dossiers zijn zeer goed op orde en in de casestudies zijn geen termijnoverschrijdingen te constateren.

Toegankelijkheid en duidelijkheid De aanvraagformulieren dienen eenvoudig opgevraagd te kunnen worden en duidelijk te zijn.

Subsidieverlening in Súdwest-Fryslân

Ten tijde van de coronacrisis behoeven subsidieontvangers van jaarlijkse subsidies geen aanvraag in te dienen voor de jaren 2021 en 2022.

14

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

De aanvraag en de additionele informatie dient eenvoudig ingediend te kunnen worden.

Het experiment wijst uit, dat het aanvragen van subsidies bij de gemeente eenvoudig en snel kan verlopen.

De gemeente dient begrijpelijk communiceren met de aanvrager.

te

De teksten op de gemeentelijke site zijn begrijpelijk en de indeling is volledig en overzichtelijk. Ook kan geconstateerd worden dat de overige communicatie met subsidieontvangers zeer begrijpelijk is.

Tijdens de casestudies van dit onderzoek zal deze controle zichtbaar dienen te worden.

Ten tijde van de coronacrisis wordt ambtelijk een onderscheid gemaakt tussen eenmalige en jaarlijkse subsidies. Jaarlijkse subsidies behoeven voor de jaren 2020 en 2021 niet verantwoord te worden. Eenmalige subsidies moeten evenwel op de gebruikelijke manier verantwoord worden. Dit onderscheid is echter niet terug te voeren tot een collegebesluit.

Controle op verantwoording

In sommige gevallen wordt strikt toegezien op het aanbieden van een controleverklaring. Zo stelt de gemeente de subsidie voor VVV Waterland over het jaar 2021 niet vast, aangezien de controleverklaring nog niet is aangeleverd. Bij HCW de Tiid wordt voor het eerste jaar 2020 juist geen controleverklaring verlangd. Wel wordt bij deze stichting een controleverklaring vanaf 2021 gevraagd. Hier wordt goed op toegezien. HCW de Tiid wordt een ultimatum tot 1 november 2022 gegeven, aangezien de controleverklaring voor 2021 nog niet opgeleverd is. Ook Kom Nei Wommels behoeft geen controleverklaring af te geven, omdat het hier om een eenmalige subsidie gaat. Het onderscheid tussen jaarlijkse en eenmalige subsidies met betrekking tot de controleverklaring is echter niet terug te voeren tot de ASV. Aangeleverde stukken gemeente adequaat beoordeeld.

Subsidieverlening in Súdwest-Fryslân

worden door geanalyseerd

15

de en

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Conclusies en aanbevelingen Op basis van het uitgevoerde onderzoek, kunnen de volgende conclusies worden getrokken: 



 









De gemeenteraad heeft een algemene subsidieverordening vastgesteld die actueel en toepasbaar is. Daarnaast worden jaarlijks op één moment door het college de subsidieregelingen geactualiseerd. Daarbij worden tevens de subsidieplafonds geactualiseerd en vermeld. De gemeente maakt in sommige gevallen gebruik van de grondslagen die artikel 4:23 lid 3c of 3d van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) biedt. Dit gebeurt doorgaans op pragmatische gronden, als een subsidieregeling niet voorhanden of toepasbaar is. 77% van het in 2022 geraamde totaal aan subsidies wordt verstrekt op basis van artikel 4:23 lid 3c van de Awb. In alle gevallen worden de subsidies verstrekt op grond van en onder vermelding van de juiste grondslag. De aanbeveling uit het eerdere rekenkamerrapport om de raad jaarlijks van informatie te voorzien met betrekking tot subsidies, is zeer adequaat ingevuld. De raad wordt jaarlijks een separaat overzicht aangeboden van verstrekte subsidies, waarbij zowel de hoogte als de subsidieontvangers worden vermeld. De aanbeveling om bij de jaarverantwoording aan te geven hoe succesvol een bepaalde subsidieregeling nu is geweest, is bij de jaarstukken 2021 niet geïmplementeerd. Ten aanzien van specifieke subsidies vervult de raad in sommige gevallen een zeer actieve rol.

Zo worden tijdens de behandeling van specifieke subsidies amendementen en moties ingediend en agendeert de raad ook zelfstandig specifieke subsidies voor raadsvergaderingen. Ten aanzien van het subsidiestelsel in zijn algemeenheid, vervult de raad een passievere rol. Zo is de behandeling van de algemene subsidieverordening op 19 december 2019 summier en hebben de jaarlijks verstrekte overzichten tot dusver geen vragen opgeleverd. De gemeente beschikt over een zeer adequate subsidieadministratie. In korte tijd kunnen juiste en volledige overzichten gegenereerd worden, waaruit duidelijk wordt, hoeveel subsidie aan wie op jaarbasis is verstrekt en welke juridische grondslag daarvoor wordt gehanteerd. Deze overzichten laten tevens de indexering zien. De kredietbewaking van de subsidies vindt zowel decentraal (de medewerker die de subsidieregeling uitvoert en de kredietbewaker) als centraal plaats (bij het genereren van betaalopdrachten en bij de jaarlijkse verantwoording van subsidies aan de raad). De bewaking is zonder meer toereikend. De workflow wordt goed bijgehouden en beheerst. Zo is duidelijk hoeveel subsidieaanvragen er per jaar binnenkomen, hoeveel aanvragen voorlopig en definitief per jaar worden vastgesteld en hoe het met de afhandeling van eventuele bezwaarschriften staat. Tevens is bekend of nog aanvullende gegevens nodig zijn.

Deze informatie wordt actief gedeeld met de raad tijdens het jaarlijkse inzicht dat verstrekt wordt. Ambtelijk bestaat een goed inzicht in de werkvoorraad en op basis van de casestudies kan geconstateerd worden dat het proces van subsidieverstrekking binnen de gestelde termijnen verloopt. Ten tijde van de coronacrisis neemt het college een aantal besluiten om de subsidieontvangers te ontlasten. Deze besluiten zijn op de juiste grondslag genomen (artikel 18 van de algemene subsidieverordening). Gelet op de coronacrisis besluit het college bijvoorbeeld om de jaarlijkse subsidies voor het jaar 2021 vast te stellen in lijn met 2020 en de jaarlijkse subsidies voor het jaar 2022 vast te stellen in lijn met 2021. De subsidieontvangers van jaarlijkse subsidies hoeven voor de jaren 2021 en 2022 aldus geen subsidieaanvraag in te dienen.

Subsidieverlening in Súdwest-Fryslân

16

Rekenkamer Súdwest-Fryslân









Het digitaal aanvragen van een subsidie is eenvoudig en snel. De overzichtelijkheid van de site kan als zeer positief punt worden aangemerkt. Zo toont het startscherm subsidies alle thema’s waar subsidie voor mogelijk is. Ook de overige communicatie met subsidieontvangers is duidelijk en begrijpelijk. Bij het afleggen van verantwoording valt op, dat soms een onderscheid wordt gemaakt tussen subsidieontvangers die een jaarlijkse subsidie ontvangen en subsidieontvangers van een eenmalige subsidie. Deze laatste categorie moet op de gebruikelijke manier verantwoording afleggen, terwijl over jaarlijkse subsidies geen of een soepelere verantwoording behoeft te worden afgelegd voor de jaren 2020 en 2021. Het collegebesluit van 23 februari 2021, waarin wordt voorgesteld de verantwoordingsplicht te versoepelen, richt zich echter expliciet ook op eenmalige subsidies. Hoewel bij het vaststellen van de hoogte van de subsidies het onderscheid tussen jaarlijkse en eenmalige subsidies gebaseerd is op collegebesluiten, ontbreekt bij de versoepeling van de verantwoordingsplicht een dergelijk expliciet collegebesluit. In sommige gevallen ziet de gemeente zeer strikt toe op het overleggen van een controleverklaring, zoals bij VVV Waterland over het jaar 2021 en bij de stichting HCW over het jaar 2021. Aan de andere kant behoeft de stichting HCW voor 2020 geen controleverklaring op te leveren.

Als verklaring wordt gegeven dat het in het geval van de stichting HCW in 2020 om een opstartsubsidie gaat, maar dit onderscheid wordt niet gemaakt in de algemene subsidieverordening. Ook de stichting Kom Nei Wommels behoeft geen controleverklaring op te leveren. De gemeente ziet adequaat toe op de geleverde prestaties van de subsidieontvangers en analyseert en beoordeelt adequaat de stukken die subsidieontvangers aanleveren.

Naar aanleiding van de bovenstaande conclusies, komt de rekenkamer op de volgende aanbevelingen: 





Overwogen kan worden om het gebruik van artikel 4:23 lid 3 c Awb te beperken en zoveel mogelijk subsidies te verstrekken op basis van een subsidieregeling. Een subsidieregeling biedt namelijk een potentiële aanvrager inzicht in de activiteit die onder de regeling valt, de hoogte van het subsidieplafond, de manier waarop het budget verdeeld wordt en de afwijzingsgronden. Aanbevolen kan worden om bij de jaarverantwoording of bij het jaarlijkse overzicht van subsidies in te gaan op het succes van een subsidieregeling. Daarbij zou aan de orde kunnen komen hoe het subsidiebudget is uitgeput en hoeveel verschillende partijen en activiteiten hiermee gemoeid zijn geweest. Collegebesluiten kunnen soms explicieter geformuleerd worden. Het onderscheid dat gemaakt wordt tussen subsidieontvangers van jaarlijkse subsidies en van eenmalige subsidies, voor wat betreft de verantwoording, is niet expliciet gedekt door een collegebesluit. Dit geldt ook voor raadsbesluiten. Ook deze kunnen in sommige gevallen explicieter geformuleerd worden. Het raadsbesluit bijvoorbeeld van 5 oktober 2017 met betrekking tot VVV Waterland luidt als volgt: “Voor de komende vier jaar jaarlijks € 225.000,- beschikbaar te stellen voor de activiteiten van Stichting Regiomarketing Zuidwest-Friesland met inachtneming van de afspraken die nader in dit voorstel worden toegelicht”.

Hier zou een lezer vrij eenvoudig kunnen inlezen, dat het hier de periode van 2018 tot en met 2021 betreft, aangezien het besluit in oktober 2017 wordt voorgelegd en het hier om ‘de komende vier jaar’ gaat. Een nadere analyse leert echter, dat het hier niet om de periode 2018 tot en met 2021 gaat, maar om de periode 2017 tot en met 2020.

Subsidieverlening in Súdwest-Fryslân

17

Rekenkamer Súdwest-Fryslân



Het verdient aanbeveling om een duidelijk beleid te voeren met betrekking tot het al dan niet opvragen van een controleverklaring en dit beleid ook door het college te laten vaststellen.

Subsidieverlening in Súdwest-Fryslân

18

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Hoofdstuk 1 Opzet van onderzoek 1.1 Inleiding en aanleiding In december 2017 heeft de rekenkamer van de gemeente Súdwest-Fryslân (SWF) een onderzoek gepubliceerd naar financiële belangen. 14 maart 2018 is dit onderzoek gepresenteerd. In dit onderzoek wordt tevens ingegaan op de manier waarop de gemeente subsidies verstrekt en op de wijze waarop de gemeenteraad hierover wordt geïnformeerd. Naar aanleiding van dit onderzoek zijn tevens enkele aanbevelingen gedaan die specifiek betrekking hebben op de wijze van subsidieverstrekking en de manier van rapporteren hierover. Zo wordt aanbevolen de subsidieverordening aan te passen opdat duidelijk wordt hoe de gemeenteraad geïnformeerd wordt over de subsidies die verstrekt worden (Rapport rekenkamer Súdwest-Fryslân, december 2017, p. 13). Deze aanbevelingen zijn op 5 april 2018 overgenomen door de gemeenteraad. Daarnaast wordt in deze zelfde raadsvergadering het college opdracht gegeven om voor 5 april 2019 te rapporteren over de wijze waarop de aanbevelingen zijn geëffectueerd (Raadsbesluit, 5 april 2018). Tijdens de introductie van de rekenkamer bij de nieuwe gemeenteraad, d.d. 11 mei 2022, werd door enkele raadsleden aangegeven dat behoefte bestaat aan een actueel inzicht met betrekking tot de subsidieverstrekking. De rekenkamer komt graag tegemoet aan deze behoefte middels een onderzoek naar subsidieverstrekking.

Daarbij kan tevens bezien worden in hoeverre de aanbevelingen van het bovengenoemd eerdere onderzoek daadwerkelijk zijn doorgevoerd. Subsidieverstrekking is een veelgebruikt gemeentelijk instrument om gewenste maatschappelijke effecten te genereren. De vraag welke effecten nu precies wenselijk zijn kan tot zeer veel discussies leiden in de gemeenteraad. Daarnaast bestaat lang niet altijd politieke overeenstemming over de hoogte van het subsidiebedrag, over de manier waarop verantwoording moet worden afgelegd door de subsidieontvanger en over de condities die worden meegegeven door de gemeente als subsidieverstrekker. Dit alles maakt, dat subsidieverstrekking vrij veelvuldig object van rekenkameronderzoek is. Zo publiceerde de rekenkamercommissie van ‘s-Hertogenbosch in januari 2022 een onderzoek naar het subsidiebeleid in de Bosche culturele sector (Rekenkamercommissie ’s-Hertogenbosch, januari 2022). De rekenkamercommissie van De Wolden publiceerde in 2021 een onderzoek naar de rechtmatigheid en doeltreffendheid van een specifieke subsidieregeling (Rekenkamercommissie De Wolden, maart 2021). In deze zelfde maand publiceerde de rekenkamercommissie van de gemeente Zoetermeer een onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het subsidiebeleid en de sturingsmogelijkheden voor de raad (Rekenkamercommissie Zoetermeer, maart 2021).

Veel rekenkameronderzoek is hieraan voorafgegaan, uitgevoerd door andere rekenkamers en rekenkamercommissies. De gemeente Súdwest-Fryslân verstrekt op jaarbasis tal van subsidies aan externe partijen en de maximale omvang wordt ingeschat op ongeveer € 15 mln. op jaarbasis (Bijlage F, programmabegroting 2022). De aard en de doelgroep kan daarbij behoorlijk verschillen. Zo wordt subsidie verstrekt aan instellingen op het gebied van onderwijs, sport en cultuur, maar ook op het gebied van leefomgeving. Soms beslaat het maximale subsidiebedrag meer dan € 3 mln. , soms € 700. De aanzienlijke omvang van het totaal aan subsidies vormt op zichzelf een rechtvaardiging om hier een rekenkameronderzoek naar uit te voeren.

Subsidieverlening in Súdwest-Fryslân

19

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

1.2 Doelstelling en vraagstelling De doelstelling van dit onderzoek is het verschaffen van inzicht aan raadsleden in de wijze waarop de gemeente subsidie verstrekt. Dit inzicht kan raadsleden behulpzaam zijn om invulling te geven aan de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad. Daarnaast beoogt het onderzoek het proces van subsidieverstrekking waar mogelijk verder te optimaliseren. De volgende centrale vraag is voor dit onderzoek geformuleerd: Hoe verloopt het verstrekken van subsidies binnen de gemeente Súdwest-Fryslân en hoe zou het verstrekken van subsidies verder geoptimaliseerd kunnen worden? Deze centrale vraag is vertaald naar de volgende deelvragen: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Welk normenkader kan gehanteerd worden voor het proces van subsidieverstrekking? Hoeveel subsidies heeft de gemeente verstrekt in de periode 2018-2021? Welk beleid hanteert de gemeente ten aanzien van het verstrekken van subsidies? Hoe verloopt het proces van subsidieverstrekking in de praktijk? Hoe heeft het college invulling gegeven aan de aanbevelingen van de rekenkamer met betrekking tot subsidies? Welke rol speelt de gemeenteraad met betrekking tot het verstekken van subsidies? Hoe verhoudt het gevoerde beleid en de praktijk met betrekking tot subsidieverstrekking zich tot het normenkader? Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan met betrekking tot het proces van subsidieverstrekking?

Het proces van subsidieverstrekking wordt in dit onderzoek onderzocht op basis van een normenkader. Dat kader dient als een zoeklicht en geeft de aandachtspunten aan waar tijdens het onderzoek op wordt ingezoomd. Dit kader wordt zoals gebruikelijk opgesteld op basis van externe bronnen. Een normenkader dat gebaseerd is op interne bronnen, zoals het gemeentelijk beleid, kan immers geen reflectie meer bieden op juist dat gemeentelijk beleid. Aangezien de rekenkamer zijn aanbevelingen niet alleen op de praktijk, maar juist ook richt op het gevoerde beleid, is het van belang dat het normenkader zo onafhankelijk mogelijk van dat gevoerde beleid wordt vormgegeven. Normen kunnen betrekking hebben op het proces en de communicatie, zoals de informatievoorziening richting de gemeenteraad, maar ook betrekking hebben op de inhoudelijke keuzen die worden gemaakt om al dan niet subsidies toe te kennen en op de manier waarop het college en de gemeenteraad sturing geeft aan het proces van subsidieverstrekking. Tevens kan het normenkader ingaan op mogelijke risico’s en mogelijke belangenverstrengeling bij het verstrekken van subsidies. In de tweede deelvraag wordt een historisch overzicht gepresenteerd van de subsidies die de afgelopen vijf jaar zijn verstrekt. Daarbij wordt niet alleen de hoogte, maar uiteraard ook de subsidieontvanger in beeld gebracht.

Ook zullen de subsidies in relatie tot de totale begroting worden afgezet. Het gemeentelijk beleid wordt in de derde deelvraag inzichtelijk gemaakt. Dit beleid zal doorgaans zijn grondslag vinden in de algemene subsidieverordening. De praktijk kan evenwel afwijken van dit beleid en daartoe dient de vierde deelvraag. De vijfde deelvraag richt zich specifiek op de aanbevelingen van de rekenkamer en beziet in hoeverre die aanbevelingen daadwerkelijk zijn geëffectueerd. Deelvraag zes gaat in op de rol van de gemeenteraad. In deze deelvraag wordt bijvoorbeeld bezien in hoeverre de gemeenteraad een actieve of eerder een afwachtende houding inneemt ten aanzien van subsidies en hoe de gemeenteraad geïnformeerd

Subsidieverlening in Súdwest-Fryslân

20

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

wordt over subsidies. Expliciet gaat het hier om de manier waarop de raad richting geeft aan het subsidieproces. Beleid, praktijk en normenkader worden in deelvraag zeven afgezet tegen elkaar. Daarbij valt niet uit te sluiten dat de praktijk beter aansluit op het normenkader dan het gevoerde beleid. Deelvraag acht verwijst naar mogelijke aanbevelingen.

1.3 Methoden en technieken van onderzoek Om het normenkader vorm te geven, wordt gebruik gemaakt van eerder uitgevoerd onderzoek op dit terrein. Daarnaast worden publicaties van de VNG, het ministerie van BZK, alsmede wetenschappelijke publicaties bestudeerd. De omvang en de ontvangers van subsidies in de afgelopen vijf jaar worden getraceerd aan de hand van de financiële administratie die daartoe nagelopen wordt. Het beleid dat de gemeente voert wordt in beeld gebracht op basis van formele besluitvorming, zoals de algemene subsidieverordening, eventuele aanvullende regelingen, etc. Om de praktijk inzichtelijk te maken, zal een meervoudige casestudy worden uitgevoerd. Daarbij worden ad random een viertal subsidies geselecteerd. Aan de hand van een documentenanalyse, eventueel aangevuld met interviews, wordt bezien hoe de subsidieverstrekking in deze vier gevallen in de praktijk zich heeft voltrokken. De wijze waarop het college de aanbevelingen voor subsidies heeft doorgevoerd zal eveneens aan de hand van een documentenanalyse in beeld worden gebracht. Als de aanbevelingen zich destijds hebben gericht op de algemene subsidieverordening, wordt bijvoorbeeld bezien in hoeverre deze verordening daadwerkelijk is aangepast.

Om de rol van de raad te traceren worden commissievergaderingen en raadsvergaderingen uitgeluisterd en wordt tevens de besluitvorming met betrekking tot subsidies nagelopen. Ook wordt hierbij naar de informatievoorziening richting de gemeenteraad gekeken. Hiertoe worden de jaren 2020 tot en met 2022 (voor zover dat verstreken is) als onderzoeksperiode aangehouden. Het afzetten van de praktijk en het beleid tegen het normenkader wordt tijdens de slotanalyse gedaan. In deze fase worden tevens mogelijke aanbevelingen geformuleerd die het proces van subsidieverstrekking verder kunnen optimaliseren.

Subsidieverlening in Súdwest-Fryslân

21

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Hoofdstuk 2 Normenkader 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk zullen enkele normen worden geformuleerd die gebruikt kunnen worden om het proces van subsidieverstrekking te analyseren. Daarbij wordt gebruik gemaakt van externe dossiers en documenten, zoals eerder uitgevoerd rekenkameronderzoek naar subsidies en wetenschappelijke onderzoek. Tevens worden normen ontleend aan de wetshistorie en dan met name de toelichting die op de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is gegeven. Van belang is hierbij, dat het normenkader zeer zeker niet als een kwantitatieve meetlat wordt gehanteerd. Het kader dient eerder als zoeklicht om bepaalde aspecten van het subsidieproces nader te belichten. Verder zij opgemerkt, dat in de lijn van de onderzoeksopzet, de normen betrekking hebben op het proces van subsidieverstrekking en niet zozeer op de effectiviteit van een specifiek verstrekte subsidie.

2.2 Normen 2.2.1 Wettelijke grondslag De Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt, dat een bestuursorgaan slechts subsidies verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift, waarin word geregeld voor welke activiteiten een subsidie kan worden verstrekt. Naar gemeenten vertaald houdt dit in, dat minimaal een subsidieverordening vastgesteld dient te zijn die vervolgens is uitgewerkt in een aantal subsidieregelingen. De memorie van toelichting op de Awb stelt in dit verband het volgende: “Bij provincies en gemeenten zal subsidiëring in het algemeen geregeld moeten worden bij verordening van provinciale staten of van de gemeenteraad. Dergelijke verordeningen vormen bij provincies en gemeenten dan de basis voor de subsidiëring zoals de formele wet dat bij het rijk is. (..) Het wettelijk voorschrift moet aan een tweetal minimumeisen voldoen om de beoogde doelmatigheid en rechtszekerheid te bereiken. Allereerst wordt een omschrijving verlangd van de activiteiten waarvoor de subsidie kan worden verleend. Dit is essentieel om de reikwijdte van de wettelijke basis voor de subsidiëring te kunnen bepalen. Ook hierbij is delegatie overigens niet uitgesloten. Denkbaar is dat de wet een globale omschrijving of aanduiding van de activiteiten geeft, die bij lagere regeling wordt gepreciseerd.

In de tweede plaats moet de wettelijke regeling een grondslag bieden voor de verplichtingen die het bestuursorgaan aan de subsidieverlening kan verbinden, voor zover die grondslag niet reeds in de Algemene wet bestuursrecht zelf is neergelegd.” (MvT, Awb, p. 39). Een en ander zou de indruk kunnen wekken, dat een algemene subsidieverordening volstaat. Dit is echter niet het geval. De algemene subsidieverordening is weliswaar de basis, maar het wettelijke voorschrift dient specifieker te zijn, aldus de memorie van toelichting. Hierin dient immers te worden vermeld welke activiteiten gesubsidieerd worden. De VNG merkt hierover het volgende op: “Artikel 4:23, eerste lid, van de Awb schrijft voor dat een subsidie in beginsel gebaseerd moet zijn op een wettelijk voorschrift en dat daarin de te subsidiëren activiteiten zijn omschreven. De model-ASV 2013 geeft een kaderregeling voor het subsidieproces, die voor alle soorten

Subsidieverlening in Súdwest-Fryslân

22

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

subsidies van een gemeente toepasbaar is. Activiteiten die voor subsidie in aanmerking komen staan daar niet in. Met een Algemene subsidieverordening (hierna: ASV) alleen voldoet een gemeentebestuur dus niet aan het vereiste van een wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 4:23 van de Awb. De te subsidiëren activiteiten moeten daarom worden uitgewerkt in een nadere regeling. In artikel 3 van de model-ASV 2013 is de delegatiebepaling opgenomen op grond waarvan het college nadere regels kan stellen waarin onder meer de te subsidiëren activiteiten staan” (VNG, 2019, p. 10). De algemene subsidieverordening kan het college dus de bevoegdheid geven om een en ander in een nadere subsidieregeling te regelen. Deze subsidieregeling vormt uiteindelijk de vereiste wettelijke grondslag. In de meeste subsidieverordeningen wordt dan het volgende bepaald: “Het college kan voor de beleidsterreinen bij nadere regeling (hierna te noemen: subsidieregeling) vaststellen welke activiteiten in aanmerking kunnen komen voor subsidie” (Algemene subsidieverordening gemeente X). De eis dat een wettelijke grondslag nodig is, kan in sommige gevallen worden uitgeschakeld. De memorie van toelichting merkt hierover het volgende op: “Bepaald is, dat geen wettelijke grondslag is vereist indien zowel het maximale bedrag als de ontvanger van de subsidie in de begroting zijn vermeld.

Dit behoeft niet per se in de begroting zelf te gebeuren. De beoogde kenbaarheid en mogelijkheid tot democratische controle zijn evenzeer verzekerd, indien de vermelding in de toelichting bij de begroting wordt opgenomen, hetgeen praktisch gezien vaak aantrekkelijker is” (MvT, Awb, p. 42). Deze uitzondering is opgenomen in artikel 4:23 lid 3c Awb. Daarnaast is nog een andere uitzondering mogelijk op de eis dat een wettelijke grondslag nodig is, namelijk bij incidentele subsidies: “Bij min of meer incidentele subsidies is het niet altijd reëel een wettelijk voorschrift te eisen, omdat de met de voorbereiding daarvan gemoeide lasten in die gevallen onevenredig hoog kunnen worden in verhouding tot de met strikte handhaving van het vereiste van een wettelijke grondslag gediende belangen. Daarom is in het derde lid, aanhef en onder d, bepaald dat in incidentele gevallen zonder grondslag in een wettelijk voorschrift subsidie kan worden verleend, mits de subsidie voor ten hoogste vier jaren wordt verstrekt” (MvT, Awb, p. 43). Deze uitzondering is opgenomen in artikel 4:23 lid 3d Awb 1. Een en ander kan als volgt worden samengevat. Het verstrekken van een subsidie is rechtmatig als voldaan wordt aan één van de volgende condities: 1. 2. 3.

De subsidie kan verstrekt worden op basis van een subsidieregeling die door het college is vastgesteld. De subsidie kan verstrekt worden als de maximale subsidie en de subsidieontvanger in de begroting zijn vermeld. De subsidie kan verstrekt worden als de subsidie incidenteel van aard is, dat wil zeggen voor ten hoogste vier jaar.

2.2.2 Communicatie richting raad Hoewel in de meeste algemene subsidieverordeningen wordt bepaald, dat het college subsidieregelingen en subsidieplafonds mag vaststellen, impliceert dit niet, dat de gemeenteraad niet geïnformeerd behoeft te worden. Deze informatie kan soms betrekking 1 De Algemene wet bestuursrecht biedt nog enkele andere uitzonderingen die voor dit onderzoek buiten

beschouwing worden gelaten.

Subsidieverlening in Súdwest-Fryslân

23

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

hebben op het totaal aan verstrekte subsidies, maar soms ook op een individuele subsidie of subsidieontvanger. Dit laatste doet zich met name voor als het dossier politiek gevoelig ligt. Een en ander is afhankelijk van de informatiebehoefte die bij de gemeenteraad speelt (Rekenkamercommissie De Wolden, maart 2021). Het is dan ook raadzaam, als de informatieverstrekking richting de gemeenteraad aansluit op de informatiebehoefte zoals deze leeft bij de gemeenteraad. Aan de andere kant mag van de gemeenteraad verwacht worden, dat hij zich uitlaat hierover en aangeeft aan welke informatie de gemeenteraad behoefte heeft.