Bijlage - Eindrapportage onderzoek Ondernemersfonds

het systeem wordt zodanig ingericht dat er sprake is van een eenmalige aanvraag van de retributie voor het trekkingsgebied, voor de duur van deze overeenkomst, in plaats van jaarlijkse aanvragen en toekennen van retributie” (raadsbesluit, 12 november 2018). Het fonds maakt beheers- en organisatiekosten. Te denken is dan aan kosten van de fondsmanager, accountantskosten, automatiseringskosten, etc. Hieronder vallen tevens de kosten oninbare belastingen en een inhouding voor administratieve kosten van het team Belastingen van de gemeente. Volgens de oorspronkelijke opzet worden deze kosten bekostigd uit een 6% inhouding. In het geval van gedeeltelijke retributie wordt wel over het gehele bedrag, dus inclusief retributie, 6% ingehouden voor de fondskosten. Bij 100% retributie wordt de 6% niet ingehouden (BBO, 2018, p. 24). Het huishoudelijk reglement sluit hierop aan: “Ondernemers in de kernen die daartoe bij democratische meerderheid besluiten zullen 100% compensatie ontvangen, zonder inhouding van kosten. Bij gedeeltelijke compensatie zullen wel instandhoudingskosten over het totale budget worden ingehouden” (Huishoudelijk reglement, art. 15.1 en 15.2). Pagina 23 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

4.4 De governance van het ondernemersfonds Het ondernemersfonds heeft de rechtsvorm van een stichting en staat formeel te boek als de Stichting Ondernemersfonds Súdwest-Fryslân. De stichting kent een bestuur. Het bestuur is verantwoordelijk voor het uitvoeren van de taken van de stichting: het besturen van de stichting. Het bestuur bestaat in 2018 uit vier personen en moet volgens de statuten bestaan uit ten minste drie en ten hoogste vijf leden (Statuten, art. 4 lid 1). Tevens kent de stichting een fondsmanager. De taken van de fondsmanager bestaan uit het onderhouden van de contacten met de kernen. De fondsmanager heeft alleen bij uitzondering – “indien nodig” - ook contact met de individuele ondernemers. Tevens treedt hij op als ambtelijk secretaris voor het bestuur. Ook onderhoudt de fondsmanager de website van het ondernemersfonds. De decentrale opzet heeft als gevolg dat het organiseren van samenwerking binnen de regio’s en de contacten met (kleine) kernen in beginsel door de betreffende ondernemersverenigingen moet worden gedaan (BBO, 2018, p. 21). In het verleden kende de stichting een adviesraad. De adviesraad gaf gevraagd en ongevraagd advies aan het bestuur en droeg zorg voor de communicatie tussen de stichting en de ondernemers. De adviesraad benoemde het bestuur en kon bestuursleden bij meerderheid van stemmen ontslaan.

De adviesraad was samengesteld uit één vertegenwoordiger per trekkingsregio. Het ging om vertegenwoordigers van tien trekkingsregio’s. Het bestuur bepaalde de samenstelling van de adviesraad op grond van een ruimtelijke indeling in trekkingsregio’s. In een trekkingsregio konden meerdere ondernemersorganisaties actief zijn, maar slechts één fungeerde als trekkingsgerechtigde. De betreffende ondernemersverenigingen deden een bindende voordracht voor wie in de adviesraad zitting heeft (BBO, 2018, p. 21). Deze adviesraad komt in de huidige statuten niet meer voor en is in 2019 omgezet in een raad van toezicht. Sinds 2019 kent de stichting een raad van toezicht. Tot deze raad van toezicht is bij amendement van de gemeenteraad besloten (Raadsbesluit, 12 november 2018) en is ook als zodanig opgenomen in de samenwerkingsovereenkomst, getuige de overwegingen waarmee deze overeenkomst start: “De stichting voor 1 juli 2019 een adequate, bevoegde en met mandaat opererende raad van toezicht instelt die in de plaats komt van de huidige adviesraad” (Overweging Samenwerkingsovereenkomst, g). Deze raad van toezicht staat vermeld in de hedendaagse statuten van de stichting (Statuten, art. 8). De raad van toezicht is belast met het toezicht houden op het bestuur, het adviseren van het bestuur, maar ook met het benoemen, schorsen en ontslaan van het bestuur.

De leden van de Raad van Toezicht worden benoemd door de Raad van Toezicht met uitzondering van de eerste leden van de Raad van Toezicht; deze zullen worden benoemd door het bestuur, zo staat vermeld in artikel 8 van de statuten (Statuten, artikel 8). In dit zelfde amendement van 12 november 2018 wordt een jaarlijkse rapportage richting het college en de gemeenteraad gevraagd. Het raadsbesluit dat naar aanleiding van dit amendement gewijzigd wordt, luidt uiteindelijk als volgt: “Het college van B&W en de gemeenteraad worden jaarlijks geïnformeerd over het fonds door middel van een jaarrapportage en jaarrekening. Specifieke aandacht wordt daarbij besteed aan de optimalisatie van het fonds, onder meer zoals hierboven bedoeld” (Raadsbesluit, 12 november 2018). Deze passage is in de samenwerkingsovereenkomst als volgt vertaald:

Pagina 24 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

“4. Overleg, rapportage en evaluatie 4.1. De stichting stuurt 1 x per jaar een schriftelijk verslag (jaarrapportage) naar de gemeente dat inzicht geeft in: 1. de stand van zaken van het fonds en 2. de inkomsten, gehonoreerde aanvragen en omvang van de retributie van het centrale fonds en per trekkingsgebied. De Stichting stuurt ook de accountantsverslagen (jaarrekening) toe van het afgelopen zodra deze beschikbaar zijn” (Samenwerkingsovereenkomst, 2019). Aan de andere kant wordt in de governance een terughoudende rol van de gemeente voorgestaan, getuige het raadsvoorstel: “Wij zien deze doorontwikkeling met vertrouwen tegemoet maar denken wel dat dit vooral ook een zaak van het fonds (ondernemers) moet zijn. Wij vinden niet dat we als subsidieverstrekkende overheid t.a.v. inhoud en governance op de stoel moeten gaan zitten van het fondsbestuur. Dat past in de lijn van de wijze waarop we met andere organisaties omgaan waar we subsidie aan verlenen. Wel kunnen we in het algemeen zeggen dat we de conclusies en aanbevelingen van de visie van de stichting delen en we zouden zaken als (meer) projecten, meer draagvlak en een betere communicatie als uitgangspunten in de samenwerkingsovereenkomst willen benoemen. Dat zouden ook de voornaamste punten moeten zijn waarop men verslag uitbrengt aan de gemeenteraad” (Raadsvoorstel, 12 november 2020).

Pagina 25 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Hoofdstuk 5 De werking van het fonds vanaf 2019 5.1 Ontwikkelingen vanaf 2019, vanuit de gemeente bezien Het startschot voor continuering van het fonds wordt eind 2018 gegeven in de vorm van een raadsvoorstel, dat op 12 november 2018 besproken worden in de raad. 5 De rol die de gemeente volgens het college moet vervullen ten aanzien van het ondernemersfonds wordt verwoord in dit raadsvoorstel waarin wordt voorgesteld tot verlenging over te gaan: “Wij vinden niet dat we als subsidieverstrekkende overheid t.a.v. inhoud en governance op de stoel moeten gaan zitten van het fondsbestuur. Dat past in de lijn van de wijze waarop we met andere organisaties omgaan waar we subsidie aan verlenen. Wel kunnen we in het algemeen zeggen dat we de conclusies en aanbevelingen van de visie van de stichting delen en we zouden zaken als (meer) projecten, meer draagvlak en een betere communicatie als uitgangspunten in de samenwerkingsovereenkomst willen benoemen. Dat zouden ook de voornaamste punten moeten zijn waarop men verslag uitbrengt aan de gemeenteraad” (Raadsvoorstel, 12 november 2018). In ditzelfde raadsvoorstel worden ook enkele verbeterpunten benoemd: “Uit alle serieuze reacties vanuit ondernemers en andere partijen en de evaluatie blijkt duidelijk dat een hele doorontwikkeling noodzakelijk is. Er zijn met name qua governance en communicatie zaken niet goed gelopen.

Ook de retributiediscussie heeft daarbij in negatieve zin een belangrijke rol gespeeld. Wij denken dat de gevraagde termijn van vijf jaar ruimte biedt voor ontwikkeling” (Raadsvoorstel, 12 november 2018). Het voorgestelde raadsbesluit wordt in de vergadering van 12 november 2018 met 25 stemmen voor en 9 stemmen tegen geamendeerd. Het oorspronkelijke voorgestelde besluit luidt: “Voorstel: - medewerking te verlenen aan het verzoek van de Stichting Ondernemers Súdwest-Fryslân om, via een verhoging van de onroerende zaak belastingen voor niet woningen, de voortzetting van het ondernemersfonds Súdwest-Fryslân voor de periode van 1 januari 2019 tot en met 31 december 2023, mogelijk te maken; - bij de vaststelling van de verordening OZB 2019, ten behoeve van de voeding van het fonds een opslag op de onroerende-zaakbelastingen voor niet woningen op te leggen van 0,06% van de WOZ waarde. Daarbij uit te gaan van een verdeling van de opslag van 0,033% voor de eigenaar en 0,027% voor de gebruiker; - de meeropbrengst van deze opslag, zonder inhouding, ter beschikking te stellen aan de Stichting Ondernemersfonds Súdwest-Fryslân onder toepassing van de Algemene Subsidieverordening van de gemeente Súdwest-Fryslân” (Raadsvoorstel, 12 november 2018).

Het genomen besluit luidt: ”Besluit: − medewerking te verlenen aan het verzoek van de Stichting Ondernemers Súdwest-Fryslân om, via een verhoging van de onroerende zaak belastingen voor niet woningen, de voortzetting van

5 Op het raadsvoorstel is de datum van 20 november 2018 vermeld, maar de behandeling in de raad heeft

plaatsgevonden op 12 november 2018. In dit onderzoek wordt daarom bij verwijzing naar dit raadsbesluit de datum van 12 november 2018 aangehouden.

Pagina 26 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

het ondernemersfonds Súdwest-Fryslân voor de periode van 1 januari 2019 tot en met 31 december 2023, mogelijk te maken; − bij de vaststelling van de verordening OZB 2019, ten behoeve van de voeding van het fonds een opslag op de onroerende-zaakbelastingen voor niet woningen op te leggen van 0,06% van de WOZ waarde. Daarbij uit te gaan van een verdeling van de opslag van 0,033% voor de eigenaar en 0,027% voor de gebruiker; − de meeropbrengst van deze opslag, zonder inhouding, ter beschikking te stellen aan de Stichting Ondernemersfonds Súdwest-Fryslân onder toepassing van de Algemene Subsidieverordening van de gemeente Súdwest-Fryslân; − de volgende kaders toe te voegen aan de samenwerkingsovereenkomst met de stichting Ondernemersfonds Súdwest-Fryslân: • Voor 1 juli 2019 een adequate, bevoegde en met mandaat opererende raad van toezicht in te stellen. • De Stichting Ondernemers Súdwest-Fryslân vereenvoudigt het systeem van retributie: a. Retributie geldt voor de periode van deze samenwerkingsovereenkomst of tot het moment dat een trekkingsgerechtigde aangeeft toch gebruik te willen maken van het fonds. b. het systeem wordt zodanig ingericht dat er sprake is van een eenmalige aanvraag van de retributie voor het trekkingsgebied, voor de duur van deze overeenkomst, in plaats van jaarlijkse aanvragen en toekennen van retributie.

• Het college van B&W en de gemeenteraad worden jaarlijks geïnformeerd over het fonds door middel van een jaarrapportage en jaarrekening. Specifieke aandacht wordt daarbij besteed aan de optimalisatie van het fonds, onder meer zoals hierboven bedoeld” (Genomen raadsbesluit, 12 november 2018). Na besluitvorming in de raad van november 2018 wordt een aantal zaken in gang gezet. Zo worden de statuten aangepast in de zin dat de raad van advies wordt vervangen door een raad van toezicht. Een en ander op instignatie van de raad, die via bovenvermeld amendement op het raadsvoorstel aandringt op een raad van toezicht. Tevens worden jaarrapportages en jaarrekening aangeboden aan de gemeente. In hetzelfde amendement wordt verzocht om het systeem van retributie te vereenvoudigen. De toenmalige retributieregeling wordt namelijk als ingewikkeld ervaren. Het betreft dan specifiek het organiseren van de stemming over een eventuele retributie (BBO, 2018, p. 4). Oorspronkelijk moet het besluit tot retributie jaarlijks worden genomen, maar begin 2018 vereenvoudigt het stichtingsbestuur deze regel. Een besluit tot retributie werkt nadien ook door naar de volgende jaren (BBO, 2018, p. 11).

Deze regel komt ook terug in het geamendeerde raadsbesluit, waarin wordt gesteld dat retributie geldt voor de periode van de samenwerkingsovereenkomst of tot het moment dat een trekkingsgerechtigde aangeeft toch gebruik te willen maken van het fonds. Na overname van het amendement luidt het uiteindelijke raadsbesluit met betrekking tot retributie als volgt: “De Stichting Ondernemers Súdwest-Fryslân vereenvoudigt het systeem van retributie: a. Retributie geldt voor de periode van deze samenwerkingsovereenkomst of tot het moment dat een trekkingsgerechtende (trekkingsgerechtigde, red.) aangeeft toch gebruik te willen maken van het fonds. b. het systeem wordt zodanig ingericht dat er sprake is van een eenmalige aanvraag van de retributie voor het trekkingsgebied, voor de duur van deze overeenkomst, in plaats van Pagina 27 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

jaarlijkse aanvragen en toekennen van retributie” (Onderdeel Raadsbesluit, 12 november 2018). De retributieregeling bestaat uit twee stappen. Eerst moet de trekkingsgerechtigde (de ondernemersvereniging bijvoorbeeld) het besluit nemen om gebruik te maken van de retributieregeling. Vervolgens zal de individuele ondernemer een aanvraag voor compensatie moeten doen. Onderdeel a van het amendement verwijst naar de eerste stap: de eenmalige aanvraag door de trekkingsgerechtigde kern. Onderdeel b van het amendement verwijst naar de tweede stap: de eenmalige aanvraag van retributie door een individuele ondernemer. Onderdeel a van het raadsbesluit is tevens opgenomen in de samenwerkingsovereenkomst die in 2019 wordt vormgegeven: “Toegekende retributie voor een trekkingsgerechtigde (trekkingsgebied) op basis van een aanvraag geldt voor de gehele periode van deze samenwerkingsovereenkomst of tot het moment dat een trekkingsgerechtigde aangeeft toch gebruik te willen maken van het fonds” (Samenwerkingsovereenkomst, 2019). Dit onderdeel komt tevens terug in het huishoudelijk reglement, waarin wordt gesteld dat een eenmaal genomen besluit tot gebruikmaking van het ondernemersfonds dan wel compensatie in de daaropvolgende jaren automatisch wordt gecontinueerd tot in de betreffende kern een andersluidend besluit wordt genomen (Huishoudelijk reglement, art. 14.4.4).

De tweede stap (onderdeel b van het amendement), het aanvragen van compensatie door de individuele ondernemer, moet nog steeds jaarlijks worden genomen, getuige de berichtgeving van het ondernemersfonds: “Sinds 14 juni staat het compensatiesysteem op de website online. Eigenaren en gebruikers van niet-woningen in kernen die niet deelnemen aan het fonds kunnen compensatie opvragen voor de betaalde OZB-opslag. Hetzelfde geldt voor eigenaren en gebruikers van agrarisch onroerend goed. Compensatie kan worden opgevraagd tot en met 15 december 2021. Daarna gaat het systeem offline en kan er geen compensatie meer worden opgevraagd” (Website ondernemersfonds, 13 oktober 2021). Hieruit valt af te leiden dat compensatie jaarlijks moet worden aangevraagd 6. Deze gedachte wordt bevestigd op een ander deel van de site van het fonds: “Het bedrag aan niet opgevraagde compensatie in een kern die niet deelneemt aan het fonds, blijft één jaar beschikbaar voor de betreffende kern. Als de kern in dat jaar voor 1 mei besluit om deel te nemen aan het fonds dan kan men aanspraak maken om dit restgeld, na aftrek van 6% fondskosten, te gebruiken voor projecten. Restgelden van niet-deelnemende kernen worden na één jaar toegevoegd aan het budget voor Súdwest-brede projecten” (Website ondernemersfonds, 13 oktober 2021. Hieruit valt op te maken dat de compensatie jaarlijks moet worden opgevraagd.

Mocht dat niet worden gedaan, dan wordt de niet opgevraagde compensatie toegevoegd aan het budget voor Súdwest-brede projecten. Ook het huishoudelijk reglement sluit hierop aan: “compensatie kan door individuele ondernemers alleen worden opgevraagd in het kalenderjaar waarin de aanslag is opgelegd” (Huishoudelijk reglement, art. 15.3). Ook de route van restgelden wordt bevestigd in het huishoudelijk reglement. Als een compensatiegerechtigde geen gebruik maakt van zijn compensatierecht, vallen de gelden vrij voor herverdeling. Daar waar gelden vrijvallen in een kern waar geen ondernemersfonds actief is, zullen de gelden door het bestuur van de stichting voor een periode van één jaar worden toegevoegd aan het budget van de betreffende kern. Indien deze gelden 6 In reactie wordt hierop het volgende gesteld: “Dit is inderdaad juist. Het is niet mogelijk om eenmalig

compensatie te vragen voor meerdere jaren, onder andere omdat het fonds niet beschikt over gegevens van eigenaren en gebruikers van panden. Eigenaren en gebruikers moeten daarom jaarlijks op basis van hun aanslagnummer compensatie vragen. Zoals gezegd, er is wel een reminder service waardoor mensen meermaals herinnerd worden aan het opvragen van compensatie” (Reactie respondenten, 11 februari 2022).

Pagina 28 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

na dit jaar niet zijn gebruikt, vallen de gelden vrij voor herverdeling. Als gelden vrijvallen in een kern waar een ondernemersfonds actief is, zullen de vrijvallende gelden worden bijgeboekt ten behoeve van de betreffende kern onder inhouding van de instandhoudingskosten van het fonds (Huishoudelijk reglement, art. 15). In dit reglement wordt echter niet gesproken over Súdwest-brede projecten. Op 18 december 2018 wordt een bezwaar ingediend namens de Werkgroep BIZ/Mienskip tegen het besluit van de gemeenteraad, d.d. 12 november 2018, dat strekt tot het instemmen met verlenging van de belastingmaatregel als voeding van het ondernemersfonds. Omdat het bezwaar zich richt tegen een besluit van de gemeenteraad, dient de raad formeel te besluiten op het bezwaar. Het bezwaar wordt op meerdere gronden aangetekend. Zo wordt strijdigheid met diverse artikelen van de algemene subsidieverordening van de gemeente verondersteld, is sprake van een gebrek aan mogelijkheid om mee te beslissen door meer dan 25% van de ‘meebetalers’ en is tevens een gebrek aan draagvlak onder de kernen in de gemeente (Bezwaarschrift, 18 december 2018). Gesteld wordt dat de federatie (de stichting Ondernemersfonds) uitsluitend de belangen behartigt van ondernemersverenigingen met meer dan 25 leden. Dit zou neerkomen op 1.400 van de 5.500 ondernemers in de gemeente.

Tevens wordt gesteld dat 76 van de 89 kernen geen behoefte hebben aan subsidie en dat niet alle ondernemersverenigingen lid kunnen worden van de stichting. Daarnaast wordt aan de hand van de WOZ-beschikking niet duidelijk wat de opslag voor het ondernemersfonds nu precies is, hoewel dit door de gemeente wel is toegezegd, zo vervolgt het bezwaarschrift. Gewezen wordt op niet teruggevraagde bijdragen, die ‘in de kas van de stichting blijven zitten’. Tevens wordt gesteld dat geen draagvlak aanwezig is voor het ondernemersfonds: van de 89 kernen hebben 65 kernen getekend tegen een gemeentebreed fonds. De gemeente stelt voorts geen voorwaarden aan de subsidieverstrekking, terwijl de stichting dit zelf wel doet bij de toekenning van gelden aan deelnemende kernen. Dit leidt enerzijds tot grote sommen niet teruggevraagd geld en anderzijds tot de situatie waarbij grote kernen hun eigen spaarrekening voeden met niet opgevraagd retributiegeld. Daarnaast schiet de verantwoording tekort: “De met de gemeente afgesproken samenstellingsverklaring van Stichting Ondernemersfonds Súdwest-Fryslân zegt niets over de verantwoording van de activiteiten door de deelnemende kernen in het kader van de verstrekte subsidie” (Bezwaarschrift, 18 december 2019, p. 5). 25,7% van de eigenaren van niet-woningen heeft in het geheel geen inspraak bij de besteding van de gelden.

Een draagvlakpeiling van de werkgroep BIZ/Mienskip toont aan, dat 76 van de 89 kernen tegen het gemeentebrede fonds zijn. Vraagtekens worden geplaatst bij de extra kaders die de raad bij amendement heeft meegegeven met betrekking tot de retributie en de jaarverantwoording. De werkgroep BIZ/Mienskip verzoekt het besluit van de raad op rechtmatigheid en inhoudelijkheid te toetsen. Tevens wordt verzocht een onafhankelijk specialist een alternatief te laten uitwerken. Tot slot zouden ondernemers in niet deelnemende kernen met terugwerkende kracht naar 2016 de mogelijkheid moeten krijgen om retributie te verkrijgen (Bezwaarschrift, 18 december 2019, p. 7). De commissie bezwaarschriften adviseert het bezwaar niet ontvankelijk te verklaren. Zowel ten aanzien van het punt verhoging OZB als het punt subsidieverlening is geen sprake van een besluit dat open staat voor bezwaar zoals bedoeld in de Algemene Wet Bestuursrecht (AwB), aldus het raadsvoorstel (Raadsvoorstel bezwaar ondernemersfonds, 4 april 2019). De commissie bezwaarschriften stelt in dit verband: “De commissie is van oordeel dat voor zover het gaat over de verlening van subsidie aan de Stichting Ondernemers Súdwest-Fryslân er nog geen sprake is van een besluit. Dat staat ook met zoveel woorden in het raadsvoorstel: ‘In het nog Pagina 29 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

te nemen subsidiebesluit worden de termijnbedragen en dergelijke vastgelegd’. Het besluit van 12 november 2018 is daarom niet gericht op een publiekrechtelijk rechtsgevolg. Het besluit bevat derhalve geen besluit als bedoeld in art. 1:3 lid 1 Awb. Nu geen sprake is van een besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt, is het bezwaarschrift niet ontvankelijk. Voor zover bezwaarmaker beoogt op te komen tegen de verhoging van de onroerende zaakbelasting betreft het een wijziging van de belastingverordening. Daartegen staat geen bezwaar/beroep open (art. 8:3 lid 1 onder a Awb)” (Advies commissie bezwaarschriften, 2019, p. 2). Het bezwaarschrift wordt besproken in de commissie Bestuur en Financiën van 21 maart 2019. Gesteld wordt dat nog een subsidiebesluit genomen moet worden, waartegen bezwaar kan worden aangetekend. De meeste fracties houden vast aan het besluit genomen in november 2018 om het ondernemersfonds te continueren (Commissie Bestuur en Financiën, 21 maart 2019). Het bezwaarschrift en het raadsvoorstel worden doorgezonden als hamerstuk naar de raad. Het besluit om het bezwaar niet ontvankelijk te verklaren wordt bij hamerstuk in de raad van 4 april 2019 genomen.

Het raadsvoorstel tot continuering van het ondernemersfonds stelt in dit verband: “Verder dient de raad in december de tarieven vast te stellen en moet er een subsidiebesluit worden genomen” (Raadsvoorstel, 12 november 2018, p. 5). De verordening waarin het tarief voor de OZB wordt vastgesteld, wordt aangenomen door de raad op 13 december 2018, maar hierin wordt geen melding gemaakt van een opslag ten behoeve van het ondernemersfonds. In reactie wordt op dit punt het volgende gesteld: “In deze verordening waren de tarieven op 1% gesteld, omdat de herwaardering niet op tijd afgerond was. De tarieven zijn verlaagd in de Eerste wijziging op de verordening OZB 2019 d.d. 24-01-19. Hier is wel melding gedaan van de opslag” (Reactie respondenten, 14 februari 2022). Het subsidiebesluit wordt op 26 maart 2019 genomen door het college. Het dictum van het besluit luidt als volgt: “a. de Stichting Ondernemersfonds Súdwest-Fryslân voor een periode van vijf jaar subsidie te verlenen voor het Ondernemersfonds, conform bijgevoegde brief; b. de samenwerkingsovereenkomst Ondernemersfonds Súdwest-Fryslân aan te gaan; c. de raad over het voorgaande te infomeren via bijgaande actieve informatie; d. Wethouder X te machtigen tot ondertekening van de samenwerkingsovereenkomst” (Collegebesluit, 26 maart 2019). Dit besluit wordt kenbaar gemaakt aan de raad.

Op 1 april 2019 wordt dit besluit schriftelijk medegedeeld aan de stichting. Op 15 december 2019 wordt door het ondernemerscollectief Súdwest-Fryslân een brief verstuurd aan het college. In deze brief wordt ingegaan op het ondernemersfonds en wordt betoogd, waarom dit fonds niet goed functioneert. In de brief wordt gewezen op de ‘tegenwerking door het fonds, de steeds wijzigende en ingewikkelde regelgeving en het daaruit voortvloeiende onbegrip bij ondernemers die hun restgelden terug willen’. Het ondernemerscollectief wijst voorts op het gegeven dat alle houders van een KvK nummer stemrecht hebben met betrekking tot deelname en bestedingen van de inleg per kern. De meerderheid wordt echter gevormd door ondernemers zonder zakelijk onroerend goed. Deze zelfstandigen zonder pand dragen op deze manier niet bij aan het fonds en zijn aan te merken als nieuwe free-riders, aldus het collectief. De regel dat restgelden over 2016-2017 voor 1 april 2020 moeten worden uitgegeven verhoudt zich minder tot een praktijk waarin de meeste Pagina 30 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

activiteiten in de zomer plaatsvinden. Een raad van toezicht die is samengesteld uit oude bestuursleden van het fonds werkt een onafhankelijk toezicht op het gevoerde beleid niet in de hand, zo vervolgt de brief. Ook het draagvlak onder ondernemers voor het ondernemersfonds zou beperkt zijn, aldus het ondernemerscollectief (Brief Ondernemerscollectief, 15 december 2019). Het college reageert hierop door te stellen dat de gemeenteraad bij het besluit om door te gaan met het ondernemersfonds heeft aangegeven zich niet te bemoeien met de besteding van de middelen en de governance van het ondernemersfonds. Wel wordt de raad jaarlijks op de hoogte gehouden en kan aan het eind van de subsidieperiode worden geëvalueerd, aldus het college (Reactie college, 25 februari 2020). Het doel van de raad was immers om rust te creëren en het fonds de ruimte te geven zich door te ontwikkelen. De reactie vervolgt met de constatering van het college dat in de brief geen nieuwe feiten worden aangedragen die raken aan de randvoorwaarden zoals die door de raad zijn gesteld. Het college stelt vast, dat aan deze randvoorwaarden wordt voldaan en dat deze binnen de door het fonds zelf vastgestelde governance (onder meer de adviesraad) tot stand zijn gekomen (Reactie college, 25 februari 2020).

Het college stelt de reactie op 11 februari 2020 bij collegebesluit vast en zend de reactie door ter informatie aan de raad. Op 25 februari 2020 wordt de brief verzonden richting het ondernemerscollectief. In reactie wordt door respondenten het volgende aangegeven in dit verband: “De reactie van de gemeente op de brief van de Ondernemerscollectief gaat inhoudelijk niet in op de genoemde bezwaren. Deze bezwaren zijn echter grotendeels onjuist, zoals het overduidelijk onjuiste bezwaar dat de RvT zou bestaan uit ex-bestuursleden. In werkelijkheid is er een RvT van 6 personen waarvan er – in het kader van de noodzakelijke gewenste inhoudelijke kennis van het Fonds – 2 in het interim-bestuur zitting hebben gehad” (Reactie respondenten, 11 februari 2022). Tijdens de behandeling van de programmabegroting 2021 in de raad van 12 november 2020 wordt een motie ingediend. De motie stelt dat het beroep van een ondernemer in Teylingen tegen zijn bijdrage aan het ondernemersfonds aldaar door het gerechtshof in Den Haag gegrond is verklaard.

De motie vervolgt: “Daar de meningen over de nut en noodzaak van het ondernemersfonds binnen de raad zeer uiteen lopen, vragen wij de raad zich uit te spreken over het voornemen van het college de aandacht opnieuw te vestigen op het ondernemersfonds en de gevolgen van de uitspraak over het ondernemersfonds in de gemeente Teylingen voor (de rechtmatigheid van) het ondernemersfonds in onze gemeente”. De indieners verzoeken het college om de gevolgen van de uitspraak van het hof nader te onderzoeken en dit voor het einde van 2020 aan de raad terug te koppelen (Motie Ondernemersfonds, 12 november 2020). Op 15 december 2020 reageert het college op deze motie in de vorm van een mededeling aan de raad. “In een tweetal procedures inzake ondernemersfondsen in de OZB van de gemeenten Teylingen en Bodegraven-Reeuwijk oordeelde Hof Den Haag onlangs dat de restitutieregelingen bij fondsen niet in stand konden blijven. In die procedures ging het om ondernemersfondsen die door alle eigenaren en gebruikers van niet-woningen werden gevoed, maar waarbij aan een gedeelte van de betalers restitutie werd verleend van het gedeelte van de OZB dat geheven werd i.v.m. het ondernemersfonds. De gemeente moest degene die in beroep was gegaan de opslag voor het ondernemersfonds terugbetalen.

Het feit dat hij niet in aanmerking kwam voor restitutie, maar een andere ondernemer wel was volgens Hof Den Haag in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Pagina 31 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Dit brengt mogelijk een risico met zich mee in Súdwest-Fryslân, omdat het ondernemersfonds hier ook, bij besluit van de gemeenteraad, restitutie verleent aan bepaalde belastingplichtigen. Binnen deze restitutieregeling kan sprake zijn van ongelijke behandeling tussen belastingplichtigen. Hoe groot dit risico echter is, is moeilijk in te schatten. Het doet zich alleen voor als iemand die niet in aanmerking komt voor restitutie in bezwaar en beroep gaat tegen de aanslag OZB. Binnen zes weken na de dagtekening van de aanslag moet men in bezwaar gaan, beroep moet binnen zes weken na de uitspraak op bezwaar. Als men niet gebruikt maakt van deze mogelijkheid ligt de aanslag onherroepelijk vast. Op aanslagen die onherroepelijk vast liggen hoeft de heffingsambtenaar geen vermindering te verlenen. (..) In cassatie had kunnen worden betoogd dat het hof bij de toetsing van de OZB-verordening te ver is gegaan door ook betekenis toe te kennen aan de besteding van de opbrengst. Het hof heeft de restitutieregeling wellicht ten onrechte als een verlengstuk van de belastingverordening gezien. De OZB-verordening is op zichzelf niet in strijd met het OZBstelsel vormgegeven.

In het verleden heeft het Hof Arnhem-Leeuwarden geoordeeld dat het de gemeente Súdwest-Fryslân toegestaan was om de tarieven voor niet-woningen te verhogen voor de financiering van een (ondernemers)fonds, maar in die uitspraak is het aspect van de restitutieregeling niet aan de orde geweest. De VNG heeft naar aanleiding van de uitspraken van Hof Den Haag aangegeven dat de belastingrechter in deze zaak onterecht op de stoel van de civiele restrechter is gaan zitten. Door de betreffende gemeenten is echter geen beroep in cassatie ingesteld. Totdat een gemeente een dergelijke opzet van de OZB-heffing uitprocedeert tot aan de Hoge Raad, moeten we echter wel rekening houden met deze uitspraken en de risico’s die dat met zich meebrengt. Realistisch gezien is het niet mogelijk voor 2021 nog iets aan de huidige uitvoering te wijzigen. We willen hier heel zorgvuldig mee omgaan omdat het om een raadsbesluit voor de duur van vijf jaar gaat. Juridisch maar ook vanwege de praktische gevolgen die een besluit hier zal hebben voor alle betrokken ondernemers(verenigingen). Ons voornemen is daarom om in 2021 nog op basis van het eerdere raadsbesluit verder te gaan (ondernemersfonds op basis van verhoging OZB) en 2021 te benutten om in overleg te gaan met het fonds.

We moeten niet vergeten dat het initiatief bij de ondernemers vandaan komt en dat de raad hierin faciliteert met de belastingmaatregel. We vinden nu dat we ook de zorgvuldigheid moeten betrachten hoe we dit in de geest van die samenwerking kunnen oplossen” (Mededeling college, 15 december 2020). In de aanloop naar de behandeling van de OZB verordening 2021 op 17 december 2020 worden technische vragen gesteld. In de inleiding van deze vragen wordt op het belang gewezen dat alle OZB betalers niet-woningen de mogelijkheid hebben om mee te discussiëren over bestedingen. De indiener vraagt zich af op welke wijze het college zich ervan heeft kunnen vergewissen dat voor de gepresenteerde bedragen aanvragen zijn gedaan en in hoeverre dit door een accountant is geverifieerd. Tevens wordt gevraagd naar de bevindingen van de accountant en welk accountantskantoor de administratie heeft gecontroleerd. Vervolgens wordt op basis van de gepresenteerde bedragen een berekening van de restgelden voor Sneek Centraal en Sneek gepresenteerd. Het totaal aan restgelden komt volgens deze berekening uit op € 401.902 voor de periode 2016 tot en met 2018. De indiener vraagt zich af op welke wijze het fonds inzage heeft gegeven hierin en in hoeverre de gemeente of een accountant gecontroleerd heeft wat de hoogte is van de restgelden in de verschillende kernen en dus van de centrale kas.

De indiener vraagt naar een begin- en een eindstand voor de jaren 2016, 2017 en 2018. Verder constateert de indiener, dat de begrotingen niet altijd corresponderen met de uitkeringen (Makkum en Workum) en dat een ontvangen bedrag niet altijd vooraf wordt gegaan Pagina 32 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

door een formele goedkeuring (Heeg). De uitkeringen komen soms hoger uit dan de begrotingen en het fondsbestuur geeft aan dat de reden hiervan niet bekend is, aldus de indiener. De indiener vraagt wat het college heeft gedaan om hierin inzicht te verkrijgen en op welke wijze onterecht uitgekeerde bedragen zijn teruggekomen richting de centrale kas (Technische Vragen, 17 december 2020). Het college stelt in de beantwoording dat “De accountant heeft uiteraard inzage gehad in de aanvragen en bestede middelen. Daaruit heeft de accountant geconcludeerd dat middelen rechtmatig zijn besteed aan de doelen waarvoor het fonds is bedoeld. Er zijn wel enige vragen gesteld maar geen onrechtmatigheden geconstateerd. Wij hebben als college niet uitgebreid kennis genomen of een standpunt ingenomen over afzonderlijke projecten, omdat dit ons inziens niet past binnen de werking van het fonds: van, voor en door ondernemers. Dit staat overigens ook in de samenwerkingsovereenkomst. Wij vinden dat hierbij het oordeel van een onafhankelijke accountant leidend is” (Beantwoording technische vragen, 17 december 2020, p. 3). Vervolgens presenteert het college een berekening van de restgelden voor Sneek Centrum en Sneek Overig. Het college vervolgt: “Daar waar kernen gebruikmaken van het Ondernemersfonds zijn de restgelden beschikbaar gemaakt voor die kern.

Voor die kernen die geen gebruik maakten van het Ondernemersfondsen bleven de budgetten staan, aangevuld met de restgelden. Naar aanleiding van de in 2018 gehouden evaluatie en de daarop volgende besluitvorming in de gemeenteraad is besloten om de restgelden 2016-2017 eenmalig alsnog ter beschikking te stellen aan de betreffende niet-deelnemende kernen onder voorbehoud dat zij ook bij hun aanvragen zouden voldoen aan de door het Ondernemersfonds gestelde eisen van begroting en verantwoording. Tevens is besloten om, in overeenstemming met de wensen van de raad, ophoping van gelden te voorkomen om restgelden nog slechts voor een periode van één jaar na afloop van het kalenderjaar beschikbaar te houden waarna deze gelden vervallen naar het budget voor Súdwestbrede projecten” (Beantwoording technische vragen, 17 december 2020, p. 3). Met betrekking tot de centrale kas merkt het college het volgende op: “Tot op heden, in afwijking van het gestelde in het document van 28 oktober 2015, wordt nog geen centrale kas gevoerd. Bij het aantreden van het nieuwe bestuur is ook dit punt opgenomen als verbeterpunt.

Het (huidige) bestuur is zich ervan bewust dat het voeren van een centrale kas diverse voordelen heeft ten opzichte van de huidige situatie, te weten: • In het kader van good governance krijgt het bestuur een beter inzicht in de rechtmatigheid van bestedingen; • De deelnemende kernen krijgen, daar waar de trekkingsgerechtigden geen BTW-verrekening hebben, netto meer te besteden; • De administratieve last voor de deelnemende kernen zal significant afnemen; • Het bestuur van het Ondernemersfonds heeft beter inzicht in de bestedingen en resterende budgetten; Het bestuur van het Ondernemersfonds SWF is doende de benodigde informatie te verzamelen om alsnog over te gaan op een centrale kas. Hierbij hoort een adequate, op het Ondernemersfonds toegespitste, automatiseringssoftware. Deze software is ontwikkeld door het Ondernemersfonds Utrecht en inmiddels ook in gebruik bij diverse andere ondernemersfondsen. In het jaar 2021 zullen we hierover in gesprek gaan met het Ondernemersfonds Utrecht, ervan uitgaande dat de coronamaatregelen dan versoepeld zullen zijn” (Beantwoording technische vragen, 17 december 2020, p. 4).

Pagina 33 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Ten aanzien van de constatering dat meer geld is uitgekeerd dan begroot, reageert het college als volgt: “Allereerst vinden we niet dat we als gemeente op projectniveau over de bestedingen gaan. Het fondsbestuur stelt zelf de spelregels op als het gaat om de verdeling van de middelen. Het heeft ook de vrijheid om daarvan af te wijken mits binnen de doelen van het fonds. Wel is transparantie van belang; daarom hebben we er wel met fonds over gesproken. Het is correct dat er schijnbaar niet door projectbegrotingen gedekte uitkeringen zijn gedaan in de periode 2016-2018. Echter: er is nooit méér uitbetaald dan het beschikbare budget. Ook is in alle gevallen achteraf alsnog een verantwoording opgesteld van alle uitgaven en reserveringen. Bij het aantreden van het huidige bestuur van het fonds is vastgesteld dat door het vorige bestuur - anders dan de fondsregels voorschrijven – lumpsum bedragen zijn overgemaakt aan kernen zonder dat daarvoor projecten waren ingediend. Daarom is onmiddellijk ná deze constatering het beleid door het fonds aangescherpt. Vanaf dat moment wordt een eenduidig beleid uitgevoerd dat voor alle kernen gelijk is. Samengevat: Er is geen geld teveel betaald aan deelnemers. Er zijn destijds wel enkele malen budgetten lumpsum uitgekeerd zonder dat de voorgeschreven procedure werd gevolgd. Daarvoor zijn de procedures door het fonds nu aangescherpt.

Ook de accountant heeft een en ander geconstateerd en daar vragen over gesteld. Op basis van de antwoorden heeft hij goedkeurend geoordeeld” (Beantwoording technische vragen, 17 december 2020, p. 4). In navolging van deze technische vragen en de beantwoording daarvan, wordt een amendement ingediend tijdens de behandeling van de OZB verordening 2021, d.d. 17 december 2020. Verwezen wordt naar een uitspraak van het Hof inzake het ondernemersfonds in de gemeente Teylingen. Naar het oordeel van het Hof wordt de beperking van de bevoegdheid tot differentiatie van de OZB-tarieven geschonden als de gemeente, buiten de verordening om, algemeen verbindende voorschriften vaststelt die er op gericht zijn voorbij te gaan aan de wettelijke beperking van de bevoegdheid om de OZB-tarieven te differentiëren. Het amendement stelt voor om de opslag voor het ondernemersfonds te elimineren. Tijdens de raadsvergadering van 8 maart 2021 wordt een motie ingediend met betrekking tot de centrale kas van het ondernemersfonds. In de motie wordt het volgende geconstateerd door de indieners: “- het college in beantwoording op de technische vragen d.d.

17 december 2020 schrijft dat het ondernemersfonds tot op heden geen centrale kas voert; − een deel van de door kernen bij het ondernemersfonds ingediende begrotingen zijn uitgekeerd terwijl deze uitgekeerde bedragen feitelijk (nog) niet zijn begroot dan wel besteed en de verantwoording van deze gelden ontbreekt; − met het ontbreken van deze verantwoording op geen enkele wijze kan worden nagegaan of de uitgekeerde bedragen overeenkomstig de doelstellingen van het ondernemersfonds zijn of worden uitgegeven; − een fonds door en voor ondernemers nog niet kan betekenen dat het ondernemersfonds daarmee de vrijheid heeft af te wijken van de afspraken die de gemeente met het fonds heeft gemaakt. Het college wordt in de motie verzocht - in overleg te treden met het ondernemersfonds en te borgen dat gemaakte afspraken m.b.t. het voeren van een centrale kas over geheel 2021 worden nagekomen; − het ondernemersfonds op te dragen niet eerder geld aan een kern beschikbaar te stellen dan dat de reeds ontvangen bedragen volledig zijn verantwoord op basis van betaalde facturen. Pagina 34 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Waarbij het fonds zich ervan dient te vergewissen dat enkel uitgaven in aanmerking komen die in lijn zijn met de met het fonds afgesproken doelstellingen” (Motie, 8 maart 2021). Op 29 juni 2021 worden schriftelijke vragen ingediend me betrekking tot het ondernemersfonds. De indiener stelt de volgende vragen: “1. Voldoet het ondernemersfonds inmiddels aan haar verplichtingen en voert zij een centrale kas? Deze verplichting ligt sinds 28 oktober 2015 vast in de notitie van de samenwerkingsovereenkomst tussen de gemeente en het ondernemersfonds. 2. Tijdens het gesprek met wethouder Dam d.d. 18 maart jl. is bevestigd dat door het ondernemersfonds zonder financiële onderbouwing meerdere bedragen zijn overgeboekt naar één of meerdere ondernemersverenigingen. Het ondernemersfonds heeft bedragen daarmee anders aangewend dan met de gemeente is overeengekomen. Op welke wijze heeft het college inmiddels inzage verkregen in deze bedragen en de hoogte daarvan? Graag ontvangen wij een overzicht van zowel alle oneigenlijk uitgekeerde bedragen als alle niet onderbouwde bedragen vanaf het jaar van oprichting. Op welke wijze heeft het college er zich van vergewist dat het ondernemersfonds deze bedragen retour ontvangt? Graag ontvangen wij alle daarover met het fonds gemaakte afspraken. 3.

Hoeveel bezwaren tegen de opslag inzake het ondernemersfonds op de OZB heeft de gemeente in 2021 ontvangen? Kan het college de strekking van de bezwaren samenvatten? Op welke termijn behandelt de gemeente deze bezwaren? 4. Binnen Súdwest-Fryslân ontstaan nu de verschillen door gemaakte keuzes in de respectievelijke vestigingsplaats van een ondernemer zijnde een eigenaar van een niet-woning: a. kiest een ondernemer ervoor zich te vestigen in Woudsend, dan heeft hij/zij altijd recht op retributie (zolang de meerderheid hiertoe beslist), vestigt een ondernemer zich in Sneek, dan betaalt hij/zij sowieso en is er geen recht op retributie. b. Het oormerken van een pand (agrarisch of juist niet) bepaalt direct of een ondernemer recht op retributie heeft of niet, ongeacht zijn/haar vestigingsplaats binnen Sùdwest Fryslân. Wetgever biedt uitsluitend limitief voor niet-woningen onderscheid in de categorieën gebruiker en eigenaar. Het Hof Den Haag oordeelt dat de gemeente Teylingen de wettelijke regeling voor tariefdifferentiatie voor niet-woningen heeft omzeild met een overeenkomstige retributieregeling als in Súdwest-Fryslân. Dit heeft de gemeente Teylingen veel geld gekost. Hoe kijkt het college aan tegen deze uitspraak van het Hof? Welke acties acht het college noodzakelijk? En welke (financiële)risico’s voorziet het college voor Súdwest-Fryslân? 5.

Op welke wijze hebben ondernemers inzage in de door het ondernemersfonds gefinancierde projecten? Bij de beantwoording ook graag aandacht voor ondernemers die niet zijn aangesloten bij een ondernemersvereniging. 6. In de rapportage 2020 van het ondernemersfonds (Griffynet 1-12-2020) staat onder het kopje restgelden: “Als deel van de oplossing voor de ophoping van gelden hebben niet-deelnemende kernen in 2019 eenmalig de gelegenheid gehad om de niet-opgevraagde compensatie over de jaren 2016-2017 te besteden overeenkomstig de voorwaarden van het fonds.” En bij Sudwestbrede projecten: “Als tweede oplossing voor de ophoping van restgelden is in 2019 besloten de niet opgevraagde restgelden toe te voegen aan het budget voor “Sudwestbrede” projecten.” Hoe verhoudt zich voorstaande met de afspraak tussen de gemeente en het ondernemersfonds dat restgelden beschikbaar blijven voor het betreffende trekkingsgebied? Op welke wijze is het ondernemersfonds transparant richting ondernemers over de omvang van deze restgelden per trekkingsgebied? In de jaarrekeningen die het fonds op de website heeft geplaatst is daarover geen informatie te vinden. 7. In het verlengde van de vragen gesteld onder 6.

Op de website van het ondernemersfonds staat: “Om ondernemers in coronatijden een steuntje in de rug te geven heeft het Ondernemersfonds vanaf juni tot eind 2020 een ‘Koop Lokaal’ poster campagne uitgevoerd. Op Pagina 35 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

70 abri’s en reclameborden in de hele gemeente werden verschillende posters gehangen om mensen te stimuleren hun aankopen te doen bij lokale winkeliers. De campagne is betaald vanuit het budget voor ‘gemeentebrede projecten’.” Op welke wijze kunnen “Súdwestbrede” projecten worden gefinancierd door het ondernemersfonds terwijl zij tegelijkertijd de verplichting heeft restgelden beschikbaar te houden voor het betreffende trekkingsgebied? Op basis van welke afspraken is het ondernemersfonds gerechtigd gemeentebrede reclamecampagnes te voeren en in hoeverre neemt het fonds met het ondersteunen van bedrijven in coronatijd taken van de overheid over? 8. Welke motivatie ligt ten grondslag aan de stijging van de managmentvergoeding van € 24.000,- in 2018 naar € 39.000,- in 2019. 9. Er is altijd gesteld dat er sprake is van een fonds voor en door ondernemers. Volgens de website van het ondernemersfonds kunnen ondernemers ervoor kiezen om de lokale vereniging van Dorpsbelangen te mandateren. In dat geval wordt Dorpsbelang de trekkingsgerechtigde voor die kern en kan dan aanspraak maken op de gelden volgens de voorwaarden van het fonds. Hoe verhoudt dit zich tot de met het fonds gemaakte afspraken? Graag een uitgebreide motivering” (Technische vragen, 29 juni 2021). Het college antwoordt hierop als volgt.

Volgens de informatie van het college is het ondernemersfonds nog bezig om de mogelijkheden van een centrale kas te bezien. Het gaat er vooral om dat verantwoord kan worden dat de middelen worden besteed aan de projecten die zijn aangedragen door middel van projecten en begrotingen. Een centrale kas is daarvoor een middel. Een sanctiebeleid verhoudt zich niet goed tot de overeenkomst tussen het fonds en de gemeente. Uiteraard is de accountantscontrole wel leidend daarbij. Het fondsbestuur heeft geconstateerd dat bedragen zonder financiële onderbouwing zijn overgeboekt en heeft de werkwijze hier vervolgens op aangepast. Er zijn echter geen middelen oneigenlijk toegekend. Er is niet meer betaald dan waar een deelnemer aanspraak op kon maken en achteraf is door de betreffende kernen een verantwoording opgesteld. Ook de accountant heeft aangegeven dat niet is gebleken van een onjuiste toekenning van middelen op projectniveau. Gesteld wordt dat de raad duidelijk heeft aangegeven niet te zullen interveniëren in de besteding van de middelen op projectniveau. De conclusie dat middelen anders zijn aangewend dan overeengekomen met de gemeente, wordt dan ook niet gedeeld door het college. 88 bezwaren zijn inmiddels ontvangen en de heffingsambtenaar heeft tot het einde van het jaar de tijd om deze bezwaren af te handelen.

Het college acht het ongepast om vooruitlopend op de uitspraken van de heffingsambtenaar vragen in dit verband te beantwoorden. Geen geluiden zijn het college bereikt dat voor ondernemers geen transparantie zou bestaan ten aanzien van de gefinancierde projecten. Inzage in projecten voor niet-leden is een zaak van de lokale vereniging, zo stelt het college. Restgelden blijven gedurende één jaar beschikbaar voor de betreffende kern. Hierna vervallen deze gelden aan het budget voor Sudwestbrede projecten. Dit geldt zowel voor deelnemende kernen als voor kernen die nog niet deelnemen aan het fonds. Door het fonds is ervoor gekozen dat in kernen die hebben gekozen voor compensatie alsnog gebruik kan worden gemaakt van de restgelden van de jaren 2016-2017. Dit zonder dat hun aanspraken op compensatie worden aangetast. De niet opgevraagde restgelden zullen worden toegevoegd aan het budget voor “Sudwestbrede” projecten. Ook is door het fonds, in overleg met de toenmalige adviesraad, besloten om restgelden van 2018 en volgende jaren, voor de duur van één jaar beschikbaar te houden als toevoeging aan het budget van de betreffende kern. Daarna zullen de restgelden worden toegevoegd aan het budget voor “Sudwestbrede” projecten. Per kern zijn de restgelden opvraagbaar. De ondernemersverenigingen en het fondsbestuur bepalen zelf welke projecten zij ondersteunen.

De afspraak is, dat de gemeente zich niet inhoudelijk bemoeit met de besluitvorming hieromtrent. Geen specifieke afspraken zijn gemaakt met betrekking tot de Pagina 36 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

managementvergoeding. De beheerskosten lopen in lijn met de 6% die in 2015 in de visie is vastgelegd. De praktijk waarbij gemandateerd wordt richting een lokale vereniging van Dorpsbelangen zou geen reguliere gang van zaken moeten zijn of plaats moeten vinden in kernen met georganiseerde ondernemersverenigingen, aldus het college (Beantwoording schriftelijke vragen, 29 juni 2021). Gedurende 2021 wordt massaal bezwaar7 ingediend door ondernemers tegen de OZB opslag. Desgevraagd wordt hier de volgende informatie over gegeven: “Er zijn 88 bezwaren ontvangen. De bezwaren zijn ingediend bij de heffingsambtenaar. Daarbij wordt veelal een beroep gedaan op de uitspraak van Teylingen. Inmiddels heeft de heffingsambtenaar alle binnen gekomen bezwaren ongegrond verklaard. Kort samengevat komt het er op neer dat volgens de heffingsambtenaar de belastingrechter in de zaak Teylingen niet bevoegd was om over de retributieregeling te oordelen. De belastingrechter kan alleen oordelen of de belastingheffing juist is. De retributieregeling betreft geen belastingheffing. Er is in feite geen sprake van het teruggeven van belastinggeld, omdat het ondernemersfonds niet bevoegd is tot het teruggeven van OZB, want er is geen OZB aan het ondernemersfonds betaald. Het ondernemersfonds ontvangt van de gemeente een subsidie vanuit de algemene middelen van de gemeente.

De gemeente kan deze subsidie verlenen omdat de raad de OZB voor nietwoningen heeft verhoogd. Het fonds geeft de verkregen subsidie op twee verschillende manieren aan de eigenaren en gebruikers van niet-woningen: 1. In deelnemende kernen in de vorm van dienstverlening aan de kern in zijn geheel. 2. In niet-deelnemende kernen in de vorm van een individuele financiële vergoeding. Beide manieren betreffen geen teruggave van belastinggelden. Tegen deze uitspraak van de heffingsambtenaar hebben 17 belanghebbenden beroep bij de rechtbank Noord-Nederland aangetekend. De rechtbank heeft de heffingsambtenaar tot dit moment nog niet een verzoek gedaan tot het indienen van een verweerschrift (Ambtelijke reactie, 5 januari 2022). Het massaal bezwaar wordt in de hand gewerkt door het ondernemerscollectief Súdwest Fryslân. Op de website van dit collectief staat het volgende vermeld: “Wij stellen het zeer op prijs dat u ons steunt in het verbeteren van het contact met de gemeente én tevens een einde wenst aan het huidige Ondernemersfonds. (..) De OC-SWF keert zich tegen een gemeente breed fonds, dat landelijk inmiddels door rechtszaken wordt opgejaagd. De voorgestelde, brede opzet voorziet niet in een gemeenschappelijk gedeelde behoefte, is bureaucratisch en brengt hoge beheerskosten met zich mee.

Bovendien is er alleen draagvlak onder de leden van de Ondernemers Federatie, maar is er helemaal geen draagvlak onder betalende ondernemers in 76 van de 89 kernen van Súdwest Fryslân. Een “Dorpsbelangenfonds” is inmiddels een feit. (..) De coalitie heeft eerst dit fonds mogelijk gemaakt en actief meegeholpen het te realiseren, om vervolgens te stellen dat zij zich niet wenst en mag bemoeien met de zogenaamde “governance”. Dit betekent zoiets als het niet bemoeien met beleid rond het Ondernemersfonds. De rechter is hierin heel erg duidelijk: een fonds mét retributie voor enkele ondernemers én diverse tarieven voor gebruikers en/of eigenaar is in strijd met de

7 In reactie wordt door de respondenten gesteld, dat de kwalificatie ‘massaal’ subjectief, suggestief en

onterecht is. 88 bezwaren op een totaal van ongeveer 12.000 aanslagen is geen extreem aantal, zo geven de respondenten aan (Reactie respondenten, 11 februari 2022). De term massaal bezwaar is echter een juridisch procedurele kwalificatie in de zin van art. 25c AWR, waarbij voor de beslissing op een aantal bezwaarschriften de beantwoording van eenzelfde rechtsvraag van belang is.

Pagina 37 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Gemeentewet. Dit betekent dat het huidige Ondernemersfonds nietig is. Het is wel gewenst dat u bezwaar aantekent tegen de WOZ-beschikking 2021” (Website Ondernemerscollectief). Vervolgens kan een ondernemer via een standaard bezwaarschrift dat door het ondernemerscollectief beschikbaar wordt gesteld, bezwaar indienen. In dit bezwaarschrift wordt het volgende opgevoerd: “Kort gezegd heeft bij de totstandkoming van het besluit tot de oprichting en financiering van het ondernemersfonds, het gemeentebestuur van de Gemeente Súdwest-Fryslân een aantal algemene beginselen van behoorlijk bestuur geschonden en is zij buiten de haar in de gemeentewet vastgelegde bevoegdheid getreden” (Ondernemerscollectief, standaard bezwaarschrift). Gesteld wordt in het standaard bezwaarschrift dat bij het oprichtingsbesluit van 17 december 2015 besloten is om de retributieregeling expliciet te betrekken. Hierdoor vormt de retributieregeling een noodzakelijk element van het ondernemersfonds. Ook in de gemeente Teylingen was een dergelijke koppeling met een retributieregeling aanwezig.

Het standaard bezwaarschrift stelt in dit verband het volgende: “Volgens de belanghebbende (in de casus Teylingen, red.) wordt de in de wet in formele zin neergelegde beperking van de bevoegdheid tot verdergaande differentiatie van de OZB-tarieven geschonden indien de gemeentelijke wetgever met een omweg, buiten de Verordening om, algemeen verbindende voorschriften vaststelt of andere besluiten neemt die er (mede) op gericht zijn voorbij te gaan aan de wettelijke beperking van de bevoegdheid tot verdergaande differentiatie van de OZB-tarieven. Kort gezegd: het gemeentebestuur voerde de facto vier tarieven in, terwijl zij bevoegd was er maar twee in te stellen. (..) Het gerechtshof vernietigt daarop de uitspraken op bezwaar van de Belastingen Bollenstreek alsmede de uitspraak van de rechtbank Den Haag. Bovendien legt het gerechtshof aan de belanghebbende een nieuwe aanslag OZB op en baseert deze op de eerdere, oude, Verordening. Het gerechtshof ontneemt dus de werking van de Verordening met de tariefstelling 2016/2017. Het gerechtshof heeft de Verordening 2017 (en dus ook 2016) buiten toepassing gelaten. Dit houdt in dat alle bezitters van niet-woningen over het jaar 2016 en 2017 een te hoge aanslag hebben ontvangen. Dit kwalificeert als onrechtmatige overheidsdaad” (Ondernemerscollectief, standaard bezwaarschrift, p. 4).

Vervolgens wijst het standaard bezwaarschrift op de parallel met de retributieregeling in Súdwest-Fryslân. Ook hier kunnen immers agrarische ondernemers aanspraak maken op retributie, terwijl andere ondernemers geen aanspraak kunnen doen. “Het gelijkheidsbeginsel verbiedt het de (gemeentelijke) overheid om gelijke gevallen ongelijk te behandelen. Concreet gezien mag het gemeentebestuur dus niet de belastingtarieven voor niet-agrariërs verhogen, terwijl agrariërs het lage tarief blijven betalen. In dat geval worden agrariërs en niet-agrariërs ongelijk behandeld, hetgeen in strijd is met het gelijkheidsbeginsel” (Ondernemerscollectief, standaard bezwaarschrift, p. 4). Het verweer van het college dat het ondernemersfonds zelfstandig handelt met betrekking tot de retributieregeling en daarmee los zou staan van de gemeentelijke belastingheffing, wordt niet gedragen door het oordeel van het gerechtshof.

In rechtsoverweging 6.2 oordeelt het gerechtshof immers als volgt: “Naar het oordeel van het Hof wordt deze in de wet in formele zin neergelegde beperking van de bevoegdheid tot verdergaande differentiatie van de OZB-tarieven niet alleen geschonden indien de wetgever in materiële zin - hier: de gemeenteraad - een verdergaande differentiatie van de OZB-tarieven dan wettelijk is toegestaan in een belastingverordening — hier: de Verordening op de onroerende-zaakbelastingen 2017 (de Verordening) - regelt, maar ook indien hij met een omweg, buiten de Verordening om, algemeen verbindende voorschriften vaststelt of andere besluiten neemt die er (mede) op gericht zijn voorbij te gaan aan de wettelijke beperking van de bevoegdheid tot verdergaande differentiatie van de OZB- tarieven. Doel en strekking van de wet zouden worden miskend indien de gevolgen van het met een omweg voorbijgaan aan de Pagina 38 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

beperking van de bevoegdheid tot verdergaande differentiatie van de OZB-tarieven in stand zouden worden gelaten” (Gerechtshof Den Haag, ECLI:NL:GHDHA:2020:927). Uiteindelijk wordt in het standaard bezwaarschrift verzocht om het bezwaar ontvankelijk en gegrond te verklaren, de OZB verordening 2021 onverbindend te verklaren en de aanslag te vernietigen en te vervangen door een nieuwe aanslag. Tevens wordt een kostenvergoeding verzocht. Zoals gesteld worden alle bezwaarschriften ongegrond verklaard door de gemeente. Gewezen wordt daarbij op een belangrijk verschil tussen de situatie in Súdwest-Fryslân en in Teylingen. “In Teylingen heeft het ondernemersfonds, overeenkomstig de wensen van het gemeentebestuur, een indeling gemaakt naar bepaalde categorieën niet-woningen, waarbij een bepaalde categorie restitutie krijgt van het ondernemersfonds. De gemeenteraad heeft in Súdwest-Fryslân met betrekking tot de retributieregeling enkel vastgesteld dat met de retributieregeling ruimhartig omgegaan moet worden. De gemeenteraad heeft hier geen regels en voorwaarden aan verbonden. In de notitie Het Ondernemersfonds Súdwest-Fryslân van 28 oktober 2015 stelt de Stichting Ondernemers Súdwest-Fryslân: ‘Het is aan de trekkingsgerechtigde verenigingen zelf wanneer, in welke mate en hoe men met retributie omgaat. De verenigingsdemocratie is hierin bepalend.

De uitvoering van de retributie vindt plaats door de fondsorganisatie op verzoek van trekkingsgerechtigde vereniging. Wij vinden dat er voor retributie ruimte moet zijn.’ De beslissing aan wie retributie wordt verleend is niet door de raad genomen. Eigenaren en gebruikers van niet-woningen in kernen die niet deelnemen aan het ondernemersfonds kunnen retributie aanvragen. De beslissing aan wie retributie verleend wordt ligt dus bij de verschillende kernen zelf” (Toelichting uitspraak op bezwaar, gemeente Súdwest-Fryslân). De toelichting vervolgt: “Ik hef OZB op grond van de verordening OZB. In deze verordening zijn de wettelijke toegestane tarieven opgenomen. De opbrengst van de OZB gaat naar de algemene middelen van de gemeente. Vanuit deze algemene middelen wordt een subsidie verleend aan het ondernemersfonds. Het ondernemersfonds vergoedt vervolgens projecten in deelnemende kernen of verleent compensatie aan belastingbetalers in niet-deelnemende kernen. Er wordt (bij gebrek aan een betere omschrijving) steeds gesproken over compensatie of retributie van de OZB. Naar mijn mening gaat het op het moment dat het ondernemersfonds de individuele persoon de betaling doet feitelijk echter niet meer om het teruggeven van belasting. Het ondernemersfonds is immers niet bevoegd tot teruggeven van OZB, want er is geen OZB aan het ondernemersfonds betaald.

Ook in Teylingen is in de gemeenteraad steeds nadrukkelijk gesproken over het teruggeven van belasting. Daardoor heeft het hof misschien ruimte gezien om over deze regeling te oordelen. Maar naar mijn mening is dit onterecht. Omdat het niet een teruggave van een belasting betreft is de belastingrechter niet bevoegd hierover te oordelen. Naar mijn mening heeft de rechtbank Den Haag in deze procedure op 19 maart 2019, ECLI:NL:RBDHA:2019:2388 juist geoordeeld” (Toelichting uitspraak op bezwaar, gemeente Súdwest-Fryslân). In de aanloop naar de behandeling van de OZB verordening 2022 worden op 9 december 2021 schriftelijk technische vragen gesteld. In de beantwoording hiervan stelt het college, dat enkele vragen dateren van 29 juni 2021 en dat hierop al antwoord is gegeven. Met betrekking tot de OZB heffing stelt het college het volgende: Inmiddels heeft de heffingsambtenaar (vanuit zijn specifieke bevoegdheid) alle ingediende bezwaren ongegrond verklaard. Kort samengevat komt het er op neer dat – naar de mening van de heffingsambtenaar - de belastingrechter in de zaakTeylingen niet bevoegd was om over de retributieregeling te oordelen. De belastingrechter kan alleen oordelen of de belastingheffing juist is. De retributieregeling betreft geen belastingheffing. Er is in feite geen sprake van het teruggeven van belastinggeld, omdat het Pagina 39 van 105