Bijlage - Eindrapportage onderzoek Ondernemersfonds

Het Ondernemersfonds in Súdwest-Fryslân Onderzoeksrapport

18 april 2022

Colofon Rekenkamer Súdwest-Fryslân dr. R.J. (Rick) Anderson (hoofdonderzoeker, lid) drs. J.H. (Jet) Lepage MPA (voorzitter) dr. M.S. (Marsha) de Vries (secretaris)

Contactgegevens Postadres: Postbus 10.000, 8600 HA Sneek E-mail: rekenkamer@sudwestfryslan.nl Website: www.gemeentesudwestfryslan.nl

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Pagina 3 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Inhoudsopgave VOORWOORD .................................................................................................................... 5 SAMENVATTING ................................................................................................................. 6 HOOFDSTUK 1 INLEIDING EN AANLEIDING ................................................................................ 12 1.1 INLEIDING .................................................................................................................. 12 1.2 AANLEIDING ................................................................................................................ 13 HOOFDSTUK 2 OPZET VAN ONDERZOEK .................................................................................. 16 2.1 CENTRALE VRAAG EN VRAAGSTELLING ........................................................................................ 16 2.2 METHODEN EN TECHNIEKEN .................................................................................................. 16 HOOFDSTUK 3 NORMENKADER ............................................................................................. 18 HOOFDSTUK 4 FORMELE ASPECTEN VAN HET ONDERNEMERSFONDS ............................................... 20 4.1 INLEIDING ...................................................................................................................

20 4.2 DE FORMELE DOELSTELLING VAN HET ONDERNEMERSFONDS ..................................................................... 20 4.3 FINANCIËLE ASPECTEN ....................................................................................................... 21 4.4 DE GOVERNANCE VAN HET ONDERNEMERSFONDS ............................................................................... 24 HOOFDSTUK 5 DE WERKING VAN HET FONDS VANAF 2019 ........................................................... 26 5.1 ONTWIKKELINGEN VANAF 2019, VANUIT DE GEMEENTE BEZIEN ................................................................. 26 5.2 ONTWIKKELINGEN IN DE PRAKTIJK, VANUIT HET FONDS BEZIEN ................................................................. 41 5.3 DE EXPLOITATIE VAN HET FONDS ............................................................................................. 51 5.4 DE INFORMATIEVOORZIENING RICHTING DE GEMEENTE .......................................................................... 60 HOOFDSTUK 6 ANALYSE ..................................................................................................... 66 6.1 VANUIT DE GEMEENTE BEZIEN ................................................................................................ 66 6.2 VANUIT HET FONDS BEZIEN ...................................................................................................

67 6.3 DEMOCRATISCH GEHALTE BINNEN DE KERNEN .................................................................................. 68 6.4 DE AFSTAND VAN HET COLLEGE............................................................................................... 69 6.5 MASSAAL BEZWAAR .......................................................................................................... 70 6.6 RESTGELDEN EN RETRIBUTIE ................................................................................................. 73 6.7 EXPLOITATIE ................................................................................................................ 81 6.8 CENTRALE KAS .............................................................................................................. 85 6.9 INFORMATIEVOORZIENING AAN HET COLLEGE EN DE RAAD ...................................................................... 88 6.10 HET FONDS TEGENOVER HET NORMENKADER ................................................................................. 91 6.11 SLOTANALYSE EN OVERWEGINGEN ........................................................................................... 94 HOOFDSTUK 7 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN .......................................................................

96 7.1 CONCLUSIES ................................................................................................................ 96 7.2 DILEMMA’S ................................................................................................................. 99 7.3 AANBEVELINGEN .......................................................................................................... 100 7.4 OVERWEGINGEN VOOR HET FONDS .......................................................................................... 100 BESTUURLIJK WEDERHOOR ................................................................................................ 101 NAWOORD REKENKAMER ................................................................................................... 103 LIJST VAN BESTUDEERDE DOCUMENTEN ................................................................................ 104

Pagina 4 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Voorwoord Een onderzoek naar een ondernemersfonds is niet uniek en dit onderzoek zal vermoedelijk ook niet het laatste rekenkameronderzoek zijn dat wordt uitgevoerd naar een ondernemersfonds bij een Nederlandse gemeente. Gelet op de vele discussies in de raad die vanaf de oprichting van het fonds zijn gevoerd, was het verzoek om een rekenkameronderzoek in te stellen naar de werking van het fonds ook niet verassend. De rekenkamer gaf graag gehoor aan dit verzoek en startte het onderzoek in de lente van 2021. De rekenkamer had al eerder ervaring opgedaan met externe onderzoeksobjecten en in eerste instantie leek de onderzoeksplanning dan ook realistisch. Gedurende het onderzoek bleek echter al vrij snel de hoge mate van complexiteit. Complexiteit in bestuurskundige, in bedrijfseconomische, maar ook in fiscaal-juridische zin. Zo kan de relatie tussen de gemeente en het fonds zonder meer als bestuurskundig complex worden aangemerkt. De financiële administratie van het fonds is bedrijfseconomisch bezien zo mogelijk nog complexer. Gedurende het onderzoek kwamen daarnaast ook fiscaal-juridische complicaties naar boven. Al deze complicaties maakten, dat dit onderzoek niet eenvoudig was om uit te voeren, maar daardoor juist des te interessanter werd.

Al deze complicaties maakten ook, dat het onderzoek vertraging heeft opgelopen: de rekenkamer heeft vanaf haar start zorgvuldigheid als kernwaarde opgevoerd en in dit geval vond de rekenkamer zorgvuldigheid belangrijker dan snelheid, zeker gelet op de politieke gevoeligheid van dit thema. Een en ander heeft geleid tot dit rapport dat wij u met plezier, maar ook met enige trots voorleggen. Alle disciplines die de rekenkamer in zijn kamer heeft, mochten en moesten worden aangewend tijdens dit onderzoek: bestuurskundig, bedrijfseconomische en juridisch. Dit onderzoek was nooit mogelijk geweest zonder de input van veel respondenten. Naast de ambtelijke organisatie, die bijzonder voortvarend input heeft geleverd, willen wij specifiek het ondernemersfonds zelf danken. Wij kunnen ons heel goed voorstellen dat het ondernemersfonds soms wat moe werd van al onze vragen in tweede, derde, vierde en zelfs vijfde termijn, maar het ondernemersfonds heeft altijd kans gezien en moeite getroost om vragen adequaat te beantwoorden. Hier zijn wij de betrokkenen bij het fonds bijzonder dankbaar voor. Wij vertrouwen erop de gemeenteraad met dit rapport een basis en een richting te bieden voor de komende discussies die de gemeenteraad zal voeren en besluiten die hij zal nemen met betrekking tot het ondernemersfonds.

drs. J.H. Lepage MPA voorzitter rekenkamer Súdwest-Fryslân

Pagina 5 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Samenvatting Op 17 december 2015 besluit de gemeenteraad tot de oprichting van een ondernemersfonds. Eind 2018 wordt door de gemeenteraad besloten tot continuering van het fonds. Dit continueringsbesluit was niet onomstreden. Vanaf de start in 2015 volgt de gemeenteraad het fonds met kritische oplettendheid en ook de evaluatie die in 2018 wordt uitgevoerd, geeft stof tot discussie. Tijdens de discussie in de gemeenteraad wordt het voorgestelde besluit tot continuering op een aantal onderwerpen geamendeerd. Zo staat de gemeenteraad een eenvoudige en ruimhartige retributieregeling voor en zal ook jaarlijks gerapporteerd moeten worden. Ook na de continuering blijft de gemeenteraad het ondernemersfonds kritisch volgen. In 2021 is dan ook het verzoek bij de rekenkamer neergelegd om onderzoek uit te voeren naar het functioneren van het ondernemersfonds. De rekenkamer heeft graag gehoor aan dit verzoek gegeven. Voor dit onderzoek is de volgende centrale onderzoeksvraag geformuleerd: In hoeverre functioneert het ondernemersfonds in Súdwest-Fryslân vanaf 2019 zoals het is bedoeld en in welke mate heeft de gemeenteraad inzicht in het functioneren van het fonds en wat is de rol van de raad hierbij? Het onderzoek kent een tweetal afbakeningen. Op de eerste plaats is de periode vanaf 2019 onderzocht. Eind 2018 is immers de eerste evaluatie gepresenteerd.

Een rekenkameronderzoek dat de gehele periode beslaat, zou dan tot een doublure leiden. Op de tweede plaats wordt het ondernemersfonds als zodanig niet ter discussie gesteld in dit onderzoek. De wenselijkheid om een ondernemersfonds in te stellen, dan wel te continueren, is eerder een politieke vraag en niet zozeer object van een rekenkameronderzoek. Het onderzoek richt zich dus op de werking van het ondernemersfonds vanaf januari 2019. Het onderzoek startte met de constructie van een normenkader. Vervolgens heeft het onderzoek zich specifiek gericht op de formele werking van het fonds, de feitelijke werking van het fonds, de financiën van het fonds en de manier waarop de raad geïnformeerd wordt. Binnen dit kader zijn specifieke thema’s uitgewerkt. Zo wordt ingegaan op de relatie tussen de gemeente en het fonds, de juridische procedure die is aangespannen, de manier waarop de retributieregeling is vormgegeven, de manier waarop de raad wordt geïnformeerd, de rol die de raad ten opzichte van het fonds inneemt, de manier waarop het fonds zelf opereert, etc.

Hiertoe zijn interviews gehouden met ambtenaren, fondsbestuurders, de fondsmanager en de raad van toezicht, documenten geanalyseerd, is de financiële administratie van het fonds nagelopen, zijn commissie- en raadsvergaderingen uitgeluisterd en is uiteraard gebruik gemaakt van het ambtelijk hoor en wederhoor, waarbij tevens het verslag van bevindingen is voorgelegd aan het fonds zelf. Op basis van dit onderzoek kunnen de volgende conclusies worden getrokken. In de periode vanaf 2019 worden door verschillende partijen bezwaren geuit tegen het fonds. Gewezen kan worden op het bezwaar namens de Werkgroep BIZ/Mienskip en de brief van het ondernemerscollectief, alsmede op het massaal bezwaar. Tevens worden vanuit de raad regelmatig kritische signalen afgegeven met betrekking tot het fonds. De conclusie dat onder de ondernemers en de gemeenteraad geen draagvlak voor het fonds zou zijn, kan echter niet worden getrokken. Het verslag van bevindingen richt zich immers op feitelijke uitlatingen in de vorm van vragen, amendementen, bezwaarschriften, brieven, etc. Doorgaans betreft het Pagina 6 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

hier kritische uitlatingen, met als gevolg dat het verslag van bevindingen een vertekend beeld geeft op dit punt. Het is zeer wel denkbaar dat een ‘zwijgende meerderheid’ zowel binnen de raad als bij de ondernemers overwegend positief staat tegenover het fonds. 1 In de praktijk kan geconstateerd worden, dat het bestuur conform de doelstellingen acteert, zoals uitgewerkt in de statuten van het fonds. Zo fungeert het bestuur als contractpartner voor ondernemersorganisaties, richt het bestuur zich op het verhogen van het aantal deelnemende kernen, stimuleert het bestuur collectieve ondernemersactiviteiten en worden ook andere activiteiten ontplooid die daaraan kunnen bijdragen, zoals op het gebied van gemeentebrede projecten, voorlichting, communicatie, etc. Begrotingen en verantwoordingen worden zorgvuldig beoordeeld door het bestuur, waarbij tevens wordt gekeken naar de inhoud, de besluitvorming binnen de kern, openstaande reserveringen, de relatie tussen verantwoording en begroting, etc. Het bestuur besteedt zeer veel aandacht aan de financiën van het fonds en formuleert spelregels om geconstateerde knelpunten op te lossen.

Tijdens dit onderzoek is een valide en toereikend beeld verkregen van de activiteiten die het fondsbestuur uitvoert en gesteld kan worden, dat het ondernemersfonds goed in de lijn van de visies uit 2015 en 2018, de samenwerkingsovereenkomst en het raadsbesluit opereert. Het fondsbestuur geeft tevens een adequate invulling aan het amendement dat is overgenomen bij de besluitvorming met betrekking tot de continuering. Zo is een raad van toezicht ingesteld die naar tevredenheid functioneert en wordt jaarlijks gerapporteerd richting de gemeente. De retributieregeling blijkt in de praktijk weerbarstiger. Op zich voldoet het huidige systeem aan de voorwaarde dat retributie geldt voor de periode van de samenwerkingsovereenkomst of tot het moment dat een kern aangeeft toch te willen participeren. Op deze manier is in het huidige systeem sprake van een eenmalige aanvraag van de retributie voor de kern in plaats van jaarlijkse aanvragen. De individuele compensatie moet nog steeds jaarlijks worden aangevraagd. De wens om de individuele compensatie eenmalig aan te vragen, kan worden ingelezen in het amendement, maar blijkt in de praktijk niet te realiseren, omdat het fonds niet beschikt over gegevens van eigenaren en gebruikers van panden. Eigenaren en gebruikers moeten daarom jaarlijks op basis van hun aanslagnummer compensatie vragen.

Om restgelden niet te lang ‘op de plank te laten liggen’, introduceert het bestuur gemeentebrede projecten. Dit werkt in de praktijk naar tevredenheid, aldus de respons. Ook de spelregel waarbij restgelden alsnog kunnen worden ingezet door kernen die toch besluiten te participeren, lijkt goed te werken. De retributieregeling kan daarentegen niet als eenvoudig bestempeld worden. Zo kan aanspraak worden gemaakt op budget uit een eerder jaar, zijn spelregels voor gemeentebrede projecten en reserveringen geïntroduceerd, is een knip gemaakt tussen de periode voor en de periode vanaf 2018 en is de daadwerkelijke toekenning en uitbetaling redelijk gecompliceerd. De spanning die bestaat tussen ruimhartigheid en eenvoud, tussen ruimhartigheid en het besteden van onbesteed geld en tussen het besteden van onbesteed geld en free riders, kan als directe oorzaak voor de complexiteit van de huidige regeling worden aangewezen. Het bestuur poogt op een verantwoorde manier met deze spanning om te gaan, maar de regeling is zeker niet eenvoudig.

1 Daarbij is het aantal kernen dat deelneemt geen goede graadmeter voor de stemming onder individuele

ondernemers. Het aantal ondernemers per kern verschilt immers in hoge mate. Tijdens het raadsdebat over de continuering eind 2018 was overigens uiteraard sprake van een sprekende meerderheid.

Pagina 7 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Het huishoudelijk reglement van het ondernemersfonds is op het onderdeel retributie en restgeld (art. 15) niet eenduidig geformuleerd en wijkt op onderdelen af van de spelregels die het fonds hanteert. Zo staat in artikel 15.4.1 van het huishoudelijk reglement verwoord, dat vrijvallende gelden worden bijgeboekt aan de betreffende participerende kern, terwijl deze gelden in de praktijk volgens de spelregels na één jaar vrijvallen voor gemeentebrede projecten. Ook de reserveringsregeling is niet opgenomen in het huishoudelijk reglement, evenals de spelregel dat budgetten uiterlijk in het daaropvolgende jaar uitgevoerd en verantwoord moeten zijn. De financiële administratie van het fonds is gecompliceerd. Dit wordt niet alleen veroorzaakt door de retributieregeling, maar tevens doordat het fonds rekening houdt met de individuele kenmerken en activiteiten van de deelnemende kernen. Zo worden gelden in tranches uitbetaald, maakt men administratief een onderscheid tussen agrarisch en niet agrarisch en worden vorderingen opgevoerd voor voorschotten die zijn uitgekeerd voor activiteiten die bijvoorbeeld door corona geannuleerd moesten worden. Ondanks deze complexiteit zijn nooit door de accountant onrechtmatigheden geconstateerd.

Gelet op de grote diversiteit tussen de kernen, bestaat geen eenduidig beeld met betrekking tot het democratisch gehalte van de besluitvorming binnen de kernen. Het college benadert in de onderzochte periode (vanaf 2019) het ondernemersfonds als gesubsidieerde instelling en communiceert dit een aantal keer richting de raad. Zo stelt het college in de reactie op de brief van het ondernemerscollectief dat de gemeente een gepaste afstand inneemt ten opzichte van een gesubsidieerde instelling. In de beantwoording op de technische vragen naar de accountantscontrole en op latere schriftelijke vragen herhaalt het college dit standpunt. Dit houdt in, dat het college bijvoorbeeld geen standpunt inneemt met betrekking tot afzonderlijke projecten en spelregels met betrekking tot de verdeling van middelen. De uitspraak van het gerechtshof inzake het ondernemersfonds in de gemeente Teylingen kan een risico vormen voor de constructie die in Súdwest-Fryslân wordt toegepast en in zeker opzicht vergelijkbaar is met Teylingen. De gemeentewet staat namelijk niet toe, dat OZBtarieven verder worden gedifferentieerd dan zoals aangegeven in de gemeentewet. Het gerechtshof constateert dat de constructie in Teylingen er de facto op neerkomt, dat van eigenaren en gebruiker van niet-woningen die tot een bepaalde categorie behoren, minder OZB wordt geheven.

Per saldo leidt deze regeling tot een OZB-heffing die verder differentieert dan wettelijk is toegestaan; namelijk twee tarieven voor OZB - gebruikers niet woningen en twee verschillende tarieven voor OZB - eigenaren niet woningen, aldus het gerechtshof. Ook de constructie van Súdwest-Fryslân zou analoog beoordeeld kunnen worden. Aan de andere kant kan gesteld worden dat in Súdwest-Fryslân de verdergaande differentiatie niet expliciet door de gemeente is voorgeschreven. De gemeente heeft in dit verband enkel de term “ruimhartig” geformuleerd. De gemeente stelt in dit verband de vraag in hoeverre de argumentatie van het gerechtshof stand houdt. Formeel staat de OZB-heffing immers los van de retributieregeling. De verdergaande differentiatie ligt niet in de OZB-heffing besloten, maar is het resultaat van de retributieregeling, waar de gemeente geen invloed op heeft. Van begin af aan heeft de gemeente zich op het standpunt gesteld dat sprake is van een ‘normale’ subsidierelatie met het ondernemersfonds en zich dus ook niet inlaat met de wijze van retributie. Het zal moeten blijken hoe de rechtbank, het gerechtshof en uiteindelijk wellicht de Hoge Raad oordelen. Pagina 8 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Gelet op het feit dat 17 bezwaarmakers uit het massaal bezwaar inmiddels in beroep zijn gegaan, kan verwacht worden dat het oordeel van de rechtbank niet lang op zich laat wachten. Het college stelt in de beantwoording van technische vragen in december 2020, dat de centrale kas is opgenomen als verbeterpunt bij het aantreden van het nieuwe bestuur. In 2021 besluit het fondsbestuur af te zien van een centrale kas. Er blijken geen BTW voordelen te behalen met een centrale kas en het bestuur betrekt het standpunt dat een centrale kas de procedure zowel voor het fonds als voor de deelnemers verder compliceert. Het college volgt deze insteek van het fonds en stelt dat het vooral gaat om het kunnen verantwoorden dat de middelen worden besteed aan de projecten die door de trekkingsgerechtigden zijn aangedragen: een centrale kas is daarvoor een middel, maar ook andere manieren zijn dan denkbaar. Later stelt het college in dit verband dat het fonds op basis van goedgekeurde begrotingen werkt en in tranches uitkeert, terwijl kernen eerst de middelen van een voorgaand jaar moeten spenderen voordat men nieuwe middelen krijgt uitgekeerd. Dit zou als een soort versie van een centrale kas aangemerkt kunnen worden. Het college noemt deze werkwijze logisch en transparant.

Aangezien in de visie van 2015 niet verder wordt aangegeven hoe een centrale kas precies werkt, kan de huidige werkwijze van het fonds zeer wel als vorm van centrale kas worden aangemerkt. Als men uitgaat van de gedachte dat het visiedocument van 2018 in de plaats treedt van het visiedocument van 2015, staat het het fonds overigens geheel vrij om hier naar eigen inzicht mee om te gaan, nu in de visie van 2018 geen melding wordt gemaakt van een centrale kas. De vraag rijst wel in hoeverre het instellen van een zuivere centrale kas daadwerkelijk tot extra administratieve last leidt. Ook in het huidige stelsel worden immers declaraties geverifieerd en geaccordeerd, zij het via totaalverantwoordingen. Het voordeel van een centrale kas is, dat geen voorschotten worden uitgekeerd en in dat opzicht zou het invoeren van een centrale kas de administratieve lasten voor het fonds kunnen reduceren. Het gerapporteerde aantal deelnemende kernen correspondeert met de administratie van het fonds, die tijdens dit onderzoek is nagelopen. De financiële informatie uit de rapportages kan aan de hand van de financiële administratie van het fonds zeer goed geverifieerd worden: de gepresenteerde cijfers sluiten exact aan. De rapportages laten zien wat de OZB-opslag per kern is, hoe hoog het budget per deelnemende kern is en wat het bedrag aan niet opgevraagde compensatie is per niet deelnemende kern.

De rapportages bieden geen inzicht in de daadwerkelijke besteding per deelnemende kern. Naast de bovenstaande conclusies zijn gedurende het onderzoek enkele dilemma’s naar boven gekomen. In het meegegeven kader bij het verlengingsbesluit en in de samenwerkingsovereenkomst wordt gesteld dat het fonds jaarlijks rapporteert richting de gemeente. De indruk wordt daarmee gewekt dat op deze manier verantwoording wordt afgelegd richting de gemeente en dat de raad de rapportages ook kan bespreken en hierover kan besluiten. De raad meet zich dan logischerwijs een controlerende rol aan. Op basis van het raadsbesluit en de samenwerkingsovereenkomst nemen raadsleden dan ook een zeer actieve houding in ten aanzien van het fonds. Zo wordt frequent gevraagd naar informatie en worden ook frequent moties en amendementen ingediend met betrekking tot het fonds. Aan de andere kant staat in de toelichting op het verlengingsvoorstel, dat de gemeente een terughoudende rol betracht en ook dit non-interventiebeginsel staat verwoord in de samenwerkingsovereenkomst. Deze terughoudende rol past immers in de lijn van de wijze waarop de gemeente ook met andere organisaties omgaat waaraan subsidie wordt verleend. Op basis van hetzelfde raadsbesluit en de samenwerkingsovereenkomst neemt het college dan ook een gepaste afstand in acht. Dit Pagina 9 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

maakt het raadsbesluit en de daaruit voortvloeiende samenwerkingsovereenkomst wat ambigu, hetgeen vervolgens tot vrij veel discussie leidt tussen het college en raadsleden. Een tweede dilemma betreft de retributieregeling. Tijdens de raadsdiscussie over de verlenging van het fonds in november 2018 wordt expliciet via een amendement aangedrongen op een adequate en eenvoudige retributieregeling en wordt het college opgedragen deze regeling als kader mee te nemen in de verdere vormgeving van de samenwerking met het fonds. Naar aanleiding van dit besluit wordt het streven naar een ruimhartig systeem van retributie opgenomen in de samenwerkingsovereenkomst (Samenwerkingsovereenkomst, overweging i). Sprake is in dit verband van een drievoudige paradox: een ruimhartige retributieregeling is per definitie gecompliceerd, aangezien een ruimhartige regeling rekening moet houden met onbesteed budget uit eerdere jaren en wellicht zelfs maatwerk moet leveren. Verder kan gewezen worden op de spanning die ontstaat als men enerzijds opteert voor een ruimhartige retributieregeling, terwijl het anderzijds niet de bedoeling is dat gelden te lang op de plank blijven liggen. Tot slot kan men door het aanjagen van gemeentebrede projecten onbestede middelen alsnog tot besteding brengen, maar hier profiteren ook kernen van die niet participeren, zodat een free riders probleem ontstaat.

Een derde dilemma betreft enerzijds de wens om de financiële administratie zo overzichtelijk mogelijk te houden, terwijl men anderzijds rekening wil houden met de omstandigheden en aard van de betreffende kern. Dit laatste heeft de financiële administratie gecompliceerd. Deze administratie wordt niet alleen gecompliceerd door de retributieregeling, maar tevens door het onderscheid tussen agrarisch en niet agrarisch, het feit dat gelden van niet deelnemende kernen een jaar mogen blijven staan, het feit dat de definitieve OZB opslag pas na een jaar wordt vastgesteld, het feit dat voorgeschoten activiteiten door bijvoorbeeld corona geannuleerd moesten worden met als gevolg dat onterecht gelden zijn overgemaakt en een vorderingspositie ontstaat, etc. Een vierde dilemma betreft het draagvlak en de besluitvorming binnen een kern. De voorwaarde van een democratische besluitvorming is al in de visie van 2015 neergelegd. Enerzijds ligt het voor de hand, dat voorgenomen activiteiten een goedkeuring van een meerderheid van de ondernemers behoeven. Anderzijds zijn ondernemers niet in iedere kern even goed georganiseerd.

In kernen waar in het geheel geen ondernemersvereniging actief is, rijst de vraag in hoeverre het verplaatsen van de besluitvorming richting bijvoorbeeld een vereniging Dorpsbelangen niet het risico oplevert dat men te ver van de oorspronkelijke doelgroep, de ondernemers, komt af te staan. Bovendien participeren niet alleen ondernemers in deze verenigingen. Op basis van dit onderzoek kunnen de volgende aanbevelingen worden gedaan. •

Overwogen kan worden om de OZB-heffing los te koppelen van de subsidie aan het fonds. Dit zou de financiering van het fonds eenvoudiger maken, omdat de subsidie nu niet meer afhankelijk is van de OZB inkomsten (die immers pas na een jaar bekend zijn). Bovendien wordt daarmee het juridische risico weggenomen. Deze overweging heeft geen herverdelingseffect tot gevolg uitgaande van de huidige OZB-tarieven: iedere gebruiker en iedere eigenaar blijft het huidige OZB-tarief betalen voor niet-woningen. Enkel de term “opslag ondernemersvereniging” komt te vervallen in de verordening. Het fonds krijgt dan een vaste subsidie die jaarlijks of voor een periode van meerdere jaren wordt vastgesteld.

Pagina 10 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

•

Tevens kan overwogen worden om het jaarverslag van het ondernemersfonds expliciet enkel ter kennisname aan te bieden aan de gemeente. In de huidige systematiek wordt dit verslag als rapportage aangeboden aan de gemeenteraad. Deze systematiek is ingegeven door het amendement dat is overgenomen bij het besluit tot continuering en waarbij wordt aangedrongen op een jaarlijkse rapportage. Hoe logisch deze gedachte ook klinkt: in de praktijk heeft dit amendement een geheel eigen dynamiek gekregen. Raadsleden betrekken namelijk logischerwijs het standpunt, dat als gerapporteerd wordt aan de raad, daarmee ook verantwoording wordt afgelegd aan de raad en dat dus ook de raad in de positie wordt gebracht iets van die verantwoording te vinden. Het college aan de andere kant stelt zich logischerwijs op het standpunt dat een zekere gepaste afstand moet worden behouden tot het fonds, aangezien het fonds aangemerkt dient te worden als gesubsidieerde instelling.

Een rekenkameronderzoek richt zich op het beleid zoals dat gevoerd wordt door het college en de raad. Aanbevelingen die uit een rekenkameronderzoek voortkomen, zijn dan ook gericht tot de raad en het college. In deze gedachte past het een rekenkameronderzoek niet, om aanbevelingen te formuleren voor het fondsbestuur. Wel kunnen enkele overwegingen meegegeven worden voor het fondsbestuur. •

Denkbaar is, om enkel op declaratiebasis uit te betalen en niet meer op voorschotbasis. Dit maakt de administratie eenvoudiger.

•

Een tweede overweging is om de tijdspanne waarbinnen men nog aanspraak kan maken op fondsgelden, zo kort mogelijk te houden. Overwogen kan worden om de regel dat gelden uiterlijk in het volgend jaar (in het voorbeeld 2022) uitgegeven moeten worden, te schrappen. Daarmee wordt de tijdspanne verkort van drie naar twee jaar.

•

Overwogen kan worden om de voorwaarden met betrekking tot het democratisch gehalte te flexibiliseren, opdat meer rekening kan worden gehouden met het specifieke karakter van een kern en opdat maatwerk mogelijk wordt.

Pagina 11 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Hoofdstuk 1 Inleiding en aanleiding 1.1 Inleiding Waar ondernemers actief zijn, zijn ondernemersverenigingen. De leden betalen contributie en de vereniging behartigt de gezamenlijke belangen, organiseert bijeenkomsten en evenementen. Vaak is dit een zeer lokale aangelegenheid in een (stads-)wijk, dorp, winkelcentrum of bedrijventerrein. Wanneer ondernemers grotere plannen hebben of investeringen willen doen in hun winkelgebied bijvoorbeeld, zijn de contributie-inkomsten van de ondernemersvereniging onvoldoende. Een ondernemersfonds kan dan een oplossing zijn. Een ondernemersfonds is een gezamenlijke financiële positie van ondernemers in een gemeente of bepaald gebied, zoals een bedrijven terrein of winkelcentrum (Kamer van Koophandel). Er zijn drie modellen te onderscheiden (Blaauwberg). Gemeentebreed OZB De middelen voor het fonds worden geïnd middels een verplichte gemeentelijke heffing via een opslag op de onroerendzaakbelasting (ozb) voor niet-woningen. Het eerste ondernemersfonds volgens deze constructie is in Nederland opgericht in Leiden in 2005. De opslag geldt voor de hele gemeente, de bestedingsdoelen zijn vrij en de gemeenteraad bepaalt of er voldoende draagvlak is. Reclamebelasting In dit model wordt het fonds gevoed middels reclamebelasting (belasting op openbare aankondigingen, zichtbaar vanaf de openbare weg).

De belasting wordt dus alleen betaald door degene die een openbare aankondiging heeft geplaatst of voor wie deze is geplaatst. Het gaat erom wie het grootste belang heeft bij de aankondiging. Net als bij het gemeentebrede model zijn ook hier de bestedingsdoelen vrij en bepaalt de gemeente of er voldoende draagvlak is. Bedrijveninvesteringszone (BIZ) Deelnemers betalen een opslag op de ozb voor niet-woningen. Anders dan in het gemeentebrede model kan een BIZ alleen gebiedsgericht en niet gemeentebreed worden ingesteld. De BIZ heeft een wettelijke grondslag (wet op de bedrijfsinvesteringszones), waarin o.a. looptijd, hoogte van de bijdrage en de oprichtingseisen zijn beschreven. Er zijn in Nederland circa veertig gemeenten met een ondernemersfonds volgens het OZB model en ongeveer honderd gemeenten met een ondernemersfonds op basis van reclamebelasting. Het totaal aantal bedrijveninvesteringszones ligt hoger omdat er meerdere per gemeente kunnen worden opgericht. Zo zijn er alleen al in Amsterdam (62), Rotterdam (24) en Den Haag (20) meer dan 100 bedrijveninvesteringszones opgericht (KvK, site).

Pagina 12 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

De vijf belangrijkste kenmerken van het ondernemersfonds met het OZB model zijn de volgende (Blaauwberg): 1. Iedereen betaalt mee. Alle eigenaren en gebruikers van niet-woningen betalen mee via een opslag op de ozb. Ook niet commerciële organisaties zoals scholen, ziekenhuizen sportverenigingen betalen dus mee. De bijdrage ligt in de meeste gevallen tussen de 50 en 70 euro per 100.000 WOZ-waarde. 2. Er is vrije bestedingsruimte. Alles wat ondernemers aanmerken als hun gezamenlijke belang kan in aanmerking komen voor financiering vanuit het fonds. 3. De gemeentelijke overheid staat op afstand. De gemeente bemoeit zich niet met de bestedingen vanuit het fonds (het non-interventie beginsel). En er worden geen publieke taken op het bord van de ondernemers geschoven (het non-substitutiebeginsel). Hierbij hoort wel transparantie; het fonds verantwoordt aan het einde van het jaar wat er met de gelden is gebeurd. 4. Er is budgetverdeling op lokale maat. Via trekkingsrecht vloeit geld uit het fonds terug naar het gebeid waar het wordt opgebracht, zoals een winkelcentrum, een wijk of een bedrijventerrein. 5. Het is een stabiele en bewezen constructie. Het ondernemersfonds is niet vatbaar voor bezwaar en is ongevoelig voor juridische haarkloverij 2.

1.2 Aanleiding Op 17 december 2015 besluit de gemeenteraad voor de oprichting van een ondernemersfonds volgens het gemeentebrede model (met 28 stemmen voor en 8 tegen), voor de periode van drie jaar (2016, 2017 en 2018) (BBO, 2018, p. 18). In 2018 vindt een evaluatie plaats van het functioneren van het fonds door het Bureau voor Beleidsonderzoek (BBO). De start van het fonds is stroef. De initiatiefnemers van het fonds (de Ondernemersfederatie) hebben een stevige inzet gepleegd door de organisatie van een groot aantal informatie-avonden, maar in de praktijk pakten de informatie-avonden niet altijd goed uit. Onduidelijkheden bij de start rondom de 6%inhouding en de eventuele 9%-inhouding voor toeristisch marketing, en onduidelijke gemeentelijke informatie bij de ozb-aanslag, hebben bijgedragen aan de stroeve start. Er is in de voorbereiding en bij de start te weinig rekening gehouden met de bijzondere situatie van kleine kernen (BBO, 2018 p. 3). Deze stroeve start wordt in de hand gewerkt doordat in het begin veel aandacht uitgaat naar de retributieregeling en de blijvende tegenstand vanuit bepaalde groepen ondernemers. In de gemeenteraad bestaat ten tijde van de oprichting een ruime politieke meerderheid voor het fonds (BBO, 2018, p. 19). In de raadsvergadering van december 2015 wordt gewezen op de verdeeldheid onder ondernemers.

Het fonds is gebaseerd op de solidariteitsgedachte, maar niet elke ondernemer ziet toegevoegde waarde in het fonds. Een motie van een fractie om de belangen van groepen die weinig of geen toegevoegde waarde zien in het fonds goed te behartigen, wordt met 19 stemmen voor en 17 tegen aangenomen (Motie, raadsdebat Ondernemersfonds, 17 december 2015).

2 Hier valt wel op af te dingen, zie de jurisprudentie over (niet toegestane) onderverdeling van de categorie

niet-woningen voor de ozb.

Pagina 13 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

1.

De volgende afspraken toe te voegen aan het nog te ondertekenen convenant/ de overeenkomst tussen de gemeente en de op te richten Stichting Ondernemersfonds SWF. a. Dat de gemeente vertegenwoordigd is in de Raad van Advies. b. Dat de gemeente wil dat de belangen van de groepen die geen of weinig toegevoegde waarde zien in het fonds, goed behartigd worden. c. Dat de gemeente er expliciet op toeziet dat er ruimhartig wordt omgegaan met retributieverzoeken

2.

Het convenant ter kennisname te brengen aan de raad

3.

De raad halfjaarlijks te rapporteren over de werking van het fonds in de praktijk en de eerste rapportage op te leveren in augustus 2016

Vanaf de start is de raad kritisch geweest op de transparantie omtrent de voeding van het fonds en de bestedingen ervan. In de raadsvergadering van 31 maart 2016 dient een fractie een motie in over de opslag en hoogte van het bedrag aan OZB. De redenering is dat de wet niet toestaat dat de OZB wordt gesplitst in twee bedragen, waarvan een deel (de ‘opslag’) voor het ondernemersfonds beschikbaar is gesteld. De belastingaanslag laat deze opslag dan ook niet zien. Hiermee wordt echter onduidelijk voor de eigenaren en gebruikers van niet-woningen hoeveel van het bedrag aan OZB nu naar het fonds zou gaan. De motie, waarin wordt gevraagd om specificatie op het aanslagbiljet, werd nipt verworpen (17 voor en 19 tegen). Op 9 juni 2016 wil bijna de voltallige raad via een motie de subsidie aan het fonds intrekken wanneer het ondernemersfonds de toezegging van 100% retributie niet nakomt. Omdat het college toezegt met het ondernemersfonds te gaan overleggen, wordt de motie ingetrokken. In mei 2018 wordt in de raad opnieuw gesproken over de voeding van het fonds, middels een (verworpen) motie van een fractie, waarin wordt verzocht de mogelijkheden van precariobelasting en BIZ nog eens te onderzoeken.

In de evaluatie door BBO (2018) worden de diverse vraagstukken belicht zoals de onduidelijkheid van de ozb-aanslag, de inhoudingen door de gemeente, de retributieregeling 3, de organisatie en de Adviesraad. Onder betrokkenen bij het fonds heerst dan verdeeldheid, zoals blijkt uit het feit dat één van de leden van de Adviesraad in een commissievergadering van de commissie Bestjoer en Finânsjes (april 2018) als inspreker kritiek uit op de werking van het fonds. De hoofdaanbeveling van BBO is om door te gaan met het fonds, maar wel een aantal verbeteringen in te voeren (BBO, 2018, pag. 4):

3 De retributieregeling is een oplossing voor kernen die niet mee willen doen met het fonds en de

individuele ozb-betaler de mogelijkheid willen geven de opslag terug te ontvangen. De ruime toepassing van de retributieregeling is uniek en in zekere zin te beschouwen als een experiment omdat het nergens anders zo wordt toegepast (BBO, 2018, p. 6).

Pagina 14 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

De hoofdaanbeveling van deze evaluatie is: ga door met het fonds. De bereikte resultaten van het fonds in termen van aard en type activiteiten, en de initiatieven die langzamerhand in kleine kernen tot stand komen, zijn voldoende aanleiding om het fonds een volgende periode door te laten gaan. Maar er moet wel een aantal verbeteringen worden ingevoerd:

I. Regel het besluitvormingsproces rond retributie beter en communiceer daarover II. Breng de samenstelling van bestuur en Adviesraad in lijn met de statuten III. Maak heldere afspraken over taken en werkwijze van de Adviesraad IV. Verbeter de communicatie en ondersteuning richting kleine kernen V. Zorg voor goede communicatie over het terugvragen van retributiegelden VI. Neem een beslissing over daadwerkelijke besteding van restgelden

De evaluatie wordt in een informatieve bijeenkomst op 20 juni 2018 toegelicht. Op 12 november 2018 wordt in de raad vrij lang gediscussieerd over de verlenging van het ondernemersfonds. Het raadsvoorstel om tot verlenging over te gaan wordt daarbij geamendeerd in die zin dat enkele kaders worden toegevoegd. Zo zal een raad van toezicht ingesteld moeten worden en het systeem van retributie zal vereenvoudigd moeten worden. Tevens zal het college en de raad jaarlijks geïnformeerd moeten worden over het fonds door middel van een jaarrapportage en een jaarrekening. In december 2020 wordt een (verworpen) amendement in de raad besproken, waarin enkele fracties opnieuw wijzen op de (mogelijke) onrechtmatigheid van de opslag in combinatie met retributie op de OZB Niet-Woningen en waarbij wordt verwezen naar jurisprudentie in een zaak bij de gemeente Teylingen (Amendement, raadsvergadering 17 december 2020, Verordening OZB 2021). Het verloop van het fonds wordt door een raadslid in november 2018 als volgt vrij kernachtig verwoord: “zolang dit fonds bestaat is er al drie jaar reuring”. Vanuit deze aanleiding en mede op verzoek van de (fractievoorzitters van) de gemeenteraad heeft de rekenkamer onderzoek uitgevoerd naar het functioneren van het ondernemersfonds.

Pagina 15 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Hoofdstuk 2 Opzet van onderzoek 2.1 Centrale vraag en vraagstelling Doel van het onderzoek is om inzicht te krijgen in het functioneren van het fonds. De centrale onderzoeksvraag luidt dan ook: In hoeverre functioneert het ondernemersfonds in Súdwest-Fryslân vanaf 2019 zoals het is bedoeld en in welke mate heeft de gemeenteraad inzicht in het functioneren van het fonds en wat is de rol van de raad hierbij?

De centrale vraag valt uiteen in de volgende deelvragen: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Welk normenkader kan voor een goed functionerend ondernemersfonds worden opgesteld? Wat is het doel van het ondernemersfonds Súdwest-Fryslân? Hoe functioneert het fonds in de praktijk? Hoe lopen de geldstromen naar het fonds en hoe lopen de uitgaven van het fonds? ? Op welke wijze krijgt de raad inzicht in het functioneren van het fonds? Hoe verhoudt zich het normenkader tot het doel en het functioneren van het ondernemersfonds? 7. Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan met betrekking tot het ondernemersfonds?

2.2 Methoden en technieken Het onderzoek kent een tweetal afbakeningen. Op de eerste plaats is de periode vanaf 2019 onderzocht. Eind 2018 is immers de eerste evaluatie gepresenteerd. Een rekenkameronderzoek dat de gehele periode beslaat, zou dan tot een doublure leiden. Op de tweede plaats wordt het ondernemersfonds als zodanig niet ter discussie gesteld in dit onderzoek. De wenselijkheid om een ondernemersfonds in te stellen, dan wel te continueren, is eerder een politieke vraag en niet zozeer object van een rekenkameronderzoek. Het onderzoek richt zich dus op de werking van het ondernemersfonds vanaf januari 2019. Aan de hand van een literatuurstudie is antwoord gegeven op de eerste deelvraag. Voorbeelden van goed werkende ondernemersfondsen zullen worden bestudeerd en worden omgezet in een normenkader. Door documentenstudie is inzicht verkregen in de doelstellingen en de (beoogde) werking van het ondernemersfonds (deelvragen 2). Door bestudering van begrotingen, jaarrekeningen verordeningen, (verantwoordings-) rapportages, actieve informatievoorziening, commissie- en raadsvergaderingen en overige documenten is inzicht verkregen in het daadwerkelijk functioneren, de manier waarop de geldstromen lopen en de wijze waarop de raad geïnformeerd wordt. Op die manier kan antwoord worden verkregen op de deelvragen 3 tot en met 5. Pagina 16 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Door middel van interviews met bestuursleden van het fonds, leden van de raad van toezicht, en ambtenaren is een nader beeld gevormd van de werking van het fonds in de praktijk (deelvragen 3 tot en met 5).

Pagina 17 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Hoofdstuk 3 Normenkader Aanleidingen om een ondernemersfonds te willen oprichten kunnen heel divers zijn. Te denken valt aan een gebrekkige organisatiegraad van ondernemers, voorzieningen die onder druk staan, de wens tot ‘emancipatie’ van ondernemers of het aanpakken van freeriders (ondernemers die niet meebetalen maar wel profiteren van gezamenlijke activiteiten). Ook de uitwisseling en samenwerking tussen profit en non-profit kan een reden zijn om een ondernemersfonds op te richten. In dit verband kan de vraag opkomen wat nu moet worden verstaan onder het begrip ondernemer. Het begrip ondernemer kan zeer ruim worden gedefinieerd en kan zeer veel verschillende vormen aannemen. Voor dit onderzoek wordt aangesloten bij het de fiscale definitie, waar een ondernemer een natuurlijk persoon is die met een georganiseerde vorm van arbeid en kapitaal aan het maatschappelijk verkeer deelneemt met het oogmerk winst te behalen. Daarnaast worden rechtspersonen aangemerkt als ondernemer, voor zover zij een onderneming drijven. De ondernemersfondsen die in de loop der jaren (veelal naar voorbeeld van het fonds in de gemeente Leiden, het gemeentebrede model) zijn opgericht, kennen de volgende uitgangspunten (Blaauwberg): • •

•

Ondernemers beslissen zelf over de bestedingen; alles wat zij aanmerken als hun gezamenlijk belang komt voor financiering in aanmerking; Gemeente en ondernemers maken afspraken over non-substitutie en non-interventie: de gemeente zal geen taken op het fonds afschuiven en onthoudt zich van inhoudelijke beïnvloeding; Aansturing van het fonds is een lokale aangelegenheid, afspraak is wel dat iedere ondernemer die meebetaalt in enige vorm kan meepraten over de bestedingen en organisatie van het fonds. In de meeste gevallen wordt dat georganiseerd langs de lijnen van (bestaande of nieuw op te richten) ondernemersverenigingen.

Bij de financiering van het fonds moet men zich realiseren dat de OZB een algemeen dekkingsmiddel is voor gemeentebesturen en geen doelheffing. “Wanneer we zeggen dat het ondernemersfonds betaald wordt uit een opslag op de OZB, dan is dat een metafoor die politiek wel klopt, maar wettelijk of juridisch onmogelijk is. Er loopt geen buis direct van de OZBincasso naar het ondernemersfonds. Er loopt wel een buis van de algemene middelen van het gemeentebestuur naar het fonds. Formeel is het fonds een instelling die gesubsidieerd wordt vanuit die algemene middelen. De gemeenteraad heeft de vrijheid om de OZB-tarieven te verhogen ter verkrijging van meer algemene middelen. Dat de gemeenteraad vervolgens besluit om een subsidie toe te kennen ter hoogte van de opbrengst van een zekere OZB-verhoging, is een politieke metafoor. De raad had ook kunnen besluiten om die extra opbrengst aan onderwijs te besteden, aan infrastructuur of aan wat ook. Maar praktische en materieel is het natuurlijk een krachtige metafoor: ondernemers betalen hun eigen collectieve belangenbehartiging en gebruiken daarvoor de belastingincasso van de gemeente” (Van Bochove 2014, pag. 11) .

Pagina 18 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Hoewel dit strikt formeel gezien juist is, zijn er echter in de praktijk vastgelegde afspraken tussen de gemeente en een ondernemersfonds, waarin is vastgelegd hoeveel opslag op de OZB wordt gelegd ten behoeve van het ondernemersfonds en op welke wijze het geld naar de kas van het ondernemersfonds gaat. De stelling dat er geen directe buis loopt van de OZB-incasso naar het ondernemersfonds dient dus genuanceerder te worden bezien. Het ministerie van Binnenlandse Zaken heeft al in 2006 laten weten in te kunnen stemmen met het gebruik van de OZB als voeding voor een ondernemersfonds (mits via een subsidierelatie met de gemeente). Bij de toetsing of gemeenten de belasting niet extreem verhogen, zal rekening worden gehouden met de vraag of die stijging te maken heeft met een ondernemersfonds. Wanneer men het standpunt aanhangt dat het ondernemersfonds feitelijk subsidie ontvangt, dan dient het fonds zich te houden aan de algemene normen voor gesubsidieerde instellingen die met publiek geld werken, zoals het overleggen van jaarstukken en het voldoen aan de overige voorwaarden die de gemeente stelt. Het lijkt logisch dat de fondsorganisatie zowel naar de gemeente als naar de betalende deelnemers transparant is. Daarnaast moeten de spelregels van het ondernemersfonds transparant zijn voor zowel de gemeente als de ondernemers.

Zo moet duidelijk zijn hoe de besluitvorming over de bestedingen plaatsvindt en hoe eventuele retributieregelingen werken. Ook moet de governance van het ondernemersfonds op orde zijn. Sprake zal moeten zijn van een toezichthoudend orgaan. Tot slot moet het ondernemersfonds op voldoende draagvlak kunnen rekenen. Dit houdt in, dat het democratisch gehalte van de besluitvorming geborgd moet zijn. De instelling of continuering van een ondernemersfonds zal op een meerderheid in de raad moeten kunnen rekenen, terwijl tevens de ondernemers zelf het fonds een warm hart moeten toedragen. Bovenstaande brengt ons tot het volgende normenkader: Aandachtsgebied Doelstelling van het fonds Inhoudelijke voorwaarden gemeente Jaarstukken Spelregels Governance Draagvlak

Moet duidelijk blijken uit de statuten of anderszins. Moeten duidelijk zijn en moeten worden nageleefd. Moeten gecontroleerd worden aangeboden aan de deelnemers en aan de gemeente. Moeten duidelijk zijn en zijn gecommuniceerd. Het fonds houdt zich aan deze regels. Er moet een toezichthoudend orgaan zijn dat ook daadwerkelijk functioneert. Democratisch gehalte van de besluitvorming is geborgd. Een meerderheid in de raad steunt oprichting of continuering van het fonds.

Pagina 19 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Hoofdstuk 4 Formele aspecten van het ondernemersfonds 4.1 Inleiding Voordat de ontwikkelingen vanaf 2019 in beeld worden gebracht, lijkt het raadzaam om eerst de formele aspecten te verkennen met betrekking tot het ondernemersfonds rond eind 2018, het tijdstip waarop besloten wordt om het fonds te continueren. Deze korte verkenning zal ingaan op de formele doelstellingen van het fonds, de financiële bepalingen en de governance van het fonds.

4.2 De formele doelstelling van het ondernemersfonds In het visiedocument van het bestuur van de Stichting Ondernemersfonds, gevoegd bij de aanvraag tot verlenging eind 2018, staat over de oorspronkelijke wens tot oprichting van een ondernemersfonds: “De directe aanleiding voor een ondernemersfonds in Súdwest-Fryslân lag onder meer in signalen uit het bedrijfsleven dat er behoefte was aan een gemeente breed fonds, deels als vervanging van de bestaande BIZ’en (bedrijven investeringszones) in Sneek en Bolsward. Met de BIZ’en waren bepaalde activiteiten niet mogelijk, en de BIZ’en kennen relatief ingewikkelde besluitvorming en uitvoering. Ook was de analyse dat met name op het platteland een grotere economische slagkracht nodig was. Het fonds moest bijdragen aan versterking van de regionale economie” (Visiedocument Stichting, 2018, p.1). Bij de oprichting van het fonds wordt al eveneens een visiedocument opgesteld (Visiedocument, 2015). Niet geheel duidelijk is, in hoeverre het document uit 2018 als aanvulling op de eerdere visie kan worden aangemerkt, of dat dit latere document de eerdere visie vervangt. Desgevraagd wordt aangegeven door de respondenten, dat het de bedoeling was dat het document van 2018 het document van 2015 zou vervangen (Reactie respondenten, 11 februari 2022).

De evaluatie van BBO vermeldt in dit verband: “Het doel van het Ondernemersfonds SúdwestFryslân is het stimuleren van collectieve ondernemersactiviteiten. Met het fonds worden projecten en activiteiten bekostigd. Het fonds is onder meer opgericht om het zogenoemde freeriderprobleem bij ondernemersactiviteiten op te lossen. Het free-riderprobleem houdt in dat de financiële lasten van activiteiten slechts door een deel van de ondernemers worden gedragen terwijl anderen er ook voordeel van hebben. Daarnaast wordt met het fonds beoogd de organisatie- en uitvoeringskracht van het bedrijfsleven te versterken. Het fonds moet bijdragen aan de samenwerking tussen en betrokkenheid van ondernemers(groepen). Verder wordt het fonds gezien als een middel om het bestuurlijk werk van ondernemersorganisaties te professionaliseren” (BBO,2018, p. 5). Op de website van het fonds staat in dit verband vermeld: “Het Ondernemersfonds SúdwestFryslân biedt financiële ondersteuning aan gezamenlijke initiatieven die goed zijn voor de economische en maatschappelijke vitaliteit in de gemeente. Dit versterkt de economische structuur van Súdwest-Fryslân, verbindt betrokken ondernemers en geeft hen meer verantwoordelijkheid en slagkracht in hun eigen gebied” (Website Ondernemersfonds).

In de ‘Samenwerkingsovereenkomst Ondernemersfonds Súdwest-Fryslân’, die wordt vormgegeven naar aanleiding van het besluit om het fonds te continueren, wordt de volgende overweging geformuleerd: “De initiatiefnemers en de gemeente verwachten dat het fonds leidt Pagina 20 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

tot versterking van de regionale economie, een impuls geeft aan meer samenwerking tussen ondernemers en aan het ontwikkelen en uitvoeren van plannen die de economische kracht van Súdwest-Fryslân ten goede kome(n)” (Samenwerkingsovereenkomst, 2018, p. 1). Deze wat algemenere doelstellingen kunnen als volgt verder worden vertaald: “In de statuten staat als hoofddoel van het fonds geformuleerd: het stimuleren van collectieve ondernemersactiviteiten. Daartoe worden de opbrengsten van de ozb-toeslag ten goede gebracht aan ondernemersverenigingen en worden samenwerkingsverbanden van ondernemers gestimuleerd. Met het fonds wordt verder beoogd: • het free-rider-probleem op te lossen; • de organisatiegraad en uitvoeringskracht van het bedrijfsleven te versterken; • bij te dragen aan meer samenwerking tussen en betrokkenheid van ondernemers(groepen); • het bestuurlijk werk van ondernemersorganisaties te professionaliseren. Verder zou het bedrijfsleven met een eigen fonds een betere positie krijgen als ze in gesprek is met de overheid, en zou een fonds de onderhandelingspositie van het bedrijfsleven ten opzichte van de overheid versterken” (BBO, 2018, p. 9). Het doel van het fonds wordt verder uitgewerkt in de statuten van de stichting Ondernemersfonds Súdwest-Fryslân. Volgens deze statuten heeft de stichting ten doel: “a.

Het fungeren als contractpartner voor de gemeente Súdwest-Fryslân in verband met de bekostiging van collectieve belangenbehartiging van ondernemers in de gemeente SúdwestFryslân; b. het fungeren als contractpartner voor ondernemersorganisaties in de vorm van een vereniging dan wel stichting, dan wel die in een andere vorm zijn georganiseerd, die voldoende representatief zijn om invulling te geven aan het behartigen van het collectief ondernemersbelang; c. het stimuleren van collectieve ondernemersactiviteiten; b. het verrichten van alle verdere handelingen die met het vorenstaande in de ruimste zin verband houden of daartoe bevorderlijk kunnen zijn” (Statuten, 2021, artikel 2 lid 1).

4.3 Financiële aspecten Het fonds wordt gevoed via een verhoging van de gemeentelijke onroerende-zaakbelasting (ozb) voor niet-woningen. De opbrengst van de ozb-verhoging wordt door de gemeente in de vorm van een subsidie doorgegeven aan het ondernemersfonds. Vervolgens bepalen ondernemers in een kern zelf aan welke activiteiten of projecten de door hun kern opgebrachte gelden besteed worden. Maar er kan ook worden besloten om het geld terug te krijgen via zogenoemde retributie4. Van de gelden voor deelnemende ondernemersverenigingen wordt 6% ingehouden om de beheers- en organisatiekosten van het fonds te bekostigen (BBO, 2018, p. 5). Basis voor het fonds vormt de opslag op de ozb voor niet-woningen en de daaraan gerelateerde subsidie van de gemeente Súdwest-Fryslân aan het fonds. De ozb-toeslag is een gemeentelijke heffing van 60 euro per 100.000 euro aan woz-waarde van niet-woningen (oftewel 0,06%). Het tarief is opgebouwd uit een deel voor gebruikers en een deel voor eigenaren (BBO, 2018, p. 9). 4 Eigenlijk is de term retributie onjuist: retributie is immers een heffing door de gemeente. Het fonds

zelf hanteert daarom de term ‘compensatie’.

Pagina 21 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

In de samenwerkingsovereenkomst wordt dit als volgt uitgewerkt: “de gemeente dit besluit tot uitvoering brengt via het doorvoeren van een opslag op de onroerende-zaakbelastingen voor niet-woningen van 0,06% van de WOZ-waarde. Daarbij uit te gaan van een verdeling van de opslag van 0,033% voor de eigenaar en 0,027% voor de gebruiker. De meeropbrengst van deze opslag wordt door de gemeente ter beschikking gesteld aan de Stichting Ondernemersfonds Súdwest-Fryslân onder toepassing van de Algemene Subsidieverordening van de gemeente Súdwest-Fryslân” (Samenwerkingsovereenkomst, 2018, p. 1). De omvang van de meeropbrengst OZB van het afgelopen belastingjaar wordt in maart, volgend op dat belastingjaar, door de gemeente berekend. Deze meeropbrengst kan meer, minder of gelijk zijn aan de begrote meeropbrengst van het afgelopen belastingjaar. Vervolgens wordt op 1 april schriftelijk medegedeeld aan de stichting wat de omvang van die opbrengst is en wordt een afrekening opgesteld over het afgelopen belastingjaar. Daarbij wordt rekening gehouden met het in mindering brengen van de oninbare aanslagen, aldus artikel 2.5 van de samenwerkingsovereenkomst (Samenwerkingsovereenkomst, artikel 2.5). De zogenoemde trekkingsgerechtigden kunnen aanspraak maken op geld uit het fonds.

Een trekkingsgerechtigde is een samenwerkingsverband (een ondernemersvereniging of anderszins) die een trekkingsgebied vertegenwoordigt. In de gemeente Súdwest-Fryslân is er voor gekozen om de omvang van zo’n gebied vrij te laten. Om praktische redenen is de kleinste eenheid van trekkingsgebieden een postcodegebied. Daarmee is het in beginsel mogelijk dat elke kleine kern een trekkingsgebied vormt. In totaal gaat het om 89 trekkingsgebieden. Niet ieder gebied participeert. In 2018 doen in totaal 18 kernen mee met het fonds. Wel is het aantal trekkingsgebieden dat deelneemt van 2017 op 2016 toegenomen (BBO, 2018, p. 18). In Súdwest-Fryslân is gekozen voor een decentrale opzet van het fonds met een (lichte) beheersfunctie van de Stichting Ondernemersfonds Súdwest-Fryslân. Het fondsbestuur past alleen een lichte toets toe op de vraag of er een plan met een begroting is goedgekeurd door de betreffende ondernemersvereniging. Volgens een regel van het fondsbestuur moeten: “de trekkingsgerechtigden werken met een jaarbegroting tot een maximum van de aan hen toekomende ondernemersfondsgelden. Na controle op collectiviteit en goedkeuring door de Algemene Vergadering van de trekkingsgerechtigde van de betreffende regio dienen deze begrotingen aan het bestuur van het ondernemersfonds te worden aangeboden” (BBO, 2018, p. 11).

In Súdwest-Fryslân is er voor gekozen om naast de agrarische sector ook alle andere trekkingsgerechtigden aanspraak te laten maken op retributie. Met deze uitzondering komt het fonds, onder meer naar de wens van de gemeenteraad, tegemoet aan met name de kleine kernen waar (nog) geen behoefte is aan ondernemersactiviteiten c.q. deelname aan het fonds. Deze constructie is uniek; bij fondsen elders in Nederland is retributie beperkt tot de agrarische sector (BBO, 2018, p. 12). De verdeling van de meeropbrengst richting de trekkingsgebieden vindt plaats naar rato van de inbreng van de trekkingsgebieden (Huishoudelijk reglement, art. 14.2). Retributie moet in een privaatrechtelijke setting – dus door het fonds - worden geregeld, omdat de gemeente vanwege fiscale wetgeving geen uitzonderingen mag maken op individueel niveau. Voor retributie is door het fondsbestuur een protocol vastgesteld, met name gericht op democratisch gelegitimeerde besluitvorming over wel of niet retributie. Uitgangspunt is dat Pagina 22 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

een meerderheid van de ondernemers in een trekkingsgebied een besluit tot retributie of deelname aan het fonds neemt. Het protocol bestaat uit de volgende regels: 1. Een besluit over retributie voor een trekkingsgebied moet worden gedaan door een algemene ledenvergadering van een ondernemersvereniging, waarvan het resultaat in een verslag wordt opgenomen. 2. Als er geen ondernemersvereniging is, kan een groep ondernemers uit het trekkingsgebied daarover besluiten middels een door henzelf te organiseren stemming. Ook in dit geval is er verantwoording aan het fonds nodig in de vorm van een presentielijst en een verslag van de stemming. 3. Als er geen groep ondernemers besluit, dan kan ook een stemming worden gedaan in de vorm van handtekeningen op een zogenoemde pandenlijst (een lijst van panden van nietwoningen waar de opslag op wordt geheven). Als is besloten tot retributie en het besluit door het fonds is gecontroleerd, is het vervolgens aan de individuele belastingbetaler om de terugbetaling aan te vragen. Via de website van het fonds is daar een digitaal systeem voor ontwikkeld (BBO, 2018, p. 12). In het huishoudelijk reglement staat in grote lijnen dezelfde route beschreven. In beginsel besluit de ondernemersvereniging of de ondernemers gebruik maken van gehele dan wel gedeeltelijke compensatie.

Als geen ondernemersvereniging actief is, dan kan een meerderheid van de in die kern gevestigde ondernemers jaarlijks bij meerderheid bepalen of zij gebruik maken van een ondernemersfonds of gebruik zullen maken van gehele of gedeeltelijke compensatie (Huishoudelijk reglement, art. 14.4.1 en 14.4.2). Ook is mandatering naar verenigingen van Dorpsbelang mogelijk als geen ondernemersvereniging actief is. De optie van een pandenlijst wordt in het huishoudelijk reglement niet genoemd. Desgevraagd wordt in reactie door de respondenten aangegeven, dat de optie pandenlijst niet meer van toepassing is, na een besluit van het fondsbestuur in samenspraak met de toenmalige adviesraad (Reactie respondenten, 11 februari 2022). Op 12 november 2018 wordt tijdens de discussie over de continuering van het ondernemersfonds door de raad een amendement ingestemd, waarin onder meer wordt ingegaan op de retributieregeling. De raad besluit op dit onderdeel: “De Stichting Ondernemers SúdwestFryslân vereenvoudigt het systeem van retributie: a. Retributie geldt voor de periode van deze samenwerkingsovereenkomst of tot het moment dat een trekkingsgerechtigde aangeeft toch gebruik te willen maken van het fonds. b.