Bijlage 2 - Grondbeleid 2021-2025
Tekst van het document
Let op! Hoe pas je de foto aan: Selecteer de vorm Plaats deze naar de achtergrond (dmv rechtermuisknop –> volgorde) De foto is daardoor volledig zichtbaar Vervang de foto Plaats de foto bij volgorde naar de achtergrond Zorg ervoor dat de foto in de hele vorm past Verwijder dit tekst vak!
Nota grondbeleid 2021 -2025 November 2021
Inhoudsopgave Inhoudsopgave ............................................................................................................................................. 2 Samenvatting ................................................................................................................................................ 4 1.
2.
3.
4.
5.
6.
Inleiding ................................................................................................................................................ 5 1.1
Aanleiding ..................................................................................................................................... 5
1.2
Doel van de Nota .......................................................................................................................... 5
1.3
Doel van het grondbeleid ............................................................................................................. 5
1.4
Beleidsuitgangspunten ................................................................................................................. 5
Ontwikkelingen in de leefomgeving ..................................................................................................... 7 2.1
Omgevingsvisie ............................................................................................................................. 7
2.2
Ruimtelijke ontwikkelingen in de gemeente ................................................................................ 7
2.2.1
Programma wonen ............................................................................................................... 7
2.2.2
Programma werk en ondernemen ....................................................................................... 8
2.2.3
Programma klimaatagenda .................................................................................................. 8
2.3
Omgevingsvisie met grootste verwachte bijdrage van grondbeleid ............................................ 9
2.4
Beleidsuitgangspunten ................................................................................................................. 9
Omgevingswet en Grondbeleid .......................................................................................................... 10 3.1
Kostenverhaal ............................................................................................................................. 10
3.2
Twee sporen ............................................................................................................................... 10
3.2.1
Privaatrechtelijke spoor...................................................................................................... 10
3.2.2
Publiekrechtelijke spoor ..................................................................................................... 11
3.3
Integrale vs. organische gebiedsontwikkeling ............................................................................ 12
3.4
Beleidsuitgangspunten ............................................................................................................... 12
Grondbeleid ........................................................................................................................................ 13 4.1
Situationeel grondbeleid: per ontwikkeling anders ................................................................... 13
4.2
Afwegingskader situationeel grondbeleid .................................................................................. 14
4.3
Beleidsuitgangspunten ............................................................................................................... 15
Instrumenten grondverwerving ......................................................................................................... 16 5.1
Grondverwerving ........................................................................................................................ 16
5.2
Theoretische afweging (strategische) grondverwerving ............................................................ 16
5.3
Beleidsuitgangspunt ................................................................................................................... 17
Samenwerkingsmodellen ................................................................................................................... 18 6.1
Afwegingskader samenwerkingsmodellen ................................................................................. 18
6.2
Beleidsuitgangspunten ............................................................................................................... 20
Pagina 2 van 48
BIJ.318449
7.
Grondprijsbeleid ................................................................................................................................. 21 7.1
Inleiding ...................................................................................................................................... 21
7.1.1 7.2 8.
Tabel grondprijsmethoden ................................................................................................. 21
Beleidsuitgangspunten ............................................................................................................... 22
Uitgangspunten grondexploitaties en financiën ................................................................................ 23 8.1
Algemeen .................................................................................................................................... 23
8.2
Definitie grondexploitatie........................................................................................................... 23
8.3
Herziening grondexploitaties...................................................................................................... 23
8.4
Afsluiting grondexploitaties........................................................................................................ 23
8.5
Vennootschapsbelasting (Vpb) voor gemeenten ....................................................................... 24
8.6
Besluit Begroting en Verantwoording ........................................................................................ 24
8.7
Beleidsuitgangspunten ............................................................................................................... 24
9.
Risicomanagement ............................................................................................................................. 25 9.1
Risico’s ........................................................................................................................................ 25
9.2
Weerstandscapaciteit ................................................................................................................. 25
9.3
Beleidsuitgangspunten ............................................................................................................... 25
10. 10.1
Taken en bevoegdheden ................................................................................................................ 26 Beleidsuitgangspunten ............................................................................................................... 26
Bijlage 1: Bronvermelding figuren en tabellen ........................................................................................... 27 Lijst met figuren ...................................................................................................................................... 27 Lijst met tabellen .................................................................................................................................... 27 Bijlage 2: Gebiedseigen vs. gebiedsoverstijgende kosten .......................................................................... 28 Bijlage 3: Modellen publiekrechtelijk kostenverhaal ................................................................................. 30 Bijlage 4: Grondbeleid ................................................................................................................................ 33 Bijlage 5: Instrumenten grondverwerving .................................................................................................. 35 Bijlage 6: Samenwerkingsmodellen............................................................................................................ 37 Bijlage 7: Grondprijsbeleid .........................................................................................................................
39 Bijlage 8: Uitgangspunten grondexploitaties en financiën......................................................................... 45
Pagina 3 van 48
BIJ.318449
Samenvatting Aanleiding
In deze Nota grondbeleid zijn kaders vastgelegd waarbinnen de gemeente haar grondbeleid voert. In 2015 heeft de gemeenteraad de Nota grondbeleid 2015 - 2019 gemeente SúdwestFryslân vastgesteld. Deze is, door de verstreken looptijd van vier jaar en de veranderingen die hebben plaatsgevonden, aan een actualisatie toe. Enerzijds zijn de bestaande kaders nog van kracht, deze zullen dan ook behouden blijven. Anderzijds zorgt de (aankomende) inwerkingtreding van de Omgevingswet voor gewijzigde kaders die invloed hebben op het grondbeleid van de gemeente. Kostenverhaal
Kostenverhaal betekent dat de gemeente de kosten, die zij maakt om (ruimtelijke) ontwikkelingen te realiseren, “in rekening brengt” bij degene die profijt heeft van deze kosten. Onder de Omgevingswet blijven de principes van kostenverhaal staan, maar worden enigszins anders georganiseerd dan onder de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Kostenverhaal is voor iedereen: voor de gemeente en voor derden. Het kostenverhaal voor de gemeente vindt plaats in de eigen gemeentelijke jaarrekening / begroting via investeringskredieten en gemeentelijke grondexploitaties (gronduitgifte). Het kostenverhaal op derden kan de gemeente publiekrechtelijk doen via regels en voorschriften, of privaatrechtelijk via een overeenkomst. De gemeente heeft als voorkeur om bij kostenverhaal het privaatrechtelijke spoor te volgen, het sluiten van overeenkomsten. Situationeel grondbeleid
De gemeente kiest ervoor om situationeel grondbeleid te voeren. Dit houdt in dat wij niet altijd dezelfde vorm van grondbeleid voeren, maar per situatie onderzoeken wat het best passend is. Wij willen als gemeente wendbaar en flexibel kunnen omgaan met verschillende situaties en vraagstukken die zich voor kunnen doen. Middels een afwegingskader maken wij per ontwikkeling een keuze in het te voeren grondbeleid en de daarmee samenhangende samenwerkingsvorm. Dit kan volledig actief of volledig faciliterend zijn, maar ook een tussenvorm is mogelijk. De keuze voor een bepaalde vorm van grondbeleid is afhankelijk van beschikbare financiële en personele capaciteit, verwachte risico’s, maatschappelijke urgentie en grondposities. Grondverwerving
De vigerende wet- en regelgeving biedt de gemeente een instrumentarium voor eventuele grondverwerving. De gemeente hanteert als uitgangspunt bij verwerving dit zo lang mogelijk te proberen op basis van minnelijke verwerving, waar nodig voorafgegaan door voorkeursrecht. Onteigening wordt enkel in uiterste gevallen ingezet. Bij aankoop van gronden worden deze door de gemeente direct afgewaardeerd onder de geldende bestemming, in geval van ‘warme grond’ wordt gewaardeerd tegen de verkrijgingsprijs. Grondprijsbeleid
Bij gronduitgifte hanteert de gemeente marktconforme prijzen. De te hanteren waarderingsmethode is functieafhankelijk. Grondexploitaties
Gemeentelijke grondexploitaties stellen wij op conform de regels van het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording). Dit houdt onder andere in dat grondexploitaties jaarlijks worden herzien en dat de raad geïnformeerd wordt bij over- of onderschrijdingen. Tevens stelt de gemeente jaarlijks gevoeligheidsberekeningen, die inzicht geven in het financiële gevolg bij verandering van de uitgangspunten in de grondexploitaties.
Pagina 4 van 48
BIJ.318449
1. Inleiding 1.1
Aanleiding
In 2015 heeft de raad de Nota grondbeleid 2015 - 2019 gemeente Súdwest-Fryslân vastgesteld. In dit beleidsdocument zijn de kaders vastgelegd, waarbinnen het college uitvoering geeft aan het grondbeleid. Deze kaders zijn voor een belangrijk deel nog steeds van kracht. Om die reden is ervoor gekozen om het document uit 2015 grotendeels in stand te houden en op onderdelen aan te passen. Deze Nota grondbeleid 2021 - 2025 is met name geactualiseerd op het gebied van de regelgeving en instrumenten onder de Omgevingswet. Deze treedt naar verwachting per 1 juli 2022 in werking. Ook is er geïnventariseerd welke gemeentelijke ambities in de Omgevingsvisie en de verschillende (omgevings)programma’s van toepassing zijn. Dit heeft tot enkele wijzigingen geleid. Volledigheidshalve wordt waar nodig ook de regelgeving onder de vigerende Wet ruimtelijke ordening (Wro) nog toegelicht. Dit document heeft daarom een hybride karakter.
1.2
Doel van de Nota
Met het opstellen van de Nota grondbeleid worden de hoofdlijnen van beleid weergegeven en worden de volgende algemene uitgangspunten gehanteerd:
De raad stelt de kaders vast voor het te voeren beleid; Het college baseert daarop de uitvoeringsplannen; Het gemeentelijk beleid is aangepast aan de meest recente wetgeving; Duidelijkheid over grondverwerving en uitgifte van gronden; Inzicht bieden in de wijze waarop grondprijzen tot stand kunnen komen; Regels met betrekking tot grondexploitaties; Taken en bevoegdheden op bestuurlijk en ambtelijk niveau.
1.3
Doel van het grondbeleid
Middel
Deze Nota grondbeleid is een middel om gemeentelijke ambities te realiseren, waar fysieke ingrepen in de leefomgeving nodig zijn. De voorliggende Nota grondbeleid is een middel om ruimtelijk beleid economisch verantwoord te realiseren. Het grondbeleid is geen doel op zich. Het grondbeleid omvat niet een visie over hoe de gemeente zich in ruimtelijk opzicht zou moeten ontwikkelen. Instrumenten
Het grondbeleid biedt wel de instrumenten om de regie over die ruimtelijke ontwikkeling te kunnen voeren. Dit kunnen ontwikkelingen zijn die de gemeente zelf initieert, al dan niet samen met anderen. Dit kunnen ook ontwikkelingen zijn die volledig worden geïnitieerd door derden. Door een goede regievoering kan vervolgens financiële dekking worden aangewezen voor de kosten. Dit is een voorwaarde voor de verwezenlijking van de ruimtelijke ontwikkeling. Financiën en risico
Naast de verwezenlijking van de ruimtelijke ontwikkeling is ook inzicht in de financiële risico’s van het te voeren grondbeleid van groot belang. Kijkend naar de mogelijke risico’s op de te verhalen kosten, is het noodzakelijk om telkens een actueel inzicht te hebben. Door tijdig te anticiperen voorkomen we een onverwachte confrontatie met tegenvallers.
1.4
Beleidsuitgangspunten
Om een duidelijk grondbeleid te kunnen voeren, gebruiken we de onderstaande uitgangspunten.
Pagina 5 van 48
BIJ.318449
Algemeen: Aansluiting grondbeleid op de doelstellingen en programma’s van de gemeente Súdwest-Fryslân; Structurele waarborging van het beheer van de gemeentelijke gronden; Structurele waarborging te verhalen kosten door middel van een grondexploitatie; Danwel inschatten van te verhalen kosten aan de hand van een realistische invulling van het omgevingsplan; Vormen van samenwerking met externe partijen en daarmee samenhangend kostenverhaal; De gemeente hanteert situationeel grondbeleid en past per ruimtelijke ontwikkeling maatwerk toe om te bepalen welke rol de gemeente speelt. Financieel: Uitvoering grondbeleid binnen gezonde financiële kaders, waarbij helder, duidelijk en consequent wordt omgegaan met risico’s; Waardering van gronden op basis van heldere uitgangspunten tegen een reële waarde; Informatievoorziening voor de raad ten behoeve van de (meerjaren)begroting, de mate van realisatie van de begroting tussentijds en de jaarverslaggeving; Duidelijkheid over kredietaanvragen van projecten, grondexploitaties en eigendommen; Duidelijkheid over het effect van het grondbeleid op de budgettaire en financiële positie van de gemeente; Financieel-technische uitgangspunten ten behoeve van de opzet, actualisering en financiële uitwerking van een grondexploitatie per complex en in totaal; Uitgangspunten voor waardering van gronden die nog niet in exploitatie
zijn genomen; Uniforme uitgangspunten op het gebied van totstandkoming van grondprijzen. Organisatorisch: Duidelijkheid over taken, bevoegdheden en de inhoudelijke processen.
Pagina 6 van 48
BIJ.318449
2. Ontwikkelingen in de leefomgeving In dit hoofdstuk worden de voorziene ontwikkelingen in de leefomgeving beknopt weergegeven. Met voorbeelden wordt aangegeven hoe de gemeente grondbeleid kan inzetten om de benodigde fysieke ingrepen mogelijk te maken.
2.1
Omgevingsvisie
De omgevingsvisie is de nieuwe integrale langetermijnvisie voor het hele grondgebied van de gemeente. De omgevingsvisie is een verplicht instrument voor de gemeente. In de gemeentelijke omgevingsvisie zijn Sustainable Development Goals (SDG’s) opgenomen. Dit zijn wereldwijde doelstellingen voor duurzame ontwikkeling. De gemeente SWF heeft deze via haar gemeentelijke beleid vertaald in vijf thema’s. Alle thema’s maar met name de laatste drie thema’s hebben een relatie met het gemeentelijk grondbeleid. 1. 2. 3. 4. 5.
Gezonde vitale mensen in een gezonde en veilige omgeving; Sterke kernwaarden; cultureel erfgoed, landschap, natuur, water; Veerkrachtige en leefbare wijken, dorpen en steden; Vitaal en aantrekkelijk landschap; Duurzaam, energieneutraal en klimaatadaptief.
Figuur 1: Van Omgevingsvisie naar Omgevingsplan
2.2 2.2.1
Ruimtelijke ontwikkelingen in de gemeente Programma wonen
In relatie tot de ‘Woningbouwafspraken Regio Zuidwest Friesland en Provincie Fryslân 2020 tot 2030’ is de bevolkings- en huishoudensprognose van juli 2020 richtinggevend geweest voor de gemaakte afspraken. Deze prognose is vertaald naar de behoefte van circa 1.500 aan de
Pagina 7 van 48
BIJ.318449
woningvoorraad toe te voegen woningen tot 2030 in onze gemeente. Rekening houdende met overprogrammering kunnen er, naast de 1.500 woningen, binnenstedelijk circa 1.000 woningen vrij ontwikkeld worden. In totaal is in de periode 2020-2030 daarmee ruimte om 2.500 woningen toe te voegen aan de woningvoorraad in onze gemeente. Ons bouwprogramma is flexibel en wordt periodiek vastgesteld en gedeeld met de provincie. Met de provincie vindt periodiek overleg plaats over ontwikkelingen op de woningmarkt. Ontwikkelingen kunnen aanleiding geven tot herziening van de woningbouwafspraken. De gemeente is voornemens om actief te sturen op de woningbouwopgaven. Dit houdt in dat wij als gemeente circa de helft van de woningbouwlocaties willen aanbieden via actief grondbeleid. Dus zelf grond minnelijk verwerven en woningbouwkavels verkopen. De gemeente heeft aandacht voor sociale woningbouw. Hiervoor heeft de gemeente, in samenwerking met diverse woningcorporaties en huurdersorganisaties, het strategische kader sociale huur in Súdwest-Fryslân opgesteld. Mogelijkheden grondbeleid
2.2.2
Actief grondbeleid, zelf grond verwerven en woningbouwkavels verkopen; Faciliterend grondbeleid, grondexploitatie door een private partij mogelijk maken, kosten openbare ruimte op de private partij verhalen. Programma werk en ondernemen
Met de provincie wordt een nieuw bedrijventerreinenplan voorbereid. Prognoses laten een aanvullende behoefte aan bedrijventerrein zien, ten opzichte van het huidige en geplande aanbod. Mogelijkheden grondbeleid
Gelijk aan woningbouw. 2.2.3
Programma klimaatagenda
De gemeente Súdwest-Fryslân heeft in de Klimaatagenda SWF 2021 als doel gesteld om de CO2-uitstoot in Súdwest-Fryslân vóór 2030 tot de helft terug te dringen ten opzichte van 1990. Dat wil de gemeente doen door: te werken aan een Circulaire Economie, waarbij wij goederen en grondstoffen voor minimaal 50 % hergebruiken; binnen de Gebouwde Omgeving 8.000 woningen aardgasvrij te maken en hiervoor schone energie als alternatief in te zetten (het aantal van 8.000 woningen is direct afgeleid van de landelijke doelstelling om 1,5 miljoen woning van het aardgas te halen voor 2030 (Klimaatakkoord, blz. 16)). Het aardgasvrijmaken van woningen betekent tot 2030 dat de gemeente zal inzetten op bestaande technieken (Transitievisie Warmte). Dit zijn warmtepompen en warmtenetten. De warmtenetten kunnen mogelijk gevoed worden door aquathermie en mogelijk zelfs geothermie in Bolsward en Sneek. De keuze voor een systeem wordt gemaakt in de Wijkuitvoeringsplannen. Voor de opwek van duurzame elektriciteit geeft de gemeente de voorkeur aan zonnepanelen. Hierbij hanteert de gemeente de zogenaamde zonneladder. Dit houdt in dat zij eerst kijkt of zonnepanelen op de daken kunnen. In het uiterste geval komen deze op het veld. Ondanks deze aanpak voorziet de gemeente, gezien de grote opgave, wel grote zonnepanelenvelden rondom de steden Sneek, Bolsward en Workum. Mogelijkheden grondbeleid
Grondverwerving voor energieopwekking op land; Verhalen van kosten van openbare voorzieningen op exploitanten van zonneparken.
Pagina 8 van 48
BIJ.318449
2.3
Omgevingsvisie met grootste verwachte bijdrage van grondbeleid
Voor een aantal ontwikkelingen is er de verwachting dat het grondbeleid hier veel aan kan bijdragen. Deze ontwikkelingen zijn gedistilleerd uit: De Omgevingsvisie; Momenteel bestaande gemeentelijk-organisatorische programma’s; De nieuwe Omgevingsprogramma’s vanuit het juridische instrument Omgevingsprogramma uit de Omgevingswet, genoemd in de Omgevingsvisie. In de onderstaande tabel zijn deze ontwikkelingen weergegeven. Tabel 1: Ontwikkelrichtingen met grootste verwachte bijdrage van grondbeleid
Door het grondbeleid op deze manier aan de omgevingsvisie te koppelen kunnen we ervoor zorgen dat de genoemde beleidsdoelstellingen tot uitwerking komen en tot zichtbare resultaten leiden.
2.4
Beleidsuitgangspunten In dit hoofdstuk is een relatie gelegd tussen de belangrijkste ruimtelijke opgaven en het grondbeleid. Keuzes worden later gemaakt, per opgave en per concrete locatie.
Pagina 9 van 48
BIJ.318449
3. Omgevingswet en Grondbeleid De Wet ruimtelijke ordening (Wro) met daarin opgenomen de Grondexploitatiewet is tot de verwachte inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 juli 2022 geldend recht. Per 1 juli 2022 zal naar verwachting de Omgevingswet (Ow) in werking treden. Met de komst van de Ow en de daaraan gekoppelde Aanvullingswet grondeigendom (Awg) is het belang voor de uitvoering van het gemeentelijke grondbeleid en het bijbehorende kostenverhaal gebleven. Met de komst van de Ow wordt de wettelijke verplichting tot gemeentelijke kostenverhaal daarom niet anders. De gemeente blijft verplicht de kosten te verhalen. De Aanvullingswet neemt onder andere de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg), de Onteigeningswet (Ow) en de Wet inrichting landelijk gebied (Wilg) op in de Omgevingswet en bevat een nieuwe regeling omtrent kostenverhaal.
3.1
Kostenverhaal
Kostenverhaal betekent dat de gemeente de kosten, die zij maakt om ontwikkelingen van woningbouw, bedrijvigheid, kantoren, winkel-, sport- en schoolvoorzieningen, natuur- en recreatieve voorzieningen te realiseren, “in rekening brengt” bij degene die profijt heeft van deze kosten. Dit in rekening brengen van deze kosten heet het verhalen van kosten ofwel kostenverhaal. Via het Aanvullingsbesluit grondeigendom Omgevingswet (‘het Aanvullingsbesluit’) worden in het Omgevingsbesluit de kostenverhaalsplichtige activiteiten en kostensoorten aangewezen. Gebiedseigen vs. gebiedsoverstijgende kosten
Er wordt onderscheid gemaakt tussen gebiedseigen kosten en gebiedsoverstijgende kosten. Gebiedseigen kosten zijn voor een enkele ontwikkeling. Deze worden per ontwikkeling bepaald, en worden altijd verhaald. Gebiedsoverstijgende investeringen komen ten goede aan meerdere ontwikkelingen of zelfs de hele gemeente. Een inhoudelijke uitwerking hiervan staat in bijlage 2: Gebiedseigen vs. gebiedsoverstijgende kosten. In de nog vast te stellen gemeentelijke Nota kostenverhaal wordt het verhalen van gebiedsoverstijgende kosten op nieuwe ontwikkelingen geregeld. Gemeente vs. private grondexploitanten
Dit kostenverhaal geldt voor iedereen: voor de gemeente zelf en voor derden. Het kostenverhaal voor de gemeente vindt plaats in de eigen gemeentelijke jaarrekening / begroting via investeringskredieten en gemeentelijke grondexploitatie (gronduitgifte). Het kostenverhaal op derden (particuliere grondeigenaren / private partijen) kan de gemeente grofweg via twee sporen doen: publiekrechtelijk via regels en / of voorschriften in het omgevingsplan, of privaatrechtelijk via een overeenkomst.
3.2
Twee sporen
De Omgevingswet onderscheidt een tweetal sporen ten aanzien van het kostenverhaal bij ruimtelijke ontwikkelingen: 3.2.1
Privaatrechtelijke spoor
Het sluiten van een (privaatrechtelijke) overeenkomst heeft met artikel 13.13 Omgevingswet een nieuwe wettelijke grondslag gekregen. Een overeenkomst wordt tussen gemeente en particuliere eigenaar gesloten vóór de vaststelling van de planologische maatregel. Deze overeenkomst wordt gesloten in de beginfase van het project. Partijen zijn dan nog niet gebonden aan het publiekrechtelijke kader van het omgevingsplan. De overheid sluit met de particuliere partij een overeenkomst waarin het kostenverhaal is verzekerd en maakt afspraken over locatie-eisen, woningbouwprogramma, fasering en dergelijke. Ook is het mogelijk om afspraken te maken over een financiële bijdrage voor een ontwikkeling van een
Pagina 10 van 48
BIJ.318449
gebied mits functionele samenhang kan worden aangetoond en de financiële bijdrage is geregeld in een omgevingsvisie of een programma. Het privaatrechtelijk spoor geeft de gemeente meer vrijheid in het maken van afspraken dan het publiekrechtelijk spoor. Ook nadat het verhalen van de kosten is geregeld in een omgevingsplan kunnen partijen echter nog een overeenkomst sluiten, de posterieure overeenkomst. Daarbij moeten zij echter de regels van het kostenverhaal in het omgevingsplan in acht nemen. Wat de onderhandelingsruimte is in het kader van een posterieure overeenkomst hangt daardoor af van het omgevingsplan. 3.2.2
Publiekrechtelijke spoor
De mogelijkheid bestaat dat een gemeente niet tot een overeenkomst kan komen met een private partij voordat het omgevingsplan wordt vastgesteld. Ook dan blijft het mogelijk om, als stok achter de deur, de kosten via de publiekrechtelijke weg te verhalen. Het bevoegde bestuursorgaan zal dan in het besluit dat de activiteit mogelijk maakt regels of voorschriften opnemen over het verhaal van kosten. Zo kan een gemeenteraad regels stellen over kostenverhaal in een omgevingsplan dat een aangewezen activiteit mogelijk maakt. Bij het publiekrechtelijke spoor mogen kosten alleen worden verhaald als ze voldoen aan de drie criteria van profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid (PPT-criteria).1 Nieuw echter is dat ook in het publiekrechtelijke spoor de mogelijkheid wordt geïntroduceerd om financiële bijdragen te verhalen.2 Dit wordt geregeld in de artikelen 13.23 en 13.24 Ow. Het gaat om het verhalen van een ‘vrijwillige’ bijdrage, die bestaat uit kosten die niet hoeven te worden verhaald via het verplichte publiekrechtelijke kostenverhaal uit afdeling 13.6 Ow (zie ook 9.4). Met andere woorden, het bestuursorgaan heeft de keuze om al dan niet over te gaan tot verhaal van deze kosten.
De gemeente heeft met de Omgevingswet een nieuw instrument in handen, te weten kostenverhaalkaders met beleidsuitwerking in regels per kostenverhaalsgebied of door middel van voorschriften in de omgevingsvergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Met toepassing van regels is het kostenverhaal (ook zonder een overeenkomst) verzekerd voor de gemeente. Het kostenverhaal via actief of faciliterend grondbeleid is samengevat in figuur 2.
Figuur 2: Kostenverhaal
1 2
Artikel 13.11 lid 1 Omgevingswet https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-35133-34.html
Pagina 11 van 48
BIJ.318449
3.3
Integrale vs. organische gebiedsontwikkeling
Nieuw naast het integrale kostenverhaal (art 13.14 Ow) is de mogelijkheid om kosten te verhalen bij zogenoemde organische gebiedsontwikkeling (art. 13.15 Ow). Met het (klassieke) integrale model worden zowel publieke kosten als kavelkosten (van uitgeefbare gronden) verhaald. Met het organische model worden alleen de publieke kosten verhaald. In bijlage 3 zijn de verschillen tussen het integrale en het organische model voor kostenverhaal weergeven.
3.4
Beleidsuitgangspunten
Met betrekking tot de Omgevingswet en grondbeleid stellen wij de volgende uitgangspunten voor:
Vanwege de grotere vrijheid als het gaat om kostenverdeling en aanvullende afspraken gaat bij ruimtelijke ontwikkelingen de voorkeur uit naar het volgen van het privaatrechtelijke spoor: het sluiten van overeenkomsten; Waar publiekrechtelijk kostenverhaal noodzakelijk is, laten wij de mogelijkheid open van zowel integraal als organisch kostenverhaal; Gebiedsoverstijgende kosten verhalen wij bij voorkeur ook via het privaatrechtelijk spoor, via overeenkomsten; Als het nodig is worden gebiedsoverstijgende kosten verhaald via het publiekrechtelijke spoor.
Pagina 12 van 48
BIJ.318449
4. Grondbeleid 4.1
Situationeel grondbeleid: per ontwikkeling anders
Grondbeleid is het samenhangende geheel van handelingen van de gemeente betreffende het grondgebruik. Grondbeleid wordt ingezet als sturingsinstrument om doeleinden van ruimtelijke ordening, woningbouw, economische ontwikkeling en andere doeleinden van gemeentelijk beleid te realiseren. In figuur 3 is het proces voor woningbouw weergegeven.
Figuur 3: Het gebiedsontwikkelproces
Pagina 13 van 48
BIJ.318449
Beleid gemeente Binnen de gemeente Súdwest-Fryslân is situationeel grondbeleid de norm. Dit houdt in dat we afhankelijk van de te realiseren doelen en feitelijke situatie zoals eigendomspositie van de gemeente, risico’s en financiële haalbaarheid een keuze maken voor het te volgen grondbeleid. Dit kan volledig actief of volledig faciliterend zijn, maar ook een tussenvorm tussen beide vormen van grondbeleid, waardoor we terecht komen in de publiek-private samenwerking (PPS). Voor de uitwerking van de diverse vormen van grondbeleid verwijzen wij naar bijlage 4. Bij de ontwikkeling van woningen is de wens van de gemeente om voor circa 50% volledig actief grondbeleid te voeren en voor circa 50% faciliterend. Hierbij zal het actieve grondbeleid zich in ieder geval richten op de ontwikkeling van vrije bouwkavels, waarop particulieren zelf een woning kunnen realiseren, en zal faciliterend grondbeleid zich meestal in ieder geval richten op projectmatige bouw. Bij de ontwikkeling van bedrijventerreinen bestaat de voorkeur voor actief grondbeleid. De gemeente kan dan optimaal sturen op de ruimtelijke inpassing, de haalbaarheid, de aard van de bedrijvigheid en de beschikbaarheid van kavels. Marktpartijen zijn vaak ook minder geïnteresseerd in de ontwikkeling van bedrijventerreinen, omdat de financiële haalbaarheid lastig is.
4.2
Afwegingskader situationeel grondbeleid
De gemeente kiest voor situationeel grondbeleid. Bij ontwikkeling van woningbouwlocaties hebben wij de keuze tussen actief en faciliterend grondbeleid, of een vorm daartussen. In het verleden zijn diverse strategisch gelegen gronden aangekocht met als doel om deze in de toekomst te ontwikkelen tot bouwrijpe grond. Op die locaties streven wij naar een actief grondbeleid mits passend binnen de woningbouwprogrammering. Op de locaties waar de gemeente geen of weinig grondpositie heeft, en de grond in eigendom van een ontwikkelende partij is, ligt meer faciliterend grondbeleid in de rede. Per individueel geval wordt beoordeeld welke vorm van samenwerking de voorkeur heeft met een duidelijke voorkeur voor een anterieure overeenkomst. Op te ontwikkelen locaties waar de gemeente geen grondpositie heeft, en de grond in handen van een niet-ontwikkelende partij is, bijvoorbeeld een agrarisch bedrijf, wordt grondverwerving overwogen. Hiervoor gelden de instrumenten en keuzes voor grondverwerving in hoofdstuk 7. De gemeente voert situationeel grondbeleid, afhankelijk van de omstandigheden en (on)mogelijkheden zullen wij per locatie ons grondbeleid bepalen. Om transparantie in ons grondbeleid te waarborgen hanteren wij bij elke ontwikkeling een standaard afwegingskader.
Het afwegingskader is zowel van belang bij ontwikkelingen die wij zelf willen oppakken, als ontwikkelingen die vanuit de markt tot stand komen. Wij kijken niet alleen aan het begin naar de rol die wij op willen pakken maar blijven de ontwikkelingen monitoren om te bepalen of het gewenst of noodzakelijk is onze strategie aan te passen. Op deze manier is zowel intern als extern duidelijk welke afwegingen wij maken om tot een bepaald type grondbeleid te komen. Dit is schematisch in onderstaande figuur 4 weergegeven.
Pagina 14 van 48
BIJ.318449
Figuur 4: Afwegingskader situationeel grondbeleid
De eerste afweging in figuur 4 is de vraag wie de grond in eigendom heeft. De tweede afweging is of de gemeente voldoende capaciteit en financiële draagkracht heeft voor het project. De derde afweging is of de gemeente risico’s wil dragen en / of actief wil sturen bij de ontwikkeling van het gebied.
4.3
Beleidsuitgangspunten
Met betrekking tot grondbeleid stellen wij de volgende uitgangspunten voor:
Een situationeel grondbeleid te voeren. Afhankelijk van de omstandigheden en (on)mogelijkheden wordt per te (her)ontwikkelen locatie een analyse gemaakt waaruit blijkt om actief of faciliterend grondbeleid te voeren of een tussenvorm (publiekprivate samenwerking) hierin te zoeken; Wij zetten in op zoveel mogelijk regie bij faciliterend grondbeleid, waarbij we met marktpartijen en derden zoeken naar kansen om tot een optimale prijs-kwaliteit verhouding en een haalbare en beheersbare ontwikkeling te komen; Erop inzetten om in circa 50% van de woningvraag via actief grondbeleid te voorzien, en bij circa 50% PPS / faciliterend grondbeleid; Inzetten op 100% actief grondbeleid voor bedrijventerreinen.
Pagina 15 van 48
BIJ.318449
5. Instrumenten grondverwerving 5.1
Grondverwerving
Om actief grondbeleid te kunnen voeren is de belangrijkste voorwaarde de gronden in eigendom te hebben of te krijgen. Bij het laatste is het voeren van een adequaat verwervingsbeleid van belang met als uitgangspunt het gemeentelijke, ruimtelijke beleid. Voor zowel woningbouw (50% actief grondbeleid) als bedrijventerreinen (100% actief grondbeleid) kan grondverwerving de komende jaren wenselijk zijn. In geval van actief grondbeleid koopt de gemeente zelf gronden aan voor ontwikkeling. Die gronden worden dus vooruitlopend op definitieve planvorming gekocht, uiteraard passend binnen een ontwikkelvisie en binnen de financiële kaders van de haalbaarheid. Uitgangspunt bij nieuwe aankopen is dat de grond na aankoop direct worden afgewaardeerd naar de waarde in huidige bestemming, of dat de grond tegen de aankoopwaarde van ‘warme grond’ op de balans kan blijven staan. Voor waardering als warme grond gelden de strikte criteria van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Deze criteria zorgen voor een financieel solide werkwijze bij het aankopen en waarderen van gronden. Het risico op het niet terugverdienen is daardoor lager dan in het verleden het geval was.
5.2
Theoretische afweging (strategische) grondverwerving
Wanneer het maatschappelijk gewenste ruimtegebruik daarom vraagt, kan het noodzakelijk zijn om grondpositie in te nemen. Als wij in de gelegenheid komen om strategisch onroerend goed te verwerven is accuraat handelen van belang. Dit vereist duidelijkheid binnen de gemeentelijke organisatie over taken en verantwoordelijkheden, de wijze van verantwoording, de inzet en mogelijke reservering van financiële middelen en afspraken tussen de raad en het college. Bij de beoordeling van een situatie moet rekening worden gehouden met de termijn waarop een voorgenomen bestemming kan worden gerealiseerd. Verder moet het risico worden geschat, dat een ontwikkeling wordt vertraagd of zelfs niet doorgaat. Daarnaast is de hoogte van de verwervingsprijs van belang in relatie tot de financiële middelen van de gemeente. De combinatie van realiseringstermijn, risico en kosten en de verwachte haalbaarheid bepalen in onderlinge samenhang de noodzaak en wenselijkheid om tot een aankoop te komen. Wij stellen voor om in een dergelijke situatie als college tot aankoop over te gaan, na afweging van bovenomschreven belangen onder de ontbindende voorwaarde van instemming van de raad. Per situatie wordt beoordeeld in welke mate en op welke wijze tot verwerving kan en zal worden overgegaan.
Uitgangspunt bij verwerving is dat de gemeente zo lang mogelijk probeert om de gronden minnelijk te verwerven, waar nodig voorafgegaan door vestiging van voorkeursrecht. De gemeente heeft als verwervingsinstrumenten ter beschikking: minnelijke verwerving, voorkeursrecht, onteigening, kavelruil, herverkaveling en stedelijke kavelruil. In bijlage 5 worden deze grondverwervingsinstrumenten nader toegelicht. In figuur 5 zijn de instrumenten voor het verkrijgen van grondeigendommen onder de Omgevingswet weergegeven. Deze instrumenten zijn weergeven binnen de beleidscyclus.
Pagina 16 van 48
BIJ.318449
Figuur 5: Instrument grondeigendom in beleidscyclus
5.3
Beleidsuitgangspunt
Met betrekking tot instrumenten bij grondverwerving stellen wij het volgende uitgangspunt voor:
Uitgangspunt bij verwerving is, dat wij zo lang mogelijk proberen op basis van minnelijke verwerving te realiseren, waar nodig voorafgegaan door vestiging van voorkeursrecht.
Pagina 17 van 48
BIJ.318449
6. Samenwerkingsmodellen Zoals eerder aangegeven voert de gemeente situationeel grondbeleid. Dit houdt in dat de gemeente per ontwikkeling een actief of faciliterend grondbeleid voert of een tussenvorm, afhankelijk van de eigendomssituatie, capaciteit, financiële draagkracht en risico’s. Bij het voeren van grondbeleid zijn diverse samenwerkingsvormen mogelijk. Per ontwikkeling zal een keuze gemaakt moeten worden welke samenwerkingsvorm het meest geëigend is. Immers, er kan sprake zijn van verschillende soorten locaties met verschillende eigendommen en inhoudelijke doelstellingen ten aanzien van die locaties. De samenwerkingsmodellen bevinden zich ergens op de glijdende schaal van volledig actief tot volledig faciliterend grondbeleid. Onderstaand worden diverse samenwerkingsmodellen beschreven. Er is een orde aangebracht van actief naar faciliterend. De samenwerkingsmodellen die zich tussen actief en faciliterend bevinden, hebben betrekking tot een publiek-private samenwerking (PPS). In bijlage 6 zijn de samenwerkingsmodellen toegelicht.
Figuur 6: Glijdende schaal van volledig actief naar volledig faciliterend grondbeleid
6.1
Afwegingskader samenwerkingsmodellen
Zoals eerder aangegeven is het beleidsuitgangspunt van de gemeente ten aanzien van het te voeren grondbeleid niet om te kiezen voor één bepaalde vorm van grondbeleid, maar dit per locatie of project te bezien. Per project zal een afweging worden gemaakt of de gemeente op de traditionele manier de grond zelf in ontwikkeling zal nemen of dat de ontwikkeling gedeeltelijk dan wel geheel wordt overgelaten aan een marktpartij, oftewel situationeel grondbeleid (zie paragraaf 6.1). Welke samenwerking wordt aangegaan, is afhankelijk van verschillende factoren, zoals: 1. Over welke grondposities beschikt de gemeente of over welke posities zou de gemeente kunnen beschikken? 2. Wat kan de gemeente? (financieel, capaciteit en kennis) 3. Hoeveel regie wil de gemeente op het project hebben? 4. Hoeveel risico kan en wil de gemeente lopen? Ad 1. Grondposities Het uitgangspunt bij de beslisboom (figuur 7) is de grondpositie van de gemeente. De grondpositie is het gevolg van de eerder gemaakte afweging. Wanneer deze afweging destijds niet gemaakt is of wanneer er wijzigingen in de uitgangspositie hebben plaatsgevonden kan deze overweging alsnog worden gemaakt. Dit kan ertoe leiden dat wij de gronden alsnog verwerven. Ad 2. Capaciteit en middelen van de gemeente Ten eerste de financiële capaciteit.
De financiële haalbaarheid en de eventuele risico’s van een plan dienen te worden getoetst aan de gemeentelijke, financiële capaciteit. De reserves
Pagina 18 van 48
BIJ.318449
of voorzieningen dienen voldoende groot te zijn om een tekort of eventuele risico’s op te vangen. Onder capaciteit verstaan we de aanwezige kennis en menskracht die het mogelijk maakt een project te begeleiden. De beoordeling of voldoende kennis en mankracht aanwezig is, is in zekere zin arbitrair. Wanneer er onvoldoende kennis of menskracht aanwezig is, kan deze worden ingehuurd. Uiteraard geldt dat er dan voldoende slagkracht en kennis beschikbaar moet zijn om de inhuur te kunnen managen en aan te sturen. De kosten van inhuur kunnen normaliter ten laste worden gebracht van de (toekomstige) grondexploitatie. Overigens is het uitgangspunt om datgene wat de gemeente zelf goed kan doen, dat ook zelf te doen. Ad 3. Regie De gemeente dient zich bij elke ruimtelijke ontwikkeling af te vragen in hoeverre regie daarop gewenst dan wel noodzakelijk is. Het gaat hier om invloed op de planvorming, kwaliteit en de planuitvoering. Veel regie is bijvoorbeeld nodig wanneer bepaalde beleidsdoelen, bijvoorbeeld maatschappelijke doeleinden, gerealiseerd dienen te worden. De regierol kan op twee manieren bij ons blijven. In de eerste plaats indien de grondexploitatie geheel of gedeeltelijk (via een samenwerkingsvorm) door de gemeente worden gevoerd. In de tweede plaats via de wettelijke kaders.
Waarbij de regie op feitelijke realisatie het sterkst is bij grondeigendom en grondexploitatie door de gemeente. Ad 4. Risico’s De mate van financiële risico’s bij een project is afhankelijk van de aard en omvang van het project. Om als gemeente een afweging te kunnen maken in de keuze van een samenwerkingsmodel, is een haalbaarheidsanalyse van het plan met risicoprofiel nodig. De grootte van de risico’s is van invloed op het gekozen samenwerkingsmodel.
Figuur 7: Beslisboom samenwerkingsmodellen
Pagina 19 van 48
BIJ.318449
6.2
Beleidsuitgangspunten
Met betrekking tot de te volgen samenwerkingsmodellen stellen wij de volgende uitgangspunten voor:
Per ontwikkeling wordt een afweging gemaakt om de grond zelf in ontwikkeling te nemen of de ontwikkeling deels of in zijn geheel over te laten aan een marktpartij; De uiteindelijke samenwerkingsvorm wordt mede bepaald op basis van het afwegingskader samenwerkingsmodellen zoals weergegeven in paragraaf 6.1; Bij de keuze voor zelf doen of uitbesteden spreken wij een voorkeur uit voor zelf doen, als voldoende capaciteit, financiële draagkracht en kennis en kunde aanwezig zijn in de organisatie, en als het risicoprofiel aanvaardbaar is.
Pagina 20 van 48
BIJ.318449
7. Grondprijsbeleid 7.1
Inleiding
Het grondprijsbeleid is de manier waarop we als gemeente de prijs bepalen voor grond die we zelf verkopen. De grondprijs hangt onder andere af van: De functie, locatie en ligging van de grond; Kwaliteit van de openbare ruimte; De bodemgesteldheid; De marktomstandigheden; Materiaalgebruik en kwaliteit van het gebouw; Bouwkosten en verkoopprijzen. Grondprijzen voor uitgifte van particuliere kavels en bedrijfskavels staan in de Nota grondprijzen die het college jaarlijks vaststelt. Voor projectontwikkeling wordt marktconform maatwerk toegepast. Het college is bevoegd om op grond van de gemeentewet privaatrechtelijke rechtshandelingen uit te voeren, waaronder ook het vaststellen van de grondprijzen. Het college moet zich wel houden aan de methoden die de raad als kader stelt. 7.1.1
Tabel grondprijsmethoden
De grondprijsmethoden in de onderstaande tabel zijn het uitgangspunt. In bijlage 7 is per functie ingegaan op de te hanteren grondprijsmethode. Tabel 2: Grondprijsmethoden
Pagina 21 van 48
BIJ.318449
7.2
Beleidsuitgangspunten
Voor het grondprijsbeleid en gronduitgiftebeleid stellen wij de volgende uitgangspunten voor:
De gemeente hanteert marktconforme grondprijzen; De gemeente hanteert functioneel grondprijsbeleid. Dat wil zeggen dat de grondprijs afhangt van wat voor functie de grond heeft of zal krijgen. De functie van de grond is of wordt vastgelegd in een ruimtelijk besluit. De grondprijs wordt bepaald op basis van de maximale mogelijkheden in het ruimtelijk besluit; Voor het bepalen van de grondprijzen van de meest voorkomende functies worden de methoden gebruikt zoals weergegeven in tabel 2 hieronder. De kostprijsmethode wordt nagenoeg niet gebruikt. De residuele grondwaardemethodiek wordt alleen toegepast op het moment dat de methode recht doet aan de totstandkoming van een marktconforme prijs; Bij de totstandkoming van de grondprijs wordt rekening gehouden met de vigerende (bouw) wet- en regelgeving. Er wordt geen rekening gehouden met maatregelen voor extra duurzaam bouwen bovenop de vigerende wet- en regelgeving. Als extra duurzaam bouwen kostenverhogend werkt, dan wordt niet de grondprijs omlaag gebracht, maar wordt subsidie verstrekt; Delegeren van het vaststellen van de erfpachtcanon aan het college. Het college houdt de mogelijkheid van uitgifte in erfpacht open. Het college gebruikt dit instrument om daarmee zoveel mogelijk tegemoet te komen aan de wensen van de koper. Daarmee wordt een extra mogelijkheid gecreëerd om de kaveluitgifte te optimaliseren.
Succesvolle erfpacht varianten bij andere gemeenten zullen worden meegenomen in de overweging en deze zullen indien mogelijk (ten dele) worden toegepast; Uitgifte van gronden doet het college bij voorkeur via verkoop. Maar om sommige woningzoekenden tegemoet te komen die moeite hebben de financiering rond te krijgen, wordt ook erfpacht aangeboden; Gronden en opstallen in gemeentelijk eigendom worden zo veel mogelijk verhuurd of verpacht. Daarmee worden zoveel mogelijk de kosten van beheer en onderhoud gedekt.
Pagina 22 van 48
BIJ.318449
8. Uitgangspunten grondexploitaties en financiën 8.1
Algemeen
Dit hoofdstuk gaat over de situatie van actief grondbeleid. Daarbij wordt een volledige grondexploitatie vastgesteld, inclusief ramingen voor de grondverwerving, het bouw- en woonrijp maken en gronduitgifte. De uitgangspunten in dit hoofdstuk zijn daarnaast veelal ook van toepassing op faciliterend grondbeleid. Daarbij is de grondexploitatie minder omvattend, en zijn niet alle activiteiten, zoals bijvoorbeeld een projectplan, nodig. De regels voor het opstellen van financiële rapporten van de gemeente zijn gebaseerd op het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) en zijn tevens leidend voor het toezicht op en uitvoering van grondexploitaties.
8.2
Definitie grondexploitatie
Een grondexploitatie of exploitatieopzet kan als volgt worden gedefinieerd: Een financieel overzicht van kosten en opbrengsten van een ruimtelijke ingreep. Met de uitkomsten van het financieel overzicht wordt de financieel-economische haalbaarheid aangetoond. Na vaststelling door de raad fungeert het financieel overzicht, de grondexploitatie, als het financiële kader waarbinnen de ruimtelijke ontwikkeling gerealiseerd wordt. De huidige definitie van de financiële regelgeving in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) voor de categorie ‘Bouwgrond in exploitatie’ (BIE) is: Die gronden in eigendom van de gemeente, waarvoor door de gemeenteraad een grondexploitatiecomplex met een grondexploitatiebegroting is vastgesteld. Het heeft in alle gevallen betrekking op de grondexploitatie in de uitvoeringsfase. Meer informatie over de vaststelling van grondexploitaties en de regelgeving van het BBV is opgenomen in bijlage 8.
8.3
Herziening grondexploitaties
Elke grondexploitatie wordt één keer per jaar herzien bij het opmaken van de jaarrekening over het voorgaande boekjaar per 31 december. Bij de herziening wordt de boekwaarde geactualiseerd, de ramingen worden vergeleken met de werkelijk gemaakte kosten en opbrengsten uit het voorgaande jaar (jaarrekening) en het lopende jaar. Het prijspeil van de grondexploitatie wordt aangepast en eventuele inhoudelijke wijzigingen worden doorgevoerd. Na vaststelling van de jaarrekening is de herziene grondexploitatie het financiële kader voor de verdere uitvoering van het project. Als zich belangrijke wijzigingen voordoen in de aannames, dan rapporteren wij hierover tussentijds of in de bestuursrapportage. Waar sprake is van over- of onderschrijdingen ten opzichte van de door de raad verstrekte budgetten en kredieten, wordt dit gemeld in de rapportages volgens de planning- en control cyclus. Conform het BBV moet er tenminste jaarlijks een herziening van de grondexploitatie plaatsvinden. Actualisaties van het grondexploitatiecomplex met planinhoudelijke wijzigingen, dan wel autonome wijzigingen met materiële financiële gevolgen, moeten opnieuw door de raad worden vastgesteld.
8.4
Afsluiting grondexploitaties
Indien de activiteiten, die in het kader van de grondexploitatie gerealiseerd moeten worden zijn afgerond, kan de grondexploitatie conform BBV worden afgesloten. Op dat moment is de exploitatie ook fiscaal afgerond.
Pagina 23 van 48
BIJ.318449
8.5
Vennootschapsbelasting (Vpb) voor gemeenten
Overheidsondernemingen zijn per 1 januari 2016, in beginsel, belastingplichtig geworden voor de Vennootschapsbelasting. Met de invoering van de wet modernisering Vpb-plicht overheidsondernemingen geeft de Nederlandse overheid gehoor aan een verzoek van de Europese Commissie om de Vennootschapsbelasting-positie van overheidsondernemingen te herzien en daarmee een gelijk speelveld te creëren tussen private partijen en overheden. Concreet betekent dit ook dat de gemeente Vpb moet betalen over de activiteiten binnen haar grondbedrijf, voor zover zij daarmee een onderneming drijft. De gemeente toetst jaarlijks of zij met de activiteiten binnen haar grondbedrijf een onderneming drijft. Uit de invoering van deze wet vloeien verder geen specifieke kaders voor het grondbeleid van de gemeente voort. In het kader van de Jaarrekening die ieder jaar wordt vastgesteld door de gemeenteraad worden de eventuele financiële gevolgen benoemd. De gemeente drijft met haar grondbedrijf een onderneming indien voldaan wordt aan de volgende drie cumulatieve voorwaarden: 1. Er moet sprake zijn van een duurzame organisatie van kapitaal en arbeid; 2. Die deelneemt aan het economisch verkeer; 3. Met het oogmerk daarmee winst te behalen (winstoogmerk), welke winst ook redelijkerwijze te verwachten is.
8.6
Besluit Begroting en Verantwoording
Het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) bevat regelgeving voor gemeenten voor onder andere het opstellen van de begroting en jaarstukken, de financiële positie, waardering et cetera. Bij het uitvoeren en verantwoorden van haar grondbeleid handelt de gemeente in overeenstemming met de stellige uitspraken van de commissie BBV en houdt zij rekening met de aanbevelingen van de commissie BBV.
8.7
Beleidsuitgangspunten
Met betrekking tot de uitgangspunten grondexploitaties stellen wij de volgende uitgangspunten voor:
Een voorlopige grondexploitatie wordt ter kennisgeving opgesteld aan het eind van de initiatiefase. De definitieve grondexploitatie wordt in de ontwerpfase vastgesteld; Bij over- en / of onderschrijdingen wordt de raad geïnformeerd via de gebruikelijke rapportages in de planning- en controlcyclus. Als er sprake is van een substantiële afwijking dan wordt een bijgestelde kredietaanvraag bij de raad ingediend; Van projecten in de initiatiefase die onverhoopt niet doorgaan, worden de gemaakte kosten afgeboekt ten laste van het jaarresultaat; Kredieten worden op de volgende momenten aangevraagd bij de raad: ▫ Initiatiefase (voorbereidingskrediet); ▫ Ontwerpfase (uitvoeringskrediet); ▫ Eventueel aanvullende kredieten bij een jaarlijkse of tussentijdse herziening; Afsluiting, categorisering en waardering van de grondexploitatie vindt plaats conform de regelgeving van het BBV; De gemeente toetst jaarlijks of zij met de activiteiten binnen haar grondbedrijf een onderneming drijft; Grondexploitaties worden jaarlijks herzien.
Herzieningen van de grondexploitatie met planinhoudelijke wijzigingen met grote financiële gevolgen, moeten opnieuw door de raad worden vastgesteld; Voor een verwacht verlies van een individuele grondexploitatie wordt direct een voorziening ter grootte van het verwachte resultaat op contante waarde in het betreffende boekjaar getroffen; Winst wordt genomen volgens de voorgeschreven Percentage of Completion methode.
Pagina 24 van 48
BIJ.318449
9. Risicomanagement 9.1
Risico’s
Grondexploitaties zijn langdurige processen, die onderhevig zijn aan financiële en andere risico’s. Bij het opstellen van een plan moeten allerlei aannames worden gedaan, waarbij het de vraag is of deze werkelijkheid worden. Grondopzetten kunnen grote nadelige effecten hebben op de begroting of het weerstandsvermogen van de gemeente. Het vooraf bepalen van de financiële risico’s is daarom een belangrijk onderdeel in alle fasen van het project. Om risico's te onderkennen en inzichtelijk te krijgen is actief risicomanagement noodzakelijk. Risicomanagement is het proces van identificeren en beheersen van risico's. Dit is geen eenmalige exercitie. Het in beeld krijgen, monitoren, beheersen en verantwoorden van en over risico's is een steeds terugkerend proces. De wijze waarop aan risicomanagement uitvoering wordt gegeven, ligt buiten het bereik van de Nota grondbeleid. Wel kan worden ingegaan op het periodiek geven van inzicht in de grootste risico’s, en hoe groot deze worden ingeschat. Bij alle activiteiten in een grondexploitatie zijn telkens weer andere risico’s mogelijk, die op verschillende momenten optreden en ieder hun eigen mate van invloed hebben.
Risico’s in grondexploitaties hangen samen met: Langjarige looptijd van plannen; Afhankelijkheid van marktomstandigheden, derde partijen en (veranderlijke) wetgeving bij de uitvoering en ontwikkeling; Detaillering van de plannen. De opzet van plannen gaat zowel inhoudelijk als financieel van grof naar fijn. Dit wil zeggen dat de onderbouwing en hardheid van plannen ook steeds duidelijker wordt bij het verstrijken van de looptijd van een plan; De vele variabelen en uitgangspunten die als gevolg van bijstelling een forse impact kunnen hebben op de beoogde planuitkomsten. Kijkend naar de risicoprofielen kunnen we constateren dat het belangrijk is om periodiek inzicht te hebben in de risico's binnen de grondexploitaties. Het gaat hierbij zeker niet alleen om het kwantificeren van de risico's. Door het tussentijds schatten en op de hoogte zijn van de risico's is het mogelijk tijdig bij te sturen. Als basisinstrument gebruikt het college een gevoeligheidsberekening bij de herziening voor de jaarrekening. Met behulp van het bovenstaande kan de omvang van de benodigde weerstandscapaciteit worden berekend.
9.2
Weerstandscapaciteit
Om de financiële risico’s van grondexploitaties af te dekken is een bepaalde weerstandscapaciteit nodig. De aanwezige weerstandscapaciteit voor de grondexploitaties is onderdeel van de algemene reserve.
9.3
Beleidsuitgangspunten
Met betrekking tot risicomanagement stellen wij het volgende uitgangspunt voor:
We stellen jaarlijks een gevoeligheidsberekening op bij de herziene grondexploitaties. De gevoeligheidsberekening geeft inzicht in de mate van afwijking van het resultaat bij verandering van de parameters in de grondexploitaties. De gevoeligheidsberekening resulteert in een overzicht van de grootste risico’s, met kans en gevolg. Dit overzicht is een van de gegevens bij het bepalen van de gemeentelijke weerstandscapaciteit.
Pagina 25 van 48
BIJ.318449
10. Taken en bevoegdheden De raad heeft het budgetrecht. Het college is bevoegd tot het besluiten over en verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen, waaronder het aan- en verkopen van onroerend goed. Met de jaarstukken legt het college verantwoording af over de realisatie van de door de raad in de programmabegroting vastgelegde beleidsvoornemens en budgetten. Voor de grondexploitaties stelt de raad jaarlijks de (herziene) budgetten vast in de jaarrekening. Voor het grondbeleid zijn de taakverdeling en bevoegdheden van de raad, het college en de ambtelijke organisatie opgenomen in tabel 3. Tabel 3: Overzicht taakverdeling en bevoegdheden
10.1
Beleidsuitgangspunten
Met betrekking tot de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden wordt het volgende uitgangspunt voorgesteld:
Voor de verschillende onderdelen van het grondbeleid en de uitvoering daarvan, geldt het overzicht zoals weergegeven in tabel 3.
Pagina 26 van 48
BIJ.318449
Bijlage 1: Bronvermelding figuren en tabellen Lijst met figuren Figuur 1: Figuur 2: Figuur 3: Figuur 4: Figuur 5:
Figuur 6: Figuur 7:
Van Omgevingsvisie naar Omgevingsplan (bron: gemeente Súdwest-Fryslân, bewerking Antea Group) Kostenverhaal (bron: gemeente West Betuwe, bewerking Antea Group) Het gebiedsontwikkelproces (bron, CPB, bewerking Antea Group) Afwegingskader situationeel grondbeleid (bron: gemeente De Fryske Marren, bewerking Antea Group) Instrument grondeigendom in beleidscyclus (bron: Aanvullingswetten bodem, geluid, grondeigendom en natuur in de Omgevingswet. Parlementaire geschiedenis, deel 1 – Consultatieversie 2016. Tekst en Toelichting. Redactie: mr. dr. J.H.G. van de Broek, pagina 139, bewerking Antea Group) Glijdende schaal van volledig actief naar volledig faciliterend grondbeleid (bron: gemeente Alphen aan den Rijn, bewerking Antea Group) Beslisboom samenwerkingsmodellen (bron: gemeente De Fryske Marren, bewerking Antea Group)
Lijst met tabellen Tabel 1: Tabel 2: Tabel 3:
Pagina 27 van 48
Ontwikkelrichtingen, Omgevingsvisie en grondbeleid Grondprijzenmethoden Overzicht taakverdeling en bevoegdheden
BIJ.318449
Bijlage 2: Gebiedseigen vs. gebiedsoverstijgende kosten Gebiedseigen vs. gebiedsoverstijgende kosten Naast kostenverhaal op basis van afdeling 13.6 van de Omgevingswet is het wetsvoorstel Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet uitgebreid met twee artikelen in afdeling 13.7 van de Omgevingswet. De betrokken artikelen 13.23 en 13.24 van de Omgevingswet maken het mogelijk om in een omgevingsplan te bepalen dat een financiële bijdrage wordt verlangd voor ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving (hierna: regeling voor publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdragen). Hiermee wordt beoogd dat gemeenten financiële bijdragen kunnen vragen voor ontwikkelingen als kwalitatieve verbeteringen van landschap, natuur, water of de stikstofbalans, de aanleg of aanpassingen van infrastructuur en daartoe benodigde voorzieningen, de realisatie van sociale woningbouw buiten het plangebied en het slopen van opstallen in geval van bijvoorbeeld een krimpopgave. De relatie tussen ruimtelijke ontwikkeling en noodzakelijke investeringen moet vastgelegd worden in een gebiedsvisie (omgevingsvisie of omgevingsplan), de sleutel van verrekening moet zijn opgenomen en er moet periodiek worden verantwoord. De kernprincipes van het huidige kostenverhaal blijven overeind. Zo moet de waardesprong de bijdrage mogelijk maken en mag nooit meer verhaald worden dan de kosten.
De huidige regeling van kostenverhaal heeft prioriteit; de nieuwe regeling is aanvullend en facultatief. Kosten die verhaald worden binnen het huidige systeem kunnen en mogen niet verhaald worden binnen de nieuwe regeling. Bovenwijkse kosten die niet verhaalbaar zijn op basis van PPT-criteria kunnen nu dus in de nieuwe regeling opgenomen worden. Deze uitbreiding geeft gemeenten de bevoegdheid om publiekrechtelijk een financiële bijdrage te verlangen / af te dwingen voor ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving (=regeling voor publiekrechtelijke afdwingbare financiële bijdragen). Het betreft hier een aanvulling op de mogelijkheid om op vrijwillige basis over financiële bijdragen te contracteren (art 13.22 van de Omgevingswet). De regeling verschilt van de regeling kostenverhaal in afdeling 13.6 van de Omgevingswet. De regeling kostenverhaal heeft betrekking op het verhalen van de kosten voor het bouw- en woonrijp maken van kostenverhaalsgebieden (gebiedseigen kosten) die nodig zijn om de toegestane activiteiten in die gebieden te realiseren. Het betreft dan zowel de kosten die gemaakt worden in het kostenverhaalsgebied als kosten die daarbuiten worden gemaakt, voor zover die aan de criteria profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid voldoen.