Bijlage 1 - onderzoeksrapport Evenementenvergunning in Súdwest-Fryslân

Evenementenvergunningen in SúdwestFryslân Rekenkameronderzoek

December 2023

Colofon Rekenkamer Súdwest-Fryslân dr. R.J. (Rick) Anderson (hoofdonderzoeker, lid) drs. J.H. (Jet) Lepage MPA (voorzitter) dr. M.S. (Marsha) de Vries (secretaris, lid)

Contactgegevens Postadres: Postbus 10.000, 8600 HA Sneek E-mail: rekenkamer@sudwestfryslan.nl Website: www.sudwestfryslan.nl

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Voorwoord Een onderzoek naar het verstrekken van evenementenvergunningen kent zeer veel aspecten en zeer veel belanghebbenden. Hoe belangrijk het organiseren van evenementen immers ook is, evenementen moeten ook veilig en duurzaam zijn en mogen niet teveel overlast veroorzaken. Dit maakt het onderzoek naar evenementenvergunningen complex, maar bijzonder uitdagend. De rekenkamer heeft in dit onderzoek zoveel mogelijk aspecten betrokken. Zo is het beleid geanalyseerd, het procesontwerp nagelopen en is bezien hoe men het uitvoeringsprogramma op het gebied van toezicht en handhaving heeft vormgegeven. Belangrijker was echter, dat een beeld gevormd kon worden van de praktijk. Hiertoe zijn niet alleen de ambtenaren geïnterviewd, maar is tevens een enquête uitgezet onder organisatoren en zijn nadien ook gesprekken met organisatoren gevoerd. Eerst en vooral wil de rekenkamer haar dankbaarheid uitspreken richting al diegenen die hebben meegewerkt aan dit onderzoek: de ambtenaren, die wij met zeer veel vragen, aanvullende vragen en nog meer vragen hebben bestookt, maar zeker ook de organisatoren, die de tijd en moeite hebben genomen om te reageren op vragen en om gesprekken te voeren. Zonder deze steun had dit rapport niet tot stand kunnen komen. De gemeente voert een zeer actief evenementenbeleid en onderneemt continu de nodige acties om dit beleid nog verder te verbeteren.

Gedurende het onderzoek werd duidelijk, dat lang niet iedereen dezelfde visie heeft ten aanzien van evenementen en de voorwaarden die hieraan gesteld kunnen worden. Misschien is dit logisch en juist goed, maar wel is het van belang dat deze verschillende meningen in beeld worden gebracht bij de verdere vormgeving en optimalisatie van het evenementenbeleid. Wij hopen, dat dit rapport hiertoe een bijdrage levert. drs. J.H. Lepage MPA Voorzitter rekenkamer Súdwest-Fryslân

3

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

4

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Samenvatting Binnen de gemeente worden gedurende het gehele jaar tal van evenementen georganiseerd. Zo worden in januari 2023 nieuwjaarsduiken georganiseerd, vindt in februari een carnavalsoptocht plaats, worden in maart circusvoorstellingen, hardloopwedstrijden en muziekfeesten georganiseerd, etc. Evenementen vervullen een belangrijke functie bij het versterken van de aantrekkingskracht van de gemeente en de saamhorigheid van de inwoners. Aan de andere kant spelen ook andere belangen een rol bij het organiseren van evenementen. Eén daarvan is de veiligheid, maar ook duurzaamheid speelt een steeds belangrijker rol. Tijdens het jaarlijkse overleg tussen de rekenkamer en raadsleden, d.d. 11 januari 2023, hebben enkele raadsleden aangegeven behoefte te hebben aan een onderzoek naar het verstrekken van evenementenvergunningen. Enerzijds bestaat de indruk bij raadsleden dat de behandeling van evenementenaanvragen vrij lang duurt, terwijl men zich anderzijds afvraagt of het aanvragen en verstrekken van een evenementenvergunning niet een te zware procedure is bij kleinschalige activiteiten. De rekenkamer komt met dit onderzoek graag tegemoet aan deze wens. Dit onderzoek richt zich op het proces van evenementenvergunningsverstrekking en beoogt dit proces in termen van rechtmatigheid en doelmatigheid te analyseren en te optimaliseren.

Uiteindelijk heeft dit onderzoek tot doel de kaderstellende en controlerende rol van de raad op het gebied van evenementenvergunningen te traceren en te versterken. Vanuit deze doelstelling kan de volgende onderzoeksvraag worden geformuleerd: Hoe rechtmatig en doelmatig verloopt het proces van evenementenvergunningsverstrekking en welke aanbevelingen zijn denkbaar om de rechtmatigheid en doelmatigheid van dit proces te verhogen? Deze onderzoeksvraag kan vertaald worden naar de volgende deelvragen: 1. Welke normen kunnen gesteld worden aan een rechtmatig en doelmatig verloop van het proces van evenementenvergunningsverstrekking? 2. Welke evenementenvergunningen zijn verstrekt voor de jaren 2019 tot en met 2023 en wat zijn de lasten en baten van het proces van evenementenvergunningsverstrekking in deze jaren? 3. Welk beleid voert de gemeente met betrekking tot het proces van het verstrekken van evenementenvergunningen? 4. Hoe verloopt het proces van het aanvragen en verstrekken van evenementenvergunningen in de gemeentelijke praktijk? 5. Hoe verhouden het gevoerde beleid en de gemeentelijke praktijk met betrekking tot het proces van evenementvergunningsverstrekking zich tot de gestelde normen? 6. Welke aanbevelingen kunnen geformuleerd worden om de rechtmatigheid en doelmatigheid van het proces van evenementenvergunningsverstrekking te verbeteren?

Om het normenkader vorm te geven, is gebruik gemaakt van eerder uitgevoerd onderzoek op dit terrein. Daarnaast zijn publicaties van de VNG, het ministerie van BZK, alsmede wetenschappelijke publicaties bestudeerd. Om een overzicht te genereren van de verstrekte evenementenvergunningen, inclusief de lasten en baten die daarmee gemoeid zijn over de periode 2019 tot en met 2023, is de administratie opgevraagd. Het gemeentelijk beleid met betrekking tot evenementenvergunningen is 5

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

niet alleen gebaseerd op de APV en de legesverordening, maar daarnaast ook op andere beleidsdocumenten. Deze documenten zijn nader geanalyseerd om het gemeentelijk beleid inzichtelijk te maken. Om het proces van het aanvragen en verstrekken van evenementenvergunningen in de gemeentelijke praktijk te traceren, zijn interviews afgenomen bij de betrokken ambtenaren, maar is tevens een enquête uitgezet bij de organisatoren van evenementen, aangevuld met interviews met organisatoren. Daarnaast zijn in deze fase aan de hand van alle overige documenten (werkinstructies, voorwaarden, procesafspraken, interne en externe communicatie, collegebesluiten, uitvoeringsprogramma’s, etc.) die van belang zijn in beeld gebracht en geanalyseerd. De gemeentelijke praktijk is vervolgens nader geanalyseerd aan de hand van enkele casestudies. Tot slot is een experiment uitgevoerd, waarbij de onderzoeker zelf een poging heeft ondernomen om via de site een evenement aan te melden. Het gemeentelijk beleid en het proces in de gemeentelijke praktijk zijn vervolgens afgezet tegen het normenkader om te bezien in hoeverre het beleid en de praktijk afwijken van dit kader en welke verklaringen daarvoor denkbaar zijn. Uiteindelijk leidt deze vergelijking en analyse tot het formuleren van mogelijke aanbevelingen. Op basis van de bevindingen en de analyse daarvan, kunnen de volgende conclusies worden getrokken: 











De termijnen die gelden voor het aanvragen van een vergunning, lopen niet synchroon met de termijnen uit de APV. Als men bijvoorbeeld 15 weken voor het evenement een aanvraag indient, kan de aanvraag op grond van de nieuwe termijnen geweigerd worden, maar op grond van de APV niet. Desgevraagd wordt in dit verband gesteld, dat de APV op dit punt dient te worden aangepast. Dit zal in de zomer van 2023 gebeuren (Interview, 17 mei 2023). In het koersdocument van 12 november 2019 wordt een evenementenvisie aangekondigd. Ook in het collegeadvies van 14 februari 2023 wordt deze visie aangekondigd. Niet duidelijk is, hoe ver men hiermee is of wanneer deze visie te verwachten is. Aan de hand van de uitvoeringsregels, maar ook op basis van andere documenten, wordt duidelijk, dat de gemeente een balans zoekt tussen enerzijds het belang en de functie van evenementen en anderzijds de mogelijke negatieve consequenties van evenementen. In de inleiding op de uitvoeringsregels wordt bijvoorbeeld het belang van evenementen onderschreven, maar wordt ook gewezen op de keerzijde van evenementen. Het evenementenbeleid is vertaald naar uitvoeringsregels. Daarnaast wordt op 26 januari 2021 het duurzame evenementenbeleid vastgesteld door het college. De vraag rijst dan, hoe deze twee beleidsuitingen zich tot elkaar verhouden.

Als de instructies voor het draaiboek vergeleken worden met het evenementenbeleid, kan geconcludeerd worden, dat het evenementenbeleid criteria stelt, die niet in de instructies voor het draaiboek of in de uitvoeringsregels staan vermeld. In de uitvoeringsregels van 2023 worden de criteria die het duurzame evenementenbeleid stelt, overigens wel als bijlage opgenomen. Geconcludeerd kan worden, dat als de regionale handleiding voor een A-evenement wordt vergeleken met de gemeentelijke handleiding (waarbij geen onderscheid wordt gemaakt tussen de categorieën), de gemeentelijke handleiding minder informatie vraagt dan de regionale handleiding. De uitvoeringsregels gaan uit van een driedeling: A-, B- en C-evenementen. Het duurzame evenementenbeleid hanteert echter een tweedeling: een light versie en een reguliere versie. Voor de light versie gelden lichtere criteria dan voor de reguliere versie. Bij het onderscheid tussen de light en de reguliere versie, speelt het aantal bezoekers (meer of minder dan 500) een doorslaggevende rol. Zo kan een evenement dat wordt betiteld als B-evenement volstaan met lichte criteria indien men minder dan 500 bezoekers per dag verwacht, terwijl men voor een regulier A-evenement moet voldoen aan de reguliere criteria als men meer dan 500 bezoekers per dag verwacht.

De criteria hebben betrekking op het beleid dat de organisatoren voeren, de communicatie, het afval, de energievoorziening, het watergebruik, het groen en 6

Rekenkamer Súdwest-Fryslân













de mobiliteit. Dit kan zeer verwarrend werken voor de aanvrager, aangezien in de procesbeschrijving die behoort bij de uitvoeringsregels geen melding wordt gemaakt van een reguliere versie en een light versie. Het onderscheid tussen regulier en light is echter van groot belang. De criteria voor de reguliere versie zijn namelijk op ieder aspect scherper geformuleerd dan bij de light versie en soms worden bij de reguliere criteria aspecten toegevoegd. Als bijlage bij de uitvoeringsregels is een procesbeschrijving opgenomen. Hierin wordt zeer concreet aangegeven uit welke stappen het proces bestaat en wie waarvoor verantwoordelijk is. Op basis van de geleverde documenten wordt duidelijk, dat in regionaal verband een werkgroep is opgericht. Deze werkgroep beoogt het proces van evenementenvergunning in regionaal verband te harmoniseren. Als de conceptprocesbeschrijving van de regionale werkgroep vergeleken wordt met de gemeentelijke procesbeschrijving, kan geconstateerd worden dat de gemeente op hoofdlijnen de processtappen volgt die ook regionaal worden geadviseerd. Geconcludeerd kan verder worden dat het stroomschema, de toelichting en de tabel uit de procesbeschrijving niet geheel corresponderen met elkaar.

Tijdens het experiment, waarbij de onderzoeker zelf een evenement heeft aangemeld voor de evenementenkalender en vervolgens de stap aanmelden of aanvragen heeft genomen, komt met betrekking tot de risicoscan de volgende constatering naar boven. Als de risicoscan wordt ingevuld voor een kleine demonstratie in februari 2024 op de Markt te Sneek, komt men uiteindelijk uit op een risicoscore van 6,29. Dit valt binnen de bandbreedte van 3,70 – 6,46 en aldus wordt het evenement als een regulier evenement aangemerkt (categorie A). Opmerkelijk is echter, dat bij exact dezelfde invulling van de risicoscan die moet worden ingevuld bij de stap aanmelden of aanvragen, de score nu uitkomt op 6,2 en niet op 6,29. Ook deze score kwalificeert overigens als A-evenement. Geconcludeerd kan worden dat over het algemeen de nieuwe instructies voor het draaiboek een versoepeling inhouden ten opzichte van de oude instructies. Een uitzondering hierop vormt het onderdeel duurzaamheid waar in de nieuwe instructies expliciet aandacht voor wordt gevraagd, overigens zonder in te gaan op de specifieke criteria die aan duurzaamheid worden gesteld.

De gemeente beschikt over een adequaat uitvoeringsprogramma voor vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH), waarin evenementen hoog worden geprioriteerd, zij het, dat de uitvoeringsprogramma’s een categorisering voor evenementen hanteren (B, B+ en C) die niet overeenkomt met de uitvoeringsregels (A, B en C). Het daadwerkelijke toezicht en handhavingstraject verloopt adequaat. De gemeente maakt gebruik van eerdere ervaringen, under cover BOA’s, social media, signalen van omwonenden, etc. om onvergunde evenementen te traceren. Tijdens de controle van een vergund evenement wordt gewerkt met een checklist waarop staat aangegeven waar men naar moet kijken. Zo voert iedere BOA dezelfde controle uit. Deze checklist kan wel worden aangepast per evenement, aangezien aan sommige evenementen speciale voorwaarden zijn verbonden. Zeer effectief bij vergunde evenementen is de schouw, die door een interdisciplinair team de dag voor het evenement gehouden wordt. Hierbij komen vaak zaken aan het licht die verbetering behoeven en dan heeft de organisator nog de tijd om een en ander te herstellen. Als de realisatiecijfers uit 2022 worden geanalyseerd, kunnen vraagtekens worden geplaatst bij de ureninschatting zoals opgenomen in het uitvoeringsprogramma 2023. De gemeente handhaaft daadwerkelijk in de zin dat soms een last onder dwangsom wordt opgelegd.

Het college betrekt op gezette tijden de raad. Tevens worden de uitvoeringsregels ter inzage gelegd, opdat belanghebbenden hun zienswijze naar voren kunnen brengen. Dit geldt tevens voor het duurzame evenementenbeleid. In positieve zin valt op, dat de uitvoeringsregels evenementen niet enkel worden vastgesteld door de burgemeester, hoewel deze hiertoe wel 7

Rekenkamer Súdwest-Fryslân











bevoegd is, maar worden voorgelegd aan het gehele college. Een en ander hangt samen met het gegeven, dat het evenementenbeleid tevens aspecten bevat die de portefeuilles van andere collegeleden raken (Collegeadvies, 28 januari 2020). Het is niet altijd eenvoudig om aan de voorwaarden te voldoen die gesteld worden aan de vergunningverlening, zo kan op basis van de enquête en op basis van de gevoerde gesprekken geconstateerd worden. Respondenten vinden het vooral moeilijk om te voldoen aan de duurzaamheidscriteria. Zo wordt bijvoorbeeld bij het aanmelden op de site gevraagd of gebruik wordt gemaakt van afvalbakken om de drinkbekers gescheiden in te zamelen en of de aanvrager gevraagd heeft aan de afvalverwerker hoe ze plastic stromen daadwerkelijk kunnen verwerken. Dit blijkt nog redelijk lastig. Respondenten geven aan vaak niet bekend te zijn met de afvalverwerker: dit is namelijk soms een andere organisatie dan de organisatie die het afval inzamelt. Respondenten die daadwerkelijk contact hadden opgenomen met de afvalverwerker, kregen in alle gevallen te horen dat ze zich hier geen zorgen over hoefden te maken. Ook de verwerking van PLA vormde geen probleem. De vraag rijst dan, in hoeverre het zinvol is, om het benaderen van de afvalverwerker als eis te stellen.

De eis dat drinkbekers van PET, rPET, karton en/of PLA op een manier moeten worden ingezameld die 90% inzameling garandeert, is in de ogen van de respondenten volstrekt onrealistisch. De duurzaamheidscriteria zijn soms onduidelijk geformuleerd. Een voorbeeld hiervan is het gebruik van drinkbekers. Desgevraagd komen de respondenten tijdens de vraaggesprekken hier niet uit. Sommigen gaven aan, dat op basis van pagina 2 van de duurzaamheidscriteria bekers gemaakt mogen worden van karton, hardcups en PET. Anderen stellen dat op basis van diezelfde pagina de bekers ook van PLA gemaakt mogen zijn. Weer anderen stellen, dat op basis van pagina 3 de drinkbekers van PET of rPET gemaakt moeten zijn. De vraag is dan wel, hoe pagina 3 (enkel PET of rPET) zich verhoudt tot de mogelijkheid om gesloten systemen voor drinkbekers te gebruiken die gemaakt zijn van PLA, karton of hardcups, zoals die op pagina 2 geboden wordt. Op rekeningbasis kan geen specificatie van het proces van evenementenvergunningen worden verstrekt: “De jaarrekeningcijfers is één grote bulk. Er wordt niet gespecificeerd op product” (Ambtelijke reactie, 4 mei 2023). De jaarstukken 2021 maken melding van minder inkomsten uit evenementenleges als gevolg van corona (Jaarstukken 2021, p. 70). Aan de andere kant zijn hierdoor ook minder kosten gemaakt (Jaarstukken 2021, p. 104).

Op basis van de jaarstukken kan niet worden opgemaakt wat de gerealiseerde lasten en baten zijn voor evenementenvergunningen op rekeningbasis. De acht stappen uit de procesbeschrijving worden in de praktijk goed gevolgd. Zo start men idealiter met het aanmelden. Het beoordelen van de aanvragen leidt in de praktijk vaak tot het opvragen van additionele informatie. Dit hangt samen met het gegeven dat de regels, ook vanuit Rijksniveau, jaarlijks worden verzwaard, zodat ook de criteria waar een aanvraag aan moet voldoen navenant worden aangescherpt. Aan de andere kant “doen organisatoren veel, maar schrijven minder op”, zo wordt aangegeven. Vanuit de gemeente wordt gepoogd om het belang van een goede documentatie te internaliseren bij de organisatoren. Op basis van de risicoscan weten organisatoren over het algemeen goed in welke categorie zijn of haar evenement valt. Hoewel het draaiboek nieuwe stijl geen onderscheid meer maakt tussen de categorieën, vormt dit voor de aanvraag geen probleem. Er kan namelijk worden aangevinkt welke onderdelen van toepassing zijn voor het betreffende evenement. Opmerkelijk is, dat het onderscheid tussen minder of meer dan 500 personen, zoals dat in het duurzame evenementenbeleid wordt gemaakt, niet bekend is bij iedere medewerker die werkzaam is op het gebied van evenementenvergunningen.

Tevens wordt aangegeven, dat het beleid met betrekking tot duurzaamheid begrippen hanteert die zeer moeilijk toe te passen en te handhaven zijn binnen het evenementenbeleid. Tijdens het digitaal aanmelden 8

Rekenkamer Súdwest-Fryslân









van een evenement komen de aspecten van duurzaamheid echter wel terug, zo wijst het experiment uit. Aan de hand van de casestudies wordt duidelijk, dat kleine evenementen snel kunnen worden afgedaan door de gemeente. Bij grotere evenementen laten de casestudies een verdeeld beeld zien. In één casus acteerde de gemeente minder snel, in een andere casus zeer snel. De enquêteresultaten laten een verband zien tussen het profiel van het evenement en de behandeltijd. Hierbij is wel opmerkelijk, dat kleine evenementen een relatief lange behandeltijd vergen. De behandeltijd die de gemeente nodig heeft om tot een besluit te komen wordt door de organisatoren in de vraaggesprekken als lang ervaren, maar blijft wel binnen de wettelijke termijn, zo wordt aangegeven. Tijdens het behandelingsproces worden soms door de gemeente additionele vragen gesteld. Dit wordt door de respondenten als negatief ervaren. De casestudies wijzen op dit punt uit, dat het stellen van aanvullende vragen het proces kan vertragen. Op basis van de casestudies kan geconcludeerd worden dat advies soms laat in het proces wordt ingewonnen en dat het inwinnen van advies niet altijd vlekkeloos verloopt. De enquête wijst uit, dat de informatie over het aanvragen van een evenementenvergunning op de site van de gemeente niet voor iedere respondent duidelijk is. Ook wordt de procedure niet altijd als eenvoudig aangemerkt.

Op de open vraag in de enquête wat de ervaring was met de procedure worden verschillende reacties gegeven, maar in lijn met de stelling die in dit verband is voorgelegd, ervaart men de procedure overwegend als lang en ingewikkeld. De vraaggesprekken die zijn gevoerd met enkele organisatoren geven een genuanceerder beeld. Voor de meeste respondenten was duidelijk welke procedure gevolgd moest worden en ook is de informatie op de site helder. Het experiment, waarbij de onderzoeker zelf een evenement heeft aangemeld voor de evenementenkalender en verder heeft aangemeld, toont aan dat de aanvraag redelijk eenvoudig digitaal is in te dienen. Het contact met de gemeente wordt tijdens de vraaggesprekken met organisatoren overwegend als positief ervaren. De leges worden als hoog ervaren. Veel evenementen zijn nauwelijks kostendekkend en leges trekken het plaatje dan net de verkeerde kant op, zo geven respondenten aan. De uiteindelijke vergunning kan een verzameling zijn van verschillende vergunningen. Het combineren van verschillende elementen in één vergunning heeft zonder meer een positief effect op de doelmatigheid waarmee het proces doorlopen wordt.

Naar aanleiding van de bovenstaande conclusies, kunnen de volgende aanbevelingen worden geformuleerd. 



Aanbevolen kan worden om één vorm van evenementenbeleid op te stellen, waarin de uitvoeringsregels en het duurzame evenementenbeleid worden geïntegreerd. De uitvoeringsregels en het duurzame evenementenbeleid staan nu nog teveel los van elkaar. Vervolgens kan worden aanbevolen dit beleid (dus inclusief de uitgangspunten van het duurzame evenementenbeleid) te vertalen naar geactualiseerde instructies voor het draaiboek. Bij de wording van één vorm van evenementenbeleid verdient het aanbeveling om met één categorisering te werken. Nu hanteert het duurzame evenementenbeleid een andere categorisering dan de uitvoeringsregels. Aanbevolen wordt, de urenraming uit het VTH-uitvoeringsprogramma 2023 ofwel te herzien, ofwel van een betere onderbouwing te voorzien. Uit de vergelijking van de uitvoeringsprogramma’s en de realisaties valt op te maken, dat voor advies m.b.t. constructies in 2022 minder uur is besteed dan geraamd, terwijl men voor 2023 toch het geraamde aantal uur uit 2022 handhaaft. Het omgekeerde komt men tegen bij de controle op evenementen. Dit blijkt in 2022 meer uur gekost te hebben. De planning voor 2023 wordt hier 9

Rekenkamer Súdwest-Fryslân







echter niet op aangepast. Zeer opmerkelijk is de inzet op het gebied van aanvragen en maatwerk. Hier sluit de realisatie in 2022 goed aan op de raming, maar vervolgens raamt men voor 2023 800 uur minder in, terwijl men uitgaat van hetzelfde aantal aanmeldingen of aanvragen (400). Op het gebied van toezicht heeft men bijna 500 uur meer nodig in 2022 dan geraamd. Ook hier wordt de planning voor 2023 niet op aangepast. Overwogen kan worden om op rekeningbasis de uitgaven en de inkomsten, gemoeid met evenementenvergunningen, te specificeren. Op dit moment biedt de jaarrekening geen inzicht in de baten en lasten die verband houden met het verstrekken van evenementenvergunningen. Een sterker vooroverleg tussen de gemeente en de organisator zou de doelmatigheid van het proces kunnen verbeteren. Nu wordt informatie doorgaans onvolledig aangeleverd, zodat aanvullende informatie moet worden opgevraagd. Soms is zelfs een aanvullende vergunningaanvraag nodig. Dit kost de gemeente en de organisator veel tijd. Deze tijd kan men besparen door vooraf tijdens een gesprek met de organisator stap voor stap door het formulier heen te gaan en de organisator te helpen met het invullen hiervan. Het proces van vergunningsbehandeling zou op sommige onderdelen geoptimaliseerd kunnen worden. Zo wordt de behandeltijd als lang ervaren en kan ook het stellen van aanvullende vragen het proces vertragen.

De informatie op de site is niet altijd voor iedere organisator duidelijk, terwijl ook de procedure niet altijd als eenvoudig wordt aangemerkt. Bij een optimalisatieslag verdient het aanbeveling om input van organisatoren mee te nemen.

10

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Inhoudsopgave VOORWOORD ..................................................................................................... 3 SAMENVATTING .................................................................................................. 5 HOOFDSTUK 1 OPZET VAN ONDERZOEK ........................................................... 13 1.1 INLEIDING EN AANLEIDING ..................................................................................13 1.2 DOELSTELLING EN VRAAGSTELLING.........................................................................14 1.3 METHODEN EN TECHNIEKEN VAN ONDERZOEK.............................................................14 HOOFDSTUK 2 NORMENKADER ......................................................................... 16 2.1 INLEIDING .....................................................................................................16 2.2 THEORETISCHE VERKENNING ................................................................................16 HOOFDSTUK 3 ANALYSE ...................................................................................

20 3.1 INLEIDING .....................................................................................................20 3.2 HET GEMEENTELIJKE BELEID .................................................................................20 3.2.1 De aanmeld termijn ....................................................................................20 3.2.2 Reflectie op het beleid ................................................................................21 3.2.3 Duidelijke en eenduidige begrippen ................................................................24 3.2.4 Het procesontwerp .....................................................................................26 3.2.5 De risicoscan .............................................................................................30 3.2.6 Het draaiboek ...........................................................................................39 3.2.7 Toezichtplan .............................................................................................41 3.2.8 Verantwoordelijkheid ..................................................................................42 3.3 DE GEMEENTELIJKE PRAKTIJK ...............................................................................42 3.3.1 Toezicht en handhaving ...............................................................................42 3.3.2 Draagvlak

.................................................................................................46 3.3.3 Commitment uitvoerders..............................................................................46 3.3.4 Beschikbare middelen ..................................................................................47 3.3.5 De vergunningsvoorwaarden ..........................................................................47 3.3.6 Het proces in de praktijk ..............................................................................52 3.3.7 Procesaanbevelingen ...................................................................................59 3.3.8 Slotanalyse ...............................................................................................61 HOOFDSTUK 4 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ............................................ 70 4.1 CONCLUSIES...................................................................................................70 4.2 AANBEVELINGEN ..............................................................................................73 BESTUURLIJKE REACTIE ................................................................................... 75 NAWOORD REKENKAMER.................................................................................. 78 LIJST VAN BESTUDEERDE DOCUMENTEN .......................................................... 79 11

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

LIJST VAN GEMEENTELIJKE DOCUMENTEN ALGEMEEN ..........................................................79 BUURTBARBECUE ...................................................................................................80 FIETSTOCHT.........................................................................................................80 FESTIVAL ............................................................................................................80 OKTOBERFEEST .....................................................................................................81 LIJST VAN OVERIGE DOCUMENTEN ...............................................................................81 LITERATUUR.........................................................................................................81 BIJLAGE I VERSLAG VAN BEVINDINGEN ........................................................... 84 VOORWOORD .......................................................................................................84 1.

HET GEMEENTELIJK BELEID ....................................................................................84 1.1 Inleiding .....................................................................................................84 1.2 Algemene Plaatselijke Verordening 2021 .............................................................84 1.3 Het koersdocument .......................................................................................86 1.4 Uitvoeringsregels evenementen ........................................................................87 1.5 Procesbeschrijving ........................................................................................90 1.6 Draaiboeken ................................................................................................97 1.7 Evenementenbeleid ..................................................................................... 100 2. ONTWIKKELING EVENEMENTEN ............................................................................. 102 3. HET PROCES IN DE PRAKTIJK................................................................................ 103 3.1 De ambtelijke organisatie ............................................................................. 103 3.2 De casestudies ...........................................................................................

110 3.3 De enquête en de vraaggesprekken met organisatoren .......................................... 123 3.4 Het experiment .......................................................................................... 126

12

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Hoofdstuk 1 Opzet van onderzoek 1.1 Inleiding en aanleiding Binnen de gemeente worden gedurende het gehele jaar tal van evenementen georganiseerd. Zo worden in januari 2023 nieuwjaarsduiken georganiseerd, vindt in februari een carnavalsoptocht plaats, worden in maart circusvoorstellingen, hardloopwedstrijden en muziekfeesten georganiseerd, etc. (Evenementenkalender 2023). Evenementen vervullen een belangrijke functie bij het versterken van de aantrekkingskracht van de gemeente en de saamhorigheid van de inwoners. Aan de andere kant spelen ook andere belangen een rol bij het organiseren van evenementen. Eén daarvan is de veiligheid. Als een inwoner of een rechtspersoon een evenement binnen de gemeente wil organiseren, dan zal dit evenement moeten worden aangemeld voor de evenementenkalender. Er moeten immers altijd voldoende hulpdiensten beschikbaar zijn en door de evenementen over het seizoen te verspreiden, kan de gemeente de veiligheid en de beschikbaarheid van hulpdiensten garanderen. Nadat de datum door de gemeente akkoord is bevonden, zal de organisator een evenementenvergunning dienen aan te vragen. Daarbij zal de organisator van het evenement tevens een draaiboek en een veiligheidsplan moeten insturen, terwijl tevens kosten verbonden zijn aan het aanvragen van een evenementenvergunning (site gemeente SWF).

Aantrekkingskracht, saamhorigheid en veiligheid vormen belangrijke aspecten bij het toewijzen van een datum en bij het verstrekken van een evenementenvergunning, maar daarnaast kunnen ook andere aspecten op het gebied van milieu, etc. een rol spelen. De gemeente moet dus bij het verlenen van een evenementenvergunning verschillende belangen afwegen van de aanvrager van de vergunning, de omwonenden, het milieu en de veiligheid van de bezoekers (Rekenkamercommissie De Waddeneilanden, 2016). Hoewel de totale leges die de gemeente voor evenementenvergunningen in rekening brengt relatief meevallen (€ 6.241 begroot in 2023, programmabegroting 2023, p. 65), kan met name het weigeren of juist verstrekken van een vergunning of de procedure die doorlopen moet worden leiden tot onbegrip bij de organisatoren of omwonenden. In sommige gemeenten worden verstrekte vergunningen te laat openbaar gemaakt, zodat andere belanghebbenden geen gelegenheid meer hebben om bezwaar aan te tekenen, terwijl zich in andere gemeenten zeer ernstige incidenten hebben voorgedaan (Parool, 12 november 2022, Algemeen Dagblad, 18 februari 2015). Tijdens het jaarlijkse overleg tussen de rekenkamer en raadsleden, d.d. 11 januari 2023, hebben enkele raadsleden aangegeven behoefte te hebben aan een onderzoek naar het verstrekken van evenementenvergunningen.

Enerzijds bestaat de indruk bij raadsleden dat de behandeling van evenementenaanvragen vrij lang duurt, terwijl men zich anderzijds afvraagt of het aanvragen en verstrekken van een evenementenvergunning niet een te zware procedure is bij kleinschalige activiteiten. De rekenkamer komt graag tegemoet aan deze wens en heeft in 2023 dan ook een onderzoek ingesteld naar het verstrekken van evenementenvergunningen.

13

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

1.2 Doelstelling en vraagstelling Dit onderzoek richt zich op het proces van evenementenvergunningsverstrekking en beoogt dit proces in termen van rechtmatigheid en doelmatigheid te analyseren en te optimaliseren. Uiteindelijk heeft dit onderzoek tot doel de kaderstellende en controlerende rol van de raad op het gebied van evenementenvergunningen te traceren en te versterken. Vanuit deze doelstelling kan de volgende onderzoeksvraag worden geformuleerd: Hoe rechtmatig en doelmatig verloopt het proces van evenementenvergunningsverstrekking en welke aanbevelingen zijn denkbaar om de rechtmatigheid en doelmatigheid van dit proces te verhogen? Deze onderzoeksvraag kan vertaald worden naar de volgende deelvragen: 1. Welke normen kunnen gesteld worden aan een rechtmatig en doelmatig verloop van het proces van evenementenvergunningsverstrekking? 2. Welke evenementenvergunningen zijn verstrekt voor de jaren 2019 tot en met 2023 en wat zijn de lasten en baten van het proces van evenementenvergunningsverstrekking in deze jaren? 3. Welk beleid voert de gemeente met betrekking tot het proces van het verstrekken van evenementenvergunningen? 4. Hoe verloopt het proces van het aanvragen en verstrekken van evenementenvergunningen in de gemeentelijke praktijk? 5.

Hoe verhouden het gevoerde beleid en de gemeentelijke praktijk met betrekking tot het proces van evenementvergunningsverstrekking zich tot de gestelde normen? 6. Welke aanbevelingen kunnen geformuleerd worden om de rechtmatigheid en doelmatigheid van het proces van evenementenvergunningsverstrekking te verbeteren? Onder een rechtmatig procesverloop wordt niet alleen verstaan in hoeverre het gevoerde proces zich verhoudt tot de wet- en regelgeving die is vastgesteld, maar tevens in hoeverre de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad geborgd wordt. Daarnaast dient een rechtmatig procesverloop ook ongeschreven rechtsbeginselen in acht te nemen, zoals ongecodificeerde algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De doelmatigheid heeft dan betrekking op de efficiency waarmee het proces van vergunningsverstrekking wordt gevoerd. Daarbij worden dan bijvoorbeeld de mate van automatisering, de eenduidigheid, het aantal processtappen en -besluiten, de procesrisico’s en de toegankelijkheid bezien. Het onderzoek richt zich expliciet niet op de wenselijkheid van een bepaald evenement en dus niet op de doeltreffendheid van het evenementenbeleid, aangezien dit een bestuurlijk-politieke afweging betreft.

1.3 Methoden en technieken van onderzoek Om het normenkader vorm te geven, is gebruik gemaakt van eerder uitgevoerd onderzoek op dit terrein. Daarnaast zijn publicaties van de VNG, het ministerie van BZK, alsmede wetenschappelijke publicaties bestudeerd. Om een overzicht te genereren van de verstrekte evenementenvergunningen, inclusief de lasten en baten die daarmee gemoeid zijn over de periode 2019 tot en met 2023, is de administratie opgevraagd. Het gemeentelijk beleid met betrekking tot evenementenvergunningen is niet alleen gebaseerd op de APV en de legesverordening, maar daarnaast ook op andere beleidsdocumenten. Deze documenten zijn nader geanalyseerd om het gemeentelijk beleid inzichtelijk te maken. Om het proces van het aanvragen en verstrekken van 14

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

evenementenvergunningen in de gemeentelijke praktijk te traceren, zijn interviews afgenomen bij de betrokken ambtenaren, maar is tevens een enquête uitgezet bij de organisatoren van evenementen, aangevuld met interviews met organisatoren. Daarnaast zijn in deze fase aan de hand van alle overige documenten (werkinstructies, voorwaarden, procesafspraken, interne en externe communicatie, collegebesluiten, uitvoeringsprogramma’s, etc.) die van belang zijn in beeld gebracht en geanalyseerd. De gemeentelijke praktijk is vervolgens nader worden geanalyseerd aan de hand van enkele casestudies. Tot slot is een experiment uitgevoerd, waarbij de onderzoeker zelf een poging heeft ondernomen om via de site een evenement aan te melden. Het gemeentelijk beleid en het proces in de gemeentelijke praktijk zijn vervolgens afgezet tegen het normenkader om te bezien in hoeverre het beleid en de praktijk afwijken van dit kader en welke verklaringen daarvoor denkbaar zijn. Uiteindelijk leidt deze vergelijking en analyse tot het formuleren van mogelijke aanbevelingen.

1.4 Eerder onderzoek In 2014 heeft de rekenkamer een onderzoek naar vergunningverlening gepresenteerd. Hoewel dit onderzoek breder is dan enkel evenementenvergunningen, gaat het onderzoeksrapport uit 2014 wel specifiek in op het verstrekken van evenementenvergunningen. In 2014 blijkt nog een beperkt cijfermatig inzicht te zijn met betrekking tot evenementenvergunningen, hoewel de ambtelijke organisatie in die tijd bezig is om een centrale registratie te realiseren. Met betrekking tot evenementenvergunningen is in 2014 echter nog geen sprake van een adequaat casemanagementsysteem, een volledige registratie in Corsa en een juiste implementatie van zaakgericht werken (Rekenkamer, 2014, p. 30). Uit de casestudies die ten behoeve van dit onderzoek zijn uitgevoerd blijkt, dat in 2014 niet altijd een zichtbare en traceerbare volledigheidstoets op de aanvragen wordt uitgevoerd. Wel wijzen de casestudies uit, dat in die tijd vrij veelvuldig extern advies bij bijvoorbeeld de politie en de brandweer wordt ingewonnen en dat deze adviezen worden meegenomen in de vorm van expliciete voorschriften waar de aanvrager vervolgens aan moet voldoen. Niet in alle cases worden leges in rekening gebracht en ook worden de activiteiten niet altijd geplaatst op de evenementenkalender, zo constateert het onderzoek uit 2014 (Rekenkamer, 2014, p. 32).

Het onderzoek uit 2014 heeft tevens gebruik gemaakt van een enquête die is uitgezet bij de aanvragers van vergunningen. De resultaten laten zich als volgt samenvatten: “Ruim tachtig procent van de respondenten geeft aan het verlenen van vergunningen door de gemeente Súdwest-Fryslân in algemene zin als goed tot zeer goed te beoordelen. Van de respondenten die eerder een evenementenvergunning hebben aangevraagd is ruim twaalf procent van mening dat de vergunningverlening is verbeterd en geeft bijna zestig procent aan dat de kwaliteit van de vergunningverlening hetzelfde is gebleven. Bijna een derde van de respondenten vindt dat het verlenen van evenementenvergunningen door de gemeente is verslechterd” (Rekenkamer, 2014, p. 38). Het onderzoek wijst tot slot uit, dat de respondenten over het algemeen tevreden zijn over de wijze waarop zij te woord zijn gestaan door de gemeente. Een kwart van de respondenten geeft echter aan dat de eisen die worden gesteld niet aansluiten bij de schaal van het evenement (Rekenkamer, 2014, p. 40). Deze bevindingen worden meegenomen en als extra aandachtspunten fungeren in het onderhavige onderzoek.

15

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Hoofdstuk 2 Normenkader 2.1 Inleiding Om beleid doeltreffend te laten zijn, zal enerzijds het beleid zelf aan een aantal criteria moeten voldoen. Anderzijds dient beleid adequaat uitgevoerd te worden. Normen met betrekking tot doeltreffendheid, dienen dan ook in te gaan op zowel de manier waarop het beleid is geformuleerd als op de manier waarop dat beleid wordt uitgevoerd. In dit hoofdstuk wordt een normenkader uitgewerkt. Hiertoe is eerst een analyse uitgevoerd van de meest relevante wetenschappelijke inzichten op dit terrein. Vervolgens zullen deze inzichten geoperationaliseerd worden voor gemeentelijk beleid op het gebied van de huisvesting van arbeidsmigranten.

2.2 Theoretische verkenning Internationaal staat overregulering bekend als ‘red tape’, een begrip dat door Kaufman is geïntroduceerd en nadien een van de kernthema’s is binnen de bestuurskunde (Bozeman and Feeney 2011a; Kaufmann and Haans 2021). Hoewel Kaufman geen definitie van het begrip geeft, beschrijft hij overregulering als een situatie waarin mensen onderworpen worden aan te veel bepalingen die als zinloos worden ervaren, maar desalniettemin in stand blijven (Kaufman 1977, p. 4-5). Bozeman definieert overregulering als “rules, regulations, and procedures that remain in force and entail a compliance burden for the organization but have no efficacy for the rules' functional object” (Bozeman 1993, p. 12). Daarbij kan compliance burden worden gedefinieerd als de middelen die nodig zijn om de bepaling goed na te leven; de compliancelast. Het functionele object van de regel verwijst naar de formele doelstelling van deze regel; datgene wat de regel beoogt. De effectiviteit betreft dan de mate waarin de regel een bijdrage levert aan deze formele doelstelling (Bozeman 1993, p. 1112). Bozeman beperkt het begrip daarbij tot formele geschreven regels, instructies en procedures (Bozeman 1993, p. 7). Deze definitie is nadien vrij breed overgenomen door andere auteurs (DeHartDavis and Pandey 2005; Moynihan 2007; Welch 2007; Brewer and Walker 2010; Torenvlied and Akkerman 2012).

Waar regulering nog als neutraal begrip kan worden aangemerkt, heeft overregulering een negatieve, zelfs pathologische connotatie (Blom 2020). Een complicatie bij deze definitie is, dat de perceptie van compliancelast mede beïnvloed wordt door de uitkomst van een bepaalde regel (Kaufmann and Feeney 2014). Als de regel in de ogen van belanghebbenden tot een goed resultaat leidt, wordt ook de compliancelast als minder storend ervaren. Het gegeven dat verschillende actoren verschillende belangen en doelstellingen kunnen hebben bij een specifieke regel, en dus ook verschillende percepties kunnen hebben van de mate van effectiviteit, compliceert de definitie verder. Uitgaande van de definitie is sprake van overregulering, als de regel blijft voorbestaan, als compliancelast wordt ervaren, maar de regel niet bijdraagt aan het doel van de regel. Deze definitie gaat niet in op de doelstelling van de regel zelf. Een regel kan dus een bijdrage leveren aan zijn doelstelling en dus conform de definitie niet kwalificeren als overregulering, terwijl de doelstelling zelf uitgaat van onrealistische aannames. Zo wordt in een onderzoek naar de Clean Air Act Amendments geconcludeerd dat de doelstelling van de bepaling was gerealiseerd (het ontwikkelen van een database) en dat er dus geen sprake was overregulering.

De aanname dat de database werd gebruikt, het bewustzijn vervolgens werd verhoogd en de emissies uiteindelijk zouden afnemen, bleek

16

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

echter minder realistisch (Bozeman and DeHart-Davis 1999, p. 163). Bovendien is het beoogde doel van een regel niet altijd even evident. De definitie kan beter begrepen worden door het concept van ‘green tape’, adequate regulering, hier tegenover te stellen: “Green tape regels zijn geschreven voorschriften, met een valide middel-doel relatie, die optimale controle borgen, die consistent worden toegepast en waarvan de doelstellingen begrepen worden door de belanghebbenden” (DeHart-Davis 2008). Het ontstaan van overregulering valt te verklaren doordat verschillende belanghebbenden gebaat zijn bij verschillende bepalingen. Dit kan uiteindelijk leiden tot een accumulatie van bepalingen met overregulering als gevolg (Kaufman 1977, p. 29). Daarnaast zij gesteld dat één specifieke bepaling door de ene belanghebbende als zeer wenselijk en door de andere belanghebbende als vorm van overregulering kan worden aangemerkt. Verschillende actoren kunnen immers verschillende belangen hebben. Een actor kan zich dan inspannen om zijn belang te verankeren in een bepaling. Mocht dit belang niet gedeeld worden door een andere actor, dan zal die andere actor de bepaling al snel als overregulering ervaren (Bozeman 1993, p. 13). Ook procesbewaking, het borgen dat besluitvormingsprocessen zorgvuldig worden doorlopen, wordt als verklaring aangedragen (Buchanan 1975).

Andere auteurs wijzen op een toename van red tape bij het decentraliseren van taken binnen het openbaar bestuur (Meyer 1979). Andere oorzaken kunnen hieraan worden toegevoegd. Zo kan een minder adequaat inzicht in de relatie tussen middelen en doelstellingen leiden tot disfunctionele regelgeving. Ook regels die zijn ingegeven door meer persoonlijke doelstellingen van actoren of regels die zijn voortgekomen uit compromissen leiden doorgaans tot overregulering. Ditzelfde geldt voor regels die gericht zijn op procedurele participatie. Soms scherpt men de controlfunctie te zeer aan, in reactie op onzekerheid en ambiguïteit, met overregulering als logisch gevolg (Bozeman 1993, p. 16). Een onderscheid kan gemaakt worden tussen regels die intern zijn opgesteld, zoals werkinstructies, en regels die extern worden opgelegd. De impact van regels kan eveneens onderscheiden worden naar interne en externe impact. Overregulering opgelegd door andere overheden die een interne impact hebben, kan worden geclassificeerd als Externe Control Overregulering (Bozeman 1993, p. 19). Deze vorm van overregulering wordt in de hand gewerkt door het aantal controlerende instanties. Overregulering behoeft geenszins samen te vallen met een wet in formele zin, een algemene maatregel van bestuur of een ministerieel besluit.

Het kan namelijk zijn, dat een wet in formele zin bescheiden is geformuleerd en discretionaire ruimte biedt, terwijl men nadien deze wet ‘dichtregelt’ met gedetailleerde werkinstructies. Het kinderopvangtoeslagdossier is hier een voorbeeld van. De wettelijke basis voor kinderopvangtoeslag, de Awir, biedt zeer wel ruimte om maatwerk te leveren. Deze ruimte is echter vervolgens beperkt door interne werkinstructies. Niet zozeer de wet in formele zin, maar de werkinstructies hebben aangezet tot een handelswijze die nadien scherp is veroordeeld (Adviescommissie 2019, p. 28). Vanuit de gedachte dat het succes van uitvoering afhankelijk is van de mate waarin deze uitvoering zich conform het vastgestelde beleid voltrekt, kunnen knelpunten worden aangegeven die in de weg staan aan een succesvolle uitvoering. Sommige knelpunten zijn terug te leiden tot al te hoge en optimistische verwachtingen van het beleid. Men onderschat dan de benodigde tijd of middelen of de rol die andere stakeholders spelen (Hudson e.a., 2019). Ook als bij de uitvoering verschillende overheidslagen betrokken zijn, kan dit een juiste uitvoering bemoeilijken (Sausman e.a., 2016). Knelpunten doen zich eveneens voor als het beleid niet in samenwerking met betrokkenen is geformuleerd (Gazley, 2017). Het gegeven dat de aandacht voor uitvoering op de langere termijn 17

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

kan afnemen, werkt een adequate uitvoering eveneens niet in de hand (Norris en McCrae, 2013, Hudson e.a., 2019). In de top down benadering is de veelheid aan variabelen die uitvoering kunnen beïnvloeden, samengebracht tot een aantal voorwaarden die als noodzakelijk kunnen worden aangemerkt voor een succesvolle uitvoering van beleid. Zo zullen de doelstellingen van het beleid duidelijk en consistent moeten zijn (Nilsen e.a., 2013, Hudson, 2019). De gehanteerde begrippen dienen duidelijk en eenduidig te zijn. De uitvoeringsprocessen dienen vooraf adequaat beschreven te zijn. Tevens zal men moeten beschikken over een adequate causale beleidstheorie (Pressman en Wildavsky, 1973). De handhaving tijdens de uitvoering zal door middel van (wettelijke) bepalingen gestructureerd moeten zijn om compliance te borgen, waarbij sancties of incentives kunnen worden ingezet (Sabatier, 1986, Hill, 2005). Uitvoerders dienen gecommitteerd en geëquipeerd te zijn (Nilsen e.a., 2013). Daarnaast zal het proces van uitvoering de nodige steun van belanghebbenden en bestuurders dienen te hebben (Nilsen e.a., 2013), terwijl de context waarbinnen de uitvoering plaatsvindt niet dusdanig mag wijzigen dat de causale veronderstellingen of de politieke steun onder druk komen te staan (Nilsen e.a., 2013, Hudson, 2019, Sabatier, 1986).

Ook zullen voldoende middelen aanwezig moeten zijn om de uitvoering adequaat te laten verlopen (Nilsen e.a., 2013). Uitvoering vereist tevens, dat de uitvoering wordt gemonitord en gecontroleerd. Dit kan zowel op centraal als op decentraal niveau binnen de organisatie plaatsvinden (Hudson e.a., 2019, Gold, 2014, Gold, 2017). Vanuit de bottom up benadering wordt de voorwaarde gesteld om de nodige flexibiliteit in beleid te verankeren, opdat tijdens de uitvoering rekening gehouden kan worden met onvoorziene knelpunten en contextuele factoren (Nilsen e.a., 2013). Eén van de meest besproken thema’s op het gebied van uitvoeringonderzoek is de vraag, in hoeverre discretionaire ruimte van uitvoerders de uitvoering van vastgesteld beleid in de weg kan staan (Tummers en Bekkers, 2014). Discretionaire ruimte kan gedefinieerd worden als de vrije ruimte om beslissingen te nemen, binnen de kaders die door wet, regelgeving en procedures worden bepaald (Lotta en Marques, 2020). Uitvoerders hebben immers onvermijdelijk een zekere discretionaire ruimte nodig en deze ruimte biedt de mogelijkheid om beleid op een specifieke manier te interpreteren (Lipsky, 1980, Matland, 1995, Hill, 2003, de Roover e.a., 2022).

Uitvoerders ontwikkelen ‘coping mechanismen’ om formeel beleid aan te laten sluiten op de omgeving waarbinnen de beleid moet worden vormgegeven (Lipsky, 1980, Tummers en Bekkers, 2014, Brummel e.a., 2021). Dit kan ertoe leiden dat het beleid beter aansluit op de behoefte van doelgroep en meer rekening houdt met de beperkingen waarmee uitvoerders geconfronteerd worden (Tummers en Bekkers, 2014, Brummel e.a., 2021). Dit kan er echter ook toe leiden dat de preferenties van uitvoerders kunnen prevaleren boven de oorspronkelijke doelstellingen van het beleid en dat deze laatste op de achtergrond kunnen raken (Lipsky, 1980, Sabatier, 1986, Hupe en Hill, 2007, May en Winter, 2007, Tummers en Bekkers, 2014). Vanuit het top down perspectief wordt discretionaire ruimte logischerwijs doorgaans niet positief gepercipieerd, gelet op het gevaar dat formeel vastgesteld beleid wordt afgebogen naar preferenties van uitvoerders. Vanuit het bottom up perspectief wordt discretionaire ruimte niet alleen als onvermijdelijk, maar zelfs als conditioneel opgevat: discretionaire ruimte werkt ‘willingness to implement the policy’ in de hand (Tummers en Bekkers, 2014, Lotta en Marques, 2014). De laatste decennia is de roep om discretionaire ruimte binnen de uitvoering te vergroten, toegenomen.

De introductie van new public management heeft binnen de publieke sector onder meer de aandacht gevestigd op het belang van decentralisatie, waarbij de beslissingsbevoegdheden dichter bij de uitvoering komen te liggen en de discretionaire ruimte van uitvoerders vergoot wordt (ter Bogt, 2008). Ook binnen het bestuursrecht wordt in toenemende gepleit voor het gebruik van open normen, met als doel meer discretionaire ruimte toe te kennen aan uitvoerders (Oude Vrielink en DorbeckJung, 2006, Stevens, 2007, Anderson, 2018). Uitvoering staat vrij prominent op de agenda binnen 18

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

overheidsorganisaties, waarbij het vergroten van de ruimte voor uitvoering een centraal terugkerend thema is (Buitendijk e.a., 2021, Schouten, 2022). Het vergroten van discretionaire ruimte voor uitvoerders, impliceert echter tevens, dat de afstand tussen het formeel vastgestelde beleid en de uitvoering wordt vergroot en dat de kans zich kan voordoen, dat de uitvoering afwijkt van dit beleid. Verschillende onderzoeken gaan in op de manier waarop controle kan worden uitgeoefend op uitvoerders. Deze onderzoeken richten zich op de articulatie van beleid door politiek verantwoordelijken, organisatorische arrangementen, de administratieve organisatie en toezicht vanuit het management (Hill, 2005, May en Winter, 2007). Onderzoek in deze richting concludeert, dat het management slechts een beperkte invloed heeft op de daadwerkelijke uitvoering van beleid (May en Winter, 2007). Het handelen van uitvoerders wordt eerder beïnvloed door het belang dat door bestuurders en de directie aan het beleid wordt gehecht, procedures en delegatiebepalingen, kennis van de uitvoering en de context waarbinnen uitvoering plaatsvindt (May en Winter, 2007). Specifiek voor vergunningverlening kan als voorwaarde worden gesteld, vergunningsvoorwaarden en de gevraagde informatie realistisch dienen te zijn.

dat

de

Het bovenstaande kan als volgt worden samengevat: Concept

Operationele norm

Beleid Beleidsdoelstellingen

Operationele norm voor beleid Per evenementencategorie dient duidelijk te zijn welke regels gelden. Deze regels dienen consistent ten opzichte van elkaar te zijn en adequaat gecommuniceerd te worden. Begrippen die gehanteerd worden, zijn duidelijk en eenduidig. De gemeente beschikt over een gedegen procesontwerp. De gemeente beschikt over een actueel (jaarlijks vastgesteld) toezichtsplan. Duidelijk moet zijn wie welke verantwoordelijkheid heeft.

Causale relaties Uitvoering Controle

Draagvlak

Commitment uitvoerders

Vergunningsvoorwaarden

Operationele norm voor uitvoering Vanuit de gemeente wordt toezicht uitgeoefend op de naleving van gemeentelijke bepalingen. Het toezichtsplan wordt conform uitgevoerd. Op basis van dit toezicht wordt door de gemeente gehandhaafd. De uitvoering dient voldoende draagvlak te hebben bij raadsleden, collegeleden en externe betrokkenen (organisatoren). Ambtenaren die het beleid uitvoeren zijn voldoende gecommitteerd en toegerust. Voldoende opleiding, werkervaring en capaciteit aanwezig. Voldoende middelen zijn beschikbaar om het beleid uit te kunnen voeren: ICT voorzieningen, administraties, overige middelen. De voorwaarden die gesteld worden aan een vergunning, dienen realistisch te zijn. De gegevens die de gemeente opvraagt, dienen eveneens realistisch te zijn. 19

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Hoofdstuk 3 Analyse 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk zal aan de hand van het normenkader het gemeentelijk beleid en de gemeentelijke praktijk met betrekking tot de evenementenvergunningen worden geanalyseerd. De analyse is gebaseerd op het verslag van bevindingen. Dit verslag is opgenomen in bijlage I. Het verslag is tot stand gekomen op basis van een bestudering van de relevante beleidsdocumenten, adviezen, e-mails en overige documenten, op basis van interviews die zijn afgenomen met ambtenaren, op basis van een enquête die is uitgezet bij organisatoren, op basis van vraaggesprekken die zijn afgenomen met organisatoren en op basis van een experiment, waarbij de onderzoeker zelf een evenement heeft aangemeld. Het verslag (exclusief de enquête) is voor ambtelijke hoor en wederhoor uitgezet en de reacties zijn vervolgens verwerkt.

3.2 Het gemeentelijke beleid Het gemeentelijk beleid met betrekking tot evenementen is vastgelegd in de APV, het koersdocument, de uitvoeringsregels, de handleidingen met betrekking tot de draaiboeken en het duurzaam evenementenbeleid.

3.2.1 De aanmeld termijn Uiterlijk 1 september (voorheen 20 oktober) voorafgaand aan het jaar waarin het evenement plaatsvindt, dient het evenement aangemeld te worden bij de gemeente. Evenementenvergunningen die later worden aangevraagd moeten passen in de reeds vastgestelde kalender, aldus de uitvoeringsregels (Uitvoeringsregels, 2023, p. 4). Ook de procesbeschrijving sluit niet uit dat evenementen niet tijdig op de evenementenkalender worden geplaatst (Bijlage uitvoeringsregels, procesbeschrijving, p. 4). Later wordt gesteld dat voor buitenevenementen een vergunning kan worden aangevraagd nadat de evenementenkalender voor het betreffende jaar is vastgesteld (Uitvoeringsregels, 2023, p. 6). Er wordt geen vergunning voor een evenement verleend als er op die tijd en locatie (of in de directe nabijheid daarvan) al een evenement wordt georganiseerd dat op de evenementenkalender staat (Uitvoeringsregels, 2023, p. 6). Het is dus mogelijk om een evenementenvergunning later aan te vragen dan 1 september, maar dan loopt de organisator het risico dat het tijdstip en de locatie al vergeven is. Ambtelijk wordt hier de volgende reactie op gegeven: “De evenementenkalender is bedoeld om regionaal de inzet van hulpdiensten goed te regelen. Plus om te voorkomen dat grote evenementen waarbij veel inzet van hulpdiensten vereist is goed te spreiden.

Tot vorig jaar moest men inderdaad voor 20 oktober het evenement aanmelden voor de evenementenkalender. Of het evenement nu is aangemeld of niet, de organisatie van het evenement moet altijd nog tijdig een aanvraag doen om ook daadwerkelijk een positief besluit van ons te ontvangen over hun aanvraag voor het mogen houden van het evenement. Als een organisatie zich niet aanmeldt voor de kalender, kan er nog altijd een aanvraag worden gedaan. Kans bestaat dan alleen dat het evenement niet kan op de door jouw gewenste locatie of dag.

20

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Noot: Sinds dit jaar is de termijn voor het aanmelden voor de kalender van 2024 vervroegd . Dit kan nu tussen 1 april en 1 september 2023. Organisaties zijn hierover geïnformeerd” (Ambtelijke reactie, 26 april 2023). Deze reactie bevreemdt, aangezien in de procesbeschrijving die als bijlage bij de uitvoeringsregels van juli 2023 worden toegevoegd, nog steeds van 20 oktober wordt uitgegaan (Bijlage I, Uitvoeringsregels 2023, p. 3). In het nieuwe draaiboek dat eveneens als bijlage bij de uitvoeringsregels van juli 2023 wordt toegevoegd, wordt overigens wel 1 september als deadline voor het aanmelden gesteld. In de uitvoeringsregels staat, dat uiterlijk op 1 september een evenement kan worden aangemeld. Het aanmelden heeft een functie met betrekking tot de vormgeving van de evenementenkalender en het inschatten van de benodigde capaciteit van hulpdiensten. Het aanvragen van een vergunning heeft een bestuursrechtelijke functie. Aanvragen zonder eerst aan te melden is mogelijk, maar dan loopt de organisator het risico dat het evenement niet plaats kan vinden op de gewenste locatie of de gewenste dag. De instructies voor het nieuwe draaiboek sluiten hierop aan: “Meld je het evenement niet aan, dan weet je niet zeker of het door kan gaan op de gewenste dag of locatie.

Meld je evenement dus aan! Heb je je aangemeld, dan bekijken wij of de hulpdiensten voldoende capaciteit en inzet hebben” (Nieuw draaiboek, p. 6). Vervolgens rijst de vraag hoe de evenementenkalender wordt opgesteld. Als twee evenementen voor 1 september worden aangemeld voor dezelfde datum en locatie, rijst de vraag welk evenement voorrang krijgt. De procesbeschrijving vermeldt in dit verband: “Evenementen die later worden aangemeld zullen moeten uitwijken naar een andere locatie cq dag” (Bijlage uitvoeringsregels, procesbeschrijving, p. 3). Vermoedelijk wordt met “later” bedoeld: later dan een andere aanmelding. Dit zou dan leiden tot de regel “wie het eerst komt die het eerst maalt”. De vraag rijst ook wanneer de evenementenkalender wordt vastgesteld. De nieuwe handleiding voor het draaiboek stelt in dit verband: “Vanaf 1 april tot 1 september kun je je via onze website aanmelden voor de evenementenkalender. Na 1 september wordt de kalender besproken en uiterlijk 1 december van elk jaar vastgesteld” (Nieuw draaiboek, p. 6). In de APV staat vermeld, dat een vergunning kan worden geweigerd als de aanvraag minder dan vier, acht of veertien weken voor de datum van het evenement is ingediend (art. 1:8 lid 1, 2 en 3 APV). Dit sluit niet geheel aan op de termijnen uit de eerdere draaiboeken.