Rapport Rekenkameronderzoek invoering Omgevingswet.pdf

Endelhovenlaan 1, 3601 GR Maarssen Postbus 1212, 3600 BE Maarssen T 0346 25 40 00 F 0346 25 40 10 www.stichtsevecht.nl

Datum 23 februari 2021 Auteurs Peter van Enk, Erik Dolle en Jinne Samsom (PBLQ) Status Definitief

Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Stichtse Vecht

1

Endelhovenlaan 1, 3601 GR Maarssen Postbus 1212, 3600 BE Maarssen T 0346 25 40 00 F 0346 25 40 10 www.stichtsevecht.nl

Colofon De rekenkamercommissie van de gemeente Stichtse Vecht bestaat uit drie externe leden en wordt ondersteund door een ambtelijk secretaris. Leden rekenkamercommissie: Gerth Molenaar (voorzitter), Robert Olieman en Martijn Bakker Secretaris: Jacqueline Willenborg

Postadres: Rekenkamercommissie Stichtse Vecht, Postbus 1212, 3600 BE Maarssen e-mail: rekenkamercommissie@stichtsevecht.nl telefoon: 0346-254200

2

Endelhovenlaan 1, 3601 GR Maarssen Postbus 1212, 3600 BE Maarssen T 0346 25 40 00 F 0346 25 40 10 www.stichtsevecht.nl

Inhoud Colofon .................................................................................................................................................... 2 Conclusies en aanbevelingen .................................................................................................................. 5 Hoofdconclusie .................................................................................................................................... 5 Deelconclusies ..................................................................................................................................... 6 Ambities........................................................................................................................................... 6 Concrete doelen .............................................................................................................................. 7 Relatie tussen doelen en uitvoering ................................................................................................ 7 Informatievoorziening aan de raad ................................................................................................. 8 Lessen uit eerdere decentralisaties.................................................................................................

9 Aanbevelingen ..................................................................................................................................... 9 Versterk de structurele ambtelijke capaciteit voor de invoering van de Omgevingswet ............... 9 Professionaliseer project- en programmamanagement ................................................................. 9 Faciliteer de gemeenteraad in de controlerende en kaderstellende rol onder de ....................... 10 Omgevingswet ............................................................................................................................... 10 1.

2.

3.

4.

Inleiding ......................................................................................................................................... 11 1.1

Aanleiding .............................................................................................................................. 11

1.2

Opdrachtformulering............................................................................................................. 11

1.3

Het beoordelingskader .......................................................................................................... 12

1.4

Onderzoeksaanpak ................................................................................................................ 13

1.5

Leeswijzer .............................................................................................................................. 14

De Omgevingswet, een introductie ............................................................................................... 15 2.1

Doelstellingen van de wet ..................................................................................................... 15

2.2

De rol van de raad ................................................................................................................. 17

De Omgevingswet in Stichtse Vecht: Ambitie, doelstellingen en organisatie.............................. 18 3.1

Ambitiebepaling en doelstellingen ........................................................................................ 18

3.2

Organisatie van het invoeringstraject ................................................................................... 19

3.2.1

Sturen op voortgang ...................................................................................................... 20

3.2.2

Personele inzet .............................................................................................................. 21

3.3

Financiën ............................................................................................................................... 21

3.4

Vergelijking met decentralisaties in het sociaal domein ....................................................... 22

Uitvoering van (deel)projecten ..................................................................................................... 23 4.1

Inleiding ................................................................................................................................. 23

4.2

Instrumenten onder de wet .................................................................................................. 24 3

Endelhovenlaan 1, 3601 GR Maarssen Postbus 1212, 3600 BE Maarssen T 0346 25 40 00 F 0346 25 40 10 www.stichtsevecht.nl

4.2.1

Omgevingsvisie .............................................................................................................. 24

4.2.2

Omgevingsplan & bruidsschat ....................................................................................... 25

4.2.3

Toepasbare regels ......................................................................................................... 26

4.2.4

Omgevingsvergunning ................................................................................................... 27

4.3

Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) .................................................................................... 28

4.4

Anders werken ...................................................................................................................... 29

4.4.1

Een andere manier van werken: ja mits in plaats van nee tenzij .................................. 29

4.4.2

Participatie en communicatie........................................................................................ 29

4.4.3

Samenwerken met ketenpartners................................................................................. 30

4.5 5.

De transitieperiode na 1-1-2022 ........................................................................................... 30

Betrokkenheid van de raad bij het invoeringstraject .................................................................... 31 5.1

Inleiding ................................................................................................................................. 31

5.2

Rol van de raad bij het invoeringstraject .............................................................................. 31

5.3

Opvattingen van raadsleden ................................................................................................. 32

6.

Beantwoording van deelvragen .................................................................................................... 34

7.

Bestuurlijke reactie........................................................................................................................ 38

8.

Nawoord Rekenkamercommissie.................................................................................................. 40

Bijlage A: Lijst met gesproken personen ............................................................................................... 41 Bijlage B: Lijst met aanwezigen bij raadsbijeenkomst........................................................................... 42 Bijlage C: Bestudeerde documenten ..................................................................................................... 43 Bijlage D: Routekaart voor implementatie ............................................................................................ 44

4

Endelhovenlaan 1, 3601 GR Maarssen Postbus 1212, 3600 BE Maarssen T 0346 25 40 00 F 0346 25 40 10 www.stichtsevecht.nl

Conclusies en aanbevelingen Op 1 januari 2022 treedt de Omgevingswet in werking. Deze wet bundelt wetgeving en regels voor ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water. Daarmee vormt de wet de basis voor een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving. Met de Omgevingswet wordt het wettelijk kader voor verschillende aspecten van de fysieke leefomgeving vereenvoudigd. Doel van de Omgevingswet is het bereiken van een balans tussen: • •

een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit bereiken en in stand houden; de fysieke leefomgeving doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen om er maatschappelijke behoeften mee te vervullen.

De Omgevingswet wordt beschouwd als een grote veranderopgave voor gemeenten en wordt ook wel gezien als de volgende decentralisatie na het sociaal domein in 2015. Vanwege de aard, omvang en complexiteit van deze veranderopgave heeft de rekenkamercommissie (RKC) van de Stichtse Vecht onderzoek laten doen naar de invoering van de Omgevingswet.

Hoofdconclusie De hoofdvraag van dit onderzoek luidt:

Welke activiteiten heeft de gemeente Stichtse Vecht genomen c.q. gepland ter voorbereiding op de invoering van de Omgevingswet en welke lessen kunnen hieruit getrokken worden met het oog op de daadwerkelijke inwerkingtreding van de Omgevingswet?

De Omgevingswet wordt beschouwd als een veranderopgave met drie belangrijke aspecten: • • •

het gaat om de juridische invoering van de wet; die wordt ondersteund door het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) waarop de gemeente moet aansluiten; en een andere manier van werken die vraagt om een cultuurverandering van ´ja, mits´ in plaats van ´nee, tenzij´. Deze manier van werken vraagt meer samenwerking binnen de gemeente en daarbuiten met de ketenpartners. En om in de geest van de wet te werken, moet er meer ruimte geboden worden aan initiatiefnemers.

Bij de beantwoording van de hoofdvraag (welke activiteiten de gemeente Stichtse Vecht heeft genomen c.q. in voorbereiding op de Omgevingswet) hebben deze drie aspecten van de veranderingsoperatie centraal gestaan. Inhoudelijk Wij stellen vast dat de gemeente Stichtse Vecht op deze aspecten van de Omgevingswet activiteiten heeft uitgevoerd en/of heeft gepland tot aan de oorspronkelijke invoeringsdatum van 1 januari 2021. De gemeenteraad heeft met de vaststelling van het ambitieniveau voor invoering van de Omgevingswet de inhoudelijke en financiële kaders bepaald. Het college is vervolgens aan de slag 5

Endelhovenlaan 1, 3601 GR Maarssen Postbus 1212, 3600 BE Maarssen T 0346 25 40 00 F 0346 25 40 10 www.stichtsevecht.nl

gegaan met de voorbereiding van de totstandkoming van de omgevingsvisie. Een uitgebreid participatietraject is hier onderdeel van. Ook hebben operationele activiteiten tot concrete resultaten geleid; er zijn werkprocessen aangepast, zodat men aan de aanvraagtermijnen van omgevingsvergunningen kan voldoen, de gemeente is aangesloten op het Digitaal Stelsel Omgevingswet en er is een leerprogramma ontwikkeld om anders te gaan werken. Er wordt gewerkt aan de omgevingsvisie en het ontwikkelen van een participatie-aanpak vooruitlopend op de inwerkingtreding van de wet. Uit de interviews met betrokken ambtenaren en bestuurders lijken de voorbereidingen op de Omgevingswet op schema te liggen; geïnterviewden geven allen aan dat de gemeente de invoeringstermijn van 1 januari 2022 gaat halen. Aanpak en proces De gemeente heeft voor de invoering van de Omgevingswet een programma ingericht dat bestaat uit verschillende projecten. Een tweekoppig programmateam stuurt de projectleiders aan op de realisatie van activiteiten die in de routekaart zijn beschreven. Binnen het programma wordt op informele wijze samengewerkt en gestuurd op voortgang. Programmateam en projectleiders overleggen periodiek, maar er worden geen voortgangsverslagen gemaakt. Daarnaast wordt er niet gewerkt met vaste project- en programmaformats.

Projectleiders hebben voor hun eigen project wel een plan gemaakt, maar de onderlinge samenhang is niet geborgd. De programma-organisatie wordt voornamelijk bemenst met eigen medewerkers, waarvan een aantal aangeeft dat de werkzaamheden voor de invoering van de Omgevingswet bovenop het eigen takenpakket komen. Dat heeft tot capaciteitsgebrek tot gevolg; betrokkenen geven regelmatig aan dat de werkzaamheden voor de Omgevingswet ´erbij´ gedaan worden in de avond- en weekenduren. De combinatie van te weinig structurele capaciteit met een informele werkwijze maakt de voorbereiding op de Omgevingswet kwetsbaar. Er zijn meer ook kanttekeningen te plaatsen bij het invoeringstraject. Met het uitstel van de wet naar 1 januari 2022 zijn de gebruikte planningsdocumenten als de routekaart en de minimumlijst van de VNG, waaraan voldaan moet worden op de invoeringsdatum, niet bijgewerkt. Ook is er voor de overgangstermijn van 2022 tot 2029 geen planning opgesteld. Doordat plannen en voortgangsdocumenten veelal niet gemaakt worden, kunnen wij niet concluderen dat de gemeente aantoonbaar in control is.

Deelconclusies Op basis van de deelvragen van dit onderzoek hebben wij bij de start van onze activiteiten een normenkader vastgesteld. In deze paragraaf toetsen we het normenkader aan de onderzoeksbevindingen. Dit doen wij allereerst met een stoplichtrapportage. Het licht is groen als aan de norm wordt voldaan, oranje als dat deels het geval is en rood als onder de norm wordt gescoord. Hiernaast geven wij bij elke norm een toelichting over onze bevindingen.

Ambities Ambities

• •

In een kaderdocument zijn de ambities vastgelegd De ambities zijn vertaald naar een implementatieplan

De ambities van de gemeente Stichtse Vecht zijn vastgelegd in twee belangrijke kaderdocumenten:

6

Endelhovenlaan 1, 3601 GR Maarssen Postbus 1212, 3600 BE Maarssen T 0346 25 40 00 F 0346 25 40 10 www.stichtsevecht.nl

•

•

De impactanalyse en ambitie Omgevingswet: een rapport van adviesbureau Hiemstra en De Vries van maart 2018. Op basis van dit document heeft de raad gekozen voor de ambitie ´Optimaliseren´. Deze ambitie kan worden samengevat met ´het goede behouden´ en ´vernieuwen waar nodig´. Kaderstellend koersdocument omgevingsvisie 1.0: dit document van juli 2019 bevat het eerste kader voor een integrale omgevingsvisie van de gemeente.

Op basis van de impactanalyse is een implementatieplan uitgewerkt in de vorm van een routekaart. Dit hoofdlijnenplan is uitgewerkt in een mijlpalenplan. Ook hebben projectleiders voor hun eigen projecten operationele plannen geschreven.

Concrete doelen Concrete doelen

• •

Er zijn doelen tot 2022 voor de invoering van de kerninstrumenten, de andere manier van werken en de informatievoorziening De doelen voldoen tenminste aan de minimale implementatievereisten (zie VNG-minimumlijst 1)

In de routekaart, die gebaseerd is op de impactanalyse, zijn de doelen tot 2021 op hoofdlijnen beschreven. De activiteiten in deze routekaart zijn onderverdeeld in verschillende bouwblokken die te herleiden zijn tot de drie belangrijke onderdelen van de Omgevingswet (juridische invoering, het DSO en anders werken). De doelen op hoofdlijnen uit de routekaart zijn niet ´doorvertaald´ naar SMART geformuleerde projectplannen. Onderdeel van de routekaart is de inrichting van een programma-organisatie. Deze organisatie is verantwoordelijk voor de voorbereiding op de Omgevingswet. De organisatie wordt geleid door twee programmamanagers die samen met vijf projectleiders het programmateam vormen. De projectleiders hebben hun doelstellingen nader beschreven in eigen projectplannen of aanpakken. Deze zijn niet op elkaar afgestemd. Ook worden er geen voortgangsrapportages gemaakt. Hierdoor is het moeilijk om te beoordelen of de gemeente op schema ligt met de invoering van de Omgevingswet. De VNG-lijst met minimumvereisten voor inwerkingtreding wordt door enkele projectleiders gebruikt, maar niet als sturingsinstrument om de voortgang te monitoren. Het instrument wordt niet door de programmamanagers ingezet. Projectleiders hebben hun eigen aanpak.

De focus ligt hierbij vooral op de realisatie van de eigen projectdoelen; de samenhang tussen de projecten wordt bewaakt door de programmamanagers.

Relatie tussen doelen en uitvoering Relatie tussen doelen en implementatie/ uitvoering

1

• • •

Er is een implementatieplan tot 2022 waarin de integrale aanpak naar voren komt Er is een perspectief op de periode na 1 januari 2022 (de transitiefase tot en met 2029) De gemeente ligt op schema om de doelen per 2022 te realiseren

Zie https://vng.nl/publicaties/minimale-acties-omgevingswet

7

Endelhovenlaan 1, 3601 GR Maarssen Postbus 1212, 3600 BE Maarssen T 0346 25 40 00 F 0346 25 40 10 www.stichtsevecht.nl

De routekaart (het integrale implementatieplan) heeft een looptijd tot de oude inwerkingtreding van de wet. De routekaart is niet aangepast aan de nieuwe datum waarop de wet in werking moet treden en gaat dus nog uit van een planning tot 2021. De programmamanagers voeren op wekelijkse basis informele gesprekken met de projectleiders om de actuele stand van zaken te bespreken. Ook is er eens per kwartaal overleg tussen de programmamanagers en de portefeuillehouder in het college. Van deze overleggen worden geen voortgangsrapportages gemaakt. Er zijn daarom geen documenten aangetroffen die inzicht geven in de voortgang in relatie tot de planning. Voortgang (en witte vlekken) zitten vooral in de hoofden van de programmamanagers. Deze werkwijze wordt als informeel en prettig ervaren. Maar er worden ook risico´s benoemd; de beschikbare ambtelijke capaciteit wordt als onvoldoende ervaren. Projectleiders voeren hun taken vaak uit naast hun reguliere werkzaamheden. Bij uitval van een projectleider (in bijvoorbeeld het geval van het project omgevingsvisie) is de overdraagbaarheid van het werk onvoldoende geborgd. Na de invoeringsdatum gaan de werkzaamheden door. Anders werken kan bijvoorbeeld wel met een leerprogramma worden geoefend, maar moet zich in de praktijk na 1 januari 2022 gaan bewijzen. Er is echter geen concreet perspectief bij de gemeente voor deze periode.

Er is geen project- of programmaplan aangetroffen dat doorloopt na de invoeringsdatum, terwijl de Omgevingswet een transitieperiode kent die loopt tot 2029. Geïnterviewden geven aan dat de werkzaamheden op schema liggen. Alle betrokkenen geven aan dat de gemeente op 1 januari 2022 klaar is voor de Omgevingswet. Op alle onderdelen (juridische invoering, het DSO en anders werken) is voortgang geboekt. Uit de stukken die zijn beoordeeld in het kader van het onderzoek kan dit echter niet worden afgeleid.

Informatievoorziening aan de raad Informatievoorziening aan de raad

• •

De raad is over inhoud en proces bij aanvang van het gemeentelijk invoeringsprogramma en tussentijd geïnformeerd De raad heeft de kaders voor de implementatie vastgesteld

Vanaf 2018 is de raad geïnformeerd over de inhoud en het proces van de invoering van de Omgevingswet. Dit gebeurt niet alleen via de raadscommissie (Klankbordgroep), maar ook via raadsbrede bijeenkomsten en informatiebrieven. Sinds de coronamaatregelen van kracht zijn, is de informatievoorziening naar de raad wel minder geworden. In de raadsbijeenkomst voor dit onderzoek bevestigden de raadsleden dat de informatievoorziening goed op orde was. De raadsleden hebben de kaderstellende documenten (Impactanalyse en ambitie Omgevingswet en kaderstellend koersdocument Omgevingsvisie 1.0) inclusief de bijbehorende financiële middelen vastgesteld. Het meest concreet is gesproken over de omgevingsvisie en over participatie. Voor de komende periode wensen raadsleden ook over de toekomstige rolverdeling tussen college en raad te spreken. Dit is tot op heden nog weinig aan bod geweest. Ook de wijze waarop de raad de bevoegdheden vormgeeft die het krijgt onder de Omgevingswet, vraagt meer aandacht. Als de raad een proactieve rol wil spelen, dan zal zij zich hierop moeten organiseren en laten ondersteunen door de griffie. Over deze proactieve rol is geen overeenstemming, maar leverde wel een interessante discussie op die vraagt om een vervolg. 8

Endelhovenlaan 1, 3601 GR Maarssen Postbus 1212, 3600 BE Maarssen T 0346 25 40 00 F 0346 25 40 10 www.stichtsevecht.nl

Lessen uit eerdere decentralisaties Leren van eerdere decentralisaties

• •

Er zijn lessen getrokken uit de eerdere decentralisatieoperaties Deze lessen worden toegepast waar mogelijk op de invoering van de Omgevingswet

Het is aannemelijk dat er lessen getrokken zijn uit de vorige decentralisaties in het sociaal domein (2015) die worden toegepast bij de invoering van de Omgevingswet. Een systematische toepassing van de geleerde lessen is echter niet aangetroffen. Ondanks enkele dwarsverbanden in personele bezetting tussen de twee trajecten en een eerder rekenkameronderzoek naar het sociaal domein 2 kan niet worden vastgesteld dat de opgedane ervaringen zijn geëxpliciteerd en breder met betrokkenen rondom de komst van de Omgevingswet zijn gedeeld. Hoogstens kan worden gesteld dat enkele persoonlijke ervaringen doorwerken in de manier waarop het huidige invoeringstraject is vormgegeven. Het gaat dan bijvoorbeeld om programmatisch werken. Maar omdat deze kennis en ervaring nergens staan opgenomen is het niet vast te stellen waar deze lessen thans worden toegepast.

Aanbevelingen Op basis van dit onderzoek doet de RKC drie aanbevelingen. De eerste twee aanbevelingen hebben betrekking op de wijze van uitvoering van de voorbereidingen op de Omgevingswet. De derde en laatste aanbeveling heeft betrekking op de veranderende rol van de raad onder de Omgevingswet.

Versterk de structurele ambtelijke capaciteit voor de invoering van de Omgevingswet De uitvoering van de voorbereiding op de Omgevingswet in de gemeente Stichtse Vecht is kwetsbaar vanwege een tekort aan ambtelijke capaciteit. Medewerkers zijn zeer gemotiveerd om van de Omgevingswet een succes te maken, maar geven aan dat taken vaak in de eigen tijd uitgevoerd moeten worden, bovenop het reguliere werkpakket. Dit zorgt voor kwetsbaarheid in de uitvoering, door bijvoorbeeld uitval of een lagere prioriteit. Ter vermindering van deze kwetsbaarheid bevelen wij aan om structurele ambtelijke capaciteit beschikbaar te stellen voor de uitvoering van de resterende activiteiten voor de invoering van de Omgevingswet. Omdat het budget dat voor de invoering van de Omgevingswet beschikbaar is gesteld, niet volledig wordt uitgenut, zou deze structurele capaciteit binnen de bestaande financiële kaders ingezet kunnen worden.

Professionaliseer project- en programmamanagement Door een eenduidige keuze te maken voor een project- en programmamanagementmethodiek en medewerkers op te leiden in het gebruiken hiervan, kan de uitvoering van deze (en andere toekomstige) gemeentelijke opgaven worden versterkt. Er ontstaat meer inzicht in samenhang en voortgang van de veranderopgave en er kan beter worden beoordeeld of de gekozen aanpak doeltreffend en doelmatig is geweest. Een laatste voordeel is dat het werk beter overdraagbaar wordt bij personele wisselingen waardoor de kwetsbaarheid afneemt. Er kunnen ook direct concrete stappen gezet worden die meer inzicht verschaffen in de voortgang van de voorbereiding op de Omgevingswet. Zo is het raadzaam om opgestelde planningen als de routekaart en de VNG-minimumlijst tegen het licht te houden, te actualiseren en actief te gebruiken om de voortgang in kaart te brengen. In eenzelfde lijn is het voorstelbaar dat van de periodieke 2

Bron: Rekenkameronderzoek ‘Sociaal domein Stichtse Vecht na de transitie’ (2016)

9

Endelhovenlaan 1, 3601 GR Maarssen Postbus 1212, 3600 BE Maarssen T 0346 25 40 00 F 0346 25 40 10 www.stichtsevecht.nl

vergaderingen van het programmateam en het overleg met de portefeuillehouder korte verslagen gemaakt worden om de voortgang te monitoren. De actualisatie van de routekaart geeft inzicht in de werkzaamheden die in de loop van 2021 en 2022 uitgevoerd moeten worden. Om meer controle te krijgen over de voortgang en de uit te voeren werkzaamheden adviseren wij om nadere projectplannen op te stellen op basis van de geactualiseerde routekaart. Ten slotte bevelen wij aan om voor de overgangsperiode, van 1 januari 2022 tot 1 januari 2029 eveneens een programmaplan met bijbehorende projectplannen op te stellen. Met de uitvoering van deze plannen en het structureel monitoren van de voortgang is de gemeente beter aantoonbaar in control voor de transitieperiode.

Faciliteer de gemeenteraad in de controlerende en kaderstellende rol onder de Omgevingswet Van de raad wordt onder de Omgevingswet een andere rol verwacht; minder betrokken bij de uitvoering van het ruimtelijk beleid en meer in de kaderstellende en controlerende rol. Het feit dat de raad op een goede manier wordt geïnformeerd over de invoering van de Omgevingswet, betekent niet automatisch dat zij deze andere rol gaat vervullen. De raad zal wordt geacht in de toekomst op hoofdlijnen te sturen door de kaders van het omgevingsbeleid vast te stellen en te controleren of het college het beleid binnen deze kaders uitvoert. Binnen de raad vindt hierover thans al discussie plaats. Om de op korte termijn de kaderstellende rol van de raad bij de omgevingsvisie en het omgevingsplan op een proactieve wijze in te vullen, bevelen wij aan om de raad hiervoor extra ondersteuning te bieden vanuit de griffie.

10

Endelhovenlaan 1, 3601 GR Maarssen Postbus 1212, 3600 BE Maarssen T 0346 25 40 00 F 0346 25 40 10 www.stichtsevecht.nl

1.

Inleiding

1.1

Aanleiding

De RKC doet onderzoek naar de voorbereiding op de inwerkingtreding van de Omgevingswet bij de gemeente Stichtse Vecht. De RKC vraagt zich af hoe de gemeente zich organiseert in voorbereiding op de komst van de wet. De RKC heeft zich in de onderzoeksuitvoering laten ondersteunen door onderzoeks- en adviesbureau PBLQ. De Omgevingswet kan beschouwd worden als een grote veranderopgave en wordt ook wel gezien als de volgende grote decentralisatie na het sociaal domein van 2015. De wet moet niet alleen juridisch ingevoerd worden, maar vraagt om een heel andere manier van werken. Samenwerking met medeoverheden (Rijksoverheid, provincies, waterschappen, buurgemeenten) wordt met deze wet op een nieuwe leest geschoeid. Belangrijker nog is de wijze waarop met inwoners en bedrijven wordt omgegaan. De wet biedt meer ruimte voor initiatiefnemers en er kan meer maatwerk geboden worden. Zo is bij de uitvoering van de wet belangrijk hoe de gemeente de participatie heeft geregeld. Een belangrijke verandering is voorts dat de gemeente in veel gevallen binnen acht weken een aangevraagde Omgevingsvergunning moet kunnen afgeven, ook voor complexe aanvragen. De wet wordt ondersteund door het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Dit is het digitale loket voor het aanvragen van Omgevingsvergunningen waar initiatiefnemers informatie over de kwaliteit van de fysieke leefomgeving kunnen inzien.

Het DSO bestaat uit een landelijke voorziening, een collectieve voorziening voor gemeenten en een individuele voorziening van de gemeente Stichtse Vecht. De Omgevingswet zou op 1 januari 2021 in werking treden en dit rekenkameronderzoek zou in maart van dit jaar starten. Het coronavirus heeft echter tot vertraging geleid. De invoeringsdatum van de wet is met 1 jaar uitgesteld tot 1 januari 2022 en het onderzoek is in september gestart. Het onderzoek is daarmee uitgevoerd terwijl de voorbereidingen op de wet nog in volle gang waren. Dit brengt met zich mee dat er voor de gemeenteraad en het college van Stichtse Vecht voldoende gelegenheid is om met (de aanbevelingen van) dit rapport aan de slag te gaan.

1.2

Opdrachtformulering

De RKC heeft als centrale onderzoeksvraag geformuleerd: Welke activiteiten heeft de gemeente Stichtse Vecht genomen c.q. gepland ter voorbereiding op de invoering van de Omgevingswet en welke lessen kunnen hieruit getrokken worden met het oog op de daadwerkelijke inwerkingtreding van de Omgevingswet?

Hierbij horen de volgende deelvragen:

11

Endelhovenlaan 1, 3601 GR Maarssen Postbus 1212, 3600 BE Maarssen T 0346 25 40 00 F 0346 25 40 10 www.stichtsevecht.nl

Ambities • Welk beleid heeft de gemeente ter voorbereiding op de invoering van de Omgevingswet geformuleerd? • Op welke wijze bereidt de gemeente zich voor op een andere manier van samenwerken en een nieuwe integrale aanpak? Concrete doelen • Is het beleid zodanig geformuleerd dat de doeltreffendheid en doelmatigheid ervan op termijn kan worden vastgesteld? • Zijn de beleidsdoelstellingen zodanig geformuleerd dat de uitvoering getoetst kan worden? • Wordt in het beleid van de gemeente aandacht besteed aan de realisatie van de door de VNG geformuleerde minimale implementatievereisten? Relatie tussen doelen en implementatie • Is in het implementatieplan voorzien hoe de gestelde doelen per 2022 worden gerealiseerd? • Voorziet het implementatieplan in de invulling van de periode na 2022? • Welke kosten en baten zijn gemoeid (geweest) met de voorbereiding op de invoering van de Omgevingswet? Betrokkenheid van en de informatievoorziening aan de raad • Op welke wijze is/wordt de raad bij de voorbereiding/invoering van de Omgevingswet betrokken? • Wat zijn de aandachtspunten voor de raad na de invoering van de Omgevingswet? • Op welke manier wordt de informatievoorziening aan de raad over de invoering en werking van de Omgevingswet in Stichtse Vecht vormgegeven? Lessen voor de toekomst • Welke lessen zijn geleerd van vorige decentralisaties en wat wordt daarvan meegenomen bij de

invoering van de Omgevingswet?

1.3

Het beoordelingskader

Voor dit onderzoek hebben wij gebruik gemaakt van een normenkader. Het normenkader is voorafgaand aan het onderzoek vastgesteld door de RKC. De inhoud van het normenkader en de toepassing ervan in het onderzoek vindt zijn basis in: • de beleidscyclus, de doelstellingen van de Omgevingswet, adviezen van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en algemene best practices voor de uitvoering van projecten (de ‘theorie’), • de kennis en ervaring van de onderzoekers met alle facetten van de Omgevingswet (expertoordeel op basis van de ‘praktijk’). Voor dit onderzoek is het volgende normenkader met de bijbehorende beoordelingscriteria gebruikt:

12

Endelhovenlaan 1, 3601 GR Maarssen Postbus 1212, 3600 BE Maarssen T 0346 25 40 00 F 0346 25 40 10 www.stichtsevecht.nl

Aspecten met betrekking tot implementatie van de Omgevingswet Ambities Concrete doelen

Criterium • • • •

Relatie tussen doelen en implementatie/uitvoering

• • •

Informatievoorziening aan de raad Leren van eerder decentralisaties

1.4

• • • •

In een kaderdocument zijn de ambities vastgelegd De ambities zijn vertaald naar een implementatieplan Er zijn doelen tot 2022 voor de invoering van de kerninstrumenten, de andere manier van werken en de informatievoorziening De doelen voldoen tenminste aan de minimale implementatievereisten (zie VNG-minimumlijst 3) Er is een implementatieplan tot 2022 waarin de integrale aanpak naar voren komt Er is een perspectief op de periode na 1 januari 2022 (de transitiefase tot en met 2029) De gemeente ligt op schema om de doelen per 2022 te realiseren De raad is over inhoud en proces bij aanvang van het gemeentelijk invoeringsprogramma en tussentijd geïnformeerd De raad heeft de kaders voor de implementatie vastgesteld Er zijn lessen getrokken uit de eerdere decentralisatieoperaties Deze lessen worden toegepast waar mogelijk op de invoering van de Omgevingswet

Onderzoeksaanpak

Om te onderzoeken hoe de gemeente Stichtse Vecht de voorbereiding op de Omgevingswet aanpakt, is allereerst een documentstudie gedaan, op basis van documenten die ons zijn verstrekt voorafgaand aan het onderzoek en documenten die zijn overhandigd naar aanleiding van de interviews. Hierbij ging het onder meer om college- en raadsbesluiten en projectplannen. De documenten gaven een eerste beeld van de voorbereidingen door Stichtse Vecht. In een tweede fase van het onderzoek zijn interviews afgenomen met sleutelfiguren binnen de gemeentelijke (programma-) organisatie en daarbuiten met contactpersonen bij de Omgevingsdienst en de veiligheidsregio. Een overzicht van de geïnterviewde personen is terug te vinden onder Bijlage A. In de interviews is het gevormde beeld verder verrijkt en is kritisch doorgevraagd op extra documenten en stukken. Niet alle voortgang blijkt formeel te worden gedocumenteerd. Veel bevindingen over status en voortgang in dit rapport zijn daarom ontleend aan de gesprekken met individuele betrokkenen. De opgehaalde bevindingen hebben wij in een bijeenkomst met raadsleden getoetst om na te gaan welke ervaringen zij hebben bij het invoeringstraject. Door middel van discussie aan de hand van stellingen hebben raadsleden gereflecteerd op de komst van de Omgevingswet.

3

Zie https://vng.nl/publicaties/minimale-acties-omgevingswet

13

Endelhovenlaan 1, 3601 GR Maarssen Postbus 1212, 3600 BE Maarssen T 0346 25 40 00 F 0346 25 40 10 www.stichtsevecht.nl

De onderzoeksperiode beslaat de periode september tot en met oktober 2020. De bevindingen in dit rapport reflecteren daarmee de voortgang op dat moment. Activiteiten of resultaten die later zijn behaald, zijn niet meegenomen.

Documentstudie

Interviewronden

Raadsbijeenkomst

Rappportage

Figuur 1: Globale onderzoeksaanpak

In het onderliggende rapport beschrijven we de voornaamste bevindingen uit de documentstudie, interviews en raadsbijeenkomst. Deze geven antwoord op de geformuleerde deelvragen en de centrale onderzoeksvraag. Een toetsing van deze bevindingen aan het normenkader vindt plaats in het bestuurlijk rapport. Hierin beschrijven we hoe de bevindingen worden gewogen en welke totaalbeeld ontstaat over de voorbereiding van Stichtse Vecht voor de invoering van de Omgevingswet. Ook de conclusies en aanbevelingen maken deel uit van het bestuurlijk rapport. Vanwege de beperkende maatregelen door de coronacrisis om fysiek bij elkaar te komen zijn alle interviews, de raadsbijeenkomst en de gesprekken met de RKC digitaal uitgevoerd.

1.5

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 wordt afgetrapt met een beknopte algemene introductie over de Omgevingswet in relatie tot de veranderopgave voor gemeenten. Hoofdstuk 3 beschrijft de ambities en doelstellingen van Stichtse Vecht met de wet, en hoe de dagelijkse uitvoering is ingericht en georganiseerd. Hoofdstuk 4 gaat vervolgens in op uitvoering in de praktijk. Over de gehele breedte van het invoeringstraject wordt beschreven welke activiteiten Stichtse Vecht uitvoert, of nog gaat uitvoeren om op tijd klaar te zijn. In hoofdstuk 5 wordt ingezoomd op de betrokkenheid en opvattingen van de raad bij het invoeringstraject. Tot slot wordt in hoofdstuk 6 de balans opgemaakt door de deelvragen op basis van de beschreven bevindingen te beantwoorden.

14

Endelhovenlaan 1, 3601 GR Maarssen Postbus 1212, 3600 BE Maarssen T 0346 25 40 00 F 0346 25 40 10 www.stichtsevecht.nl

2.

De Omgevingswet, een introductie

2.1

Doelstellingen van de wet 4

De Omgevingswet bundelt wetgeving en regels voor ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water. Daarmee vormt de wet de basis voor de samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving. Met de Omgevingswet wordt het wettelijk kader voor verschillende aspecten van de fysieke leefomgeving vereenvoudigd. Doel van de Omgevingswet is het bereiken van een balans tussen: • •

een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit bereiken en in stand houden; de fysieke leefomgeving doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen om er maatschappelijke behoeften mee te vervullen.

Het omgevingsrecht wordt inzichtelijker voor burgers, ondernemers en overheden. Er zijn minder regels en er is meer ruimte voor initiatieven. Met het vernieuwen van het omgevingsrecht wil de wetgever vier verbeteringen bereiken. Dit worden ook wel de ‘verbeterdoelen van de stelselherziening’ genoemd. 1. Inzichtelijk omgevingsrecht: Het omgevingsrecht is inzichtelijk, voorspelbaar en gemakkelijk in het gebruik. Door de bundeling van wetgeving zijn minder regels nodig. Hierdoor kan de wetgever de regels duidelijker en overzichtelijker opschrijven. Bij het ontwerp van het wettelijk stelsel is de beleidscyclus gebruikt om te beoordelen welke verschillende instrumenten nodig zijn in de diverse fasen van deze cyclus. 2. Leefomgeving centraal: De fysieke leefomgeving staat op een samenhangende manier centraal in beleid, besluitvorming en regelgeving. De fysieke leefomgeving gaat bijvoorbeeld over bouwwerken, infrastructuur, milieu en erfgoed. 3. Ruimte voor lokaal maatwerk: De Omgevingswet biedt overheden meer afwegingsruimte om doelen voor de leefomgeving te bereiken. De wet beoogt een versterking van de positie van decentrale overheden, volgens het principe “Decentraal, tenzij”. Dit houdt in dat gemeenten bevoegd zijn om regels op te stellen, tenzij er een overkoepelend belang is. 4.

Snellere besluitvorming: Besluitvorming over projecten in de leefomgeving gaat onder de Omgevingswet sneller en beter. Dat vergt een integrale en samenhangende werkwijze van overheden, burgers en bedrijven. Open, flexibel, uitnodigend, innovatief en vertrouwen zijn daarbij de kernwoorden. Voor veel vergunningen gaat de reguliere procedure gelden met een beslistermijn van acht weken, waardoor initiatiefnemers sneller weten waar ze aan toe zijn.

Zie: https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/regelgeving/stelsel-omgevingswet/uitgangspunten-doelenomgevingswet/ 4

15

Endelhovenlaan 1, 3601 GR Maarssen Postbus 1212, 3600 BE Maarssen T 0346 25 40 00 F 0346 25 40 10 www.stichtsevecht.nl

Figuur 2: De verbeterdoelen van de Omgevingswet

De wet biedt meer ruimte voor initiatieven. Er gelden meer algemene regels en er zijn minder vergunningen nodig. Het doel – een goede omgevingskwaliteit en een gebruik van de leefomgeving gebaseerd op maatschappelijke behoeften - staat voorop, niet het middel om er te komen. De houding van de gemeente bij het beoordelen van plannen is in beginsel ‘ja, mits’ in plaats van ‘nee, tenzij’. Zo ontstaat ruimte voor bijvoorbeeld bedrijven en organisaties om met initiatieven te komen. Voor gemeenten betekent de wet dat er nieuwe kerninstrumenten voor de leefomgeving komen: de omgevingsvisie, omgevingsprogramma’s, het omgevingsplan en de omgevingsvergunning. Bij het vormgeven van het beleid voor de leefomgeving en voor de uitvoering zal de gemeente met veel partijen moeten samenwerken, zoals de buurgemeenten, Omgevingsdienst, veiligheidsregio, provincie en waterschap. Maar om integrale besluitvorming onder de Omgevingswet goed mogelijk te maken, is ook soepel lopende interne samenwerking essentieel. Om met de Omgevingswet te kunnen werken, moet de gemeente de daarvoor benodigde werkprocessen op orde hebben. Samenhangend (integraal) werken is noodzakelijk. De gemeente weegt straks alle belangen in de leefomgeving tegen elkaar af en neemt een samenhangend besluit. Dat vraagt om een manier van werken waarbij een open blik en samenwerken belangrijk zijn.

Daarbij is integrale samenwerking tussen de overheden ook van belang, net als participatie met de samenleving en goede afspraken met behandeldiensten (zoals de Omgevingsdienst regio Utrecht). Ook intern zullen andere werkafspraken gemaakt moeten worden, bijvoorbeeld voor de afstemming van toepasbare regels ten behoeve van de dienstverlening op de juridische regels in het omgevingsplan. Ook de wijziging van de termijn voor vergunningverlening naar acht weken en de aanpassing van het toezichtproces op de Wet kwaliteitsborging bouwen (eveneens onderdeel van de Omgevingswet) hebben impact op de organisatie. 16

Endelhovenlaan 1, 3601 GR Maarssen Postbus 1212, 3600 BE Maarssen T 0346 25 40 00 F 0346 25 40 10 www.stichtsevecht.nl

De komst van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) heeft ook effect op de organisatie. Om aan te sluiten op de landelijke voorziening van het digitaal stelsel, is een goede voorbereiding nodig. In de eerste plaats moet de gemeente nieuwe software verwerven. Daarnaast is het de verantwoordelijkheid van de gemeente dat de inhoud van het DSO klopt, zoals de bestemmingsplannen als onderdeel van het tijdelijk omgevingsplan en dat de door het Rijk aangeleverde rijksregels (de zogenaamde bruidsschat) aansluiten op de gemeentelijke dienstverlening.

2.2

De rol van de raad

De Omgevingswet geeft de raad verschillende mogelijkheden om een kaderstellende rol in te vullen. In essentie blijft de rolverdeling tussen de gemeenteraad en het college van B&W na de inwerkingtreding van de Omgevingswet onveranderd. Wel krijgt het college van B&W meer bevoegdheden bij de uitvoering van het beleid en is de gemeenteraad nadrukkelijker belast met de hoofdlijnen en het toezicht op het beleidsproces. De belangrijkste instrumenten voor gemeenten in het kader van de Omgevingswet zijn de omgevingsvisie en het omgevingsplan. De omgevingsvisie omvat de integrale en lange termijn strategische visie voor het gehele grondgebied van de gemeente en vormt het uitgangspunt voor het omgevingsplan. Het omgevingsplan kan worden gezien als de opvolger van de huidige bestemmingsplannen en diverse verordeningen. Het bevat alle regels voor een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. De omgevingsvisie en het omgevingsplan worden door de gemeenteraad vastgesteld. Ze zijn bindend voor inwoners, bedrijven en andere overheden. Het omgevingsplan bevat het beoordelingskader voor aanvragen omgevingsvergunning. Naast de hierboven genoemde kaderstellende rol geeft de raad ook invulling aan de controlerende rol. Hieronder wordt een drietal specifieke onderwerpen beschreven die te maken hebben met deze rol.

De gemeenteraad zal hier moeten bepalen welke verantwoordelijkheid zij neemt: 1.

2.

3.

Buitenplanse afwijkingen van het omgevingsplan: De gemeenteraad kan aangeven voor welke afwijkingen van het omgevingsplan, die niet in het plan zelf zijn voorzien en waarvoor een aanvraag wordt ingediend (de zogenaamde buitenplanse omgevingsplanactiviteiten), hij een adviesrol wil. De algemene verwachting is dat gemeenten na inwerkingtreding veel met deze afwijkvergunningen gaan werken. Participatie: Het college geeft bij het raadsvoorstel (omgevingsvisie, omgevingsplan) aan hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere bestuursorganen zijn betrokken bij de voorbereiding, wat de resultaten daarvan zijn en op welke wijze invulling is gegeven aan het participatiebeleid. De raad kan dat voldoende of te weinig vinden en om tot een dergelijke overweging te komen moet worden bepaald welke minimale criteria er gelden voor participatie. Bij buitenplanse afwijkingen kan de raad aangeven voor welke gevallen zij een participatieverplichting wil opleggen, voorafgaand aan de indiening van een aanvraag. Monitoring van omgevingswaarden: in een omgevingsplan of een programma, dat tot de collegebevoegdheid behoren, kunnen omgevingswaarden worden vastgelegd en maatregelen worden bepaald hoe die omgevingswaarden worden gerealiseerd.

Via monitoring brengt de gemeente de kwaliteit van de fysieke leefomgeving in beeld en blijkt of bijstelling van de beleidsdoelen en/of aanpassing van de inzet van instrumenten nodig is. 17

Endelhovenlaan 1, 3601 GR Maarssen Postbus 1212, 3600 BE Maarssen T 0346 25 40 00 F 0346 25 40 10 www.stichtsevecht.nl

3.

De Omgevingswet in Stichtse Vecht: Ambitie, doelstellingen en organisatie

3.1

Ambitiebepaling en doelstellingen

Stichtse Vecht streeft naar een hoogwaardig niveau van dienstverlening aan inwoners en ondernemers. De invoering van de Omgevingswet kan bijdragen aan dit streven. Om het huidige invoeringstraject van de gemeente met de Omgevingswet te begrijpen, moet eerst worden teruggegaan naar het traject dat daar vooraf aan ging. Dat voortraject wordt aangevangen met het opstellen van een impactanalyse 5. De impactanalyse biedt inzicht in de uitdaging en de keuzeruimte die de gemeente heeft in relatie tot het invoeren van de wet. De impactanalyse beschrijft drie ambitieniveaus waaruit de gemeente kan kiezen. Deze ambitieniveaus zijn richtinggevend aan de inrichting van het invoeringstraject. Ze worden als volgt door de gemeente beschreven 6: 1. Vernieuwen: De omgevingsvisie wordt als nieuw strategisch beleidskader geformuleerd, met een herkenbare hoofdboodschap voor Stichtse Vecht. Al het beleid wordt nieuw geformuleerd, in co-creatie met de samenleving, vanuit die hoofdboodschap. Er wordt gewerkt vanuit een datagedreven definitie van opgaven, startend bij de vraag ‘welk type gemeente willen we zijn?’ 2. Optimaliseren: De omgevingsvisie wordt gevormd vanuit een herkenbare hoofdboodschap voor Stichtse Vecht. Vervolgens worden bestaande strategische beleidskaders geactualiseerd en geherformuleerd (voor eenduidigheid).

De meer concrete beleidskaders, waar een duidelijke gedefinieerde uitvoeringsagenda aan verbonden is, worden tot programma’s omgevormd. Er vindt een slimme koppeling met data voor monitoring van beleid plaats. 3. Samenvoegen: Er is geen eenduidige hoofdboodschap. De omgevingsvisie wordt gemaakt op basis van alle nu geldende beleidskaders. Er is geen inhoudelijke vernieuwing, tenzij dit strikt noodzakelijk blijkt. Dit resulteert in een eenvoudige opschoonactie. Resterend sectoraal beleid wordt omgezet in programma’s. Er vindt koppeling van data plaats om afstemming te vergemakkelijken, intern en met ketenpartners. Het college heeft op basis van ambtelijk advies bepaald dat zij een voorkeur heeft voor het scenario optimaliseren. Dit wordt gezien als een pragmatisch scenario en wordt door betrokkenen samengevat door te stellen dat “Het goede behouden moet blijven”, en “verbeter waar dat kan”. Het scenario is ter besluitvorming voorgelegd aan de raad, die hier vervolgens op 3 april 2018 mee heeft ingestemd. Met het vaststellen van het ambitieniveau is bepaald welke resultaten moeten worden bereikt en wat de benodigde middelen zijn om het invoeringstraject vorm te geven. In hoofdstuk 4 gaan we verder in op de genomen stappen om de beoogde resultaten te behalen.

Aanvullend op het vastgestelde ambitieniveau is er ook een motie 7 aangenomen ter versterking van de externe oriëntatie en positionering van de gemeente, onder meer in de samenwerking met

Bron: Impactanalyse en ambitie Omgevingswet Stichtse Vecht (maart 2018) Bron: Routekaart implementatie Omgevingswet (maart 2018) 7 Bron: Motie ‘versterken van de externe oriëntatie en positionering’ (april 2019) 5 6

18

Endelhovenlaan 1, 3601 GR Maarssen Postbus 1212, 3600 BE Maarssen T 0346 25 40 00 F 0346 25 40 10 www.stichtsevecht.nl

ketenpartners. De Omgevingswet stopt voor Stichtse Vecht niet bij de gemeentegrens. De ambitie is juist uitgesproken om regionaal actiever te gaan samenwerken en voorop te lopen. De doelstellingen die bij het scenario optimaliseren horen staan beschreven in een routekaart 8. De routekaart geeft richting aan het implementatietraject door het beschrijven van de benodigde veranderinterventies die nodig zijn om het ambitieniveau te behalen. Een overzicht van deze veranderinterventies op de routekaart zijn opgenomen onder Bijlage D. De RKC constateert dat de beschreven interventies gemiddeld gezien SMART 9 zijn gemaakt. Voor de gehele breedte van het invoeringstraject worden activiteiten beschreven. Deze activiteiten zijn voorzien van afzonderlijke doelstellingen, een voorgestelde aanpak, een doorlooptijd en een geraamde kostenschatting.

3.2

Organisatie van het invoeringstraject

Een van de eerste activiteiten van de routekaart die door Stichtse Vecht is uitgevoerd, is het instellen van een programmateam. Het programmateam moet dagelijkse sturing geven aan de realisatie van de activiteiten uit de routekaart. De programmamanagers geven opdracht aan verschillende projectleiders, bijvoorbeeld op het gebied van de omgevingsvisie, het omgevingsplan, de ICT, en communicatie- en participatie. Samen vormen zij het programmateam. Het programmateam wordt aangestuurd door twee programmamanagers, die de taken hebben verdeeld om de opdracht behapbaar te houden. Zij bewaken de uitvoering van de opdracht en zijn het aanspreekpunt voor het college als ambtelijk opdrachtnemer. Het programma valt uiteen in verschillende (deel)projecten:

Programmamanagers

Project omgevingsvisie

Project regelgeving

Project Digitaal Stelsel Omgevingswet

Project communicatieen participatie

Figuur 3: Opbouw programmateam implementatie Omgevingswet (bron: gebaseerd op organogram programmateam, versie 0.3)

Ondanks het feit dat de activiteiten op de routekaart tot op zekere hoogte SMART zijn geformuleerd, wordt de algehele routekaart door sleutelfiguren binnen het programmateam in de praktijk als onvoldoende ondersteunend ervaren als basis om dagelijks op te sturen. Om overzicht te (be)houden is de routekaart vertaald in een overzichtskaart 10 waarop voornamelijk de contactmomenten met de raad en beslismomenten voor het college worden weergegeven. De af te Bron: Routekaart implementatie Omgevingswet (maart 2018) SMART= specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden 10 Bron: Overzichtskaart “Routekaart Omgevingswet: Op weg richting de implementatie 2021” 8 9

19

Endelhovenlaan 1, 3601 GR Maarssen Postbus 1212, 3600 BE Maarssen T 0346 25 40 00 F 0346 25 40 10 www.stichtsevecht.nl

leggen route is met de overzichtskaart in één oogopslag inzichtelijk en beschrijft op hoofdlijnen welke mijlpalen er behaald moeten worden. De inhoud wordt ontleend aan de activiteiten uit de oorspronkelijke routekaart. Een nader implementatieplan als uitwerking van de routekaart is niet aangetroffen, ook niet naar aanleiding van uitstel van de wet. Dit wordt in het najaar van 2020 alsnog opgepakt door twee nieuw aangenomen projectleiders. Voor individuele projecten kent de overzichtskaart echter niet genoeg detaillering of specificering om activiteiten te kunnen bepalen. Enkele projectleiders hebben er daarom voor gekozen om te werken met een eigen projectplan of plan van aanpak. Hiervoor is geen vast format gebruikt. Zo zijn er bijvoorbeeld projectplannen opgesteld voor communicatie en participatie, toepasbare regels en het casco omgevingsplan. Deze beschrijven op hoofdlijnen wat de opdracht, doelstelling en werkwijze van een specifiek project is en wie daaraan werken. De RKC constateert dat deze plannen niet beschrijven hoe er op voortgang wordt gestuurd of welke mijlpalen wanneer moeten worden behaald. Daarnaast wordt er gewerkt met de minimumlijst van de VNG 11, die beschrijft wat een gemeente ten minste moet doen om goed voorbereid te zijn op de invoering van de Omgevingswet.

De hoofdactiviteiten die hierin staan beschreven zijn voorzien van een stoplichtkleur (rood, oranje of groen). Het is onduidelijk in hoeverre de projectleiders actief sturen op de minimumlijst van de VNG. De RKC merkt op dat de voortgang op de verschillende activiteiten niet regelmatig wordt bijgehouden 12. Evenmin is de VNG-lijst voorzien van een activiteitenplanning om de minimumvereisten te behalen. Het is niet duidelijk of de VNG lijst door het programmateam als sturingsinstrument wordt gebruikt.

3.2.1

Sturen op voortgang

Geïnterviewden hebben het gevoel dat de gemeente ‘in de pas loopt’ als het gaat om het voorbereidingstraject. Men is ervan overtuigd dat de gemeente op tijd klaar zal zijn. Het complete overzichtsbeeld is echter niet aanwezig, omdat de informatie vaak versnipperd of afwezig is. De routekaart en andere planningen zijn niet bijgewerkt, ook niet nadat in mei 2020 besloten werd tot uitstel van één jaar. Waar de gemeente precies staat met de voorbereidingen is daarom lastig te beoordelen. De programmamanagers voeren op tweewekelijkse basis informele gesprekken met de projectleiders om de actuele stand van zaken te bespreken. De voortgang wordt niet tot nauwelijks vastgelegd in formele rapportages en planningen. Er zijn projectleiders, die niet onder de formele structuur van het programmateam vallen, die aangeven weinig tot geen contact te hebben met de programmamanagers. De programmamanagers hebben op hun beurt ieder kwartaal een overleg met de gemeentesecretaris en verantwoordelijk wethouder. De leidraad voor deze gesprekken is de overzichtskaart en de daarin benoemde mijlpalen. Daarnaast zijn er regelmatig ad-hoc overleggen over kleinere onderwerpen. De wethouder bemoeit zich verder niet met de uitvoering van het invoeringstraject; hij vertrouwt op de deskundigheid van de betrokken ambtenaren.

De VNG heeft een minimumlijst gedefinieerd waar gemeenten aan moeten voldoen bij de invoering van de wet, zie https://vng.nl/publicaties/minimale-acties-omgevingswet 12 Gedurende de onderzoeksperiode (september-november 2020) hebben de onderzoekers de VNG-lijst ingezien die voor het laatst was bijgewerkt in mei 11

20

Endelhovenlaan 1, 3601 GR Maarssen Postbus 1212, 3600 BE Maarssen T 0346 25 40 00 F 0346 25 40 10 www.stichtsevecht.nl

3.2.2

Personele inzet

Stichtse Vecht heeft ervoor gekozen om de voorbereiding op de Omgevingswet zoveel mogelijk met eigen personeel te doen. Voor een deel zijn dit werkzaamheden die voortkomen uit reguliere teamplannen, voor een deel is het een bewuste keuze om hiervoor eigen mensen vrij te spelen. Met als gevolg dat medewerkers aangeven de Omgevingswet ‘erbij te doen’. Iedereen pakt dit goed op, valt te horen, en er is een intrinsieke motivatie zichtbaar om het traject tot een goed einde te brengen, zelfs als dit soms in de eigen tijd moet gebeuren. Medewerkers zijn gedreven om de Omgevingswet goed te doorgronden. Zo is er een specifieke pagina op het gemeentelijk intranet die wordt bijgehouden door een Wabo-regisseur waarin alle relevante ontwikkelingen over de Omgevingswet worden gedeeld. Het in deeltijd oppakken van Omgevingswet-projecten door managers en medewerkers heeft ook een keerzijde, zo wordt door sleutelfiguren opgemerkt. De algehele (werk)druk wordt vergroot. Tot nu toe is het gelukt om alles te organiseren, maar overall wordt de beschikbare capaciteit als te krap ervaren. De werkzaamheden voor de Omgevingswet komen telkens bij dezelfde groep ambtenaren terecht en dat leidt soms tot uitval. Tijdens verschillende interviews is hierover de zorg uitgesproken. Een voorbeeld hiervan is het project om tot een omgevingsvisie te komen.

Hier zijn inmiddels al twee projectleiders op uitgevallen, waarna ervoor is gekozen om een externe projectleiders aan te trekken. Hiermee is er vanuit het programmateam extra aandacht voor een duurzame bemensing. Het gebrek aan ambtelijke capaciteit in combinatie met de informele werkwijze die kenmerkend is voor de Stichtse Vecht, maakt het voorbereidingstraject kwetsbaar, zo erkennen betrokkenen.

3.3

Financiën

De raad heeft vanaf 2018 ten behoeve van de invoering van de Omgevingswet gemiddeld €500.000 per jaar beschikbaar gesteld voor een periode van vier jaar. Voor 2020 is €700.000 beschikbaar, maar dit bedrag zal niet volledig worden gebruikt. Dit is nodig omdat de wet met één jaar is uitgesteld. De verwachting wordt uitgesproken dat dit voldoende is. Bovenop de gebudgetteerde som voor de invoering van de wet heeft de raad €160.000 structureel vanaf 2021 voor de (strategische) positionering in de regio beschikbaar gesteld. Dit is nodig om de eerder benoemde motie te kunnen uitvoeren. Het gealloceerde budget voor het invoeringstraject is voornamelijk bedoeld voor kosten die moeten worden gemaakt voor ICT (onder andere voor de verwerving van nieuwe informatiesystemen), de (tijdelijke) inhuur van personeel (bijvoorbeeld externe projectleiders) en het inzetten van stedenbouwkundige bureaus. Na het inwerkingtreden van de wet worden extra kosten verwacht die reeds in de programmabegroting 13 worden aangekondigd. Deze zijn terug te voeren op de meerkosten uit de inzet van de Omgevingsdienst (ODRU) en de terugloop aan legesinkomsten. De ODRU heeft indicatief aangegeven, op basis van het huidige takenpakket dat ze voor Stichtse Vecht uitvoert en de veranderingen onder de Omgevingswet, dat een structurele verhoging van de jaarlijkse afdracht met ca. €407.000 te verwachten is.

De meerkosten hebben betrekking op de overdracht van taken van provincie naar ODRU en het anders organiseren van de taken. De terugval in legesinkomsten, die als gevolg van de Omgevingswet worden verwacht, worden nu geraamd op €100.000.

13

Bron: Programmabegroting Stichtse Vecht 2021

21

Endelhovenlaan 1, 3601 GR Maarssen Postbus 1212, 3600 BE Maarssen T 0346 25 40 00 F 0346 25 40 10 www.stichtsevecht.nl

Mede ingegeven door de meerkosten die de invoering van de Omgevingswet met zich meebrengen, heeft de gemeente Stichtse Vecht de motie van de gemeente Noordoostpolder 14 voor een budgetneutrale overgang naar de Omgevingswet gesteund.

3.4

Vergelijking met decentralisaties in het sociaal domein

Hoewel van een compleet ander karakter dan de decentralisaties in het sociaal domein, is ook de Omgevingswet een omvangrijke veranderopgave voor de gemeente. De RKC verwacht dat de belangrijkste ervaringen uit deze veranderopgave zijn meegenomen bij het invoeringstraject voor de Omgevingswet. Er zijn enkele dwarsverbanden aangetroffen tussen de decentralisaties in het sociaal domein en de Omgevingswet. Zo was de kwartiermaker Omgevingswet eerder programmamanager voor het sociaal domein. Daarnaast vervulde de huidige programmamanager eerder de rol van ambtelijk opdrachtgever voor de drie decentralisaties. Zij geven aan dat ze de opgedane ervaringen hebben meegenomen voor de komst van de Omgevingswet. Daarnaast zijn er lessen getrokken uit een eerder rekenkameronderzoek naar het sociaal domein 15. Zo is met het uitvoeren van een impactanalyse en opstellen van de routekaart aan de voorkant overzicht gecreëerd in de omvang van de interventies die nodig zijn om naar het gedefinieerde ambitieniveau toe te groeien. De routekaart kan in dat opzicht ‘rust’ bieden door inzicht te geven in wat er van de gemeente wordt gevraagd. Daarnaast is de opdeling van de programmastructuur in verschillende projecten ingegeven door de opgedane ervaringen uit de eerdere decentralisaties.

Het programmatisch werken met verschillende deelprojecten biedt ruimte voor flexibiliteit, wat waardevol is gebleken binnen een groot verandertraject als de Omgevingswet. Er bestaat het besef dat bij aanvang van een complex invoeringstraject niet alles overzienbaar en beheersbaar is, waardoor het belangrijk is om gedurende de transitie bij te kunnen sturen. Ondanks de genoemde voorbeelden kan niet worden gesteld dat er sprake is van een systematische toepassing van de geleerde lessen van de drie decentralisaties richting de komst van Omgevingswet. Ze zijn bijvoorbeeld niet breder gedeeld binnen de programmaorganisatie. Over het geheel constateert de RKC daarom dat de geleerde lessen voornamelijk impliciet hebben meegewogen.

Zie: https://vng.nl/sites/default/files/2020-07/motie-gemeente-ermelo-financien-invoeringomgevingswet.pdf 15 Bron: Rekenkameronderzoek ‘Sociaal domein Stichtse Vecht na de transitie’ (2016) 14

22

Endelhovenlaan 1, 3601 GR Maarssen Postbus 1212, 3600 BE Maarssen T 0346 25 40 00 F 0346 25 40 10 www.stichtsevecht.nl

4.

Uitvoering van (deel)projecten

4.1

Inleiding

In hoofdstuk 2 is al toegelicht welke veranderingen gemeenten als gevolg van de Omgevingswet staan te wachten. Deze veranderingen zijn kortweg onder te brengen in drie componenten: 1. Wet: Het werken met (nieuwe) instrumenten om de fysieke leefomgeving en de activiteiten daarin te reguleren. Concreet betekent dit voor de gemeente dat zij zich moeten voorbereiden op het werken met kerninstrumenten als de omgevingsvisie, het omgevingsprogramma, het omgevingsplan en de omgevingsvergunning. 2. Het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO): Er komt een landelijk digitaal loket waarin initiatiefnemers een aanvraag kunnen indienen, en waarin de (lokale) regels voor de fysieke leefomgeving in één oogopslag inzichtelijk worden gemaakt. Hiervoor moeten gemeenten ervoor zorgen dat hun informatiesystemen op de juiste manier worden gekoppeld aan het DSO. 3. Anders werken: Naast kennis over wet- en regelgeving en uitleg over het digitaal stelsel, vraagt de Omgevingswet om een nieuwe manier van samenwerken. Concreet gaat het erom dat gemeenten opgaven integraal benaderen, zowel binnen de organisatie als met ketenpartners in de regio, en participatie met betrokkenen faciliteren. Deze andere manier van werken vergt aanpassingsvermogen van medewerkers.