Rekenkamercommissie - Rapportage Steenwijkerland 20211130.pdf

RAPPORT Rekenkameronderzoek afvalbeleid Steenwijkerland Doelmatigheid en governance van het afvalbeheer Klant: Rekenkamercommissie Steenwijkerland Referentie: BH8779IBRP2104270915-2 Status: S0/P01.01 Datum: 30-11-2021 30-11-2021 RKC STEENWIJKERLAND BH8779IBRP2104270915-2 i HASKONINGDHV NEDERLAND B.V. Laan 1914 no.35 3818 EX Amersfoort Industry & Buildings Trade register number: 56515154 +31 88 348 20 00 +31 33 463 36 52 info@rhdhv.com royalhaskoningdhv.com T F E W Titel document: Rekenkameronderzoek afvalbeleid Steenwijkerland Ondertitel: RKC Steenwijkerland Referentie: BH8779IBRP2104270915-2 Status: P01.01/S0 Datum: 30-11-2021 Projectnaam: Rekenkameronderzoek afvalbeleid Steenwijkerland Projectnummer: BH8779 Opgesteld door: RHDHV Behoudens andersluidende afspraken met de Opdrachtgever, mag niets uit dit document worden verveelvoudigd of openbaar gemaakt of worden gebruikt voor een ander doel dan waarvoor het document is vervaardigd. HaskoningDHV Nederland B.V. aanvaardt geen enkele verantwoordelijkheid of aansprakelijkheid voor dit document, anders dan jegens de Opdrachtgever.Let op: dit document bevat mogelijk persoonsgegevens van medewerkers van HaskoningDHV Nederland B.V.. Voordat publicatie plaatsvindt (of anderszins openbaarmaking), dient dit document te worden geanonimiseerd of dient toestemming te worden verkregen om dit document met persoonsgegevens te publiceren.

Dit hoeft niet als wet- of regelgeving anonimiseren niet toestaat. 30-11-2021 RKC STEENWIJKERLAND BH8779IBRP2104270915-2 ii Inhoud 1 Samenvatting onderzoek 3 1.1 Inleiding 3 1.2 Onderzoeksmethodiek 4 1.3 Kernbevindingen 5 1.4 Aanbevelingen 9 2 Beleid en governance 10 2.1 Afvalbeleid van Steenwijkerland 10 2.2 Besluitvorming in beeld 12 2.3 Organisatie en uitvoering van het afvalbeheer 13 2.4 Monitoring en sturing 15 3 Gerealiseerde prestaties 18 3.1 Milieuprestaties Steenwijkerland 18 3.2 Kostenprestaties 25 3.3 Serviceprestaties (inwoners tevredenheid) 33 4 Toekomstgerichtheid 39 4.1 Ontwikkelingen 39 4.2 Mogelijkheden beleidskeuzes 40 Bijlage 1 Overzicht bestudeerde stukken 42 Bijlage 2 Toelichting Boxenmodel 45 30-11-2021 RKC STEENWIJKERLAND BH8779IBRP2104270915-2 3 1 Samenvatting onderzoek 1.1 Inleiding 1.1.1 Achtergrond De inzameling van huishoudelijk afval is één van de meest zichtbare vormen van gemeentelijke dienstverlening. Bij veranderingen van het inzamelsysteem kan een gemeente rekenen op reacties vanuit de samenleving. Het onderwerp heeft mede daarom vaak veel politieke belangstelling. Afvalinzameling is zeker op dit moment een veel besproken thema in de lokale politiek. Dit komt onder meer omdat veel gemeenten bezig zijn met de transitie naar een circulaire economie en daarbij staat het afvalbeheer vaak hoog op de prioriteitenlijst.

De Rijksoverheid zet hier ook volop in en specifiek ook op de gescheiden inzameling en recycling van huishoudelijk afval. Het Rijk heeft ambitieuze doelen geformuleerd voor eerst 2020 en daarna voor 2025: in die jaren moet de hoeveelheid restafval worden teruggebracht naar respectievelijk 100 en 30 kg/inw1. Voor veel gemeenten waaronder ook Steenwijkerland is dat een grote opgave. Daarom zijn er landelijk vele ontwikkelingen en experimenteren gemeenten volop om het ultieme systeem te zoeken om invulling te kunnen geven aan genoemde doelstellingen. 1.1.2 Opgave Steenwijkerland De afvalinzameling in Steenwijkerland wordt uitgevoerd door ROVA. ROVA heeft in deze gemeenten als één van de eerste gemeenten in Nederland de systematiek “omgekeerd inzamelen” ingevoerd waarbij restafval moet worden weggebracht (lage service) en grondstoffen aa n huis worden opgehaald (hoge service). Eerder had de gemeente al diftar ingevoerd. Dat heeft ertoe geleid dat gemeente Steenwijkerland vanaf circa 2015 een koppositie inneemt in Nederland als het gaat om milieuresultaat en dat tegen relatief lage kosten. Ontwikkelingen in afvalland staan niet stil. De laatste tijd zijn er veel nieuwsberichten rondom “verhogingen van de afvalstoffenheffing” en “mogelijkheden van nascheiding” geweest.

De raad van de gemeente vraagt zich daarom af of de ervaringen met en de huidige ontwikkelingen rond de afvalinzameling nog passen bij de beleidsuitgangspunten en de feitelijke en (milieu -) technische ontwikkelingen die golden ten tijde van het invoeren van het huidige systeem van afva linzameling en verwerking. 1.1.3 Vraagstelling Rekenkameronderzoek Naar aanleiding van vragen van raadsleden over de rol van ROVA, sturingsmogelijkheden, verschillen in tarieven tussen ROVA-gemeenten, voor- en nadelen van Diftar en nieuwe afvalverwerkingstarieven heeft de rekenkamercommissie besloten om hier nader onderzoek naar te doen. De centrale vraag voor het Rekenkameronderzoek is door de rekenkamer tweeledig geformuleerd: 1. In hoeverre voldoet de huidige wijze van afvalinzameling, afvalscheiding en tarifering aan hetgeen de gemeenteraad voor ogen had toen voor de huidige werkwijze werd gekozen en is de huidige wijze van afvalinzameling effectief? 2.

Kunnen er veranderingen doorgevoerd worden en zo ja: welke, en wat zijn daarvoor, binnen de huidige constellatie van samenwerking binnen de ROVA, de mogelijkheden? 1 Rijksbreed Programma VANG huishoudelijk afval: https://www.vang-hha.nl/ 30-11-2021 RKC STEENWIJKERLAND BH8779IBRP2104270915-2 4 1.2 Onderzoeksmethodiek 1.2.1 Hoofdonderwerpen Op basis van haar ervaringen in het vakgebied heeft Royal HaskoningDHV in opdracht van de rekenkamer het onderzoek uitgevoerd en daarbij de vragen vertaald naar drie hoofdonderwerpen: • Beleid en governance (status en sturing). • Gerealiseerde prestaties (effectiviteit en efficiëntie). • Toekomstgerichtheid (handelingsperspectief en opties om doelen te behalen). Aan de drie hoofdonderwerpen zijn tien deelvragen gekoppeld. 1.2.2 Onderzoeksvragen en normenkader In onderstaande tabel staat een opsomming van deze vragen met het ontwikkelde normenkader. Onderzoeksvraag Normen Beleid en governance 1. Wanneer is de huidige wijze van het inzamelen van afvalstoffen in de gemeente door de gemeenteraad vormgegeven? Welke kaders zijn daarbij gesteld, welke uitgangspunten ten aanzien van milieuaspecten en ten aanzien van tarifering zijn daarbij gehanteerd, en welke besluiten zijn ter zake genomen? Het beleid is gebaseerd op concrete kaders. Raads- en collegebesluiten zijn duidelijk in beeld en hebben geleid tot de huidige beleidsuitvoering. 2.

Is de bij de eerste deelvraag bedoelde ‘gekozen lijn’ op enig moment geëvalueerd en welke ijkpunten/indicatoren zijn daarbij gehanteerd? Welke (voorlopige?) conclusies zijn daarbij getrokken en heeft dat tot bijsturing geleid? Beleid wordt periodiek geëvalueerd. Er zijn SMART KPI’s vastgesteld t.b.v. beleidsmonitoring en bijsturing. Er is bijgestuurd indien noodzakelijk. Gerealiseerde prestaties 3. Leidt het huidige afvalbeheer (met Diftar) in Steenwijkerland tot realisatie van de beleidsdoelen in relatie tot kosten, milieu en service? Maximaal 100 kg/inw restafval is haalbaar. Minimaal 75% Afvalscheiding is haalbaar. 4. Is het huidige afvalbeheer doelmatig (uitgedrukt in euro’s per taak of inspanning)? De kosten van het afvalbeheer in Steenwijkerland zijn marktconform in vergelijking met de benchmark en andere ROVA-gemeenten. De kosten voor de verschillende taken zijn marktconform in vergelijking met de benchmark. 5. Welke rol speelt het systeem van Diftar voor wat betreft het milieuaspect en de verdeling van de lastendruk? Is het gevormde beleid o.a. rond de toepassing van Diftar effectief? Diftar leidt tot goede milieu- en kostenprestaties in Steenwijkerland. Diftar is gebaseerd op het principe “de vervuiler betaalt”. 6.

Is de dienstverlening voor afvalinzameling hoogwaardig en zijn inwoners daarover tevreden (service) en goed geïnformeerd (communicatie)? De dienstverlening in de gemeente is hoogwaardig. Minimaal XX% van de inwoners is tevreden. Er is goed inzicht in het aantal en type meldingen. Bewoners zijn goed geïnformeerd (communicatie). 7. Hoe verhouden de afvalbeheerprestaties (kosten, milieu en service) ten aanzien van landelijke benchmarks en andere ROVA-gemeenten? Milieuprestaties van de gemeente zijn minimaal gelijk aan het benchmarkgemiddelde (voor Diftar). De totale kosten per aansluiting (afvalstoffenheffing) zijn 30-11-2021 RKC STEENWIJKERLAND BH8779IBRP2104270915-2 5 Onderzoeksvraag Normen gelijk aan het benchmarkgemiddelde (of lager). Serviceprestaties (voor halen en brengen) zijn minimaal gelijkwaardig aan de benchmark. Ontwikkelingen en toekomstgerichtheid 8. Welke ontwikkelingen en/of problemen zijn er te benoemen op het gebied van (de techniek van) afvalinzameling en afvalscheiding, milieuaspecten en/of verdeling van lastendruk die voor de gemeenteraad aanleiding kunnen zijn andere keuzes te maken? Gemeenteraad wordt goed geïnformeerd over ontwikkelingen en mogelijke alternatieven t.o.v. het huidige systeem 9. Zou nascheiding een haalbare en effectieve oplossing kunnen zijn voor Steenwijkerland? Geen norm 10.

Wat zijn de mogelijkheden voor de gemeente en de ROVA om andere keuzes te maken? In hoeverre past dat binnen de huidige werkwijze via het deelnemerschap/aandeelhouderschap van ROVA? Steenwijkerland kan haar eigen beleid bepalen en afwijken van de “ROVA-standaard” Deelnemerschap/aandeelhouderschap beïnvloedt niet de feitelijke uitvoering van de afvalinzameling Tabel 1-1 Onderzoeksvragen en normenkader 1.2.3 Methodologie Bovenstaande vragen en normenkader zijn gebruikt als uitgangspunt voor het onderzoek naar effectiviteit, efficiëntie en governance van het afvalbeleid in Steenwijkerland. Er zijn twee onderzoeksmethodes toegepast: • Documentenanalyse: op basis van beleidsplannen, begrotingsstukken, contractstukken, rapporten en openbare benchmarks is een beeld geschetst van de situatie van het afvalbeleid ; • Interviews met betrokkenen: de bevindingen van de documentenanalyse zijn verder aangevuld met informatie uit interviews met medewerkers van de gemeente en ROVA; 1.3 Kernbevindingen 1.3.1 Conclusies beleid en governance Kaders en uitgangspunten afvalbeleid zijn gedateerd en onduidelijk (zie paragraaf 2.1.1) De huidige wijze van het inzamelen van afvalstoffen heeft met name middels va ststelling van het Afvalbeleidsplan 2010-2015 en het raadsvoorstel ‘Wijziging afvalinzameling’ uit 2011 vorm gekregen.

Opvallend is dat het daadwerkelijke ambitieniveau niet in de inhoudelijke stukken is vastgesteld maar dat de inhoudelijke doelstelling voor het reduceren van de hoeveelheid restafval in de Programmabegroting van 2011-2014 opgenomen. Op 9 november 2010 is de programmabegroting in de raad behandeld. Hierin zijn inhoudelijke ambities met betrekking tot afvalscheiding opgenomen. Vervolgens heeft de raad op 16 november in 2010 het Afvalbeleidsplan 2010-2015 samen met het Kaderplan Duurzaam afvalbeheer Gemeente Steenwijkerland 2010-2015 vastgesteld. Logischer zou zijn om het ambitieniveau bij de inhoudelijke behandeling mee te nemen als basis voor verdere keuzes in maatregelen. Vervolgens is op 25 oktober 2011 een raadsvoorstel ‘Wijziging afvalinzameling’ behandeld en vastgesteld. Hierin wordt verwezen naar een ROVA-breed geformuleerde doelstelling om de gemiddelde hoeveelheid restafval te verminderen tot 74 kg p/a per jaar in 20 20 (of 30 kg per inwoner). De status van deze doelstelling is onduidelijk; te meer omdat verwezen wordt naar een doelstelling ‘ROVA-breed’ welke terug 30-11-2021 RKC STEENWIJKERLAND BH8779IBRP2104270915-2 6 te vinden is in de bij het raadsvoorstel gevoegde bijlage “- beleidsnotitie ROVA: “Van afval naar grondstof; van idee naar aanpak; van betalen naar belonen”. In de jaarlijkse Grondstoffenmonitor van ROVA ligt de lat op 30 kg per inwoner in 2025.

Onduidelijk is nu in hoeverre bijsturing noodzakelijk is op basis van de ‘ROVA-brede’ ambitie in het ROVA beleidsplan. In deze programmabegroting 2011-2014, is de expliciete doelstelling opgenomen dat de hoeveelheid restafval in 2014 met 25% moet zijn afgenomen. Hoewel het beleidskader een periode van 5 jaar (2010 – 2015) beslaat, is er de jaren nadien geen nieuw kader vastgesteld totdat op 28 september jl. het (nieuwe) grondstoffenplan 2021-2025 ‘Samen maken we van ons afval weer grondstof’ door de gemeenteraad is vastgesteld. Besluitvorming is beperkt in beeld (zie paragraaf 2.2) Veel besluiten en stukken van het huidige beleid en de huidige uitvoering dateren ver in het verleden , waarbij in de tussentijd ook nog eens personele wisselingen hebben plaatsgevonden. Hierdoor is de besluitvorming niet altijd goed in beeld. De basis van het huidige beleid en de huidige beleidsuitvoering is reeds in 2010 en 2011 gelegd met de vaststelling van het Afvalbeleidsplan 2010-2015 en ‘Wijziging afvalinzameling' in 2011. De vraag bestaat of de raad zich voldoende bewust is van de in het verleden gestelde ambities. Het ambitieniveau lijkt met name afkomstig uit beleidsplannen van ROVA die als bijlagen in raadsstukken zijn meegenomen.

Vanuit het perspectief van beleidsevaluatie is het verstandig om ambities helder in de raadsstukken vast te stellen zodat er een transparante basis ligt om eventueel bij te sturen. Een ander element waarbij de besluitvorming onvoldoende helder is, is de keuze om btw niet te verrekenen in de afvalstoffenheffing. Hier lijkt geen expliciete beleidskeuze aan ten grondslag te liggen. In de programmabegroting 2004 lijkt er voor het eerst (in cryptische bewoordingen) sprake van te zijn (het zogenaamde btw-compensatiefonds is landelijk in 2003 ingevoerd), maar daar wordt ook niet verwezen naar een separaat besluit om btw expliciet niet mee te nemen in de afvalstoffenheffing. Organisatie en uitvoering afvalbeheer verloopt conform DVO, wel behoefte actualisatie document (zie paragraaf 2.3) De uitvoering van het afvalbeheer wordt volledig uitgevoerd door ROVA. De samenwerking met en de uitvoering van taken uit de DVO door ROVA is in de basis op orde: er is een degelijke DVO, een goede relatie en problemen worden onderling opgelost. Veranderingen in de uitvoering worden in de DVO verwerkt middels een zogenaamd mutatieformulier. De DVO stamt uit 2004 en is door de vele mutaties minder overzichtelijk geworden. De behoefte bestaat bij de gemeente om een actualisatie(document) van de DVO door te voeren zodat sprake is van één centraal actueel document.

Monitoring afvalbeheer kent impliciet een gedelegeerde beleidscyclus (zie paragraaf 2.4) Conform de DVO rapporteert ROVA periodiek (jaarlijks en per kwartaal) over het afvalbeheer. Hiermee worden de milieu, service en kosten door ROVA gemonitord en gerapporteerd. Er vindt door de gemeente bestuurlijk vanuit de raad bezien echter geen periodieke evaluatie plaats van het afvalbeleid. De gemeente presteert in landelijk vergelijkend perspectief goed in het afvalbeheer. Echter, van een periodieke evaluatie omtrent realisatie van de ambities binnen gestelde kaders lijkt geen sprake. Veelal maakt een dergelijke evaluatie deel uit van de ontwikkeling van een nieuw beleidsplan. Waar het eerdere beleidsplan een periode besloeg tot 2015, is pas recent in 2021 opnieuw een beleidsplan vastgesteld. Er is derhalve vanuit de gemeente(raad) geen sprake van een gesloten beleidscyclus van beleidsvorming, besluitvorming, beleidsuitvoering en beleidsevaluatie. 1.3.2 Conclusies milieuprestaties De landelijke doelen voor 2020 zijn gerealiseerd (zie 3.1.1 en 3.1.2) De landelijke doelstellingen om in 2020 maximaal 100 kg/inw restafval te hebben en minimaal 75% afvalscheiding te realiseren heeft Steenwijkerland behaald: in 2019 was de totale hoeveelheid restafval 30-11-2021 RKC STEENWIJKERLAND BH8779IBRP2104270915-2 7 74,5 kg/inw en het scheidingspercentage 83%.

Opgemerkt wordt dat in ROVA beleidsdocumenten oorspronkelijk sprake was van een ambitie van 30 kg per inwoner in 2020. In de jaarlijkse monitoringrapportages wordt echter telkens verwezen naar (de landelijke ambities van) 30 kg per inwoner in 2025. Zoals hierboven aangegeven, de status van deze oorspronkelijke ambities zijn onduidelijk. De milieuprestaties van Steenwijkerland zijn bovengemiddeld aan de benchmark (zie 3.1.3) Steenwijkerland presteert in de benchmark bovengemiddeld op haar milieuprestaties. Zowel met het afvalscheidingspercentage (83% versus 75% gemiddeld) als met de hoeveelheid restafval (67 kg versus 127 kg gemiddeld per inwoner in de benchmark) scoort Steenwijkerland bovengemiddeld. Dit vertaalt zich over de gehele linie ook in hogere hoeveelheden gescheiden afvalstromen dan vergelijkbare gemeenten in de landelijke benchmark. De gekozen beleidslijn om restafval te ontmoedigen middels omgekeerd inzamelen en diftar is daarmee effectief gebleken. 1.3.3 Conclusies kostenprestaties Nader inzicht in detaillering van de kostenstructuur is gewenst (zie ook paragraaf 3.2.1) In 3.2.1 wordt de kostenstructuur behandeld. Onderdeel daarin is het kostenallocatie-model (het zogenaamde ‘Boxen-model’) op basis waarvan ROVA haar tarieven met de gemeente verrekend. Op basis van deze systematiek kan een redelijk overzicht verkregen worden van de verschillende kostencomponenten.

Het model kent echter verschillende verrekeningen en kortingen waardoor een meer zuiver inzicht in kosten per taak soms ontbreekt. ROVA heeft aangegeven dat door verstrijking van tijd het Boxenmodel inmiddels meer vragen oproept en dat ze bezig is met het actualiseren om te zorgen dat er een transparant afrekenmo del blijft bestaan. Momenteel loopt de voorbereiding waarbij het jaar 2022 volgens het nieuw contourenmodel wordt ingeregeld. De financieel gemeentelijke contactambtenaren zijn hierbij betrokken. Kern van de actualisatie is dat ROVA het huidige Boxenmodel wil indelen in herkenbare posten waarbij logistiek, infrastructuur, verwerking en diverse andere producten en diensten herkenbaar worden uitgesplitst. Er is sprake van een doelmatig afvalbeheer De totale afvalbeheerkosten per huishouden zijn in gemeente Steenwijkerland vergelijkbaar met het gemiddelde van vergelijkbare gemeenten uit de landelijke benchmark (klasse D). Om over de effectiviteit of doelmatigheid van de bestede middelen uitspraken te kunnen doen moet niet enkel gekeken worden naar de kosten van de inspanning maar tevens naar het behaalde resultaat. Hiervoor zijn de uitgaven voor het afvalbeheer afgezet tegen het behaalde scheidingsresultaat, zie ook onderstaande tabel. Tabel 1-2 Overzicht kosten per procentpunt afvalscheiding Steenwijkerland 2019 in vergelijking met landelijke benchmark.

2019 Steenwijkerland Klasse D Scheidingspercentage totaal 83% 75% Totaal afvalbeheerkosten €160 €157 Kosten per procentpunt afvalscheiding per huishouden €1,93 €2,09 Uit de tabel blijkt dat de kosten per procentpunt afvalscheiding van Steenwijkerland lager zijn dan het gemiddelde bij vergelijkbare gemeenten in de benchmark. Tegen min of meer vergelijkbare kosten realiseert gemeente Steenwijkerland een substantieel hoger scheidingsrendement dan de vergelijkbare gemeenten (83% versus 75%). Er is sprake van een relatief lage afvalstoffenheffing, echter geen volledige dekking, zie ook 3.2.1 Gemeente Steenwijkerland kent een relatief lage afvalstoffenheffing. Landelijk kennen gemeenten met diftar en goede scheidingsprestaties gemiddeld ook een lagere afvalstoffenheffing. De vergelijking kent wel de kanttekening dat niet alle gemeenten een kostendekkende afvalstoffenheffing kennen en ook verschillen kennen in beleid omtrent wat wel en niet mee te nemen (bijvoorbeeld kwijtscheldingsbeleid) in de afvalstoffenheffing, zo ook gemeente Steenwijkerland. 30-11-2021 RKC STEENWIJKERLAND BH8779IBRP2104270915-2 8 De afvalstoffenheffing in Steenwijkerland is niet kostendekkend, met name omdat de btw daarin niet is meegenomen, en ook een deel van de gemeentelijke overhead niet. De meeste gemeenten in Nederland doen dat (grotendeels) wel.

De btw van de dienstverlening van ROVA was in 2019 circa € 0,8 miljoen. Deze worden uit de algemene middelen gefinancierd2. Dit komt neer op ca. € 41 per huishouden (Wha). Diftar leidt niet tot zwaardere lasten in verdeling lastendruk (zie paragraaf 3.2.2) Met betrekking tot de rol van diftar in de verdeling van de financiële lastendruk kan worden geconcludeerd dat burgers in gemeente Steenwijkerland kwijtschelding kunnen aanvragen voor het vaste deel van de afvalstoffenheffing en aanvullend voor het variabele deel. Laatstgenoemde komt overeen met circa 13 aanbiedingen per jaar, ofwel één keer per vier weken. In het buitengebied is dit gelijk aan de aangeboden inzamelfrequentie. Inwoners die derhalve in aanmerking komen voor kwijtschelding komen daarmee in aanmerking voor volledige kwijtschelding. Een aandachtspunt daarbij is wel dat kwijtschelding van het variabele deel kan leiden tot een kleinere prikkel tot afvalscheiding of zelfs het volledig verdwijnen ervan. 1.3.4 Conclusies serviceprestaties Inwoners zijn tevreden over de dienstverlening van ROVA (zie 3.3.1) Uit het inwonersonderzoek dat ROVA zelf heeft uitgevoerd in 2020 blijkt dat inwoners van Steenwijkerland over het algemeen tevreden zijn over de dienstverlening van ROVA ; de dienstverlening scoort een rapportcijfer 7,5. Het aantal klachten en meldingen bij het ROVA klantcontactcentrum is beperkt.

Met 0,9 klachten per 1.000 inwoners ligt het gemiddelde ruim onder de maximale norm van 2 klachten per 1.000 huishoudens. Inwoners worden gestimuleerd afval te scheiden door lage ophaalfrequentie restafval (zie 3.3.2) Kijkend naar het aangeboden serviceniveau dan valt met name op dat het aangeboden serviceniveau voor PMD lager ligt dan bij andere vergelijkbare gemeenten in de landelijke benchmark. Zowel de ophaalfrequentie als het aantal brengvoorzieningen is lager. Ook restafval kent een lager serviceniveau maar hier is bewust als strategie voor gekozen, om afvalscheiding te stimuleren. 1.3.5 Conclusies Toekomstgerichtheid Mogelijkheden beleidskeuzes (zie paragraaf 4.1) De gemeente is verantwoordelijk voor het afvalbeleid. ROVA is uitvoerende partij. Daarin kent gemeente Steenwijkerland beleidsvrijheid. De gemeenteraad heeft daarbij de mogelijkheid om, bijvoorbeeld via werkbezoeken of specifieke vragen, zich vanu it ROVA op de hoogte te laten stellen van relevante ontwikkelingen in het afvalbeheer. ROVA geeft aan gemeenten juist ook door de juridische structuur (Naamloze Vennootschap) meer flexibiliteit te kunnen bieden dan bijvoorbeeld via een Gemeenschappelijke Regeling. Dit is in lijn met het landelijke beeld hieromtrent. Wel spelen onderliggende contracten (zoals bijvoorbeeld verwerkingscontracten) een rol bij eventuele wijziging in beleid.

2 Elke gemeente kan btw op facturen terugvragen via het btw compensatiefonds. Daarnaast zijn met de vorming van het btw compensatiefonds de gemeenten gekort op de algemene uitkering voor wat betreft de omzetbelasting.De omzetbelasting wordt niet begroot maar mag, als gevolg van de invoering van het btw compensatiefonds, meegenomen worden als kostenpost in de tariefberekening van afval en riool. Gemeente Steenwijkerland doet dat echter niet en mist daardoor inkomsten. 30-11-2021 RKC STEENWIJKERLAND BH8779IBRP2104270915-2 9 1.4 Aanbevelingen Al met al presteert gemeente Steenwijkerland goed op afvalbeheer. Zowel qua milieuprestaties als kosten en serviceprestaties kan ze meten met of presteert ze beter dan vergelijkbare gemeenten in de landelijke benchmark. Desondanks zijn een aantal elementen voor verbetering vatbaar. Hieronder volgen derhalve een drietal aanbevelingen. Geef vorm aan de sturingswensen van de raad Samen met de raad moet, om de kaderstellende en controlerende rol van de raad beter in te kunnen vullen, in kaart worden gebracht welke informatie (aanvullend) nodig is om goede ambities en kaders te kunnen stellen en welke informatie de raad nodig heeft om de voortgang en uitvoering daarvan te kunnen controleren en indien nodig bij te sturen. Er zou meer bewust stilgestaan kunnen worden bij de vaststelling van het gewenste ambitieniveau en de gestelde kaders.

Door ambities SMART in raadsvoorstellen op te nemen wordt transparantie bevorderd. Een periodieke evaluatie kan daarbij bijdragen aan het informeren van de raad over de voortgang. Heroverweeg posten en dekking afvalstoffenheffing Een tweetal zaken is opgevallen aan de opzet van de afvalstoffenheffing. Voor de btw toerekening geldt dat nader onderzocht kan worden in hoeverre deze wel aan de afvalstoffenheffing toegerekend zou moeten worden. Nu gaat dit ten laste van de algemene middelen. Het gaat om ca € 41 per huishouden. Verder geldt dat de opbrengsten uit de afvalstoffenheffing de kosten niet dekken, met name doordat btw en een deel van de gemeentelijke overhead niet in de afvalstoffenheffing is verrekend. Het dekkingspercentage valt daarmee ruim 20% lager uit. Stuur aan op actualisatie van de DVO De huidige DVO met ROVA kent inmiddels vele mutaties. Een actualisatie van de DVO is ambtelijk wenselijk. Ook is geconstateerd dat het kostenallocatiemodel achter de DVO afrekening geactualiseerd kan worden naar de huidige tijd. ROVA heeft aangegeven hiermee inmiddels aan de slag te zijn. Het is goed de voortgang hierin te volgen.

30-11-2021 RKC STEENWIJKERLAND BH8779IBRP2104270915-2 10 Stap 1 Beleids- vorming Stap 2 Besluit- vorming Stap 3 Beleids- uitvoering Stap 4 Beleids- evaluatie 2 Beleid en governance Gemeenten werken (bewust en onbewust) aan de hand van de stappen van de beleidscyclus (zie figuur 2.1). Deze geeft de dynamiek weer van beleidsvorming, uitvoering, evaluatie en bijsturing in een cirkel die telkens opnieuw doorlopen wordt. In dit hoofdstuk staan de bevindingen ten aanzien van de beleidscyclus en governance van afvalbeheer in Steenwijkerland. Aan bod komen: Afvalbeleid van Steenwijkerland – paragraaf 2.1 Besluitvorming in beeld – paragraaf 2.2 Organisatie en uitvoering van het afvalbeheer – paragraaf 2.3 Monitoring en sturing – paragraaf 2.3 2.1 Afvalbeleid van Steenwijkerland In deze paragraaf wordt de volgende deelvraag onderzocht: Onderzoeksvraag Normen Beleid en governance 1. Wanneer is de huidige wijze van het inzamelen van afvalstoffen in de gemeente door de gemeenteraad vormgegeven? Welke kaders zijn daarbij gesteld, welke uitgangspunten ten aanzien van milieuaspecten en ten aanzien van tarifering zijn daarbij gehanteerd, en welke besluiten zijn ter zake genomen? Het beleid is gebaseerd op concrete kaders. Raads- en collegebesluiten zijn duidelijk in beeld en hebben geleid tot de huidige beleidsuitvoering.

2.1.1 Kaders en uitgangspunten afvalbeleid Met betrekking tot het afvalbeleid in Steenwijkerland gaan we in op: • Doelstellingen afvalbeleid. • Besluitvorming afvalbeleid is in beeld. • Tussentijdse evaluaties. Doelstellingen Afvalbeleid Relevante plandocumenten voor het huishoudelijk afvalbeleid in Steenwijkerland zijn: • Van afvalbeheer naar grondstofbeheer: anders denken, anders doen! (ROVA, oktober 2009). • Van afval naar grondstof; van idee naar aanpak; van betalen naar belonen, ROVA, juli 2011). • Afvalbeleidsplan 2010-2015 Duurzaam afvalbeheer 'Afval kun je beter scheiden' (mei 2010). • Kaderplan Duurzaam afvalbeheer Gemeente Steenwijkerland 2010-2015 (mei 2010). • Programmabegroting 2011-2014. • Besluitenlijst 16 november 2010. • Besluitenlijst 25 oktober 2011 met besluiten Raadsvoorstel ‘Wijziging afvalinzameling’. • Raadsbrief 2013-28 – Nieuwe wijze van afvalinzameling (21 mei 2013). Op 9 november 2010 is de programmabegroting in de raad behandeld. Hierin zijn inhoudelijke ambities met betrekking tot afvalscheiding opgenomen. Vervolgens heeft de raad op 16 november in 2010 het Afvalbeleidsplan 2010-2015 samen met het Kaderplan Duurzaam afvalbeheer Gemeente Steenwijkerland 2010-2015 vastgesteld.

In het verlengde daarvan heeft de raad het college opgedragen maatregelen te treffen om het afval scheiden zodanig te stimuleren, dat het aantal grijsledigingen (restafval) zal Figuur 2.1 Beleidscyclus (o.b.v. PDCA) 30-11-2021 RKC STEENWIJKERLAND BH8779IBRP2104270915-2 11 verminderen; uiterlijk 1 januari 2014 moest gemeentebreed het grijze “haalsysteem” omgezet worden naar het grijze “brengsysteem”. Vervolgens is de raad in de vergadering van 25 oktober 2011 nader geïnformeerd over de stand van zaken en heeft de raad besloten: “kennis te nemen van de voortgang van het Afvalbeleidsplan sinds 2010; per 1-1-2012 het nultarief te hanteren voor de GFT -container onder gelijktijdige aanpassing van het vastrecht met dien verstande dat: • de toekomstige dividenden van de ROVA toegerekend blijven worden aan de gesloten huishouding afvalstoffenheffing; • de voorgestelde aanpassing van het vastrecht verminderd wordt met het dividend van de ROVA; • dat in geval van hoge kapitaalsopbouw in de gesloten huishouding, eenmalige afromingen mogen plaatsvinden ten dienste van investeringen in duurzame energie en/of duurzame afvalverwerking; • de inzameling van GFT-afval in het buitengebied wordt heringevoerd; • de inzamelfrequentie van restafval per 1-1-2012 wordt verlaagd naar 1 x per 4 weken”.

Op basis van de beleidsstukken ontstaat het beeld dat er in de inhoudelijke afvalbeleidsstukken niet expliciet een concreet ambitieniveau door de raad is vastgesteld, maar dat er op basis van de Kadernotitie maatregelen gekozen zijn om een hoger scheidingsresultaat te realiseren: “In dit “kaderplan” is het kader in het afvalbeleidsplan verder uitgewerkt. P er ambitieniveau en huishoudelijke afvalstroom zijn maatregelen en beleidslijnen voorgesteld gericht op een verdere optimalisatie van het inzamelrendement. […] Op basis van de keuze die door de gemeenteraad wordt gemaakt over de wijze waarop de inzameling van afval moet gaan plaatsvinden zullen de actiepunten verder worden uitgewerkt in een concreet uitvoeringsplan.” (bron: Kaderplan Duurzaam afvalbeheer Gemeente Steenwijkerland 2010-2015, p.11).

Vervolgens is op 25 oktober 2011 een raadsvoorstel ‘Wijziging afvalinzameling’ behandeld waarin verwezen wordt naar een ROVA-breed geformuleerde doelstelling om de gemiddelde hoeveelheid restafval te verminderen tot 74 kg p/a per jaar in 2020: “Op basis van verschillende inzamelproeven in den lande, en met name de pilots in een aantal ROVA gemeenten, is ROVA -breed de doelstelling geformuleerd om de huidige gemiddelde hoeveelheid restafval van 497 kg per aansluiting per jaar, te verminderen tot 74 kg in het jaar 2020.” Daarbij wordt aangegeven dat serieuze maatregelen noodzakelijk zijn en dat een andere benadering van de inzamelstructuur vereist is. Tevens wordt aldaar verwezen naar: “In de programmabegroting 2011 is opgenomen dat de hoeveelheid restafval in 2014 met 25% moet zijn afgenomen”. Hoewel het beleidskader een periode van 5 jaar (2010 – 2015) beslaat, is er de jaren nadien geen nieuw kader vastgesteld. Op 28 september jl. is het (nieuwe) grondstoffenplan 2021-2025 ‘Samen maken we van ons afval weer grondstof’ door de gemeenteraad vastgesteld. Onderstaand zijn de in beleidsdocumenten aangetroffen doelstellingen weergegeven. Het is onduidelijk in hoeverre de ROVA brede doelstellingen door de raad zijn vastgesteld. Zoals hierboven beschreven is het ROVA ambitieniveau meer impliciet vastgesteld.

Onduidelijk is derhalve in hoeverre deze ambities leidend dienen te zijn voor de uitvoering. Met name de doelstelling van 30 kg restafval per inwoner per jaar in 2020 vraagt daarbij aandacht. Deze stamt uit het ROVA beleidsplan van 2011 maar in de latere jaarlijkse grondstoffenmonitor van ROVA wordt 30 kg als doel neergezet voor 2025. Tabel 2-1 Overzicht beleidsdoelstellingen Steenwijkerland Onderwerp Doelstelling Doeljaar Hoeveelheid restafval In programmabegroting 2011-2014 is opgenomen dat de hoeveelheid restafval in 2014 met 25% moet zijn afgenomen [1]. ROVA-brede ambitie is om in de periode 2010-2015 tenminste de helft van de herbruikbare fracties gescheiden in te zamelen en nuttig te kunnen hergebruiken. Omgerekend betekent dit een reductiestreven van 25% op de totale hoeveelheid restafval.

Grofweg betekent dit dat gemiddeld genomen 50 kg per inwoner via preventie of extra bronscheiding moet worden gerealiseerd [2] 2014 2015 30-11-2021 RKC STEENWIJKERLAND BH8779IBRP2104270915-2 12 Onderwerp Doelstelling Doeljaar 201 kg restafval per inwoner per jaar 100 kg restafval per inwoner per jaar 30 kg restafval per inwoner per jaar 2010 2014 2020 Service Met de beoogde wijziging van de inzamelstructuur wordt maximaal ingezet op enerzijds een hoog serviceniveau op de inzameling van waardevolle grondstoffen en anderzijds een aangepast serviceniveau op de inzameling van het restafval. - Kosten Uitgangspunt bij te hanteren ambitieniveau is dat afvalinzameling voor de burger niet duurder mag worden. - [1] Programmabegroting 2011-2014 [2] Afvalbeleidsplan ROVA ‘Omgekeerd inzamelen’; Van afval naar grondstof; van idee naar aanpak; van betalen naar belonen, ROVA, juli 2011) 2.2 Besluitvorming in beeld In onderstaand gaan we in op de volgende deelvraag: Onderzoeksvraag Normen Beleid en governance 1. Welke besluiten zijn ter zake genomen? Raads- en collegebesluiten zijn duidelijk in beeld en hebben geleid tot de huidige beleidsuitvoering. De basis van het huidige beleid en de huidige beleidsuitvoering is reeds in 2010 en 2011 gelegd met vaststelling van het Afvalbeleidsplan 2010-2015 en ‘Wijziging afvalinzameling' in 2011.

Het ombouwen van het haalsysteem voor restafval naar een brengsysteem , uiterlijk per 1-1-2014 is hierin reeds opgenomen. In bijlage 1 is een overzicht opgenomen van afvalgerelateerde stukken die nadien in de Raad en/of College zijn behandeld. Opgemerkt wordt dat veel besluiten en stukken dateren ver in het verleden waarna personele wisselingen hebben plaatsgevonden. De huidige verantwoordelijken zijn derhalve (logischerwijs) niet altijd tot in alle details op de hoogte van de gang van zaken destijds. Ook zijn niet van alle stukken ondertekende versies aangetroffen waardoor de formele status niet altijd kon worden vastgesteld . Wat in z’n algemeenheid geconstateerd kan worden is dat na vaststelling van het beleidsplan 2010-2015 veranderingen veelal via de programmabegrotingen zijn vastgesteld. Zo is bijvoorbeeld een (uitwerking van een) inhoudelijke beleidsdoelstelling voor het reduceren van de hoeveelheid restafval in de Programmabegroting van 2011- 2014 opgenomen. Hierbij is een vertaalslag gemaakt naar in te zamelen hoeveelheden GFT, papier, glas en kunststoffen. Er zijn echter ook keuzes gemaakt waarvan de oorsprong in de besluitvorming onduidelijk is. Zo is er bijvoorbeeld geen beleidsdocument aangetroffen waaruit expliciet de keuze blijkt voor het niet-verrekenen van de btw in de afvalstoffenheffing. De invoering van het btw-compensatiefonds was al in 2003.

Navraag leert dat hier geen expliciete keuze over lijkt te zijn gemaakt dat in een apart besluit is vastgelegd. In de programmabegroting 2004 is er voor het eerst (in cryptische bewoordingen) sprake van, maar daar wordt ook niet verwezen naar een apart besluit. Inmiddels is ambtelijk het beeld dat dit ‘gewoon’ indirect zo is besloten. 30-11-2021 RKC STEENWIJKERLAND BH8779IBRP2104270915-2 13 2.3 Organisatie en uitvoering van het afvalbeheer In deze paragraaf wordt de volgende deelvraag onderzocht: • Hoe is de afvalinzameling vormgegeven (in samenwerking met uitvoerende organisatie ROVA) en hoe is dit georganiseerd? Er wordt gewerkt conform een plan, contract / DVO Afspraken worden nagekomen Met betrekking tot de organisatie van het afvalbeheer gaan we in op: • Afvalbeheer binnen de gemeentelijke organisatie. • Afvalbeheer uitbesteed aan ROVA: • De DVO met ROVA. • De mate waarin gewerkt wordt conform de DVO. Afvalbeheer binnen de gemeentelijke organisatie De gemeente heeft zelf een beleidsmedewerker afval. Deze bereid t beleidsstukken voor, alsmede de besluitvorming in overleg met de verantwoordelijke portefeuillehouder. Daarnaast onderhoudt de gemeente een Klant Contact Centrum (KCC). In de uitvoering is het merendeel van het afvalbeheer uitbesteed aan ROVA. Een uitzondering hierop zijn de openbare prullenbakken in de buitenruimte die de gemeente zelf ledigt.

Afvalbeheer uitbesteed aan ROVA Naast een interne beleidsmedewerking voor afvalbeheer biedt ROVA ook beleidsondersteuning. De afvalinzameling en -verwerking wordt in Steenwijkerland volledig uitbesteed aan ROVA. ROVA is een publieke dienstverlener en levert haar diensten aan 23 gemeenten met een werkgebied van ongeveer 855.000 inwoners verdeeld in 3 regio’s: IJssel-Vecht, Achterhoek en Eemland. De relatie met ROVA is meerzijdig: de gemeente is aandeelhouder type A van ROVA. Dit betekent dat zij gebruik maakt van het domein afval & grond stoffen en exploitatie stortplaats. Als zodanig heeft de gemeente ook recht op een jaarlijkse dividenduitkering op basis van het resultaat van NV ROVA Afvalverwerking. Gemeente Steenwijkerland neemt dus diensten af, namelijk afvalinzameling en afvalverwerking. De afspraken op de verschillende onderwerpen zijn vastgelegd in een Dienstverleningsovereenkomst (DVO). De DVO met ROVA De DVO met ROVA is in 1996 ingegaan en in 2004 geactualiseerd. De DVO bestaat uit drie delen , te weten: • Deel I: Door ROVA uit te voeren taken. • Deel II: Rapportage en toezicht. • Deel III: Specificatie van de vergoedingen. In de afgelopen decennia zijn er meerdere wijzigingen/mutaties in de DVO doorgevoerd. Die zijn per onderdeel van de DVO benoemd.

Deel I: Door ROVA uit te voeren taken Dit deel is een juridisch document en beschrijft de algemene afspraken tussen de gemeente Steenwijkerland als opdrachtgever en ROVA als opdrachtnemer. Hierin is onder andere de rolverdeling tussen de partijen vastgelegd, de looptijd van het contract (deze is voor onbepaalde tijd vastgelegd), hoe wijzigingen plaatsvinden en op welke manier financiële verrekening plaatsvindt. De DVO beperkt zich tot het takenpakket van ROVA. Hierin vallen (peiljaar 2004): 30-11-2021 RKC STEENWIJKERLAND BH8779IBRP2104270915-2 14 • Inzameling van alle huishoudelijke stoffen (restafval, grofvuil, GFT, grof tuinafval, KCA, OPK, glas, koel en vriesapparatuur en textiel). Ophaalfrequentie is hier niet in opgenomen. • Uitvoering van be- en verwerkingstaken. • Beschikbaarstelling, vervanging en beheer van wegbrengvoorzieningen en ophaalvoorzieningen. • Klachtenafhandeling. • Voorlichting via de afvalkalender. Sinds de opstelling van de DVO uit 2004 zijn diverse mutaties uitgevoerd met betrekking tot het takenpakket van ROVA, zie onderstaande tabel.

Tabel 2-2 Doorgevoerde mutaties in het DVO met ROVA Datum Mutatie - taak 14-09-2010 Inzet veegmachine 21-09-2010 Tweejaarlijks inwoners onderzoek 15-03-2011 Standplaats inzameling grof tuinafval 6x per jaar op 4 locaties 15-03-2011 Extra uren openstelling milieubrengstation 15-03-2011 Grof tuinafval "gratis" brengen naar milieubrengstation, 6x per jaar 15-03-2011 Extra schoonmaken na inzameling kunststof 08-08-2011 Vegen op zaterdagen, ingaande 1 januari 2012 01-01-2012 Omgekeerd inzamelen fase 1 10-12-2012 Extra grof tuinafval "gratis" brengen naar milieubrengstation, 2x per jaar 20-08-2013 Textiel 0 €-mutatie 07-07-2014 Deelname zwerfvuilcampagne 27-07-2015 Sorteren en vermarkten PMD 21-12-2016 Stopzetten machinaal vegen op zaterdag, Markt 06-09-2017 Kosten inzameling PMD bij Hoogbouw 2010- heden Levering en plaatsing van voorzieningen voorafvalstromen De vele mutaties maken dat de DVO bestaat uit een basisdocument met (jaarlijkse) aanvuldocumenten. Dit maakt de traceerbaarheid van mutaties inzichtelijk maar maakt tegelijkertijd dat de actueel geldende voorwaarden niet overzichtelijk in één actueel totaaldocument opgenomen zijn. Deel II: Rapportage en toezicht In deel II van de DVO staan de taken (Producten) beschreven die ROVA voor de gemeente uitvoert. Ook staan hier de wederzijdse verplichtingen tussen beide partijen.

In deel II zijn de verschillende producten en onderwerpen waarover ROVA aan de gemeente rapporteert uitgewerkt. Dit bestaat uit twee rapporten die per kwartaal worden opgesteld door ROVA: 1) rapport over de uitvoering van de dienstverlening en 2) een rapport over het aantal aanbiedingen. Verdere wijzigingen in de diensten en afspraken worden besproken in de overleggen tussen gemeente en ROVA, deze vinden minimaal één keer peer jaar plaats. Dan staan de ontwikkelingen m.b.t. de werkzaamheden en te nemen beslissingen op de agenda. Deel III: Specificatie van de vergoedingen Tot slot volgt DVO Deel III. In dit deel zijn de afspraken omtrent de vergoedingen voor de dienstverlening opgenomen. Ieder jaar wordt de hoogte van de vergoeding herzien. Wat daarbij opvalt is dat de vergoedingen die de gemeente aan ROVA betaalt in lijn dienen te zijn met de vergoeding die ROVA voor soortgelijke diensten in de overige Gemeenschappelijke Regeling IJssel-Vecht deelnemende gemeenten 30-11-2021 RKC STEENWIJKERLAND BH8779IBRP2104270915-2 15 berekent. Mogelijk wijkt deze dus af van andere regiogemeenten die bij ROVA zijn aangesloten. Dit is niet in detail onderzocht. ROVA heeft aangegeven dat er wel verschillen kunnen bestaat als gevolg va n de historische totstandkoming van de begrotingen, zie ook de toelichting op het Boxenmodel in paragraaf 3.2.1.

Realisatie DVO De uitvoering gaat over het algemeen goed en conform de DVO. De praktijk laat dat ook zien: er zijn maar weinig klachten en inwoners zijn over het algemeen tevreden over de dienstverlening. Verder geeft de gemeente aan dat zij altijd bij ROVA terecht kunnen. Gemeente Steenwijkerland komt meerdere malen per jaar samen met ROVA: 1. Operationeel overleg (accounthouder ROVA & beleidsmedewerker Steenwijkerland) - Elke zes weken. 2. Overleg met alle ROVA gemeenten over actualiteiten - 2x per jaar. 3. Overleg met alle ‘financiële collega’s’ ROVA gemeenten - 2x per jaar. 4. Het grondstofmonitor gesprek – 2x per jaar 5. Het eindejaargesprek 6. het periodieke werkbezoek van de raad - tenminste 1x per 4 jaar 7. De aandeelhoudersvergaderingen -2x per jaar 8. Op projectbasis wordt er contact gezocht en onderhouden waar nodig. Alhoewel betrokkenen vanuit de gemeente aangeven dat ROVA goed is in de basis dienstverlening, zouden zij wel een vernieuwd e DVO willen zien. De versie uit 2004 is door de mutaties minder overzichtelijk geworden. 2.4 Monitoring en sturing In deze paragraaf wordt de volgende deelvraag onderzocht: Onderzoeksvraag Normen Beleid en governance 2.

Is de bij de eerste deelvraag bedoelde ‘gekozen lijn’ op enig moment geëvalueerd en welke ijkpunten/indicatoren zijn daarbij gehanteerd? Welke (voorlopige?) conclusies zijn daarbij getrokken en heeft dat tot bijsturing geleid? Beleid wordt periodiek geëvalueerd. Er zijn SMART KPI’s vastgesteld t.b.v. beleidsmonitoring en bijsturing. Er is bijgestuurd indien noodzakelijk. Met betrekking tot de monitoring van het afvalbeheer gaan we in op: • Belangrijkste beleidsindicatoren. • Evaluatie en bijsturing beleid. 2.4.1 Belangrijkste indicatoren In de programmabegroting 2011-2014 is de volgende beleidsdoelstelling opgenomen (zie ook paragraaf 2.1.1): - 60% van het huishoudelijk afval wordt gescheiden; - het huishoudelijk restafval neemt af met 25%. De afname van het restafval is daarbij nader uitgewerkt naar een verhoging van de hoeveelheid in te zamelen GFT, papier, glas en kunststofafval. Monitoring conform indicatoren in DVO Er wordt door ROVA periodiek gemonitord en gerapporteerd op verschillende indicatoren. Conform de opbouw van deel II (productbladen) van de DVO staat dat ROVA-rapportages verzorgt over een aantal onderwerpen, zie tabel 2.3.

30-11-2021 RKC STEENWIJKERLAND BH8779IBRP2104270915-2 16 Tabel 2-3 Rapportages ROVA conform DVO deel II Rapportage Beschrijving Wanneer/frequentie Rapportage Afvalhoeveelheden In deel II van de DVO staat voor ieder product (per afvalstroom en inzamelwijze) dat ROVA rapporteert over: • Hoeveelheid ingezameld afval per deelfractie o Restafval o Grofvuil o GFT o Klein gevaarlijk afval o Wit glas o Bont glas Kwartaal Rapportage klachten en meldingen In deel II van de DVO dat ROVA rapporteert over: • Aantal en aard van de meldingen/klachten • Afhandelingswijze van de klachten Kwartaal Monitoring en rapportage in de praktijk ROVA monitort en rapporteert jaarlijks middels de Grondstoffenmonitor over de gemeenteprestaties van het afvalbeheer. In de monitor worden vier onderwerpen behandeld, zijnde: Milieu, Financieel, Service en Educatie. Ook het onderliggende inwoners onderzoek en de sorteeranalyses worden gedeeld met de gemeente. Binnen de monitor worden de gemeentelijke prestaties vergeleken met de prestaties van de andere ROVA gemeenten en met het landelijk vergelijkbare gemiddelde. Hiervoor hanteert ROVA de indeling in stedelijkheidsklassen van het CBS 3. Inmiddels is binnen de jaarlijkse benchmark van de branchevereniging NVRD (waar ROVA ook aan meedoet) gekozen voor onderscheid in hoogbouwklasse waarbij het aandeel hoogbouw binnen de gemeente bepalend is voor de indeling.

Naast de Grondstoffenmonitor rapporteert ROVA jaarlijks middels een eindafrekening ook de financiële verantwoording. Verder ontvangt de gemeente elk kwartaal een DVO -rapportage met ingezamelde hoeveelheden. Naast de ROVA monitor wordt in de bijlage van de programmabegroting jaarlijks een afvalgerelateerde indicator opgenomen, zijnde de ‘Omvang huishoudelijk restafval’. Deze loopt wel iets achter op het jaar van de begroting. Zo is in de begroting 2021 -2024 (vastgesteld in november 2019) het jaar 2018 opgenomen en afgezet tegen het landelijk gemiddelde. 2.4.2 Evaluatie en bijsturing De mate waarin gewerkt wordt conform de DVO Zowel de gemeente als ROVA geven aan dat de samenwerking en de uitvoering van de taken uit de DVO over het algemeen goed gaan. De gemeente geeft aan dat zij over het algemeen geen omkijken heeft naar de uitvoering door ROVA; er is in de loop der jaren een vertrouwensband ontstaan. Wijzigingen in beleid of uitvoering worden verwerkt in de DVO middels een mutatieformulier. De mate waarin de raad op de hoogte wordt gesteld over het afvalbeleid De vaststelling van de programmabegroting lijkt het jaarlijks ijkmoment voor vragen en moties rondom afvalbeheer vanuit de raad. Het huidige beleid is reeds in 2010 vastgesteld door de raad. Nadien heeft het onderwerp huishoudelijk afval verschillende keren op de agenda van de raad gestaan.

Vijf jaar terugkijkend, vanaf 2016 betreft het: 3 Stedelijkheidsklassen zijn gebaseerd op de omgevingsadressendichtheid van een gemeente. De vijf stedelijkheidsklassen zijn gebaseerd op klassegrenzen van 2.500, 1.500, 1.000 en 500 adressen per km². 30-11-2021 RKC STEENWIJKERLAND BH8779IBRP2104270915-2 17 • November 2016 : Motie Steenwijkerland Schoon over grofvuilinzameling tot 250 kg gratis (motie ingetrokken). • November 2018: Motie Steenwijkerland Schoon over grofvuilinzameling tot 150 kg gratis (motie verworpen). • November 2020: Motie informatievoorziening afvalstromen scheiden en hergebruiken ( motie mondeling afgedaan). Verder is de OPK inzameling een onderwerp dat in de raad speelt. Dit is versterkt sinds de oudpapier- inzamelaar Suez (onder regie van ROVA) per januari 2021 is gestopt met de OPK inzameling via vrijwilligers. Daarbij stopte Vereniging OPA ook met de OPK inzameling. Er wordt nu met p rofessionele beladers gereden. Deze ontwikkelingen riepen vragen op in de raad waaruit een voorstel ‘Invoering blauwe mini-container oudpapier in Steenwijk’ (24 november 2020) werd ingediend. Deze is niet aangenomen. In de jaarlijkse monitoringrapportage van ROVA (de ‘Grondstoffenmonitor’) wordt bij grotere afwijkingen in bijvoorbeeld scheidingsresultaten of kosten een toelichtende verklaring gegeven.

Een (zelfstandige) evaluatie van het afvalbeleid door de gemeente vindt echter niet periodiek plaats. Grotere beleidsevaluaties vinden veelal ook plaats wanneer er bijvoorbeeld een nieuw beleidsplan of - kader wordt opgesteld of ten uitvoering is gebracht. Het ‘vigerende’ beleidsplan dateert echter uit 2010. Wel is er in 2013 een raadsbrief geweest met de eerste resultaten van de nieuwe wijze van inzamelen. 30-11-2021 RKC STEENWIJKERLAND BH8779IBRP2104270915-2 18 3 Gerealiseerde prestaties In onze aanpak maken we gebruik van de in de afvalwereld bekende afvaldriehoek om de gerealiseerde prestaties op afvalbeheer te duiden. De afvaldriehoek is een instrument om de prestaties, doelen en ambities ten aanzien van de belangrijkste aspecten t.a.v. afvalbeheer in kaart te brengen: • Milieuprestaties: paragraaf 3.1 • Kostenprestaties: paragraaf 3.2 • Serviceprestaties: paragraaf 3.3 Deze aspecten zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden: het bieden van een hogere service gaat vaak gepaard met een hoger kostenniveau. Gemeenten maken hierbij een afweging. Deze keuzes kunnen leiden tot een hoger of lager kostenniveau. Om goede resultaten te behalen op “milieu”, helpt het als het inzamelsysteem een hoge service biedt op het kunnen aanbieden van grondstoffen.

Figuur 3.1 Afvaldriehoek 3.1 Milieuprestaties Steenwijkerland In deze paragraaf worden de volgende deelvragen beantwoord: Gerealiseerde prestaties 3. Leidt het huidige afvalbeheer (met Diftar) in Steenwijkerland tot realisatie van de beleidsdoelen in relatie tot kosten, milieu en service? Maximaal 100 kg/inw restafval is haalbaar. Minimaal 75% Afvalscheiding is haalbaar. 5. Welke rol speelt het systeem van Diftar voor wat betreft het milieuaspect? Is het gevormde beleid o.a. rond de toepassing van Diftar effectief? Diftar leidt tot goede milieuprestaties in Steenwijkerland. 7. Hoe verhouden de afvalbeheerprestaties (milieu) ten aanzien van landelijke benchmarks en andere ROVA-gemeenten? Milieuprestaties van gemeente Steenwijkerland zijn minimaal gelijk aan het benchmarkgemiddelde (voor Diftar). 3.1.1 Realisatie beleidsdoelen Maximaal 100 kg/inw restafval De hoeveelheid restafval bestaat uit fijn restafval, grof restafval en verbouwingsrestafval. We gaan in op: • De totale hoeveelheid restafval in Steenwijkerland. • Prestaties fijn restafval. • Prestaties grof restafval. Restafval totaal In figuur 3.2 is de hoeveelheid restafval (grof en fijn restafval) voor Steenwijkerland en het gemiddelde in Nederland weergegeven voor de periode tussen 2005 en 20194.

De figuur laat ook zien wat de landelijke doelstelling voor 2020 is en de trend die zichtbaar is voor respectievelijk Nederland. De doelstelling van 100 kg in 2020 is, wanneer de dalende trend van de gemeente voortzette in 2020 al bereikt. 4 https://opendata.cbs.nl/statline/#/CBS/nl/

30-11-2021 RKC STEENWIJKERLAND BH8779IBRP2104270915-2 19 De totale hoeveelheid restafval in Steenwijkerland is de afgelopen bijna 15 jaar gestaag is gedaald van ongeveer 248 kg/inw rond 2000 naar ca. 74.5 kg/inw in 2019 (zie figuur 3.2). Ook laat de onderstaande figuur zien dat de hoeveelheid restafval in Steenwijkerland gemiddeld ca. 92 kg/inw lager ligt dan het landelijk gemiddelde. De nationale doelstelling van 2025, 30 kg restafval per inwoner, lijkt haalbaar maar wordt wel uitdagend voor de gemeente. Figuur 3.2 Trend restafvalreductie in Steenwijkerland en in Nederland5. Dit is de som van grof- en fijn huishoudelijk restafval en verbouwingsafval. Dit vormen samen de ongescheiden huishoudelijk afvalstromen De gemeente hanteert een Diftarsysteem op basis van aanbiedfrequentie, dit was al voor de herindeling van de gemeente 2001 het geval. In 201 1 zijn de eerste stappen van het omgekeerd inzamelen ingevoerd. Sindsdien is een sterke vermindering in de hoeveelheid restafval per inwoner ingezet. Vervolgens is er in 2012 ingezet op een betere scheiding van het restafval door: • Het GFT nultarief in te voeren. • GFT-inzameling in het buitengebied te voorzien. • De inzamelfrequentie van restafval te verlagen naar 1 x per 4 weken.

Als de huidige trend zich voortzet is de nationale streefwaarde van 100 kg restafval per inwoner voor Steenwijkerland al behaald in 2014 (zie figuur 3.2). Voor twee-derde tot driekwart van de Nederlandse klasse D gemeenten geldt dit overigens niet, (zie figuur 3.3). De figuur laat ook zien dat Steenwijkerland behoort tot de ca. 20% gemeenten met het minste restafval. 5 Bron: CBS Statline (cijfers t/m 2019). NB tot 2002 zijn geen cijfers van Steenwijkerland uit CBS Statline beschikbaar 0 50 100 150 200 250 300 350 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Restafval totaal (kg/inw) Restafval totaal (kg/inw) Nederland vs. Steenwijkerland Steenwijkerland Nederland Doelstellingen NL 100 kg 30 kg Omgekeerd inzamelen 30-11-2021 RKC STEENWIJKERLAND BH8779IBRP2104270915-2 20 Figuur 3.3 Totale hoeveelheid restafval per inwoner per Nederlandse klasse D gemeente (situatie 2019)6. Restafval fijn De hoeveelheid fijn restafval is in Steenwijkerland in 2019 61,6 kg/inw. Volgens de jaarrapportage 2019 van het CBS is de hoeveelheid restafval in 2019 licht gedaald met 1,9 kg/inw. t.a.v. 2018. Het fijne restafval is het afval dat via minicontainers aan huis of verzamelcontainers wordt ingezameld. Hiermee behoort Steenwijkerland tot de ca. 20% gemeenten met het minst fijne restafval.

Sinds 2010, de invoer van het omgekeerd inzamelen, is er een sterke daling in de hoeveelheid fijn restafval te zien in de gemeente Steenwijkerland, namelijk met 132 kg/inwoner. Figuur 3.4 Fijn huishoudelijk restafval (kg/inwoner)7 6 Bron: https://www.benchmarkafval.nl/vang-tools/vang-kaart/ 7 Bron: CBS Statline (cijfers t/m 2019). NB tot 20005 zijn geen cijfers van steenwijkerland uit CBS Statline beschikbaar. 0 50 100 150 200 250 2005200620072008200920102011201220132014201520162017**2018**2019** Fijn huishoudelijk restafval Steenwijkerland Meer dan 200 kg/inw 100 tot 200 kg/inw Minder dan 100 kg/inw Steenwijkerland Omgekeerd inzamelen 30-11-2021 RKC STEENWIJKERLAND BH8779IBRP2104270915-2 21 De grootste stromen die nog uit het fijn restafval van Steenwijkerland kunnen worden gescheiden zijn GFT, PMD en OPK; in de onderstaande tabel zijn de percentages per stroom in het fijn huishoudelijk restafval te vinden. Tabel 3-1 Uitsplitsing fijn huishoudelijk restafval. Stromen 2019 (%)8 2020 (%)9 GFT 19,6 24,1 PMD 8,7 11,0 OPK 6,3 4,4 Glas 3,4 4,1 Textiel, incl. schoeisel 3,6 1,9 Metaal overig 0,9 1,4 KCA 0,3 0,8 Restafval grof Grof restafval is het restafval dat op afspraak aan huis wordt opgehaald of wordt gebracht naar het gezamenlijke afvalbrengstation van ROVA te Steenwijk. De hoeveelheid grof restafval was in Steenwijkerland in 2019 5,4 kg/inw (CBS Statline).

De gemiddelde hoeveelheid grof huishoudelijk restafval in Nederland in 2019 is 30 kg/inw. Steenwijkerland zit hier dus ver onder. Volgens de CBS data is de hoeveelheid grof restafval in lijn met voorgaande jaren. In de periode van 2013 tot aan 2019 schommelt de hoeveelheid grof restafval tussen de 7,5 en 4,8 kg/inwoner. Minimaal 75% afvalscheiding is haalbaar Het percentage afvalscheiding is de hoeveelheid bron- en nagescheiden afval t.o.v. de totale hoeveelheid huishoudelijk afval. Onderstaande figuur laat wederom het landelijk gemiddelde en prestaties van Steenwijkerland en bijbehorende trends zien. Steenwijkerland heeft in 2019 een scheidingspercentage van 83%10, het landelijke gemiddelde bedroeg 60%. Figuur 3.5 Trend afvalscheidingspercentages in Steenwijkerland en in Nederland. 8 Bron Sorteeranalyse fijn huishoudelijk restafval 2019- ROVA 9 Bron Sorteeranalyse fijn huishoudelijk restafval 2020- ROVA 10 Uit ROVA grondstoffenmonitor 2019 is het 84%. In dit rapport is CBS data gehanteerd. 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 2005200620072008200920102011201220132014201520162017201820192020 Afvalscheidingspercentages Steenwijkerland Nederland Doelstelling 2020 75% Omgekeerd inzamelen 30-11-2021 RKC STEENWIJKERLAND BH8779IBRP2104270915-2 22 Sinds 2011 is een sterke stijging te zien in het scheidingspercentage van Steenwijkerland.

Dit is wederom te herleiden naar de invoer van omgekeerd inzamelen met de inzet op afvalscheiding (lees: lagere ophaalfrequente restafval en stimuleren GFT scheiding). In figuur 3.5 is te zien dat het bereiken van de landelijke VANG-streefwaarde om in 2020 75% van het huishoudelijk afval te scheiden in 2014 is behaald. Dit toont aan dat de genomen beleidsmaatregelen effectief zijn geweest. Inmiddels is het scheidingsresultaat reeds enkele jaren relatief stabiel hoog. 3.1.2 Rol Diftar in realisatie milieuprestaties Zoals in voorgaande paragraaf reeds duidelijk werd, presteert gemeente Steenwijkerland goed als het gaat om de milieuprestaties. De rol van Diftar en toevoeging van omgekeerd inzamelen (2012) komt hierin ook naar voren door bijvoorbeeld de wijziging van het GFT -tarief met een duidelijk waarneembare verandering tot gevolg. Echter gelet op het feit dat op dat moment ook de GFT -inzameling in het buitengebied is geherintroduceerd is de effectiviteit van Diftar+ omgekeerd inzamelen hier niet volledig uit af te leiden. Kijken we naar landelijke prestaties van gemeenten met Diftar en zonder Diftar dan ontstaat een duidelijker verband; ‘geen-Diftar’ gemeenten hebben een grotere hoeveelheid restafval dan Diftar- gemeenten (zie onderstaand figuur).

Figuur 3.6 Restafval en afvalbeheerkosten per gemeente (2019), bron: NVRD op Avalex conferentie met da ta Coelo, CBS en bewerking IPR). Aanvullend en meer algemeen geredeneerd schetst de brancheorganisatie NVRD op basis van koplopers het volgende beeld voor wat betreft de werking en inzet van verschillende afvalbeleidsinstrumenten om te komen tot het landelijke beleidsdoel minder restafval:

30-11-2021 RKC STEENWIJKERLAND BH8779IBRP2104270915-2 23 Figuur 3.7 Inzet instrumentarium koplopers in reductie hoeveelheid restafval. De grafiek laat een duidelijk verband zien tussen daling van de hoeveelheid restafval met invoering van financiële prikkels, alsmede de wisselwerking met de serviceprikkel (stimuleren service grondstofstromen en ontmoedigen restafval). 3.1.3 Benchmark milieuprestaties Steenwijkerland Om te kunnen beoordelen of de milieuprestaties in de pas lopen met die van andere gemeenten doen we drie benchmarks met: • Het Nederlandse gemiddelde (al verwerkt in de eerdere grafieken). • De landelijke benchmark huishoudelijk afval. • Vergelijkbare ROVA gemeenten. Landelijke benchmark huishoudelijk afval De benchmark is gegroepeerd naar het aandeel hoogbouw in het verzorgingsgebied. Steenwijkerland valt in klasse D (0 t/m 19% hoogbouw). In de benchmark worden gemeenten in die klasse met elkaar vergeleken. Steenwijkerland valt met een aandeel hoogbouw van 15% in klasse D. Tevens hoort Steenwijkerland tot de klasse weinig stedelijk (CBS-stedelijkheidsklasse 4), waaronder bijvoorbeeld ook Aalten, Hardenberg, Oost Gelre, Raalte en Twenterand. Dit zijn gemeenten met stedelijkheidsklasse 4, meer dan 25.000 inwoners en ROVA gemeenten. De tabel hieronder geeft de milieuprestaties weer van Steenwijkerland ten opzichte van de benchmark.

30-11-2021 RKC STEENWIJKERLAND BH8779IBRP2104270915-2 24 Tabel 3-2 Milieuprestatie 2019 Benchmark 11,12&13 2019 Steenwijkerland Klasse D Score Scheidingspercentage totaal 83% 75% Restafval totaal (kg/inw) 67 127 Fijn huishoudelijk afval Scheidingspercentage fijn huishoudelijk afval 83,4% 70% Fijn restafval (kg/inw) 61,6 111 Groente-, fruit- en tuinafval (kg/inw) 171,5 137 Oud papier en karton (kg/inw) 64,6 58 Plastic, metalen en drankenkartons (kg/inw) 40,9 32 Glas verpakkingen (kg/inw) 24,5 22 Textiel (kg/inw) 8,6 5,9 Grof huishoudelijk afval Grof restafval (kg/inw) 5,4 17 Legenda: Boven het klasse-gemiddelde (>5%) Gelijk aan klasse-gemiddelde (-5%-5%) Onder het klasse-gemiddelde (<-5%) Benchmark Rova gemeenten We vergelijken de prestaties van Steenwijkerland ook met vergelijkbare ROVA gemeenten. Dit zijn ROVA gemeenten: Aalten, Hardenberg, Oost-Gelre, Raalte, Twenterand. Deze gemeenten hebben allen tevens stedelijkheidsklasse 4 en meer dan 25.000 inwoners.

Tabel 3-3 Samenstelling benchmark met buurtgemeenten14 Gemeente Inwoners Stedelijk- heid Hoog- bouw Tariefsysteem15 Omgekeerd inzamelen Uitvoering ROVA Aalten 27.066 4 D Dure zak Ja Ja Hardenberg 60.761 4 D Volume/frequentie Ja Ja Oost-Gelre 29.666 4 D Dure zak Ja Ja Raalte 37.612 4 D Volume/frequentie Ja Ja Steenwijkerland 44.033 4 D Volume/frequentie Ja Ja Twenterand 33.768 4 D Volume/frequentie16 Ja Ja 11 Bron: CBS, Statline, Huishoudelijk afval per gemeente per inwoner peiljaar 2019 – hoeveelheden afval per inwoner 12 Bron: Benchmark huishoudelijkafval, peiljaar 2019 – scheidingspercentages totaal 13 Bron: Sorteeranalyses 2019 Steenwijkerland – ROVA – scheidingspercentages grof en fijn restafval 14 Jaarverslag 2020-ROVA en inwonerdata CBS 15 Bron: Benchmark Afval peiljaar 2019, VANG 16 De gemeente Twenterand heeft alleen fase 1 omgekeerd inzamelen; geen ondergrondse containers 30-11-2021 RKC STEENWIJKERLAND BH8779IBRP2104270915-2 25 Het onderstaande dashboard geeft een overzicht van de belangrijkste prestaties: Figuur 3.8 Dashboard benchmark Steenwijkerland, stedelijkheidsklasse 4. Bron: CBS, Statline, Peiljaar 2019. Uit het dashboard kan worden opgemaakt dat Steenwijkerland (in het lichtblauw) op de meeste parameters gemiddeld presteert qua milieuprestaties ten opzichte van andere ROVA gemeenten.