Handreiking zonnevelden Overijssel vastgesteld 21-4-20.pdf

Vermijd zicht op achterkanten 39 1 2 32 De transformatoren logisch plaatsen in het zonneveld Eenvoudige transformator- en bijgebouwen • Minimaliseer de ruimtelijke impact van de transformator- en bijgebouwen. Maak deze zo compact mogelijk. • Gebruik bij voorkeur dezelfde terughoudende kleurstelling als de hekwerken en poorten. • Integreer deze functionele gebouwtjes in het ontwerp en in lijn met het zonneveld, zodat ze minder zichtbaar zijn. • Stel functionaliteit voorop: geen toeters en bellen, een ingehouden vormentaal en materiaalkeuze. Logische opstelling panelen • Stem de hoogte van de panelen af op het landschapstype en de inrichting van de rand. • Vermijd het zicht op de achterkant van de panelen. • ‘Vul kavels uit’ tot de randen, zodat er geen lege hoeken ontstaan. Oftewel, maak heldere randen naar de buitenkant en los rafelranden op aan de binnenzijde. • Referentie voor gronddekking met panelen 1/3 : 2/3 voor voldoende licht, lucht en water ten behoeve van bodemkwaliteit en reversibel naar oorspronkelijke grondgebruik. Bestaande waarden 1. verkavelingspatroon en sloten behouden 2. bestaande opgaande beplanting behouden 3. knotwilgenrijen e.d. behouden en/of versterken Hekwerken • Plaats het hekwerk op voldoende afstand van wegen, fiets- en wandelpaden voor een vriendelijkere uitstraling. • Plaats het hekwerk in logische rechte lijnen.

• Maak het hekwerk zo transparant mogelijk en gebruik géén prikkeldraad. • Kies een eenvoudig en eenduidig hekwerk en poort (eenduidig in vorm, kleur, materiaal, hoogte) en bij voorkeur in een donkere kleurstelling. • Positioneer de toegangspoort in lijn met het hekwerk en op een logische, goed bereikbare plek. • Kies voor duurzaamheid in onderhoud en levensduur. • Zorg ervoor dat het hekwerk geen barrière is voor dieren, bijvoorbeeld door onder het hekwerk ruimte te houden of faunapassages te plaatsen. 40 Kern van de kwaliteitssturing van provincie Overijssel is de goede balans tussen impact van een ontwikkeling op het landschap en ecologie (enerzijds) en de ruimtelijke inpassing en compenserende fysieke maatregelen anderzijds. Voorwaarde voor ontwikkeling van een zonneveld in de groene omgeving is dat het project als geheel leidt tot verbetering van de ruimtelijke kwaliteit. Voor kleine projecten is over het algemeen een goede inpassing voldoende omdat de impact beperkt is. Voor grote projecten is naast een goede inpassing ook compensatie van waarden vereist. Ook projecten met zonnepanelen op water dienen de effecten op landschap en ecologie te beperken en compenseren. Zonnevelden zijn tijdelijk, dus ook de te realiseren inpassing en compensatie met groene en blauwe elementen is tijdelijk.

De voorkeur gaat uit naar groene en blauwe elementen die ook na de exploitatiefase van maximaal 25 jaar gehandhaafd blijven. 2.5 Beperken en compenseren van de effecten op landschap en ecologie door te investeren in ruimtelijke kwaliteit In dit hoofdstuk staat de zorg voor de omgevingskwaliteit centraal. Bij iedere ruimtelijke ingreep zijn impact en investeringen in kwaliteit van natuur, water en landschap in balans. Tekst toelichting bij de verordening: "Gelet op de impact die (ook tijdelijke) veldopstellingen van zonnepanelen kunnen hebben op hun omgeving, zal niet alleen de maatschappelijke meerwaarde van het initiatief moeten worden aangetoond, maar zal er ook compensatie moeten plaatsvinden door extra te investeren in de ruimtelijke kwaliteit in de omgeving." 41 Toepassen van het principe van beperken en compenseren van de effecten op landschap en ecologie: balans tussen impact en compensatie Toepassing van het principe van beperken en compenseren van de effecten op landschap en ecologie is maatwerk. Ontwerpstudies, praktijkvoorbeelden en financiële doorrekeningen geven richting aan een goede en realiseerbare maat voor de invulling van de balans tussen impact en compensatie.

Als maatgevende referenties, waaraan initiatieven gespiegeld kunnen worden, gelden de volgende streefbeelden: • Voor grote velden in het landelijk gebied, de treden 2 ‘Combineren’ en 3 ‘Limiteren’ in de provinciale Zonneladder, is de referentie 80-20. 80% van het plangebied bestaat uit het zonnepanelenveld, 20% uit ruimte voor inpassing en compensatie van verlies aan ecologische en landschappelijke waarden. Maatwerk en lokale omstandigheden kunnen leiden tot een andere verhouding. • Kleine velden op erven en in stads- en dorpsraden (tot ca. 2 ha), onderdeel van trede 1 ‘Stimuleren’ van de provinciale Zonneladder, passen over het algemeen goed binnen bestaande landschappelijke structuren en hebben dus een kleinere impact op de omgeving dan grote velden. Voor deze kleine velden is een zorgvuldige inpassing gewenst en is de 80-20 referentie niet van toepassing. • Om de bodemkwaliteit te behouden zijn toetreding van lucht, licht en water essentieel. De laatst beschikbare kennis duidt op een verhouding van 2/3 - 1/3 als goede maat: 2/3 bedekking met panelen en 1/3 van de grond tussen de rijen panelen vrij houden. Voor panelen op water is behoud van waterkwaliteit, waaronder ecologie en beleving essentieel. De laatst beschikbare kennis duidt op een waterdekking van maximaal 50% als referentie voor een goede kwaliteit.

Nieuwe kennis en maatwerk in de toepassing kan leiden tot een andere verhouding. Flexibiliteit en maatwerk Het kwaliteitsbeleid is gericht op maatwerk en flexibiliteit bij gebruik van de referenties. De streefbeelden geven een maat aan de inpassing en compensatie, waaraan de praktijk zich kan spiegelen. De meerwaarde of compensatie voor de omgeving bestaat meestal uit aanleg of herstel van landschapselementen, natuur, water of cultuurhistorie. Maar ook passende gebruiksruimte voor een nabije kern in de vorm van recreatieve of groene voorzieningen kan uitkomst zijn van een dialoog met de omgeving over toevoegen van kwaliteit. Voorbeelden daarvan zijn wandelpaden, volkstuinen of speelnatuur. Soms kan een deel van de compensatie gevonden worden tussen de panelen, bijvoorbeeld als daar extra ruimte beschikbaar blijft. Wanneer aanzienlijke resultaten wordt gerealiseerd in meervoudig ruimtegebruik, bijvoorbeeld op het gebied van grote transitieopgaven in het landelijk gebied zoals biodiversiteit, circulaire en natuurinclusieve landbouw, klimaatmitigatie en/of veenbehoud of klimaatadaptatie (dan wel een combinatie daarvan), dan kan dit ook bijdragen aan de compensatie. Omgekeerd mag van een monofunctioneel project op landbouwgrond verwacht worden dat ze haar impact volledig compenseert rond en buiten het project.

Niet alle landschappen en locaties lenen zich voor het geheel compenseren van de impact met aangeplante of gegraven groene en blauwe elementen. In sommige gevallen kan compensatie ook gevonden worden in beheersinspanningen in de omgeving, zoals weidevogelbeheer gedurende de levensduur van het zonneveld, omdat dit beter aansluit bij het landschap. Tot slot is maatwerk ook de toepassing van generieke regelgeving, zoals de wet Natuurbescherming die specifieke eisen kan stellen aan bijvoorbeeld compensatie. ‘t Zunneveld in Hardenberg, in het plan voor dit zonneveld wordt de verhouding 80-20 royaal behaald (72%-28%), Eelerwoude 42 Grote velden: inpassen en compenseren In 2019 is de Handreiking uit 2017 geëvalueerd. Gemeenten, belangenorganisaties, initiatiefnemers en adviseurs hebben de provincie daarbij gevraagd om een concrete referentie te bepalen voor inpassing en compensatie. Er was behoefte aan een richtpunt in het planproces voor een goede balans. Uit de praktijk van de afgelopen jaren en uit ontwerpstudies bleek bij grote referentieprojecten met een goede kwaliteitsbalans een verband te bestaan tussen de oppervlakte van het zonneveld en de toegevoegde oppervlakte aan nieuwe natuur en landschapselementen. Die verhouding is globaal 80-20: 80% van het veld is zonnepanelen, 20% is inpassing en compensatie. Een gebied van 10 ha bestaat zo uit ca.

8 ha opstelterrein voor zonnepanelen en ca. 2 hectare kwaliteitsinvestering, veelal groen. Deze 80-20 referentie is gerechtvaardigd voor grotere velden. Praktijkvoorbeelden en ontwerpsessies laten zien dat met deze verhouding voldoende kwaliteit wordt gerealiseerd ten opzichte van de impact van het veld. Berekeningen en praktijkvoorbeelden laten zien dat deze kwaliteitsinvestering haalbaar is voor grotere velden. ‘t Zunneveld in Hardenberg, doorsneden tonen de ruime ronden rondom, Eelerwoude 43 Grote velden investeren in groene kwaliteit: tijdelijk en bij voorkeur permanent De regel voor zonnevelden in de groene ruimte is tijdelijkheid en het herstellen van de oude bestemming. Voor een tijdelijke functie als een zonneveld is in principe alleen een kwaliteitsinspanning noodzakelijk voor de looptijd van het project, namelijk de periode waarin de kwaliteit wordt beïnvloed. Tijdelijkheid is dus uitgangspunt. De voorkeur heeft het om te investeren in groen dat structureel bijdraagt aan bijvoorbeeld landschap, natuur, water, recreatie en cultuurhistorie, en ook na beëindiging van het veld zijn functie behoudt. Dat kan door te investeren in de openbare ruimte (bijvoorbeeld wegbeplanting en oevers van watergangen), waarbij beheer op de langere termijn gegarandeerd is of in versterking van bestaande landschappelijke structuren.

Invulling en keuzes voor permanent of tijdelijk zijn maatwerk en afhankelijk van afspraken die lokaal gemaakt kunnen worden. 44 Kleine velden: inpassen is voldoende Kleine velden, tot ca. 2 hectare, op erven en in stads- en dorpsranden passen over het algemeen goed binnen de bestaande landschappelijke structuur en hebben dus een kleinere impact op de omgeving dan grote velden. De omvang sluit aan bij de maat van grote erven in het buitengebied en andere projecten in stads- en dorpsranden. De bijdrage aan de ruimtelijke kwaliteit van kleine velden kan daarom beperkt blijven tot een goede inpassing, die in overleg met omwonenden tot stand kan komen en waar gemeenten op toe kunnen zien. Zonne-erf In de groene ruimte, goed ingepast aansluitend aan agrarisch bouwblok (tot ca. 2ha) 45 Kleine velden op erven en in stads- en dorpsraden (tot ca. 2 ha), onderdeel van trede 1 van de provinciale Zonneladder, passen over het algemeen goed binnen bestaande landschappelijke structuren en hebben dus een kleinere impact op de omgeving dan grote velden. 46 Behoud van bodemkwaliteit: 1/3 onbedekt houden Zonnevelden zijn een vorm van tijdelijk gebruik. Na maximaal 25 jaar moet de oude functie, veelal landbouwgrond, hersteld en voortgezet kunnen worden. Behoud van bodemkwaliteit is daarvoor essentieel.

Wenselijk is een opstelling waarbij de panelen zo geplaatst zijn dat een goed ontwikkelde (onderwater) vegetatie en fauna onder de panelen mogelijk is. Voor een combinatie van zonnepark en (bodem-)biodiversiteit is het cruciaal dat er voldoende licht en water op de bodem blijft komen, naast een adequaat beheer. Vanuit het voorzorgsprincipe dienen potentiële negatieve effecten voorkomen te worden. Een opstelling met zonnepanelen die 1/3 van de grond onbedekt laat biedt kansen voor herstel en ontwikkeling van bodemkwaliteit. Wetenschappelijk onderzoek over de effecten van de opstelling van zonnepanelen op de verandering van bodemkwaliteit is in nog ontwikkeling. De hoogte, hellingshoek en de grondbedekking van de panelen bepalen de hoeveelheid licht die nog op de bodem komt en de verdeling van neerslagwater. Dit is bepalend voor het effect van zonnepanelen op de bodem en biodiversiteit. Schaduwwerking van de zonnepanelen kan de plantengroei belemmeren en daarmee de productie van organische stof. Een andere verdeling van neerslagwater via minder plantenwortels kan leiden tot minder bodemleven en een afname van de bodemvruchtbaarheid. In hoeverre dit doorwerkt op het bodemleven zal afhankelijk zijn van grondsoort en het beheer. Andere effecten op de bodem kunnen optreden bij de aanleg of beheer door verdichting (verslemping) en erosie.

Ook kan bodemvervuiling ontstaan door bijvoorbeeld gebruik van verzinkte stellages en door schoonmaakmiddelen. Bij een zuid-opstelling is in verband met de beschaduwing een verhouding 1/3-2/3 goed realiseerbaar. Bij een oost-west opstelling waarbij de zonnetafels dicht op elkaar geplaatst worden, zijn negatieve effecten op biodiversiteit en bodemkwaliteit te verwachten. De bodem wordt dan vrijwel geheel beschaduwd. Aaneengesloten oost-west opstellingen zijn mede daarom uit oogpunt van het beperken van effecten minder gewenst. Ook hier is de 1/3-2/3 referentie maatgevend. Positief effect op de bodemkwaliteit Met een juiste (ecologische) inrichting en extensief beheer kan een zonneveld de bodemkwaliteit mogelijk bevorderen. Vooral als de uitgangssituatie intensieve landbouwgrond was is een positief effect op de structuur en kwaliteit van de bodem te verwachten. De grond kan tot rust komen en de bodemkwaliteit kan herstellen en verbeteren. Zonnepanelen op veengrond kunnen, in combinatie met verhoging van de grondwaterstand, bijdragen aan behoud van bodemkwaliteit door vermindering van de bodemafbraak en daarmee beperking van de CO2-uitstoot.

Extensievere opstellingen bieden ruimte voor behoud van bodemkwaliteit Bloemrijk grasland onder en tussen de rijen zonnepanelen Extensievere opstellingen bieden ruimte voor behoud van bodemkwaliteit 47 Ook met een oostwest opstelling kan er ruimte zijn voor biodiversiteit en bodemkwaliteit wanneer rekening wordt gehouden met voldoende ruimte tussen de rijen zonnepanelen en er tussen de panelen op de tafels ruimte wordt overgelaten, zodat er nog licht en water op het maailveld onder de panelen terecht kan komen

48 Drijvende installaties: maximaal 50% bedekking als referentie Voor drijvende panelenconstructies gelden in principe dezelfde uitgangspunten als voor grondgebonden zonnevelden: behoud van kwaliteit onder en rond de panelen. Over het effect van drijvende zonnepanelen op de waterkwaliteit en ecologie in en rond plassen is nog weinig bekend. Aanbevolen wordt de panelen niet aaneengesloten toe te passen, met voldoende ruimte om licht en lucht toe te laten, zodat een goed ontwikkelde (onderwater)vegetatie en fauna onder de panelen mogelijk blijft. Onderwaterstructuren onder de panelen kunnen een positieve effect hebben op onderwatermilieu en onderwaterleven (algengroei en visschuilplaats). Negatieve effecten, zoals een vervanging van groenalgen door blauwalgen is echter ook mogelijk. De impact op de omgeving hangt samen met oppervlakte en ontwerp van de drijvende panelen en installaties. Uitzichten die belangrijk zijn voor de ruimtelijke beleving blijven zoveel mogelijk vrij. Bij voorkeur wordt een platte opstelling van de panelen toegepast en zicht op de achterkant van de panelen vermeden. Zorg voor een maat en verhouding die aansluit bij de maat en schaal van de betreffende waterplas en oevers. Algemeen genomen dient het wateroppervlak altijd dominant te zijn in het beeld.

Om impact op landschappelijke en ecologische waarden beperkt te houden is het advies niet meer dan 50% van de waterplas te gebruiken voor drijvende installaties. Leg de panelen alleen op diep water (dieper dan 10m) zonder plantengroei. Houd voldoende afstand tot de oever (minimaal 30m) en vermijd rafelranden. De reflectie dient beperkt te blijven en houd rekening met het risico op botsingen met vogels en vleermuizen. Striping van de panelen wordt aangeraden zodat vleermuizen panelen ook in het donker kunnen waarnemen. Specifiek aandachtspunt bij verankering van installaties is de veiligheid en stabiliteit van oevers van diepe zandwinningen. In gemeente Zwolle zijn op 2 zandwinplassen drijvende zonneparken gerealiseerd. Daar wordt de komende jaren gemonitord op het mogelijke effect van het zonnepark op de waterkwaliteit. Zon op de Sekdoornplas, randen zijn vrij gehouden 49 2 1 1. Geen zonnepanelen boven ondiep water. 2. Genoeg zonlicht zorgt voor een gezond, waterplanten-dominant systeem met helder water. Te veel beperking van het zonlicht zorgt voor een ongezond fytoplankton dominant systeem. Diep water >10m is hier minder gevoelig voor. 50 In deze paragraaf staat niet de ruimtelijke balans, zoals in vorige paragrafen, maar de sociaal-maatschappelijke balans centraal. Met een goed proces kan de basis gelegd worden voor een evenwichtige verdeling van lusten en lasten.

Dit draagt bij aan draagvlak in de omgeving. Deze paragraaf gaat vooral over het betrekken van omwonenden en andere belanghebbenden in het planproces en het concreet vormgeven van participatie. Provinciaal belang is het actief betrekken van bewoners en ‘gebruikers’ bij de uitvoering van ruimtelijke opgaven in hun leefomgeving. Dit versterkt de betrokkenheid en (het gevoel van) eigenaarschap. Bewoners en gebruikers krijgen op deze manier meer invloed op de eigen leefomgeving. Betrokkenheid en een evenwichtige verdeling van lusten en lasten leidt eerder tot draagvlak voor zonnevelden. Zo wordt investeren in lokale maatschappelijke opgaven mogelijk. Tekst toelichting bij de verordening: "Meerwaarde kan worden aangetoond vanuit vier criteria, waaronder: Bijdrage aan maatschappelijke doelen (in ieder geval aan de provinciale doelen ten aanzien van duurzaamheid, maar ook aan draagvlak in de omgeving, bijdrage aan maatschappelijke cohesie, (financiële) bijdragen aan maatschappelijke opgaven, enz.)" Om een eerlijke verdeling van lusten en lasten te bereiken wordt een bijdrage aan maatschappelijke doelen gevraagd. Deze benadering komt voort uit de Overijsselse standaard, gebaseerd op noaberschap en het rekening houden met elkaars wensen en belangen. De eerlijke verdeling van lusten en lasten draagt tevens bij aan draagvlak onder omwonenden.

Een zonneveld draagt bij aan de transitie naar duurzame energieproductie. Dat is een maatschappelijke meerwaarde in algemene zin. In de context van een eerlijke verdeling van lusten en lasten gaat het om maatschappelijke meerwaarde voor de omgeving en bewoners. Denk aan bijdragen aan sociale projecten, voorzieningen voor bewoners, educatie en recreatie, investeringen in een dorpshuis, e.d. 2.6 Evenwichtige verdeling van lusten en lasten door realisatie van maatschappelijke meerwaarde 51 Toepassing van het principe evenwichtige verdeling van lusten en lasten door realisatie van maatschappelijke meerwaarde Bij de toepassing van het principe van evenwichtige verdeling van lusten en lasten door realisatie van maatschappelijke meerwaarde verwachten we van initiatiefnemers dat ze: • vroegtijdig in gesprek gaan met omwonenden en belanghebbenden. • met omwonenden en zo nodig de gemeente afspraken maken over de bijdrage aan maatschappelijke opgaven en doelen. Vroegtijdig in gesprek over ruimtelijke kwaliteit en bijdragen aan maatschappelijke doelen Het actief betrekken van bewoners en ‘gebruikers’ in alle fasen van het project versterkt de betrokkenheid en (het gevoel van) eigenaarschap. Bewoners en gebruikers krijgen op deze manier meer invloed op de eigen leefomgeving. Gemeenten hebben veelal eigen beleid voor participatie ontwikkeld.

In het participatiebeleid kan de gemeente opnemen dat een deel van de financiële revenuen ten goede dient te komen aan (een deel) van de eigen bewoners. Vaak verloopt dit via een lokale energiecoöperatie. De afspraak in het klimaatakkoord over het ‘streven naar 50% lokaal eigendom’ is een belangrijke basis voor participatie van bewoners en deelname aan lokale energiecoöperaties. Participatie is ook opgenomen in de Omgevingswet: de wet vraagt initiatiefnemers tijdig in gesprek te gaan met omwonenden en belanghebbenden. Daarbij worden de wenselijkheid van het veld, de wensen van omwonenden, de mogelijkheden (financieel) te participeren en de maatschappelijke meerwaarde verkend en besproken. Vroegtijdig in gesprek met omwonenden en belanghebbenden Dorpsweide Volkstuinen . . .of door een moestuin voor een basisschool 52 De dialoog tussen initiatiefnemer (en gemeente) en omwonenden/ belanghebbenden vormt de basis voor keuzes en een goede balans in de bijdrage aan maatschappelijke doelen. De initiatiefnemer is verantwoordelijk voor een goed proces. Omwonenden stellen zelf vast wat ze als maatschappelijk doel zien en gaan hierover in gesprek met de initiatiefnemer. Gemeenten zien hierop toe en organiseren zo nodig deskundige ondersteuning van een bewonersgroep.

De omvang van het zonneveld, aanwezige waarden, de impact op de omgeving, lokale wensen en de locatie bepalen de orde van grootte van de bijdrage aan maatschappelijke doelen. Een algemene referentie voor een bijdrage aan de gemeenschap in de omgeving doet geen recht aan de diversiteit van situaties, belangen en wensen. Maatwerk en goed overleg bepalen de vorm en de hoogte van een redelijke bijdrage. Verbinden met andere gebiedsdoelen kan de maatschappelijke meerwaarde verhogen en biedt wellicht mede financieringsbronnen en kostenbesparingen. In deze paragraaf worden vier aspecten van participatie nader toegelicht: • Participatie als voorwaarde • Participatie als verplichting • Participatiecode • Omgevingsadviesraad en bewonersplatform Adviezen bij toepassing • Initiatiefnemers starten zo vroeg mogelijk in het proces de participatie van omwonenden en andere betrokkenen. • Initiatiefnemer en omwonenden / betrokkenen gaan samen op zoek naar de lokale invulling van de te realiseren maatschappelijke meerwaarde. Een oplaadpunt voor e-bikes bij een zonneveld Werk samen met opleidingen, denk aan onderzoek Panelen tegen gereduceerd tarief Inzet van lokale krachten

53 Afspraken maken over de bijdrage aan maatschappelijke doelen Bij realisatie van een zonneveld worden een groot aantal afspraken gemaakt, vergunningen afgegeven en (eventueel) een planologische procedure doorlopen. Het gaat daarbij in ieder geval over borging van tijdelijkheid en het na maximaal 25 jaar verwijderen van de installaties, over de aanleg, eventuele functiewijziging en (tijdelijke) instandhouding van groene elementen en over het beheer van het terrein. Soms kan hier planschadevergoeding aan de orde zijn. Initiatiefnemers maken in dat kader met omwonenden, overheden en betrokkenen ook afspraken over participatie en bijdragen aan maatschappelijke opgaven en doelen. Een evenwichtige verdeling van lusten en lasten kan op verschillende manieren worden geborgd. Afspraken worden waar mogelijk publiekrechtelijk vastgelegd. Aanvullende afspraken over de bijdrage aan maatschappelijke doelen en de wijze waarop dit gebeurt worden in een privaatrechtelijke overeenkomst opgenomen. In deze paragraaf worden zes categorieën afspraken toegelicht: • Bestuursrechtelijk • Privaatrechtelijk: anterieure overeenkomst • Omgevingscontract • Gebiedsfonds • Afspraken in klimaatakkoord en de Regionale Energie Strategieën • Overige mogelijkheden De gemeente borgt afspraken, monitort en handhaaft zo nodig wanneer ze partij is bij de afspraken.

Adviezen bij toepassing • Gemeente en initiatiefnemer maken afspraken over publiekrechtelijke aspecten bij de ontwikkeling van een zonneveld. • Initiatiefnemer en (organisatie van) omwonenden en andere betrokkenen maken afspraken over concrete bijdragen aan maatschappelijke opgaven. 54 Toelichting bij participatie Participatie als voorwaarde In het rapport ‘Niet buiten de burger rekenen’ waarschuwt het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) dat het niet vanzelfsprekend is dat burgers onder de Omgevingswet hun participerende rol zullen oppakken. Het SCP benadrukt dat de overheid een aantal randvoorwaarden moet garanderen, zoals hoge kwaliteit van communicatie, goede antennes voor maatschappelijke ontwikkelingen en oog voor de reikwijdte van en grenzen aan participatie. Daarbij moet nadrukkelijk worden bekeken hoe ze representativiteit van participatieprocessen kan waarborgen; kennis en netwerken zijn immers niet in gelijke mate over de bevolking verdeeld. En niet iedereen wil of kan participeren. Voorkomen moet worden dat projecten onbedoelde invloed hebben op de sociale samenhang in een gemeenschap.

Participatie als verplichting De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 18 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4209) overwogen dat een bestuursorgaan geen planologische medewerking hoeft te verlenen aan de wijziging van een bestemmingsplan als de aanvrager zich niet heeft ingespannen om maatschappelijk draagvlak te creëren. Daarvoor geldt wel als voorwaarde dat, bijvoorbeeld op grond van gemeentelijk beleid, van een initiatiefnemer kan worden verlangd dat hij (specifieke) inspanningen verricht die zijn gericht op het informeren van omwonenden en het verwerven of vergroten van het maatschappelijk draagvlak voor de gewenste ontwikkeling. Het niet behoorlijk nakomen van een dergelijke verplichting kan voor het bestuursorgaan reden zijn de gewenste medewerking niet te verlenen. De Afdeling biedt hiermee de mogelijkheid participatie een verplichtend karakter te geven bij planologische besluitvorming. Daarmee neemt de Afdeling een voorschot op de mogelijkheid van verplichte participatie voorafgaand aan de indiening van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit onder de Omgevingswet. 55 Participatiecode In 2014 werd de participatiecode aangenomen door Provinciale Staten van Overijssel. Doel van deze participatiecode is om handvatten te bieden om burgers meer en eerder bij o.a. ruimtelijke projecten te betrekken.

Essentieel voor draagvlak en betrokkenheid bij bewoners is een goed proces. Daarvoor zijn veel modellen ontwikkeld. Een proces dat de ruimte biedt aan de wensen en strijdpunten van de omgeving en tegelijkertijd de representativiteit waarborgt begint met vroegtijdige betrokkenheid van bewoners en belanghebbenden. Nog voordat de formele procedures starten worden de volgende stappen gezet: Stap 1: Kaders stellen; wat staat vast, waar is ruimte om afspraken te maken? Stap 2: Omgevingsanalyse: vaststellen van de projectcollectiviteit in een netwerkkaart. Stap 3: Openbare informatiebijeenkomst. Stap 4: Gespreks- en onderhandelingsfase. Stap 5: Afsprakenfase. Stap 6: Vaststellen en publiceren van de afspraken. Stap 7: Start formele procedures. Zie voor uitgebreide beschrijving van de methodiek: www.tertium.nl/wp-content/uploads/2019/02/RAP-in-Overijssel_print.pdf Omgevingsadviesraad en bewonersplatform Belangrijk in een goede processtructuur is de vertegenwoordiging van bewoners en belanghebbenden. De initiatiefnemer organiseert een aanspreekpunt vanuit de omwonenden. Dat kan door oprichting van een bewonersplatform, bestaan- de uit een constructief kritische vertegenwoordiging van omwonenden. Om de bewoners op gelijk kennisniveau te brengen met de professionele partijen kan de gemeente een onafhankelijke adviseur toewijzen.

De kosten hiervan kan de gemeente bij de initiatiefnemer verhalen. Bij een project van betekenis en met veel belanghebbende partijen organiseert de initiatiefnemer dat zij samenwerken in een omgevingsadviesraad. Gezamenlijk adviseren zij de initiatiefnemer. De voorzitter wordt gekozen door de deelnemers. De kosten hiervoor liggen bij de initiatiefnemer. Het bewonersplatform is vertegenwoordigd in de omgevingsadviesraad. 56 Toelichting bij ‘afspraken maken over de bijdrage aan maatschappelijke doelen’ Bestuursrechtelijk In bestemmingsplan, omgevingsplan, projectbesluit en omgevingsvergunning legt de gemeente in de verbeelding en regels de voorwaarden vast voor de ruimtelijke inrichting en het gebruik van het gebied. Een inrichtingsplan en eventueel een beeldkwaliteitsplan maken daar deel van uit. Met een voorwaardelijke verplichting kunnen maatregelen (uit het inrichtingsplan) verplicht worden die samenhangen met de aanleg van een zonneveld en vooraf of binnen een bepaalde termijn uitgevoerd moeten worden. Privaatrechtelijk: anterieure overeenkomst Voorafgaande aan de start van de formele procedures sluit de gemeente een private overeenkomst met de initiatiefnemer. Daarin worden voorwaarden vastgelegd waaronder de gemeente toestemming geeft tot een wijziging van het bestemmingsplan.

Het kan dan bijvoorbeeld gaan om afspraken om voorzieningen te realiseren of de bijdrage aan een gebiedsfonds. Afspraken tussen initiatiefnemer en bewoners: omgevingscontract In een proces van onderhandelen tussen initiatiefnemer, overheden, bewoners(organisaties) en betrokkenen worden afspraken gemaakt over concrete maatregelen en projecten die in samenhang met het zonneveld worden gerealiseerd. De afspraken worden bij voorkeur vastgelegd in een omgevingscontract. Dit is een juridisch afdwingbare private overeenkomst. Denk bijvoorbeeld aan afspraken over uitgangspunten, erkenning van waarden en belangen, gedragsnormen, fasering, concrete baten en lasten en compensatieregelingen. Van belang is dat de gemeente bereid is de afspraken waar nodig te omarmen en te borgen. Indien de gemeente mede ondertekent is sprake van een omgevingsconvenant. Meer informatie: rapmethode.tertium.nl/over/wat-is-rap Gebiedsfonds Een gebiedsfonds (of omgevingsfonds) is een instrument om projecten en doelen in een gebied in tijd en ruimte te verbinden met financiële mogelijkheden. Het fonds wordt gevoed met een jaarlijkse financiële afdracht van een zonneveld. Een fonds biedt de mogelijkheid om geldstromen te bundelen door een combinatie met afdracht van andere financiers of ruimtelijke ontwikkelingen te zoeken.

De juridische beleidsbasis voor een gebiedsfonds is een door de gemeenteraad vastgestelde structuurvisie ( Omgevingsvisie). In een privaatrechtelijke anterieure overeenkomst worden afspraken vastgelegd over de afdracht aan een fonds. Ook moet duidelijk zijn aan welke doelen of projecten de middelen besteed gaan worden. 57 Verschillende vormen en de voorwaarden zijn uitgewerkt in de Wegwijzer fondsvorming ruimtelijke kwaliteit (provincie Overijssel 2012). De wegwijzer fondsvorming ruimtelijke kwaliteit is te vinden op: www.overijssel.nl/thema’s/omgeving/ruimtelijke-0 Afspraken in het kader van klimaatakkoord en de Regionale Energiestrategieën Uitwerking en invulling van het nationale klimaatakkoord vindt o.a. plaats in de twee regionale energie strategieën in Overijssel. In het Klimaatakkoord is o.a. afgesproken dat voor grootschalige opwek van hernieuwbare elektriciteit op land, waaronder zonneparken, gestreefd wordt naar 50% lokaal eigendom. In de Regionale Energie Strategieën (RES) zullen meer afspraken gemaakt worden. Voor actuele informatie: bekijk de website van de RES West Overijssel www.reswestoverijssel.nl en voor de RES Twente www.regiotwente.nl Andere mogelijkheden voor de gemeente voor borging van afspraken Is de gemeente opdrachtgever dan kan zij in de aanbesteding voorwaarden opnemen.

In de voorwaarden kunnen bijvoorbeeld verplichtingen tot bepaalde vormen van communicatie, bereikbaarheid, schadeloosstelling of overleg met de omgeving worden opgenomen. Indien de gemeente de grond in eigendom heeft kan zij de grond in erfpacht uitgeven onder specifieke voorwaarden. Denk aan de realisering van groen, of de afstemming met omwonenden. Ook kan de canon worden verlaagd wanneer bepaalde maatschappelijke functies worden gerealiseerd. Ten slotte kan de gemeente als grondeigenaar met andere grondbezitters en ontwikkelaars een ontwikkelingsovereenkomst afsluiten voor de ontwikkeling van een gebied. Deze overeenkomst bevat afspraken en voorwaarden voor de realisatie van doelen en (andere) opgaven in een gebiedsontwikkeling. En kan ook voorwaarden bevatten die voortkomen uit het gebiedsproces over de inrichting van een gebied. 58 59 Bijlage 1: provinciale verordening artikel 2.1.8 Kwaliteitsimpuls zonnevelden Artikel 2.1.8.1 Begripsbepalingen In deze titel wordt verstaan onder: a. Zelfstandige opstelling van zonnepanelen: installatie voor de opwekking van zonne-energie die niet gecombineerd wordt met bebouwing, maar zelfstandig opgesteld is in het vrije veld. Artikel 2.1.8.2 Realisatie zelfstandige opstelling zonnepanelen Lid 1 In de Groene Omgeving mogen zelfstandige opstellingen van zonnepanelen uitsluitend worden toegestaan als tijdelijk (mede)gebruik van de gronden.

Lid 2 Bestemmingsplannen voorzien uitsluitend in de opstelling van zelfstandige opstellingen van zonnepanelen in de Groene Omgeving als de maatschappelijke meerwaarde is aangetoond én is aangetoond dat het verlies van ecologische en/of landschappelijke waarden in voldoende mate wordt gecompenseerd door investeringen ter versterking van de ruimtelijke kwaliteit in de omgeving. Lid 3 De maatschappelijke meerwaarde als bedoeld in lid 2 dient te worden onderbouwd vanuit de volgende criteria: a. De mate waarin sprake is van meervoudig ruimtegebruik; b. Maatregelen die getroffen worden om de impact op de omgeving te beperken en/of te compenseren; c. De mate waarin wordt aangesloten op de karakteristieken van het gebied; d. De bijdrage die geleverd wordt aan maatschappelijke doelen. Lid 4 In aanvulling op het gestelde onder 2 geldt voor nieuwe ontwikkelingen die plaatsvinden op gronden die vallen binnen het ontwikkelingsperspectief Ondernemen met Natuur en Water en die niet zijn aangeduid als Natuurnetwerk Nederland (NNN, voorheen Ecologische Hoofdstructuur (EHS)), geldt de voorwaarde dat de compensatie door investeringen ter versterking van ruimtelijke kwaliteit in de omgeving gericht dienen te zijn op de versterking van de kwaliteit van natuur, water en landschap.

60 Toelichting artikel 2.1.8 Kwaliteitsimpuls zonnevelden Installaties voor de opwekking van zonne-energie zijn onmisbaar om de provinciale doelstelling voor de opwekking van hernieuwbare energie te halen. Uit een oogpunt van zuinig en zorgvuldig ruimtegebruik willen wij zonnepanelen en andere vormen van opwekking van zonne-energie zoveel mogelijk combineren met andere functies, bij voorkeur met bebouwing. Daarom is de eerste trede van onze zonneladder dat zonnepanelen in principe geplaatst worden op gronden die bebouwd zijn (dus op daken) of bebouwd kunnen worden (zoals braakliggende bedrijventerreinen). Nu is al te voorzien dat daarmee op korte termijn – gelet op technische en fiscale beperkingen – slechts in een deel van de opgave ten aanzien van de provinciale doelstelling voor de opwekking van hernieuwbare energie kan worden voorzien. Daarom bieden wij de mogelijkheid om, als uitzondering op de principes van zuinig en zorgvuldig ruimtegebruik, in de Groene Omgeving tijdelijke zelfstandige opstellingen van zonnepanelen te realiseren. Het gaat daarbij om opstellingen van zonnepanelen voor een periode van niet meer dan 25 jaar op een wijze die omkeerbaar is en waarbij de oorspronkelijke bestemming gehandhaafd blijft.

Gelet op de impact die (ook tijdelijke) veldopstellingen van zonnepanelen kunnen hebben op hun omgeving, zal niet alleen de maatschappelijke meerwaarde van het initiatief moeten worden aangetoond, maar zal er ook compensatie moeten plaatsvinden door extra te investeren in de ruimtelijke kwaliteit in de omgeving. Meerwaarde kan worden aangetoond vanuit de volgende criteria: a. De mate waarin sprake is van meervoudig ruimtegebruik (combinaties met andere functies); b. Maatregelen die getroffen worden om de impact te beperken en/of te compenseren c. De mate waarin wordt aangesloten op de karakteristieken van het gebied (gebiedseigen/gebiedsvreemd); d. Bijdrage aan maatschappelijke doelen (in ieder geval aan de provinciale doelen ten aanzien van duurzaamheid, maar ook aan draagvlak in de omgeving, bijdrage aan maatschappelijke cohesie, (financiële) bijdragen aan maatschappelijke opgaven, enz.) Niet in alle gevallen zal de meerwaarde op alle genoemde criteria in gelijke mate te bereiken zijn. Het hangt immers van het geval en de locatie af waar de kansen en opgaven te vinden zijn om maatschappelijke meerwaarde te bereiken. De gemeente zal in de toelichting op het bestemmingsplan moeten onderbouwen dat er sprake is van maatschappelijke meerwaarde die de impact van een zelfstandige opstelling in de Groene Omgeving rechtvaardigt.

De extra investering in ruimtelijke kwaliteit is geformuleerd als een bijzondere vorm van de Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving zoals die is opgenomen in artikel 2.1.6 van de Omgevingsverordening. In de balans tussen ontwikkeling en kwaliteitsinvestering mag rekening gehouden worden met feit dat een zelfstandige opstelling voor zonnepanelen alleen als tijdelijk gebruik kan worden toegestaan. Aan de andere kant geldt dat er wel degelijk sprake is van langdurige impact op de omgeving omdat het tijdelijke gebruik een periode van niet meer dan 25 jaar kan beslaan. Deze regeling voor zonnevelden in de Omgevingsverordening wordt begeleid met een handreiking aan gemeenten en initiatiefnemers, een voorbeeldenboek en informatieve bijeenkomsten. 61 Bijlage 2: informatieve sites over participatie en proces De afgelopen jaren is, zowel in Overijssel als elders in Nederland, veel ervaring opgedaan met het proces van initiatief tot realisatie van zonnevelden. Met de bijbehorende instrumenten als dialoog, participatie, ontwerp, gebiedsontwikkeling, fondsvorming, publiek- en privaatrechtelijke borging en investeringen in omgevingskwaliteit. Veel ervaringen met en goede voorbeelden van realisatie van zonnevelden zijn te vinden in publicaties en handreikingen van overheden en organisaties. Ook over de verschillende inzetbare instrumenten is de afgelopen jaren veel informatie verschenen.

Onderstaand enkele links naar publicaties van anderen over participatie en proces die nuttig kunnen zijn. Referentieprojecten: www.buitenkansenoverijssel.nl Hoe organiseer je als lokale overheid een succesvol proces met draagvlak en lokaal eigendom?: www.gnmf.nl/wp-content/uploads/2019/07/Handreiking-zon-en-wind.pdf Inspiratiegids participatie omgevingswet: aandeslagmetdeomgevingswet.nl/participatieomgevingswet/ Succesvolle financiële participatie bij energieprojecten: www.windunie.nl/wp-content/uploads/2018/11/Windunie-white-paper- Financi%C3%ABle-participatie-bij-energieprojecten.pdf NLVOW - De belangenvereniging voor omwonenden windturbines: nlvow.nl Handleiding participatieplan: www.handleidingparticipatieplan.nl Link naar de Overijsselse KGO aanpak: www.buitenkansenoverijssel.nl/projecten Holland Solar, Energie Samen, Greenpeace, Milieudefensie, Natuur & Milieu, de Natuur en Milieufederaties, Natuurmonumenten, NLVOW en Vogelbescherming Nederland hebben de Gedragscode zon op land opgesteld: www.rijksoverheid.nl/documenten/brochures/2020/03/04/ gedragscode-zon-op-land Ondersteuning bij lokale initiatieven www.nieuweenergieoverijssel.nl/inwoners Ondersteuning aan ondernemers om zon op daken te realiseren www.iederdakeenzonnedak.nl 62 63 2020-166