3.0 Nationale Ombudsman - Rapport Klachten uit zicht mensen buiten beeld.pdf

Op dat moment veranderde de sociale werkvoorziening namelijk in een sociaal werkbedrijf en draait het sindsdien alleen nog maar om commerciële belangen, aldus de melder. Mensen voelen zich onveilig omdat zij het idee hebben zomaar op straat gezet te kunnen worden. Een slechte zaak, vond deze melder. Hij vindt dat er op de werkvloer geen zorg voor de mensen is en geen geschikte begeleiding. Uit een telefoongesprek met wie? ‘De meeste leidinggevenden op de werkvloer doen goed hun best, maar er zijn er ook die intimideren; dat gaat soms ver; bijv. ziekmeldingen die niet worden geaccepteerd, een leidinggevende die op huisbezoek gaat omdat hij een ziekmelding niet vertrouwt; in dat laatste geval heeft de OR daar een stokje voor gestoken.’ 4.6 Te eenzijdig werk en weinig mogelijkheden om door te groeien Sommige melders lieten weten geen uitdaging meer te voelen in hun baan. Jaar in jaar uit verrichten zij dezelfde werkzaamheden. Zij zeggen te willen groeien, maar krijgen geen kans. Een melder: ‘Wat door de baas wordt opgedragen moet gebeuren en verder moet er niet moeilijk worden gedaan’. Een aantal voelt zich klein gehouden in die zin dat zij niet worden gestimuleerd om zich verder te ontwikkelen of om mondiger te worden. Uit een melding: ‘Ik heb een verzoek ingediend om een opleiding te mogen doen, maar ik heb daar nooit meer iets op gehoord.

Mij is 1,5 jaar geleden loonsverhoging beloofd, maar die heb ik nooit gekregen. Elke keer als ik dat aankaart, bloedt het gesprek dood. In het bedrijf kun je niemand meer vertrouwen. Je werkkracht wordt gebruikt, maar een ander gaat met de eer strijken. Je krijgt niet de beloning die je verdient, want ook al neem je meer verantwoordelijkheid dan bij je functie hoort en ook al maak je groei en ontwikkeling door, je rechtspositie blijft hetzelfde.’ Beschut werkers die zich willen ontwikkelen, melden de ombudsman dat zij hier geen begeleiding bij krijgen. Alles moeten zij zelf uitzoeken of regelen. Zodra het niet tot hun vaste takenpakket behoort, zijn veel leidinggevenden weinig bereid een extra stap te zetten om iets voor deze mensen mogelijk te maken. Daarbij, zo veronderstellen sommige melders, heeft de werkgever er geen belang bij om een medewerker op een andere grond in dienst te nemen

23 Klachten uit zicht, mensen buiten beeld? omdat de werknemer op grond van de regeling beschut werk goedkoper zou zijn.21 Melders die op basis van detachering buiten de sociale werkplaats werken, vertelden dat zij de daartoe benodigde stappen vrijwel zonder hulp hebben moeten zetten. Ook mensen die niet geschikt zijn voor werken in een SW- bedrijf, lieten weten dat zij niet of nauwelijks aan een baan bij een reguliere werkgever kunnen komen. En als zij in staat bleken wel zo’n baan te bemachtigen, dan was dit vooral te danken aan hun eigen inspanningen. Maar vervolgens lukte het hen niet om bij bewezen diensten door te stromen naar een regulier arbeidscontract. Voor een deel van de beschut werkers geldt dat zij zich graag blijven ontwikkelen en willen doorgroeien naar een baan waar meer loon tegenover staat. Die groei en doorstroom zit er voor de meeste beschut werkers niet in. Dat kan leiden tot frustraties. Een werkleider van een SW-bedrijf: ‘Kenmerk van de nieuw beschut werkers (daar zijn 20-ers bij) is dat het beleid meer gericht is op doorstroom. In de oude sociale werkplaats was dit niet het geval. Daar bleven de mensen altijd. Nu is de organisatie een ontwikkelbedrijf. Uitgangspunt is dat zoveel mogelijk mensen uiteindelijk zelfstandig bij een reguliere werkgever werken. Eerst op basis van detachering en uiteindelijk in dienst.

Maar dat werkt alleen als er een terugval-optie is. Mensen moeten altijd terug kunnen naar het sociaal werkbedrijf als het niet lukt.’ 4.7 Druk om te presteren Uit een melding: ‘Daarnaast speelt de druk die ik ervaar ook een grote rol. Ook moet ik het een en ander regelen met het UWV rond mijn uitkering. De workcenter leider gaat mij daarmee helpen alhoewel die het ook druk heeft. Sinds de invoering van de Participatiewet is er wel wat veranderd. ‘De producent bepaalt’.’ Een aantal melders voelt druk ‘om geld op te leveren’ doordat zij van de direct leidinggevende te horen kreeg ‘meer te kosten dan op te brengen’. Door dergelijke opmerkingen, zo vertelden deze melders, voelden zij minder ruimte om open te zijn over hun aandoening en durfden zij zich niet ziek te melden. Een melder: ‘Er wordt moeilijk gedaan over naar de ARBO gaan, over tijd vrijmaken voor de GGZ. Er is gisteren nog tegen me gezegd : goh, er moet geld bij, bij jou.’ SW-bedrijven die de sociale werkvoorziening uitvoeren dienen meerdere belangen. Enerzijds zijn zij in het leven geroepen om aangepast werk te bieden aan de mensen die daar recht op hebben. Anderzijds zijn het commerciële bedrijven die geld moeten verdienen. Deze doelstellingen kunnen met elkaar op gespannen voet staan. Vanwege de concurrentie is er druk om opdrachten te krijgen.

Hierdoor zijn er soms periodes dat er (te) veel werk is of dat het lastig is passend werk te bieden. Dit kan bij medewerkers voor spanningen zorgen. 21 De werkgever ontvangt meer loonkostensubsidie voor medewerkers met een indicatie beschut werk. Hierbij dient te worden opgemerkt dat de beschut werker ook meer begeleiding nodig heeft dan een banengroeper. De hoogte van de loonkostensubsidie hangt af van de loonwaarde. Deze regeling is hetzelfde voor beschut werkers als voor banengroepers. 24 Klachten uit zicht, mensen buiten beeld? Niet alleen bij medewerkers, maar ook bij gemeenten en SW-bedrijven wordt de spanning tussen de commerciële doelstelling en de sociale doelstelling van het bedrijf ervaren: de afnemer (vaak een commercieel bedrijf) moet tevreden worden gehouden en op grond van de Participatiewet moet aan een bepaalde groep mensen een beschutte werkplek worden aangeboden. De verwachting is dat in totaal 30.000 beschutte werkplekken nodig zijn. Hiervoor ontvangen gemeenten van de Rijksoverheid een vergoeding. Maar die is niet voldoende om de werkelijke kosten te dekken. Gemeenten moeten naar eigen zeggen vaak geld bijleggen: zij zijn ‘eigenaar van de SW-bedrijven’. Zonder kunstgrepen is het onmogelijk om met het beschikbare budget een gezond SW-bedrijf draaiende te houden. Een wethouder: ‘Gemeenten moeten teveel doen voor een te mager participatiebudget.

Dat budget staat erg onder druk. Op beschut werken moet je als gemeente eigenlijk toeleggen, maar van het participatiebudget gaat al een groot deel naar mensen die begeleiding nodig hebben. Het buigbudget wordt nu vaak ingezet. De oplossing is niet om een groter totaalbudget te geven aan gemeenten waarbij zij helemaal zelf kunnen weten waar ze het aan besteden. Dan krijg je te grote onderlinge verschillen en ongelijkheid. Het geld moet wel expliciet voor de Participatiewet zijn. Het macrobudget voor de Participatiewet moet omhoog. Dat moet echt goed en duidelijk landelijk geregeld zijn.’ Uit gesprekken in het kader van het onderzoek kwam naar voren dat er op alle niveaus stress ontstaat over geld. Ook dit kan zijn weerslag hebben op de werkvloer. 4.8 Uit de rondetafelgesprekken Bovengenoemde geschetste knelpunten werden tijdens de eerste rondetafelbijeenkomst over het algemeen herkend. Zo merkte een deelnemer op dat de resultaten uit het vorig jaar in zijn bedrijf uitgevoerde medewerkers tevredenheidsonderzoek overeenkwamen met de beschreven knelpunten. Een medewerker van de Inspectie SZW, die recent een evaluatie beschut werk heeft uitgevoerd, vertelde dat van de 36 beschut werkers die hij had geïnterviewd het merendeel juist positief was over de werkplek en de ontwikkelingsmogelijkheden.

Een andere deelnemer stelde dat uit de geschetste knelpunten in ieder geval duidelijk wordt dat de communicatie tussen werknemer en werkgever soms moeizaam loopt. Volgens hem hebben dit soort (communicatie) problemen te maken met de beperking van de doelgroep. Een individuele coach zou mogelijk een oplossing kunnen bieden. Deze kan dan zorgen voor een gelijk speelveld tussen leidinggevenden en mensen met een beperking. Een coach kan mogelijk ook ondersteuning geven en helpen bij carrièreplanning. Ook bij het indienen van een klacht kan de coach behulpzaam zijn. Een dergelijke coach is wel heel duur. Wie gaat dat financieren? Dat er op de werkvloer verschillende doelgroepen werken en dat dit door de doelgroep beschut werkers als ingewikkeld wordt ervaren is bekend. In een SW-bedrijf wordt daarom aan betrokkenen, de ouders en begeleiders voorlichting gegeven. En dat er soms een druk om te presteren wordt ervaren, werd ook herkend. Anderzijds werd opgemerkt dat de werkdruk ook iets positiefs kan betekenen. Op die manier worden ze meer als werknemer gezien. Het zijn meestal de ouders of de begeleiders die het als iets negatiefs zien. Benadrukt werd dat er op de werkvloer vaak heel verschillende problemen spelen en dat er soms geklaagd wordt over iets kleins, bijvoorbeeld dat het te koud of juist te warm is op de werkvloer of dat de radio te hard of te zacht staat.

Niet iets waar een leidinggevende wat mee kan. Maar er werd ook onderkend dat dit soort klachten voor een groter probleem kunnen staan.

25 Klachten uit zicht, mensen buiten beeld? 5 Belemmerende factoren voor het indienen van een klacht 5.1 Inleiding Hoewel beschut werkers tegen de nodige problemen aanlopen, blijken zij nauwelijks gebruik te maken van het klachtrecht om problemen aan de kaak te stellen. Wat hiervan de redenen (zouden kunnen) zijn, wordt in dit hoofdstuk beschreven. 5.2 Nauwelijks klachten Onderzoekers van de ombudsman kregen tijdens gesprekken met (klacht)functionarissen van SW-bedrijven herhaaldelijk te horen dat zij nauwelijks klachten van beschut werkers ontvangen. Problemen worden veelal op de werkvloer opgelost door een informeel gesprek met de direct leidinggevende. Het lijntje naar de leidinggevende is dusdanig kort dat deze bij gevoelens van ongenoegen ‘spontaan in de wandelgangen’ wordt aangesproken. Een klachtenfunctionaris: ‘Er zijn sinds de invoering van de Participatiewet nog geen klachten vanuit het beschut werk ontvangen. Zover komt het nooit. Het wordt allemaal op de werkvloer opgelost.’ Verder is er meestal een regeling ongewenste omgangsvormen en een regeling voor integriteits- klachten van kracht. SW-bedrijven zijn van mening dat zij goed georganiseerd hebben hoe problemen op de werkvloer kunnen worden aangepakt. Er zijn vertrouwenspersonen, klacht- procedures en geschillenregelingen opgetuigd.

En naast een ondernemingsraad22 is er ook vaak een cliëntenraad tot wie beschut werkers zich kunnen wenden. Voorts wordt eens in de zoveel jaar een medewerkers-tevredenheidsonderzoek gedaan. Een klachtenfunctionaris: ‘Er zijn nagenoeg geen formele klachten. De meeste punten van onvrede worden op de werkvloer opgelost. Vaak gaat het over punten in de trant van liever een ander kerstpakket of iets dergelijks. Op de werkvloer wordt wel soms onderlinge spanning geconstateerd. Het is aan de werkleiding om dit op te vangen. Er is wel een geval dat nu speelt op het gebied van pesterig gedrag. De medewerkers zijn verder van elkaar vandaan gezet. Om de twee à drie jaar wordt een medewerkers-tevredenheidsonderzoek gedaan.’ In gesprekken met beschut werkers en op basis van de ontvangen meldingen, kregen de onderzoekers van de ombudsman een ander geluid te horen. Beschut werkers ervaren wel degelijk problemen op de werkvloer maar kunnen of durven deze niet bespreekbaar te maken. Zo werd meermalen aangegeven dat er vanuit de groep beschut werkers behoefte is om met de directie in gesprek te gaan over wat er niet goed gaat op de werkvloer, maar dat die niet bereikbaar is of in een ivoren toren zit. 22 De ondernemingsraad kan met de werkgever overleg voeren over het gevoerde bedrijfsbeleid, de arbeidsomstandig- heden en overige personeelsbelangen.

Daarvoor is het van belang dat de ondernemingsraad op de hoogte is wat er speelt onder de werknemers. Het concreet oplossen van een persoonlijke klacht is niet de taak van de onder- nemingsraad. 26 Klachten uit zicht, mensen buiten beeld? Een beschut werker: ‘Ik zou met de directeur willen praten. Ik denk niet dat zij weet hoe het er op de werkvloer aan toe gaat. Zij krijgt, denk ik, maar beperkte, gekleurde informatie via haar kanalen. Er wordt informatie bij haar weggehouden. Maar er zijn geen mogelijkheden om met haar in gesprek te gaan.’ 5.3 Angst om een klacht in te dienen Opvallend vaak werd door melders opgemerkt dat gevoelens van onveiligheid en angst reden zijn om geen klacht in te dienen. Zij krijgen bij commentaar of lastig gedrag ‘een sanctie’ opgelegd: een andere werkplek; andersoortig werk of ontslag. Een melder over zijn zoon: ‘Het gaat er om dat hij niet met respect behandeld wordt, niet serieus genomen wordt, het met stemverheffing praten, het machtsmisbruik, het commanderen, het niet nakomen van afspraken, de voorkeursbehandelingen voor sommigen. Klagen wil hij niet, durft hij niet. Hij is bang voor ontslag. Hij heeft in het verleden gezien dat het je moeilijk gemaakt wordt als je klaagt. Sommigen zijn bang voor de gevolgen die het indienen van een klacht heeft voor hun verhouding tot hun werkgever of tot de gemeente.

Zij hebben het gevoel dat als zij een klacht indienen, hen dit op een later moment wordt tegengeworpen. Vanuit de SW-bedrijven wordt dit beeld echter niet herkend. Een directeur van een SW-bedrijf: ‘Het beeld dat medewerkers van een sociaal werkbedrijf geen klacht durven indienen uit angst voor nadelige consequenties herken ik niet. Het bedrijf dat beschutte arbeidsplaatsen biedt, is de eerstverantwoordelijke voor de werknemer. Als het goed is, laat zo’n bedrijf de medewerker niet in de kou staan bij een klacht. Ik laat mij regelmatig informeren over hoe het gaat op de werkvloer. Ik praat ook vaak met de medewerkers zelf. Ik wil dat de medewerkers gewoon bij mij naar binnen lopen. Als medewerkers in dienst komen, krijgen zij een uitgebreid introductieprogramma waarin wordt verteld van welke voorzieningen ze gebruik kunnen maken als ze problemen ervaren of ergens niet tevreden over zijn. Sinds 2015 zijn in dit bedrijf geen klachten meer ontvangen.’ Of een klacht wel of niet wordt ingediend zal mede afhangen van de vraag of de beschut werker en diens familie voldoende mondig is en bekend met de mogelijkheid het probleem aan te kaarten. In gesprekken met beschut werkers viel op dat zij zelf niet op het idee waren gekomen een klacht in te dienen. Als zij ergens mee zitten dan bespreken zij dit meestal met de eigen leidinggevende. Onderlinge conflicten worden ‘informeel’ opgelost.

Gaat het echter om zaken waar de leidinggevende niets aan kan veranderen dan is de drempel om een ‘formele’ klacht in te dienen hoog. Uit de verhalen kwam naar voren dat de vertrouwenspersoon bij SW-bedrijven een belangrijke positie inneemt bij de klachtbehandeling. Hij of zij biedt ondersteuning.

27 Klachten uit zicht, mensen buiten beeld? Een vertrouwenspersoon: ‘Als vertrouwenspersoon lever ik eventueel ook nazorg bij conflicten en kan ik meegaan met de medewerker naar de geschillen- of klachtencommissie. Men gaat naar de klachten- commissie als men het niet eens is met de leidinggevende of iets dergelijks. Naar de geschillencommissie gaat men met aangelegenheden op het gebied van de arbeids- voorwaarden. Het wordt mensen wel nagedragen als zij een klacht hebben ingediend. De leidinggevenden hebben meestal ook een beperking. Die combinatie kan lastig zijn. Meldingen gaan onder andere over conflicten met leidinggevende, pesten/plagen/treiteren op de werkvloer, arbeidsomstandigheden, fysieke problemen en diefstallen.’ 5.4 Klagen in stappen Het gaat bij beschutte werkplekken om een arbeidsrelatie. De beschut werker bevindt zich in een afhankelijke en daardoor extra kwetsbare positie. Daarnaast heeft het klachtrecht in arbeidssituaties altijd al een bijzondere positie gehad. Zo wordt sneller de voorkeur gegeven aan het de-escaleren van de situatie met een gesprek in plaats van een formele klachtbehandeling. Immers, partijen moeten als het goed is nog langere tijd met elkaar door. Als het ongenoegen van een minder mondige beschut werker met een gesprek is ‘opgelost’, is het de vraag of het probleem daadwerkelijk is verholpen.

En of de klacht ook ergens als zodanig is vastgelegd. In de gevallen dat de klacht niet informeel op de werkvloer kan worden behandeld, zal het probleem aan de directie van de werkgever moeten worden voorgelegd. Leidt dit niet tot een oplossing, dan is het indienen van een formele klacht bij de werkgever de volgende stap. De klacht moet worden ingediend volgens de klachtenprocedure van de betreffende werkgever. Voor arbeidssituaties zijn diverse specifieke, vanuit het arbeidsrecht bedachte klachtregelingen van toepassing. Deze zijn voor sommige klachten niet altijd goed werkbaar. Ook is er soms nog de mogelijkheid om arbeidsconflicten aan de rechter voor te leggen. Het is de vraag in hoeverre deze beschikbare procedures aansluiten bij het vermogen van (een deel van) de doelgroep om zijn probleem kenbaar te maken. Dat het indienen van een bejegeningsklacht op grond van de klachtenregeling ongewenste omgangsvormen een ongewenst resultaat kan hebben, blijkt uit onderstaand voorbeeld. Uit een telefoonnotitie van een medewerker van de ombudsman: ‘Verzoeker heeft een collega beschut werker geholpen met het leggen van contact met de vertrouwenspersoon. Daar is hij vervolgens op aangesproken. Zijn leidinggevende heeft hem dringend verzocht dit niet meer te doen. Verzoeker heeft vervolgens jegens zijn leidinggevende een klacht ongewenste omgangsvormen ingediend.

De klacht is ongegrond verklaard. In de klachtafhandeling wordt, kort weergegeven, gezegd dat de gedraging niet onder de klachtregeling ongewenste omgangsvormen valt. Daarvoor moet sprake zijn van psychologisch misbruik zoals bijvoorbeeld pesten etc.’ 5.5 Complexiteit klachtenprocedures Voorts komt uit de meldingen naar voren dat als beschut werkers een probleem ervaren op de werkvloer, zij niet altijd weten bij wie zij terecht kunnen. Dat is met name het geval als gemeenten samenwerken in gemeenschappelijke regelingen en de uitvoering van hun taken hebben uitbesteed aan SW-bedrijven. Als meerdere instanties zijn betrokken dan is de verdeling van taken en verantwoordelijkheden niet altijd duidelijk. Dit brengt het risico met zich mee dat naar elkaar wordt verwezen. Dat geldt ook voor de behandeling van klachten. 28 Klachten uit zicht, mensen buiten beeld? Uit een ontvangen melding: ‘Zijn vrouw is niet de enige die zich niet veilig voelde bij het SW-bedrijf. Melder voelde zich niet serieus genomen toe hij namens zijn vrouw het probleem probeerde aan te kaarten. De melder is van mening dat de gemeente meer verantwoordelijkheid had moeten nemen toen zijn vrouw bij het SW-bedrijf niet verder kwam met haar klacht. Ze heeft bij de gemeente geen enkele hulp of steun ondervonden.

Ze werd slechts teruggestuurd naar het SW-bedrijf.’ Omdat iedere gemeente de uitvoering van beschut werk weer anders heeft georganiseerd, zijn de klachtprocedures moeilijk te doorgronden. Het eenvoudigste scenario is dat de gemeente een beschutte werkplek bij haarzelf realiseert en de juridische werkgever blijft.23 In die situaties kan een beschut werker een klacht bij zijn eigen gemeente indienen. En wanneer de gemeente zich bij de Nationale ombudsman heeft aangesloten, is de Nationale ombudsman de tweedelijns klachtinstantie.24 Dit scenario doet zich in de praktijk zelden voor. In de meeste gevallen heeft de gemeente het beschut werk namelijk uitbesteed of overgedragen. En dan is de klachtenprocedure ingewikkelder. Is de uitvoering van beschut werk ondergebracht in een gemeenschappelijke regeling die dat vervolgens heeft uitbesteed aan een SW-bedrijf, dan is het nóg ingewikkelder: als de gemeenschappelijke regeling de werkgever is dan zal de klacht éérst daar moeten worden ingediend en vervolgens bij de tweedelijnsinstantie waar de gemeenschappelijke regeling zich bij aangesloten heeft. Dat kán de Nationale ombudsman zijn, maar ook de ombudsvoorziening van één van de gemeenten. Er zijn meer opties.

Zo kan de gemeenschappelijke regeling een overeenkomst hebben gesloten met een privaat bedrijf, waardoor er voor de beschut werker een dienstbetrekking met dat private bedrijf is ontstaan. In die gevallen is het desbetreffende bedrijf de werkgever en is het klachtrecht van die werkgever van toepassing. Voorts zijn beschut werkers onvoldoende bekend met de wijze waarop een klacht moet worden ingediend. Zij kennen de procedures niet. Blijkbaar missen zij hier duidelijke en persoonlijke informatie over.25 Uit gesprekken met de SW-bedrijven bleek dat de beschut werkers bij aanvang van een dienstverband meestal wel schriftelijk informatie over de klachtmogelijkheden ontvangen. Een werkbegeleider: ‘Wanneer mensen in dienst komen, krijgen zij een pakketje met informatie over het bedrijf. Hierin staan de contactgegevens en de rol van de vertrouwenspersoon uitgelegd. Zo weten mensen waar zij terechtkunnen als zij moeilijkheden ervaren of een klacht hebben. Er zijn drie vertrouwenspersonen die op het hoofdkantoor zitten. Zij komen ook langs op de locaties. Daarnaast zijn er ook nog andere afdelingen waar de mensen langs kunnen gaan als zij een klacht hebben. Ze kunnen naar de bedrijfsledengroep, de personeelsconsulent of naar de business unit manager.’ 23 Dit geldt ook indien de beschut werker door de gemeente bij een reguliere werkgever is gedetacheerd.

24 Als de klacht wordt behandeld door de instantie waar de klacht over gaat, dan wordt dit eerstelijnsklachtbehandeling genoemd. Bij ontevredenheid over deze eerstelijnsklachtbehandeling, kan de klacht op grond van het klachtrecht nog aan een andere onafhankelijke instantie worden voorgelegd. Dat wordt de tweedelijnsklachtbehandeling genoemd. 25 Tijdens het onderzoek kwam naar voren dat werknemers vaak wel op het ‘intranet’ informatie over het klachtrecht kunnen vinden. Maar helaas kunnen familie of anderen die beschut werkers bijstaan vaak niet bij deze informatie.

29 Klachten uit zicht, mensen buiten beeld? Op de websites van de SW-bedrijven zijn deze klachtreglementen vaak niet te vinden waardoor het voor beschut werkers en hun begeleiders soms moeilijk is om te achterhalen welke klachtprocedure in een concreet geval van toepassing is. Want naast het bestuderen van het klachtreglement moet er meestal ook het arbeidscontract op worden nageslagen om te achterhalen wie precies iemands werkgever is. Daarnaast is vaak onduidelijk of er bij de overdracht van taken door de gemeente aan de gemeenschappelijke regeling sprake is van delegatie26 of mandaat.27 De gekozen vorm bepaalt namelijk wie formeel verantwoordelijk is voor de behandeling van de klacht. Niet alleen voor burgers zijn klachtprocedures complex. De ombudsman heeft de indruk dat instanties zelf ook zoekend zijn bij het correct en helder op papier krijgen van klachtprocedures. Zo stonden in sommige klachtreglementen opmerkelijke bepalingen vermeld, bijvoorbeeld de voorwaarde dat een klacht binnen zes weken moet worden ingediend.28 In een andere regeling werden het klachtenreglement en de bezwaarregeling samengevoegd, waarbij het indienen van een bejegeningsklacht over een leidinggevende of collega werd uitgesloten.

Uit een klachtreglement: ‘Wat is geen onderwerp van deze regeling? Klachten betreffende (louter) de bejegening door de (naasthogere) leidinggevende of collega’s van de medewerker. De aangewezen weg is om hierover met de (naasthogere) leidinggevende zelf of een directeur in gesprek te gaan.’ Uit gesprekken met gemeenten en SW-bedrijven werd voorts duidelijk dat het begrip ‘klacht’ niet altijd eenduidig is. Instanties geven soms een andere invulling aan het begrip klacht dan de Nationale ombudsman dat doet. De ombudsman beschouwt iedere uiting van ongenoegen als een klacht. Sommige SW-bedrijven daarentegen zien een klacht pas als zodanig wanneer ‘de formele procedure wordt gevolgd’. Het is dan echter de vraag in hoeverre rekening wordt gehouden met het feit dat het voor beschut werkers soms lastig is hun klacht of probleem goed te omschrijven. Een beschut werker: ‘Ik wist niet dat je een klacht in kon dienen in verband met beschutte werkplek. Ik heb ooit een mail van de OR gehad dat ik klacht in kon dienen over het pesten. Maar de vertrouwenspersoon heeft het afgeraden. Vond hij te zwaar voor me.’ De ombudsman vindt het belangrijk dat klachtbehandeling vooral laagdrempelig en informeel is, met oog voor maatwerk en persoonlijk contact. Maar hij vindt het óók belangrijk dat geleerd wordt van klachten.

Wanneer problemen zoveel mogelijk ‘informeel’ op de werkvloer worden opgelost dan bestaat het risico dat structureel terugkerende problematiek onzichtbaar blijft 26 Als de gemeente de uitvoering van beschut werk delegeert aan een andere instantie, dan wordt daarbij ook de bevoegdheid en de verantwoordelijkheid over de uitvoering van het beschut werk in zijn geheel overgedragen aan die instantie. 27 Als de gemeente de uitvoering van beschut werk mandateert aan een andere instantie dan gaat die instantie het beschut werk namens de gemeente uitvoeren en blijft de verantwoordelijkheid en de bevoegdheid bij de gemeente liggen. De gemeente kan dan bijvoorbeeld instructies geven. 28 Dit zal logischerwijze tot gevolg hebben dat een klacht over een gedraging die zich langer dan zes weken geleden heeft voorgedaan niet wordt ingediend of in het geval deze wel wordt ingediend, mogelijk niet ontvankelijk wordt verklaard. Dit, terwijl de Algemene wet bestuursrecht in artikel 9:8, eerste lid, onder b, stelt dat een bestuursorgaan niet verplicht is tot klachtbehandeling over te gaan als de gedraging langer dan een jaar voor indiening van de klacht heeft plaatsgevonden. 30 Klachten uit zicht, mensen buiten beeld? en het lerend vermogen van het SW-bedrijf onvoldoende wordt benut.

Gemeenten kunnen dat risico niet wegnemen omdat zij door het gebrek aan informatie over behandelde klachten maar weinig zicht hebben op welke problemen er mogelijk spelen op de werkvloer. 5.6 Uit de rondetafelgesprekken Sommige deelnemers benadrukten dat een makkelijk vindbare, duidelijke klachtenregeling en deskundige klachtbehandeling noodzakelijk is. Hierbij rees de vraag of beschut werkers voldoende op de hoogte zijn van de mogelijkheid om een klacht in te dienen. Deze groep weet niet altijd goed de klacht te ventileren en te adresseren. Soms krijgen zij in gesprekken te maken met verbaal geweld. De (communicatie)problemen kunnen te maken met de beperking van de doelgroep. Daarom is, zo bracht een deelnemer naar voren, voor dit soort gevallen een (individuele) jobcoach noodzakelijk. Deze kan zorgen voor een gelijk speelveld tussen leidinggevenden en mensen met een beperking. Een persoonlijke jobcoach kan dan gesprekken aangaan en ondersteuning geven, ook bij het indienen van een klacht. Een directeur van een SW-bedrijf herkende zich niet in het beeld dat mensen niet durven te klagen. Haar organisatie is laagdrempelig en er lopen veel functionarissen rond bij wie mensen hun verhaal kwijt kunnen. Een andere directeur ziet als complicatie dat als mensen bij een extern bedrijf op afstand werken, het klachtrecht van dat bedrijf gaat gelden.

Ook hierbij zou een jobcoach van toegevoegde waarde kunnen zijn. Die zou in gesprek kunnen met de werkgever als een beschut werker klaagt over bijvoorbeeld de uit te voeren werkzaamheden. Jobcoaching is alleen erg duur. Naar voren werd gebracht dat er wel klachten zijn, maar dat de drempel kennelijk te hoog is om er mee naar buiten te komen. Klagen over het werk is moeilijk door de afhankelijke positie die mensen in een werkrelatie hebben en deze doelgroep klaagt nu eenmaal weinig. Beschut werkers die bij een reguliere werkgever werken voelen sociale druk om zich aan te passen. Het is dan moeilijk om ergens over te klagen. Vaak zijn zij al blij dat zij een werkplek hebben gevonden. Het is belangrijk voor bestuurders om zich te verdiepen in zo’n situatie. Een wethouder vertelde nog dat er bij haar geen klachten bekend zijn en dat dit mogelijk komt doordat het beschut werk via een gemeenschappelijke regeling op afstand is georganiseerd. Misschien moet er worden gezocht naar een andere manier om klachten op te sporen, bijvoorbeeld via een medewerkers tevredenheidsonderzoek, aldus deze wethouder.

31 Klachten uit zicht, mensen buiten beeld? Bijlage 1: Achtergrondinformatie Beschut werken, de Wsw en het doelgroepregister Mensen die niet volledig op eigen kracht kunnen participeren op de arbeidsmarkt kunnen op grond van de Participatiewet – tot 1 januari 2015 gold daarvoor de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) – aan het werk in een omgeving die rekening houdt met hun mogelijkheden en beperkingen. Het doel van de Participatiewet is om mensen met arbeidsvermogen naar werk toe te leiden. Beschut werk is expliciet als instrument in de Participatiewet opgenomen vanuit het oogpunt dat er altijd een groep mensen is die wel kan werken, maar uitsluitend in een beschutte omgeving.29 Tot de doelgroep beschut werk behoren mensen met arbeidsvermogen die (nog) niet in een reguliere baan kunnen werken, ook niet met extra begeleiding en ondersteuning. Beschut werk is werken in een veilige, aangepaste omgeving, bedoeld voor mensen met een lichamelijke, verstandelijke of psychische beperking, die met (structurele) ondersteuning of aanpassing van de werkplek in staat zijn loonvormende arbeid te verrichten. Eind 2018 werkten in Nederland zo’n 2500 mensen op een beschutte werkplek.30 Mensen met een arbeidsbeperking die géén arbeidsvermogen31 hebben, kunnen op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) in aanmerking komen voor dagbesteding.

Dagbesteding houdt in dat iemand aan de slag gaat met behoud van zijn uitkering op grond van de Participatiewet. Het werk dat hij of zij krijgt aangeboden heeft een therapeutische doelstelling en er is geen druk om te presteren. Er hoeft geen geld mee verdiend te worden en er is geen sprake van een dienstbetrekking. Mensen met een arbeidsbeperking die wél arbeidsvermogen hebben, maar die door ziekte of handicap niet (zelfstandig) het minimumloon kunnen verdienen, kunnen in aanmerking komen voor een Indicatie banenafspraak.32 Zo’n indicatie wordt gegeven door het UWV en kan leiden tot inschrijving in het doelgroepenregister.33 Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het aanbieden van beschut werk aan mensen met een arbeidsbeperking die een positief advies van het UWV hebben gekregen.34 Dat is meestal in de sociale werkvoorziening maar het kan ook bij reguliere werkgevers die de beschutte werkomstandigheden die iemand nodig heeft, kunnen bieden. Een gemeente bepaalt op welke manier en waar zij beschutte werkplekken aanbiedt. 29 Kennisdocument Beschut werk in de Participatiewet, een uitgave van het Ministerie van SZW en tot stand gekomen in samenwerking met de Programmaraad, maart 2019. 30 Zie: https:/ /www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2019/05/23/kamerbrief-stand-van-zaken- beschut-werk .

31 Arbeidsvermogen in de zin van de Wajong is op zichzelf geen criterium voor dagbesteding. Gemeenten kunnen het wel zo invullen. Gemeenten kunnen ook mensen met een indicatie beschut werk in de dagbesteding laten werken. En sommige gemeenten laten weer niemand toe tot de dagbesteding als sprake is van een indicatie beschut werk. 32 Hierbij dient te worden opgemerkt dat Wajongers met arbeidsvermogen ook een indicatie banenafspraak hebben, maar dat een deel van hen wel degelijk het minimumloon of ‘zelfs’ meer kan verdienen. 33 Ter verduidelijking: mensen die van het UWV het advies beschut werk krijgen, vallen dus niet onder het doelgroepenregister. Dit betekent dat de beschutte werkplekken niet meetellen als extra baan voor de banenafspraak. Mensen met een Wsw-indicatie (beschut oud) zijn wel opgenomen in het doelgroepenregister. Werken zij op een begeleidwerk-plek, of worden zij vanuit een Sw-bedrijf gedetacheerd bij een reguliere werkgever, dan tellen de plaatsingen dus wel mee voor de banenafspraak. 34 Zie artikel 10b, lid 1 Participatiewet. 32 Klachten uit zicht, mensen buiten beeld? Veel gemeenten kiezen ervoor om samen te werken met andere gemeenten, veelal in het kader van een gemeenschappelijke regeling waarbij taken en verantwoordelijkheden ingevolge de Participatiewet worden overgedragen aan een SW-organisatie.

Bij het instellen van een gemeenschappelijke regeling hebben gemeenten een grote mate van vrijheid om te bepalen hoe de controle op en verantwoording door de regeling moet worden vormgegeven. Dit verklaart mede waarom er grote verschillen bestaan tussen gemeenschappelijke regelingen.35 De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) maakt het gemeenten mogelijk haar taken meer op afstand te laten uitvoeren. Voor zover de Nationale ombudsman heeft kunnen nagaan zijn er in totaal 1.168 (publieke en private) samenwerkingsverbanden in Nederland. Een deel van de publieke samenwerkingsverbanden kunnen ook deelnemen in private rechtspersonen of die (mede) oprichten. Het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV) geeft een advies over de noodzaak van beschut werk voor iemand nadat de gemeente heeft verzocht daarover advies uit te brengen. Het adviseert over het geschikt zijn voor beschut werk en beoordeelt de noodzaak voor en de mate van begeleiding en de aanpassingen in het werk. Overigens kunnen mensen ook zelf een advies voor beschut werken aanvragen bij het UWV. Voor mensen die op 31 december 2014 een Wsw-dienstverband hadden, is er met de invoering van de Participatiewet niets veranderd. Voor hen geldt de Wsw nog steeds. In de sociale werkvoorziening werken dus zowel mensen die onder de Wsw vallen, als mensen die onder de Participatiewet vallen.

In het spraakgebruik worden deze doelgroepen van elkaar onderscheiden door de termen ‘beschut oud’ en ‘beschut nieuw’. Door natuurlijk verloop neemt het aantal mensen dat valt onder ‘beschut oud’ geleidelijk af. Het aantal mensen dat komt te werken onder ‘beschut nieuw’ neemt geleidelijk toe, maar door de vergaande aanscherping van de regelgeving zal deze doelgroep nooit zo groot worden als de oorspronkelijke Wsw-doelgroep. Beschut werkers zijn in dienst van de gemeente of van een andere (reguliere) werkgever. Ook is er sinds 1 januari 2015 de Banenafspraak. Tot de doelgroep van deze regeling behoren mensen die een arbeidsbeperking hebben, maar die wel in staat worden geacht bij een reguliere werkgever te werken. Voor deze groep moeten werkgevers een vastgesteld aantal banen realiseren. Onder deze ‘doelgroepers’ vallen bijvoorbeeld Wajongers die arbeidsvermogen hebben en mensen die onder de Participatiewet vallen en die niet zelfstandig het wettelijk minimumloon kunnen verdienen. Ook mensen die wel een WSW-indicatie hadden maar niet werkzaam waren, behoren tot deze groep. 35 De Wet gemeenschappelijke regelingen kent vijf vormen voor (publiekrechtelijke) samenwerking: de regeling zonder meer; de centrumgemeente; een gemeenschappelijk orgaan; de bedrijfsvoeringsorganisatie en een openbaar lichaam.

33 Klachten uit zicht, mensen buiten beeld? Bijlage 2: Verslagen van twee rondetafel- gesprekken Vrijdag 11 oktober 2019, het eerste rondetafelgesprek De genodigden zijn vertegenwoordigers van de volgende organisaties: AM Match, Haarlemmermeer Cedris Inspectie SZW Landelijke Cliëntenraad Ministerie van SZW Onbeperkt aan de slag Stroomopwaarts, Vlaardingen Werkplein Drentsche Aa, Assen WSP Parkstad, Heerlen 1. Opening en voorstelronde De Nationale ombudsman (hierna: de ombudsman) opent de bijeenkomst en heet iedereen hartelijk welkom. Hij licht toe dat hij dit rondetafelgesprek heeft georganiseerd in het kader van zijn onderzoek naar de behandeling van klachten van mensen die op een beschutte werkplek werkzaam zijn. Een onderzoek dat begin 2019 is ingesteld. Voorafgaand aan het rondetafelgesprek is een discussiestuk naar de deelnemers gestuurd waarin de voorlopige bevindingen van het onderzoek staan beschreven. Hierover wil de ombudsman graag met de deelnemers van gedachten wisselen tijdens twee rondetafelgesprekken. Na deze bijeenkomst zal nog een gesprek plaatsvinden met wethouders. De gespreksverslagen van deze bijeenkomsten zullen in de bijlage van de eindrapportage worden opgenomen. Het rapport zal naar verwachting 10 december 2019 gepubliceerd worden. De aanwezigen stellen zich aan elkaar voor.

2. Het rondetafelgesprek De ombudsman nodigt de aanwezigen uit om te reflecteren op het discussiestuk in het algemeen. Daarna wil hij met hen in gesprek gaan over een aantal in het discussiestuk neergelegde specifieke knelpunten. Opmerkingen vooraf Een deelnemer laat weten dat de informatie in het kader op pagina 4, niet correct is weergegeven. Regionale werkbedrijven zijn overlegtafels tussen sociale partners, gemeenten en UWV waar men spreekt over het beleid in de arbeidsmarktregio. Sociale Werkbedrijven (hierna: SW) zijn van oudsher bedrijven waar de Wsw’ers aan het werk zijn. De 35 regionale werkbedrijven nemen op geen enkele manier taken over die er vroeger waren. Wel zie je dat waar vroeger de SW- bedrijven los van gemeenten waren, deze met de invoering van de Participatiewet steeds meer onderdeel van gemeenten worden, of als gemeenschappelijke regelingen (hierna: GR) er andere taken bijkrijgen vanuit de Participatiewet. Een vertegenwoordiger van de Inspectie SZW is van mening dat een aantal zaken in het discussiestuk door elkaar loopt. Een andere deelnemer merkt op dat sommige genoemde knelpunten voornamelijk gaan over wat als ‘nieuw beschut’ wordt beschouwd. Maar bij het verder lezen van het stuk wordt pas duidelijk dat deze knelpunten vooral gaan over SW-bedrijven en hoe mensen daar werken. Dat werkt verwarrend.

Dit zou in het uiteindelijke rapport nader uitgelegd moeten worden. De ombudsman nodigt de aanwezigen uit te reageren op de bevindingen die in het discussiestuk staan beschreven. Wat valt op? 34 Klachten uit zicht, mensen buiten beeld? Er wordt opgemerkt dat mensen met een beperking eerst met een keuring te maken krijgen. Daarin wordt vastgesteld dat ze een beperking hebben. Zoals terecht in het discussiestuk staat, heeft de overheid een bepaalde verantwoordelijkheid om die mensen te ondersteunen. De betrokkenen worden na die keuring bemiddeld naar een arbeidsplek. In het stuk van de ombudsman staat een reeks klachten opgesomd waaruit duidelijk wordt dat de communicatie tussen werkgever en werknemer of instantie moeizaam loopt. De werknemers weten de weg niet. Mensen met een beperking hebben moeite om hun klachten te ventileren en te adresseren. Soms krijgen zij in gesprekken te maken met (meestal verbaal) geweld om ze een bepaalde kant op te drukken. De Landelijke Cliëntenraad (LCR) ziet gevallen waarbij het echt uit de hand gelopen is. Je kunt daarbij naar de werkgevers wijzen maar vaak hebben de (communicatie) problemen te maken met de beperking van de doelgroep. Ook bij de LCR, die probeert mensen met een beperking te laten participeren, gaat het op dat punt wel eens mis.

Voor dit soort gevallen is een coach noodzakelijk omdat hij of zij kan zorgen voor een gelijk speelveld tussen leidinggevenden en mensen met een beperking. De LCR pleit er dan ook voor om een individuele coach aan de persoon te hangen. De ombudsman beschrijft in het discussiestuk dat de belangen van werkgevers en werknemers soms convergeren en soms divergeren. Dat laatste is het geval als iemand een individuele carrière wil en wat anders wil dan de organisatie kan bieden. Een persoonlijke jobcoach kan dan het gesprek aangaan en ondersteuning geven voor het individuele belang. Die persoonlijke jobcoach kan bijvoorbeeld helpen bij carrièreplanning, maar ook bij het indienen van een klacht. De participatie van mensen met een beperking op de werkplek is namelijk vrij beperkt. Misschien 90% van de werkgevers wil er niet aan. Om daarin verbetering aan te brengen zou de communicatie tussen werknemer en werkgever geprofessionaliseerd worden, aldus het LCR. Bij ‘Stroomopwaarts’ herkent men zich niet zo in het beeld dat mensen niet goed durven te klagen. ‘Stroomopwaarts’ is als vrij grote organisatie, met 1200 mensen met een SW-indicatie, laagdrempelig georganiseerd. Er lopen veel functionarissen bij wie mensen hun verhaal kwijt kunnen. Het is een gemengd bedrijf. Er komen daarmee nieuwe doelgroepen binnen het SW- bedrijf, wat ook de impact heeft. Mensen vinden het ingewikkeld.

‘Stroomopwaarts’ geeft daarom voorlichting aan de betrokkenen, aan ouders, begeleiders etc. Er zijn toch redelijk wat mensen die druk ervaren om te presteren, of om naar een andere werksoort te gaan. Dat laatste is iets wat ‘Stroomopwaarts’ soms ook van mensen vraagt. Dit alles levert stress op en de organisatie moet een goede balans zien te vinden. Het idee van een persoonlijke jobcoach is prachtig, maar hoe financier je dat? Vaak blijkt dat men de druk als iets positiefs ervaart. De SW’ers worden dan meer als werknemer dan als cliënt gezien. Het zijn vaker de ouders die de druk als iets negatiefs zien. Door de nieuwe wet is diffuser geworden hoe processen lopen. Het zou interessant zijn om ook over gevallen te lezen waarbij dit een rol speelt. Daarbij kan gedacht worden aan mensen die na hun schooltijd niet weten waar ze zich moeten melden. Of aan mensen die zich afvragen of zij door een gemeente zomaar een paar jaar op een wachtlijst geplaatst kunnen worden. Wat als zij geen passend werk aangeboden krijgen? Welke rechten hebben zij dan? Bij wie kunnen ze dan klagen? Er is een grote groep die door de komst van de Participatiewet de weg kwijt is geraakt. Dat is ook iets voor de ombudsman.

Hoe zorg je ervoor dat die mensen straks een platform krijgen? Kan de ombudsman de plek worden waar dat soort signalen terechtkomen? Dit soort signalen komen regelmatig binnen bij ‘Onbeperkt aan de slag’. Bij die organisatie zijn 136 werkgevers aangesloten. Bij ‘Onbeperkt aan de slag’ merkt men dat er te veel over, en te weinig mét mensen met een arbeidsbeperking gesproken wordt. Vaak is er bij overleggen over de inclusieve arbeidsmarkt maar één iemand aanwezig die zelf een arbeidsbeperking heeft. Dat is op zijn zachtst gezegd vreemd te noemen. Er zijn, zo wordt opgemerkt, zo’n 90-100 SW-bedrijven waar de mensen met een arbeidsbeperking aan de slag kunnen.

35 Klachten uit zicht, mensen buiten beeld? In de SW bestaat formeel een klachtenregeling en beschut werkers die bij AM Match werken gaan daar volledig in mee. Komen mensen met een indicatie beschut werk bij een extern bedrijf te werken, dan gelden de regels van het bedrijf in kwestie. Jobcoaches gaan in gesprek met de werkgever als de SW’er klaagt dat er dingen gevraagd worden die hij of zij niet wil doen omdat het niet is afgesproken. De focus ligt op de bedrijven waar de doelgroep nu werkt. Overigens, merkt een andere deelnemer op, loopt het aantal SW-bedrijven terug. Er wordt gedetacheerd. Men moet meer naar buiten. En dat is, aldus deze deelnemer, ook de doelstelling van de inclusieve arbeidsmarkt. Een andere deelnemer werpt echter tegen dat dit juist niet de basisdoelstelling is van het nieuw beschut werk. Door de voormalige staatssecretaris is bedacht om de groep die veel begeleiding nodig heeft te laten werken in een beschutte omgeving. Het idee hierbij was dat je niet van (reguliere) werkgevers kunt verwachten dat zij de benodigde grote aanpassingen op de werkplek bieden. Eigenlijk was het een soort reparatie van de Participatiewet voor de meest kwetsbare groep die vroeger in de Wsw terechtkwam.

Het primaire doel is dus niet om die mensen bij een reguliere werkgevers onder te brengen.36 De ombudsman brengt naar voren dat het voor hem niet zo relevant is onder welke ‘doelgroep’ iemand valt als deze zich bij hem meldt met een klacht. Voor de ombudsman is belangrijk dat iemand weet waar hij of zij terecht kan bij elke uiting van ongenoegen. Hoe zien de deelnemers dit? Van oudsher, reageert iemand, heb je de SW. Daarvan zijn velen gedetacheerd bij reguliere bedrijven, zij het onder verantwoordelijkheid van het SW-bedrijf. Binnen de Participatiewet heb je twee groepen. Het is niet waarschijnlijk dat de beschut werkers bij het reguliere bedrijfsleven aan de bak komen. Je hebt ook de ‘doelgroepers’37 voor de banenafspraak, die gediagnosticeerd zijn met een verminderde loonwaarde en een beperking. Iedereen wil dat die mensen zo snel mogelijk binnen het reguliere bedrijfsleven gaan werken. Voor het onderzoek van de ombudsman is het nuttig om dit onderscheid goed te blijven maken. Men volgt allemaal verschillende routes. Een andere deelnemer brengt hierop naar voren dat dit in de praktijk niet altijd helemaal zo loopt; je komt alle vormen tegen. Met een jobcoach faciliteer je de medewerker om op alle mogelijke plekken te gaan werken. Daarbij speelt dan wel het kostenaspect.

Voor de SW en beschut werk, merkt iemand op, moet je voor een relatief klein aantal bedrijven een goede klachtenregeling op papier hebben. Voor de ‘doelgroepers’ in het algemeen krijg je misschien te maken met wel honderdduizenden bedrijven die allemaal hun eigen klachtenprocedure hebben. Of niet. De ombudsman heeft de indruk dat de decentralisatie heeft geleid tot een forse schaalvergroting die haaks lijkt te staan op de doelstelling: de overheid dichter bij de burger. Hierdoor zou er een minder directe relatie tussen de gemeente en de werknemers (dus haar inwoners) ontstaan. Hoe zien de aanwezigen dat? Een deelnemer vraagt zich af in hoeverre er sprake is van een schaalvergroting. Volgens een andere deelnemer zijn veel gemeenten nog zoekend hoe zo goed mogelijk om te gaan met 36 In reactie op het conceptverslag vroeg een deelnemer zich af of een keer gewone mensentaal kon worden uitgelegd wat nu het verschil was tussen Wsw en beschut werk. ‘Niet de procesjes en de organogrammetjes en dure onbegrijpelijke juridische toestanden, maar qua werk zelf’, zo schreef hij. ‘Bij beiden gaat het immers om mensen die op een of andere manier zichzelf niet (zelfstandig) staande kunnen houden op de reguliere arbeidsmarkt en waarvoor via een andere weg arbeid bij georganiseerd wordt. (…).

als je het niet kunt uitleggen in eenvoudige taal, dan zegt dat ook al iets – voor wie is het nog wel begrijpelijk? De Wsw gaat dicht – vanwege bepaalde redenen – en wat gaan we dan doen voor de mensen die niet meer in de Wsw kunnen: precies, we gaan beschut werk instellen. Maar wat is nu het verschil? Wie snapt het nog, behalve de vergadertijgers?’ 37 Een deelnemer schreef in reactie op het conceptverslag dat doelgroepers niet mensen zijn die per definitie een verminderde loonwaarde hebben. Ook alle Wajongers met arbeidsvermogen zijn doelgroepers. Van deze Wajongers kan een deel prima zelfstandig het minimumloon verdienen. 36 Klachten uit zicht, mensen buiten beeld? de decentralisaties. Met name kwetsbare inwoners zoals beschut werkers zijn daar de dupe van. Dit speelt ook bij jongeren. Veel ouders zijn niet of onvoldoende in staat, of zij missen de bekwaamheid, om hun verantwoordelijkheden te nemen. Vroeger werkten vso-scholen, pro- scholen en het praktijkonderwijs samen met de lokale SW-bedrijven, zonder tussenkomst van de gemeente. Nu is de toegang tot de SW voor deze doelgroep op slot. Wanneer de ouders naar het gemeenteloket gaan is het maar de vraag of zij een adequaat antwoord op hun vragen krijgen of de juiste begeleiding. Het vermoeden bestaat dat er momenteel een grote groep jongeren is die niet de ondersteuning krijgt waar zij recht op heeft.

Deze jongeren kunnen hun verhaal niet kwijt bij de overheid. Een andere deelnemer voegt hieraan toe dat zij letterlijk niet in beeld zijn. Vroeger was de weg een stuk eenvoudiger. Nu heet het SW-bedrijf een ‘Werkplein’. Deze term wordt niet altijd begrepen. En dan is het de vraag hoe je er überhaupt binnenkomt? Pro- en vso-scholen kennen de route naar beschut werk helemaal niet. Het komt zeker voor dat deze leerlingen (ten onrechte) bij de dagbesteding terechtkomen. Dus hoe zorg je ervoor dat leerlingen van het vso- en pro-onderwijs niet losgelaten worden? Deze kwetsbare inwoners van een gemeente moeten dan ook centraal staan. Het Werkplein Drentsche Aa is met één methodiek gekomen voor de hele arbeidsmarktregio. Er is een sluitende aanpak voor jongeren vanaf 16 jaar van vso, pro en entree. Deze jongeren vallen niet langer tussen wal en schip door de inzet van zorgpartijen, scholen, werkpleinen en SW-bedrijven. Bekeken wordt of zij terecht kunnen op de reguliere arbeidsmarkt, in afspraakbanen, of het beschut werk. Tot 23 jaar worden zij in ieder geval niet losgelaten; het komt bij wijze van spreken bijna neer op een persoonlijke jobcoach. Nà die leeftijd krijgen ze een werkcoach. Op deze manier wordt voor deze jongeren een oplossing gevonden, ondanks de strikte wet- en regelgeving. Het is maar de vraag of de wet- en regelgeving altijd tot iets leidt.

Men moet met elkaar over schotten heen tot samenwerking durven komen. Als een jongere verhuist van Assen naar Hoogezand, dan gaat het traject gewoon door. In Hoogezand werkt men namelijk op dezelfde manier. Volgens een andere deelnemer is het niet overal zo goed geregeld. Daarvoor is men afhankelijk van de bereidheid van politieke bestuurders of directeuren die elkaar al dan niet vinden. Inwoners mogen niet afhankelijk zijn van hun wil en bereidheid. Door de Participatiewet mochten gemeenten zelf keuzes gaan maken. In sommige gevallen, zoals in Zuid-Limburg, is de doelgroep in een achterstandspositie beland. Uit deze voorbeelden van Noord- en Zuid-Nederland blijkt al hoe groot de verschillen in gemeenten zijn. Soms heeft de decentralisatie heel goed uitgepakt, maar op andere terreinen juist helemaal niet. De burger die knel komt te zitten weet dan niet bij wie hij moet zijn. Die mensen komen niet bij hun wethouder, niet bij hun raad, niet bij hun directeur en ze hebben evenmin een jobcoach. Maar ze komen ook niet bij de ombudsman. De ombudsman vindt dat daar aan iets moet gebeuren. Mensen hebben recht op een goed functionerende klachtafhandeling. Ook al plaatsen ze activiteiten op afstand, toch houden gemeenten hun verantwoordelijkheid.

De ombuds man vraagt zich af wat de deelnemers vinden het in het discussie stuk beschreven belemmerende factoren voor het indienen van een klacht? De discussie hinkt op twee gedachtes, merkt iemand op. Er zijn problemen op de werkvloer en er is onvoldoende rechtsgang voor iemand die ergens over wil klagen. Waar ligt primair de focus? Voor de ombudsman is het belangrijk dat als iemand problemen ervaart hij of zij weet waar hij terecht kan en dat hij gehoord wordt. Mensen lopen al vast voordat ze het woord ‘klacht’ in de mond genomen hebben. Dáár gaat het de ombudsman om.

37 Klachten uit zicht, mensen buiten beeld? Het is voor mensen op de werkvloer best ingewikkeld om een klacht te uiten, merkt een aanwezige op. Je moet elk signaal of elke klacht serieus nemen. Maar die noodzaak kan niet in een procedure gegarandeerd worden. Bij AM Match zegt men: ik luister naar je, maar het kan zijn dat je niet het gewenste antwoord krijgt! Kom je op de werkvloer ‘s ochtends, dan krijg je soms bij de eerste tafel de klacht dat het te koud is en bij de tweede dat het te warm is. Muziek staat te hard of te zacht, dat is allemaal heel individueel. Iemand van een regulier bedrijf, zonder veel ervaring met mensen met een beperking, moet dat wel kunnen begrijpen. Bij ‘Stroomopwaarts’ wordt elke klacht onderzocht. Dat geldt zeker als de klacht betrekking heeft op de bejegening. Mensen gaan vaak naar ‘het volgende loket’ als ze bij het eerste niet kregen wat ze wilden. Je moet dus vooral kijken of het in de procedure goed geregeld is en of de mensen die de klacht behandelen deskundig zijn. Het is belangrijk dat het systeem borgt dat iemand met een klacht geholpen wordt. Daarom moet de regeling op orde zijn. Het is ook belangrijk dat de regeling vertaald wordt naar de grote groep bedrijven die straks ook met de doelgroep moet gaan werken. De doelgroep met een beperking heeft te maken met verschillende voorzieningen, zoals beschut werk en cao’s.

Hoe komen deze mensen aan hun rechten, hun indicatiestelling? Hoe kun je verwachten dat iemand uit een doelgroep dat allemaal weet? Iets anders nog is het switchen binnen de keten, zoals van beschermd wonen naar beschut werk, of een werkgever. Zo bestaat er wel een werkgeversservicepunt, maar er is geen werknemers-servicepunt. De samenwerking zoals die in noordelijke provincies vorm heeft gekregen, zou verankerd moeten worden en overal vorm moeten krijgen. Je gaat niet zomaar van de ene naar de andere voorziening. Als je van beschermd wonen naar beschut werk gaat, verlies je je indicatie. Dat levert dan weer stress op. Daar wordt ook onderzoek naar gedaan. Het switchen in de keten levert problemen op: mensen verliezen rechten en krijgen te maken met een herindicatie. Wat als het minder goed met je gaat? Het is niet transparant. Er zijn dus klachten ín de organisatie en klachten tussen de organisaties. De ombudsman beschrijft in het discussiestuk dat mensen op een wachtlijst komen te staan, of dat ze van de ene naar de andere voorziening gaan, allemaal onder dezelfde verantwoordelijkheid van de gemeente. Als je ertussen hangt, waar moet je dan heen? De rijksoverheid, merkt een deelnemer op, geeft geld aan gemeenten voor beschut werk. Als gemeenten het daaraan niet willen besteden, mogen ze het geld gewoon houden.

Het kan zijn dat dit de achtergrond is van de gevallen waarin mensen klagen dat ze niet weten waar ze terechtkunnen. Het zou fijn zijn als de ombudsman zich hierover zou uitlaten. Cedris, de belangenvertegenwoordiger van SW-bedrijven heeft soms moeite met de wijze waarop de overheid omgaat met haar taak. Mag Cedris daar een klacht over indienen bij de Nationale ombudsman? De vertegenwoordiger van Cedris geeft hierop aan dat het niet zozeer gaat om het uiten van klachten. Burgers klagen omdat ze in hun gemeente de weg naar een beschutte werkplek niet weten te vinden. Elke gemeente heeft van de overheid te horen gekregen hoeveel er daarvan ingericht moeten worden. Heel veel gemeenten richten die plekken níet in zonder dat ze daarbij op hun vingers getikt worden. De burger denkt recht te hebben op beschut werken, omdat dat in de wet verankerd is, maar hij krijgt het deksel op de neus in die gemeente. Bij AM Match heeft men besloten om arbeidscontracten op grond van het Burgerlijk Wetboek aan te bieden. Dat betekent 40 uur tegen het minimumloon met ongeveer 25 vakantiedagen. Beschutte werkers werken misschien 20 uur en dan tegen de helft van het minimumloon. Andere beschutte werkers hebben het geluk dat ze in een SW-bedrijf kunnen werken. De ombudsman vraagt zich af in hoeverre er aanvullende voorzieningen nodig zijn.

Met een deeltijdaanstelling en 20 uur werkt volgens het minimumloon kunnen mensen niet rondkomen. Wat gebeurt er dan? Gaan mensen naar de bijstand? Weten mensen waar ze moeten zijn? 38 Klachten uit zicht, mensen buiten beeld? En wat betreft de verschillen in het land: de Rijksoverheid vindt dat die verschillen juist de bedoeling waren van de decentralisatie. Hij vraagt zich af in hoeverre er een soort basaal minimum zou moeten zijn. De ombudsman stelt de aanwezigen de vraag wat mogelijke verbeterpunten zijn. Opgemerkt wordt dat de gemeenten formeel gezien meer verantwoordelijkheid zouden moeten nemen, maar de vraag is wel of dat enig effect heeft op de beschutte werkvloer. Het is maar de vraag of de beschutte werkers dan beter hun klachten kwijt kunnen. Bij decentralisaties hangt veel af van de kwaliteit van gemeenteraden. Dat is niet over hetzelfde. Hetzelfde geldt voor de manier waarop gemeenteraden geïnformeerd worden. Moet men daar de klachtbehandeling van laten afhangen? Uitgaande van de decentralisatie, moet er in ieder geval voor worden gezorgd dat de beschut werker altijd bij een onafhankelijke persoon terechtkan voor ondersteuning bij een klachtbehandeling. Bij de SW-bedrijven zijn er vertrouwenspersonen, maar die zijn altijd van het bedrijf zelf.38 Werkt iemand in de banenafspraak, dan heeft diegene veelal een jobcoach.

Deze zou als vertrouwenspersoon kunnen fungeren. Binnen de beschutte werkomgeving heeft men zelden een eigen jobcoach. Daar komt de begeleiding vanuit het bedrijf zelf. Opgemerkt wordt dat men bij Cedris te allen tijde een van de drie vertrouwenspersonen die er rondlopen kan aanspreken. Zij werken buiten de formele procedures en zijn opgeleid om te praten met de medewerkers. Een andere deelnemer merkt op er soms onder de geuite klacht geen werkelijk diepe klacht schuilgaat. Misschien gaat het om een gevoel zonder veel meer. Het kan ook zijn dat er daadwerkelijk iets aan de hand is. De ombudsman kan toetsen of er voorzieningen aanwezig zijn en of de weg erheen begaanbaar is. Verder zijn er organisaties zoals de Inspectie SZW of de LCR die checken of er rapporten aanwezig zijn over de klachtbehandeling. Het is op papier eigenlijk best aardig geregeld. Wel is het zo dat mensen soms angst ervaren om een klacht in te dienen. De ombudsman ziet echter dat mensen toch met hun klacht van het kastje naar de muur worden gestuurd. Zo worden zij bij een klacht verwezen naar een geschillen­ commissie of naar de afdeling P&O. Mensen weten vaak niet waar ze moeten zijn en worden ook niet bij de hand genomen.

Herkennen de deelnemers dit? Een deelnemer merkt op dat hoe verder mensen af kwamen te staan van de oude infrastructuur SW, die volledig was gericht op begeleiding en ondersteuning van mensen met een afstand van de arbeidsmarkt, hoe sneller het aantal klachten afnam. In WSP Parkstad loopt men rond om te vragen of mensen klachten hebben. Dit jaar zijn er drie klachten geuit. Er zijn vertrouwenspersonen bij WSP Parkstad en er is een klachtencommissie. Iedereen die zich aanmeldt wordt geholpen om zijn klacht op de geëigende plaats neer te leggen. Er moet alleen een loket worden ingericht waar iemand antwoord kan krijgen en geholpen wordt. Jobcoaching is erg duur. Bij een SW-bedrijf zijn er al gauw 125 mensen in caseload39 en sinds de Participatiewet is er nog minder jobcoaching. Daarom neemt de jobcoaching in Heerlen snel af. Door andere deelnemers wordt erop gewezen dat de caseload in andere regio’s beduidend minder is. De verschillen in de regio’s zijn een gevolg van de gemeentelijke politiek. Gemeenten die participeren in de organisatie beslissen hoeveel geld er voor jobcoaching beschikbaar is. Sommige gemeenten letten erg op het budget als het gaat om de inzet van relatief dure voorzieningen zoals jobcoaching, of zelfs loonkostensubsidie.

Op dat laatste punt bestaat 38 In reactie op het conceptverslag werd aangegeven dat er ook een onafhankelijke geschillencommissie is in geval een klacht niet naar tevredenheid is behandeld. 39 In reactie op het conceptrapport werd opgemerkt dat dit aantal werd genoemd i.v.m. klantmanagers werk bij gemeenten. Een jobcoach heeft – afhankelijk van de intensiteit – 40 tot 60 mensen in caseload. De werkleiders op de vloer ongeveer 25.

39 Klachten uit zicht, mensen buiten beeld? eigenlijk geen beleidsvrijheid, maar toch worden mensen met een lage loonwaarde soms niet naar werk begeleid vanwege de kosten die ermee gemoeid zijn. Uiteindelijk gaat het om de vraag of er voldoende geld komt van het Rijk. De ombudsman wil weten wat dit alles doet met de degene die aan het werk is. Kan die ergens terecht, en waar dan? Geeft de gemeente voldoende aandacht? Waar lopen de werkgevers tegenaan? De decentralisatie heeft tot grote verschillen geleid. Je kunt dat niet uitleggen aan degenen die aanspraak maken op die regeling en op een werkplek. Daarom is één loket nodig voor deze mensen, merkt een deelnemer op, maar dit hoeft niet per se een ‘fysiek’ loket te zijn. Mensen met een beperking hebben hulp nodig. Dit betekent dat als iemand zich meldt men niet kan volstaan met de mededeling dat hij of zij bij het verkeerde adres is. Het is nodig dat deze mensen bij de arm worden genomen en naar het juiste adres worden doorgeleid. Een andere deelnemer vindt dat het gewoon duidelijk moet zijn waar mensen met hun klacht terecht kunnen. Mensen die zich bij ‘Onbeperkt aan de slag’ melden – vaak niet met beschut werk, maar met recht op regulier werk – vertellen dat het allemaal zo ongelooflijk ingewikkeld is. Men ervaart dat alles erg ambtelijk is.