27.0 Informatienota 2025 - 15 - Rapport rekenkameronderzoek Scala - Hoogeveen

College van burgemeester en wethouders - 15 april 2025 - 2025_B&W_002681/63 College van burgemeester en wethouders GOEDGEKEURD Vergadering van 15 april 2025 Beleid en Uitvoering - Team Samenleving 19 2025_B&W_00268 Informatienota rapport rekenkameronderzoek Scala - Hoogeveen - informeren Samenstelling: Aanwezig: Rob Bats, burgemeester en voorzitter; Melvin Smit, wethouder; Trijn Jongman, wethouder; Marcel Scheringa, wethouder; Miriam Slomp-Dekkers, wethouder; M.W. de Graaf, gemeentesecretaris Samenvatting De gemeenteraad van Steenwijkerland heeft van de gemeente Hoogeveen recentelijk een rapport ontvangen over een rekenkameronderzoek over Scala dat in Hoogeveen heeft plaatsgevonden. We hebben u in de afgelopen jaren op meerdere momenten over dit dossier geïnformeerd. In deze informatienota nemen we u mee in de stappen die we als college gezet hebben. Informatienota Inleiding De gemeenteraad van Steenwijkerland heeft van de gemeente Hoogeveen recentelijk een rapport ontvangen over een rekenkameronderzoek over Scala dat in Hoogeveen heeft plaatsgevonden. Hoewel het rapport betrekking heeft op de situatie in Hoogeveen, willen we u meenemen in de stappen die we als Steenwijkerland gezet hebben. We hechten waarde aan vrijetijdseducatie en culturele vorming van onze inwoners.

Daarom zijn we in 2023 – anticiperend op de financieel onzekere situatie rondom Scala – op zoek gegaan naar een toekomstbestendige vorm en businessmodel voor een aanbieder van vrijetijds-/amateurkunst. Samen met de 4 andere betrokken gemeenten hebben we deze onderzoeksvraag door het onafhankelijk adviesbureau Blueyard laten uitvoeren. Blueyard heeft het onderzoeksrapport ‘Een businesscase vrijetijdscultuuraanbod na Scala (mei 2023)’ opgeleverd. Kernboodschap van dat onderzoek was: ‘zet per gemeente een nieuwe subsidieregeling vrijetijdseducatie op met heldere voorwaarden en met een toereikend budget’. Kernboodschap We hebben het advies van Blueyard overgenomen. Vanaf 2024 is de regeling Amateurkunst uitgebreid met het onderdeel vrijetijdseducatie Steenwijkerland. Deze regeling is sinds 1 januari 2024 van kracht. Op grond van deze regeling verzorgt Blink het aanbod van vrijetijdseducatie in onze gemeente. Consequenties voor de gemeente Op basis van de regeling Amateurkunst inclusief vrijetijdseducatie Steenwijkerland is de vrijetijdseducatie en de culturele vorming voor onze inwoners behouden. College van burgemeester en wethouders - 15 april 2025 - 2025_B&W_002682/63 Communicatie In de afgelopen jaren hebben we u op meerdere momenten geïnformeerd over de ontwikkelingen rondom Scala.

Vervolg De regeling Amateurkunst inclusief vrijetijdseducatie die vanaf 2024 van kracht is wordt jaarlijks geëvalueerd en indien nodig bijgesteld. De bijgestelde regeling heeft geresulteerd in het behoud en versterken van een volwaardig cultureel aanbod van onze verenigingen zoals theaterverenigingen, koren, hafabra* orkesten en individuele beoefenaars van muziekinstrumenten op zowel amateur als professioneel niveau. De leerpunten van het rekenkameronderzoek Hoogeveen worden, evenals het eerder Blueyard onderzoek, organisatie breed gedeeld en gebruikt om bedrijfsprocessen waar nodig te verbeteren. * Hafabra staat voor harmonie, fanfare en brassbands Besluit In te stemmen met de informatienota over het rapport rekenkameronderzoek Scala Hoogeveen. Bijlagen 1. HRK Onderzoeksrapport Scala.pdf 2. HRK brief - Gemeente Steenwijkerland Rapport Scala.pdf Subsidiëren en vooruitzien, een hele kunst. Onderzoek naar de gang van zaken rondom het faillissement van Scala en wat de gemeente Hoogeveen hiervan kan leren College van burgemeester en wethouders - 15 april 2025 - 2025_B&W_00268 3/63 Colofon Rekenkamercommissie Hoogeveen Leden Arie Teeuw, voorzitter Lydia Zwier - Kentie Robert Waarsing Bezoekadres Hoogeveense Rekenkamer Raadhuisplein 1 7901 BP Hoogeveen Postadres Gemeente Hoogeveen t.a.v. griffie o.v.v.

Hoogeveense Rekenkamer Postbus 20.000 7900 PA Hoogeveen Datum 20 maart 2025 Secretaris Paul Vermast rekenkamer@hoogeveen.nl Foto's voorpagina Facebook-pagina Scala, centrum voor kunsten College van burgemeester en wethouders - 15 april 2025 - 2025_B&W_00268 4/63 HRK Onderzoek Scala 1 Voorwoord Op 21 september 2023 heeft de raad van Hoogeveen een motie aangenomen, waarin de rekenkamer van de gemeente Hoogeveen verzocht wordt onderzoek te doen naar de gang van zaken rondom Stichting SCALA-Centrum voor de kunsten. Scala is de kunst- en cultuurinstelling, die vanaf 2006 tot het faillissement op 21 maart 2023 gesubsidieerd door de gemeenten Hoogeveen, Meppel, Steenwijkerland, Westerveld en de Wolden. Uit genoemde motie blijkt dat het voor de gemeenteraad van Hoogeveen niet duidelijk is, hoe het kan, dat Scala in een heel kort tijdsbestek (2022-2023) van een ogenschijnlijk gezonde financiële organisatie in een crisis geraakte, dat al vrij vlot leidde tot een faillissement. Aangezien de gemeenteraad een nieuw subsidiekader ter vaststelling voorgelegd gaat krijgen, wil de raad lering trekken uit de situatie die zich voorgedaan heeft rond Scala. De Hoogeveense Rekenkamer komt met dit onderzoek tegemoet aan de wens van de raad.

De Hoogeveense Rekenkamer dankt de medewerkers van de ambtelijke organisatie, de bestuurders van Scala en alle andere geïnterviewden, als ook de fractieleden van de gemeenteraad voor hun medewerking aan dit onderzoek. Deze rapportage bestaat uit de volgende delen: Voorafgaand: De bestuurlijke boodschap 1. Het Bestuurlijk Rapport 2. De Nota van Bevindingen College van burgemeester en wethouders - 15 april 2025 - 2025_B&W_002685/63 HRK Onderzoek Scala 2 Bestuurlijke boodschap Het faillissement van Scala kwam in 2023 de gemeente(raad) van Hoogeveen rauw op het dak. H et is gebleken dat Scala niet in control was. Als eigenstandige organisatie draagt Scala daarvoor zelf de verantwoordelijkheid. Maar hadden de subsidieverstrekkers niet eerder op signalen kunnen en moeten acteren? De gemeenteraad van Hoogeveen is weliswaar in de periode van crisis goed geïnformeerd geweest, maar had niet eerder een lichtje moeten gaan branden? Had de gemeente(raad) niet eerder problemen kunnen verwachten? De raad heeft immers in het kader van de schone lei in 2020 de nodige bezuinigingen vastgesteld; en een stevige bezuiniging heeft altijd consequenties. Het heeft, met de kennis van nu, ontbroken aan drie zaken: 1. Een gezamenlijke sturing en toezicht op Scala door de vijf gemeenten die S cala subsidieerden (tot 2021); 2. Zicht op de effectiviteit van de toegekende subsidies; 3.

Voldoende zicht op de consequenties van de in 2020 vastgestelde bezuiniging o p Scala. Hier kan men drie hoofdzaken van leren: 1. Maak bij gedeelde gemeentelijke verantwoordelijkheid in een subsidierelatie afspraken over gezamenlijke inrichting en sturing/toezicht; a. De Awb verplicht immers elke vijf jaar een verslag te publiceren over de doeltreffendheid van subsidies 2. Versterk de focus op de bijdrage van subsidies aan de beleidseffectiviteit; 3. Besluit als raad niet alleen waarop een bezuiniging moet plaats vinden, maar l aat je ook goed informeren over keuzes die in de uitwerking daarvan ge maakt dienen te worden. K ortom, samen subsidiëren vraagt afstemmen en vooruitzien: een hele kunst. D e Hoogeveense Rekenkamer herhaalt daarvoor nog maar eens haar bo odschap: “ Raad, neem je positie door hem te krijgen, en krijg je positie door hem te nemen” …ook samen, als je samen een organisatie subsidieert. College van burgemeester en wethouders - 15 april 2025 - 2025_B&W_002686/63 HRK Onderzoek Scala 3 Inhoud B estuurlijk rapport ..................................................................................................................... 4 Aanleiding en doel van het onderzoek ...................................................................................

5 Onderzoeksvragen.................................................................................................................. 5 Onderzoeksuitvoering ............................................................................................................ 6 Samenvatting van de bevindingen en conclusies .................................................................. 6 Hoogeveen ......................................................................................................................... 7 Gemeenteraad van Hoogeveen ......................................................................................... 7 Scala .................................................................................................................................... 7 Aanbevelingen ........................................................................................................................

8 Nota van bevindingen …………………………………………………………………….………………………………… 10 B estuurlijke Reactie ……………………………… ………………………………………………………………………….54 Nawoord Rekenkamer…………………………………………………………………………………………………………58 College van burgemeester en wethouders - 15 april 2025 - 2025_B&W_002687/63 HRK Onderzoek Scala 4 Bestuurlijk rapport College van burgemeester en wethouders - 15 april 2025 - 2025_B&W_002688/63 HRK Onderzoek Scala 5 Aanleiding en doel van het onderzoek Op 21 september 2023 heeft de raad van Hoogeveen een motie van de fracties van Gemeentebelangen en het CDA aangenomen waarin de rekenkamer van de gemeente Hoogeveen verzocht wordt onderzoek te doen naar de gang van zaken rondom Scala. De kunst- en cultuurinstelling ging op 21 maart 2023 failliet. Stichting SCALA-Centrum voor de kunsten werd vanaf 2006 tot het faillissement in 2023 gesubsidieerd door de gemeenten Hoogeveen, Meppel, Steenwijkerland, Westerveld en de Wolden. Uit genoemde motie blijkt dat het voor de gemeenteraad van Hoogeveen niet duidelijk is hoe het kan dat Scala in een heel kort tijdsbestek (2022-2023) van een ogenschijnlijk gezonde financiële organisatie in een crisis geraakte, dat al vrij vlot leidde tot een faillissement. Aangezien de gemeenteraad binnenkort een nieuw subsidiekader ter vaststelling voorgelegd krijgt, wil de raad lering trekken uit de situatie die zich voorgedaan heeft rond Scala.

De rekenkamer Hoogeveen komt tegemoet aan de wens van de raad en heeft besloten het onderzoek ter hand te nemen. In een vrij kort tijdsbestek is de situatie in kaart gebracht, zodat de conclusies en aanbevelingen meegenomen kunnen worden bij de afwegingen rond het nieuwe subsidiekader. De geïnterviewde wethouder kunst en cultuur heeft laten weten dat er afstemming is geweest met collega-wethouder verantwoordelijk voor subsidiebeleid. Er wordt daarom gewacht met het in routing brengen van het nieuwe subsidiekader zodat de uitkomsten van dit rekenkameronderzoek meegenomen kunnen worden. Het doel van dit onderzoek is inzicht te krijgen in de inrichting, rechtmatigheid en governance van de subsidierelatie met Scala, zodat de gemeenteraad hieruit lering kan trekken voor het nieuwe subsidiekader. Onderzoeksvragen De centrale vraag is: Hoe was de inrichting, rechtmatigheid en governance van de subsidierelatie met Scala ingericht, en wat kan de gemeente(raad) van Hoogeveen hieruit leren voor het nieuwe subsidiekader? Deze vraag is onderzocht langs de lijn van drie deelvragen: 1. Hoe was de subsidierelatie met Scala ingericht? 2. Hoe is het faillissement van Scala verlopen en hoe is de raad in het proces meegenomen? 3.

Welke lessen kunnen geleerd worden voor het nieuwe subsidiebeleid? College van burgemeester en wethouders - 15 april 2025 - 2025_B&W_002689/63 HRK Onderzoek Scala 6 Onderzoeksuitvoering Om antwoord te krijgen op genoemde vragen, is de gang van zaken rondom Scala in de periode 2020-2023 onderzocht. Er is een uitgebreide documentenanalyse uitgevoerd. Door de ambtelijke organisatie is een daartoe een uitgebreid dossier aangeleverd. Waarvoor dank. Er zijn interviews afgenomen met de portefeuillehouder kunst & cultuur, beleidsmedewerkers kunst & cultuur die destijds betrokken waren, een financial, met bestuursleden van Scala1 en een beleidsmedewerker van Steenwijkerland. De raadsfracties zijn in de gelegenheid gesteld om schriftelijk een aantal vragen te beantwoorden over het faillissement van Scala. Negen van de tien fracties hebben de vragen beantwoord. Waarvoor dank. Samenvatting van de bevindingen en conclusies De subsidiërende gemeenten De vijf gemeenten die Scala subsidiëren hebben tot 2021 geen gezamenlijke sturing en toezicht op Scala ingericht. Pas in juni 2021 wordt een gezamenlijk convenant gesloten bij herziening van de subsidierelatie aan Scala. De gemeenten hebben tot de splitsing in 2021 geen zicht op effectiviteit van de toegekende subsidies. Het binnenschoolse aanbod en het vrijetijdsaanbod was verweven.

De gemeenten vinden de verantwoording van Scala niet transparant. Bestuurders van de gemeenten wijzen het bestuur van Scala (oud) erop, om te werken aan meer transparantie. Volgens de gemeenten was er sprake van een patroon van niet transparante en onsamenhangende financiële rapportages.2 De gemeenten hebben bij de splitsing van Scala geen zicht op de haalbaarheid van Scala (nieuw), ze hebben geen inzicht in leerlingenaantallen, de financiële positie van Scala (zowel oud als nieuw) of marktgegevens. Toetsing op haalbaarheid van het concept Scala (nieuw) is niet gebeurd. Dit wordt primair als verantwoordelijkheid van Scala gezien. De gemeenten sturen op Scala (nieuw) op basis van een medio juni 2021 vastgesteld convenant ‘herinrichting subsidierelatie Scala’. Daarmee leggen de gemeenten de afbouw van de subsidierelatie vast en beperken de gemeenten hun financiële risico’s. De sturing vanuit de gemeenten is in 2021 en 2022 gericht op de naleving van het convenant, en niet op continuïteit van Scala (nieuw), laat staan op het behalen van doelen. In het najaar van 2022, wanneer Scala zich in crisis bevindt, richten de gemeenten bestuurlijk een crisisorganisatie in en voeren regie. Het crisismanagement is gericht op het beperken van de financiële risico’s van de gemeenten, en op continuïteit van het aanbod; in mindere mate op continuïteit van Scala (nieuw).

1 Het (interim)bestuur van Scala ‘oud’ wenste niet deel te nemen aan een interview 2 Het is overigens wel opvallend dat als subsidiënten dat vinden, ze de instelling niet verplichten betere rapportages te maken. College van burgemeester en wethouders - 15 april 2025 - 2025_B&W_0026810/63 HRK Onderzoek Scala 7 Hoogeveen De subsidie aan Scala wordt door de gemeente Hoogeveen over de jaren 2022 en 2023 rechtmatig op basis van de ASV toegekend. Bij de subsidieverlening 2022, laat de gemeente Hoogeveen een strakke sturing op rechtmatigheid zien, maar is er ook een flexibele houding om Scala (nieuw) financieel tegemoet te komen. Gemeenteraad van Hoogeveen De raad heeft in 2020 de bezuiniging op Scala vastgesteld, zonder voldoende zicht te hebben op de consequenties ervan. Bij de opgelegde bezuiniging(en) is onvoldoende rekening gehouden met de consequenties ervan voor Scala. Hoogeveen zat in de tijd zelf ‘in zwaar weer’ en wilde een ‘schone lei’. De raad is in 2021 geïnformeerd over de voorgenomen splitsing van Scala en het opgestelde convenant. De raad wordt op 26 oktober 2022 geïnformeerd over Scala die zich in zwaar weer bevindt en op 8 november 2022 over het besluit dat Scala besluit te stoppen. De raad wordt intensief meegenomen in de afhandeling van het faillissement.

Raad roept het College op om in gesprek te gaan met het collectief van docenten dat zich verzameld heeft om te zorgen dat de lessen gecontinueerd worden tot de zomer van 2022. Scala Scala (oud) heeft het concept voor het vrije tijdsaanbod te weinig doordacht. Er is (voor zover bekend) geen haalbaarheidsstudie uitgevoerd. “Scala handelt vanuit wensdenken”, zo is in interviews aangegeven. Het door Scala (oud) voorgenomen tijdpad voor ontvlechting van de organisatie/bedrijfsvoering is niet haalbaar gebleken, het tijdpad voor het opvangen van de bezuinigingen is niet realistisch gebleken, met het schrappen van kosten en het aanboren van nieuwe markten, de gewenningsperiode voor het personeel is onderschat. Scala (oud) heeft in haar strategische visie een keuze gemaakt voor splitsing van de organisatie. Met de splitsing van de organisatie en de invulling van de bezuiniging op Scala (nieuw) is er een niet haalbaar businessconcept neergelegd. Onduidelijk blijft, of er door het oude bestuur en directie een bewuste keuze gemaakt is om het vrijetijdsaanbod te offeren ten faveure van het binnenschoolse aanbod of dat er alleen sprake is geweest van naïviteit en weinig realiteitszin. Zoals gezegd: het oude bestuur wilde niet met ons praten. Daar zijn ze overigens ook niet toe verplicht. Scala (nieuw) was niet in control (of in control te brengen in deze korte tijd(.

Scala (oud) was niet transparant en had de bedrijfsvoering volgens de opvolgers, het bestuur Scala nieuw, niet op orde. Met de splitsing kwam dit aan de oppervlakte. De moeizame ontvlechting leidde tot sturen in de mist bij Scala (nieuw). College van burgemeester en wethouders - 15 april 2025 - 2025_B&W_0026811/63 HRK Onderzoek Scala 8 Scala (nieuw) heeft geen zicht op de eigen bedrijfsvoering, is niet in control. Er is onvoldoende menskracht om de bedrijfsvoering op orde te brengen en de doorontwikkeling te realiseren. De ‘lucratieve’ onderdelen zijn naar CultuurKlik gegaan, op Scala (nieuw) werd de facto de bezuiniging afgewenteld. Aanbevelingen De Hoogeveense Rekenkamer geeft op basis van de bevindingen en conclusies van het onderzoek, aan de gemeenteraad van Hoogeveen, de volgende drie aanbevelingen: 1: Besluit als raad niet alleen waarop een bezuiniging moet plaats vinden, maar laat je ook goed informeren over keuzes die in de uitwerking daarvan gemaakt worden.

Zoals raadsleden aangaven, zich af te vragen: ● De verantwoording voor de bedrijfsvoering ligt bij de subsidieontvanger, maar in hoeverre wordt er getoetst op continuïteit en levensvatbaarheid van een (potentiële) subsidieontvanger? 2: Maak bij gedeelde gemeentelijke verantwoordelijkheid in een subsidierelatie afspraken over gezamenlijke inrichting van de relatie en maak afspraken over basisbeginselen die elke gemeente in acht neemt. Zoals de raadsleden aangaven, zich af te vragen: ● In welke mate zijn gemeenten bereid om gezamenlijk afspraken te maken over de financiële ondersteuning van een subsidieontvanger en dus in gezamenlijkheid de beginselen van behoorlijk bestuur in acht te nemen? ● Hoe wordt de relatie ingericht met de subsidieontvanger, zeker bij meerdere betrokken gemeenten is dit van belang. ● Bij gedeelde verantwoordelijkheid is er nog meer noodzaak om strak te sturen op doelen. 3: Versterk de focus op, en aanpak van, de effectiviteit van subsidies. Onderzoek of subsidies niet alleen rechtmatig verstrekt worden, maar of er bij subsidieverlening in voldoende mate in kwalitatieve zin bijgedragen wordt aan vastgestelde maatschappelijke en beleidsdoelstellingen.

Zoals de raadsleden aangaven, zich af te vragen: ● Zijn er duidelijke prestatieafspraken gemaakt met subsidieontvangers? Hoe wordt er gemonitord en met welke frequentie? ● Wordt er voldoende gekeken of het aanbod bijdraagt aan maatschappelijke doelen zoals verwoord in het kunst- en cultuurbeleid? ● Hoe wordt de relatie ingericht met de subsidieontvanger, zeker bij meerdere betrokken gemeenten is dit van belang. College van burgemeester en wethouders - 15 april 2025 - 2025_B&W_0026812/63 HRK Onderzoek Scala 9 De Awb verlangt dat tenminste eenmaal in de vijf jaar een verslag wordt gepubliceerd over de doeltreffendheid en effecten van de subsidieverstrekkingen in de praktijk. College van burgemeester en wethouders - 15 april 2025 - 2025_B&W_0026813/63 HRK Onderzoek Scala 10 Nota van Bevindingen College van burgemeester en wethouders - 15 april 2025 - 2025_B&W_0026814/63 Scala Hoogeveen Een casestudy naar het faillissement van Scala College van burgemeester en wethouders - 15 april 2025 - 2025_B&W_00268 15/63 2 Colofon Opdrachtgever Hoogeveense rekenkamer Auteurs Greet Seinen en Miranda Domenie Versie Rapport van bevindingen, maart 2025 Contactgegevens Parma Groep www.parmagroep.nl info@parmagroep.nl 06-23906680 College van burgemeester en wethouders - 15 april 2025 - 2025_B&W_00268 16/63 3 Inhoudsopgave 1 Inleiding ................................ ................................

................................ ......................... 4 1.1 Aanleiding voor het onderzoek ................................ ................................ .............. 4 1.2 Doel, onderzoeksvragen en methoden ................................ ................................ .. 4 1.3 Leeswijzer ................................ ................................ ................................ ............. 4 2 Subsidierelatie met Scala ................................ ................................ ............................... 6 2.1 Inleiding ................................ ................................ ................................ ................. 6 2.2 Organisatie & activiteiten Scala ................................ ................................ ............. 7 2.3 Bezuiniging en herinrichting Scala ................................ ................................ ......... 8 2.4 Subsidieverlening 2022 en 2023 ................................ ................................ ............ 9 2.5 Faillissement ................................ ................................ ................................ ....... 10 3 Rol gemeente(n) als subsidieverstrekker(s) ................................ ................................ . 12 3.1 Inleiding ................................ ................................ ................................

............... 12 3.2 Inrichting subsidieverleningsproces ................................ ................................ ..... 13 3.3 Samenwerking vijf Scala gemeenten ................................ ................................ ... 14 3.4 Governance Scala ................................ ................................ ............................... 14 4 Scala nieuw – bestuurlijk perspectief ................................ ................................ ........... 17 4.1 Inleiding ................................ ................................ ................................ ............... 17 4.2 Perspectief bestuurders Scala nieuw ................................ ................................ ... 17 5 Gemeenteraad ................................ ................................ ................................ ............. 21 5.1 Inleiding ................................ ................................ ................................ ............... 21 5.2 Informatievoorziening aan raad ................................ ................................ ........... 21 5.3 Verbeterpunten volgens de raadsfracties ................................ ............................. 23 Bijlagen ................................ ................................ ................................ ...............................

25 College van burgemeester en wethouders - 15 april 2025 - 2025_B&W_00268 17/63 4 1 Inleiding 1.1 Aanleiding voor het onderzoek Op 21 september 2023 heeft de raad van Hoogeveen een motie van de fracties van Gemeentebelangen en het CDA aangenomen waarin de rekenkamer van de gemeente Hoogeveen verzocht wordt onderzoek te doen naar de gang van zaken rondom Scala. De kunst- en cultuurinstelling ging op 21 maart 2023 failliet. Stichting SCALA-Centrum voor de kunsten werd vanaf 2006 tot het faillissement in 2023 gesubsidieerd door de gemeenten Hoogeveen, Meppel, Steenwijkerland, Westerveld en de Wolden. Uit genoemde motie blijkt dat het voor de gemeenteraad van Hoogeveen niet duidelijk is hoe het kan dat Scala in een heel kort tijdsbestek (2022-2023) van een ogenschijnlijk gezonde financiële organisatie in een crisis geraakte, dat al vrij vlot leidde tot een faillissement. Aangezien de gemeenteraad binnenkort een nieuw subsidiekader ter vaststelling voorgelegd krijgt, wil de raad lering trekken uit de situatie die zich voorgedaan heeft rond Scala. De rekenkamer Hoogeveen komt tegemoet aan de wens van de raad en besluit het onderzoek ter hand te nemen. De Parma Groep is ingeschakeld met de opdracht om in een vrij kort tijdsbestek de situatie in kaart te brengen, zodat de conclusies en aanbevelingen meegenomen kunnen worden bij de afwegingen rond het nieuwe subsidiekader.

De geïnterviewde wethouder kunst en cultuur liet weten dat er in deze afstemming is geweest met collega wethouder verantwoordelijk voor subsidiebeleid. Er wordt gewacht met het in routing brengen van het subsidiekader zodat de uitkomsten van dit rekenkameronderzoek meegenomen kunnen worden. 1.2 Doel, onderzoeksvragen en methoden Het doel van dit onderzoek is inzicht te krijgen in de inrichting, rechtmatigheid en governance van de subsidierelatie met Scala, zodat de gemeenteraad hieruit lering kan trekken voor het nieuwe subsidiekader. De hoofdonderzoeksvragen zijn: Hoe is de subsidierelatie met Scala ingericht? Hoe is het faillissement van Scala verlopen en hoe is de raad in het proces meegenomen? Welke lessen kunnen geleerd worden voor het nieuwe subsidiebeleid? Om antwoord te krijgen op genoemde vragen is een documentenanalyse uitgevoerd. Er zijn interviews afgenomen met de portefeuillehouder kunst & cultuur, beleidsmedewerkers kunst & cultuur die destijds betrokken waren, een financial, met bestuursleden van Scala en een beleidsmedewerker van Steenwijkerland. De raadsfracties zijn in de gelegenheid gesteld om schriftelijk een aantal vragen te beantwoorden over het faillissement van Scala. Negen van de tien fracties hebben de vragen beantwoord.

1.3 Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de vraag hoe de subsidierelatie met Scala was ingericht en hoe de organisatie in een faillissement raakte. Aangezien de raad ook lering wil trekken voor toekomstig subsidiebeleid, wordt in hoofdstuk 3 ingegaan op de vraag hoe de College van burgemeester en wethouders - 15 april 2025 - 2025_B&W_00268 18/63 5 gemeente Hoogeveen in algemene zin het subsidieverleningsproces inricht en hoe de rechtmatigheid geborgd wordt. Ook wordt in dit hoofdstuk ingegaan op de vraag hoe de gemeenten in gezamenlijkheid het toezicht op Scala organiseerden. Hoofdstuk 4 gaat in op de zienswijze van Scala nieuw. Hoofdstuk 5 gaat in op de informatiepositie van de gemeenteraad en de inzichten van de raadsfracties. In bijlage 1 is een tijdpad opgenomen waarin de gebeurtenissen chronologisch en met bron gedocumenteerd zijn. Bijlage 2 bevat een analyse van de subsidieverstrekking in de jaren 2022 en 2023. Bijlagen 4 en 5 bevatten respectievelijk de lijst van personen die bij het onderzoek zijn betrokken en de bronnenlijst. College van burgemeester en wethouders - 15 april 2025 - 2025_B&W_00268 19/63 6 2 Subsidierelatie met Scala 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk schetsen we de subsidierelatie met Scala en het verloop van het faillissement. We beschrijven de feitelijke situatie (op basis van documenten) en de beleefde situatie (op basis van interviews). In 2.2.

wordt de organisatie en het takenpakket van Scala beschreven, in 2.3 wordt de gemeentelijke bezuiniging verwoord en in 2.4 en 2.5 worden achtereenvolgens de subsidieverlening 2022 en 2023 en het faillissement beschreven. In bijlagen 1 en 2 is meer gedetailleerde informatie over de genoemde gebeurtenissen terug te vinden. Het hoofdstuk start met een analyse van de belangrijkste bevindingen uit dit hoofdstuk in onderstaand blauw kader. Van de vijf Scala gemeenten besluiten de gemeenten Hoogeveen (2020) en de gemeente Steenwijkerland (2019) om te bezuinigen op Scala. In totaal gaat het om een bezuiniging van € 155.000, -. Scala anticipeert op de aangekondigde bezuiniging door te kiezen voor het opsplitsen van de organisatie in twee separate organisaties CultuurKlik en Scala (verder genoemd: Scala nieuw). De keuze tot splitsing is een keuze van Scala oud geweest. In de nieuwe situatie kreeg Cultuurklik de verantwoordelijkheid over het binnenschoolse aanbod en Scala nieuw ging het vijetijds aanbod verzorgen. In Scala oud waren beide onderdelen verweven. Het binnenschoolse aanbod bleef stevig, terwijl het vrijetijds aanbod een kwetsbare positie innam door beperkte financiering en minimale personele bezetting, zo zeggen geïnterviewden. Scala nieuw had de opdracht om nieuwe markten te verkennen om zodoende inkomsten te genereren.

Aan het nieuwe concept ligt geen uitgewerkte businesscase ten grondslag; de haalbaarheid van het concept is te weinig doordacht , blijkt uit de afgenomen interviews. Ook komt daarin naar voren dat er bij Scala sprake was van te veel wensdenken. Het door Scala oud gekozen tijdspad voor de ontvlechting (het uit elkaar halen van verschillende bedrijfsonderdelen) is niet realistisch geweest, blijkt uit de interviews. De periode van mei t/m december 2021 bleek veel te kort, medio 2022 was de ontvlechting nog niet gereed . Zo was medio 2022 de inventaris nog niet verdeeld, de financiële ontvlechting niet uitgewerkt, de ledenadministratie nog niet op orde en toegedeeld. Zolang de ontvlechting niet was afgerond, had Scala nieuw gebrekkig inzicht in de eigen bedrijfsvoering. Ook het door Scala oud in maart 2021 gepresenteerde tijdpad voor het realiseren van de bezuiniging van € 155.000, - was niet realistisch. De inschatting van Scala was dat de bezuiniging gerealiseerd kon worden vóór 1 januari 2022. In het door de vijf gemeenten en Scala later opgemaakte convenant ‘herziening subsidierelatie Scala’ (juni 2021) (verder genoemd: het convenant) wordt een afbouwperiode afgesproken van 3 jaar. Uit de analyse van het subsidieproces blijkt dat het tijdpad van drie jaar ook niet toereikend was om te anticiperen op de bezuiniging.

In het convenant komt naar voren dat de gehele gemeentelijke bezuiniging wordt afgewenteld op Scala nieuw, er vindt geen bezuiniging plaats op het binnenschoolse aanbod dat door CultuurKlik wordt uitgevoerd. In het convenant werd verder afgesproken dat vrijkomende middelen in principe gereserveerd worden voor het innoveren c.q. opzetten van nieuw aanbod. De intentie van de gemeente is dat Scala nieuw deze subsidie aanvraagt voor het vrijetijds aanbod. CultuurKlik ziet mogelijkheden om hiervan gebruik te maken en dient subsidieaanvragen in. Scala nieuw is wel meerdere malen op de mogelijkheid van het aanvragen van financiële middelen voor projecten gewezen, maar is nog onvoldoende in staat om hierop te anticiperen. Scala oud nam het besluit om vanaf 1 januari 2022 zowel de Raad van Toezicht als de directie van Scala nieuw te vervangen. De nieuwe bestuurders en directie kwamen voor de opgave te staan om College van burgemeester en wethouders - 15 april 2025 - 2025_B&W_00268 20/63 7 met een beperkte formatie zowel de bezuiniging te realiseren, de ontvlechting uit te werken en nieuwe markten aan te boren. De nieuwe organisatie bleek het niet aan te kunnen.

Uit een onderzoek uitgevoerd naar de levensvatbaarheid van het beoogd concept van Scala nieuw (uitgevoerd door Blueyard in het najaar 2022, toen de financiële situatie van Scala nieuw al verslechterd was) blijkt dat een vrijetijds aanbod binnen de door de gemeente gestelde kaders niet zonder financiële ondersteuning van gemeenten kan. Dus zonder financiële ondersteuning zou Scala nieuw niet levensvatbaar zijn. De gemeente krijgt bij de subsidieverlening aan Scala nieuw al direct te maken met een organisatie die niet control is, zo blijkt uit de onvolledige subsidieaanvragen en mankerende financiële verantwoording en achterlopende ledenadministratie. De gemeente Hoogeveen probeert aanvankelijk om binnen de gestelde kaders Scala nieuw financieel tegemoet te komen, door zich flexibel op te stellen bij de eerste subsidieaanvraag voor 2022, maar blijft bij Scala aandringen op voldoende informatie om de rechtmatigheid van de verlening te borgen. 2.2 Organisatie & activiteiten Scala Stichting Scala Centrum voor de kunsten verzorgde tot eind 2021 een binnenschools aanbod evenals een vrijetijds aanbod. Het aanbod was gericht op de gemeenten Hoogeveen, De Wolden, Steenwijkerland, Meppel en Westerveld. Het binnenschoolse aanbod vormde bij Scala een belangrijk onderdeel van de organisatie.

Het aanbod werd ondersteund door stevige financiering en een solide personele organisatie, inclusief een zakelijke leider. Het binnenschoolse aanbod en het vrijtijds aanbod waren nauw verweven en vormden samen een sterke organisatie, zo stellen geïnterviewden van de gemeente Hoogeveen. Per 1 januari 2022 is de organisatie gesplitst in twee afzonderlijke stichtingen met eigen directies en bestuur/Raad van Toezicht. De afdeling Scala Cultuur op School is gefuseerd met het ICO – Assen en K&C Drenthe en opgegaan in de moederstichting CultuurZaam. De stichting kreeg een nieuwe naam, CultuurKlik. Cultuurklik ging het binnenschoolse aanbod uitvoeren. Scala ging verder onder dezelfde naam met een bestuur op afstand van 3 mensen en een interim zakelijk leider voor 2 dagen per week. De zakelijk leider werd ondersteund door twee administratieve krachten en twee docenten die zich deels bezig hielden met marketingactiviteiten. In totaal waren er begin 2022 16 docenten in loondienst en er was een groep zelfstandige docenten (zzp’ers) aan Scala verbonden waarvan sommigen ook werkzaamheden voor Culturklik uitvoerden. Scala oud had voor Scala nieuw de opdracht geformuleerd om in een tijdbestek van drie jaar te transformeren naar een commerciële organisatie, grotendeels zonder subsidie. Scala nieuw voerde het vrijetijds aanbod uit.

Het vrijetijds aanbod bestond uit lessen voor harmonie, fanfare en brassband (verder genoemd: hafabra), culturele vormingslessen (zoals boetseren, schilderen) en individuele lessen zoals viool, zang en theater. Dit aanbod richtte zich primair op activiteiten die kinderen en volwassenen in de middag of avond konden volgen. Scala zou zich vooral op dit aanbod richten, met de aanvullende ambitie om nieuwe markten te verkennen voor extra inkomsten. Hierbij werd gedacht aan initiatieven zoals het aanbieden van lessen binnen de kinderopvang of het opzetten van nieuwe groepen, bijvoorbeeld gericht op ouderen. Het binnenschoolse aanbod bleef stevig, terwijl het vrijetijds aanbod een kwetsbare positie innam door beperkte financiering, minimale personele bezetting, en docenten die voornamelijk op het aanbod gericht waren, zo geven de geïnterviewden weer. College van burgemeester en wethouders - 15 april 2025 - 2025_B&W_00268 21/63 8 2.3 Bezuiniging en herinrichting Scala In de meerjarenbegroting die op 26 november 2020 door de gemeenteraad van Hoogeveen besproken werd, was het voorstel opgenomen om de subsidie voor Scala op 0 te zetten, vanwege het feit dat de gemeente zware financiële tekorten had en genoodzaakt was om over te gaan tot vergaande bezuinigingen. Dat betekende dat er € 462.000,- aan subsidie geschrapt zou worden.

Op 3 december van datzelfde jaar besloot de gemeente om niet de gehele subsidie stop te zetten, maar € 90.000,- op Scala te bezuinigen. Naast Hoogeveen bezuinigde ook de gemeente Steenwijkerland € 65.000,- op Scala. Dat besluit werd in 2019 genomen, de bezuiniging zou stapsgewijs afgebouwd moeten worden. In verband met COVID werd de bezuiniging in Steenwijkerland opgeschort. Scala ontwikkelde een strategie ‘Scala, een ander geluid (en beeld)’ voor de jaren 2022- 2024. Scala stelt daarin dat met de komst van de bezuinigingen in de gemeenten Hoogeveen en Steenwijkerland er een nieuwe situatie ontstaat die om een nieuwe aanpak vraagt. Scala formuleert als volgt de centrale vraagstelling voor dit strategisch plan: “Welke strategie past bij de interne en externe aspecten en ontwikkelingen van Scala teneinde een nieuwe, stabiele organisatie (financieel gezond en blijvende erkenning als preferred supplier voor de huidige gemeenten) te creëren”. In het plan wordt de uitwerking van de strategie direct in operationele termen weergegeven. Zo kondigt Scala in dit plan de splitsing in twee entiteiten aan en presenteert het aan de gemeente Hoogeveen op 17 februari 2021 en aan de gezamenlijke betrokken wethouders van de vijf Scala gemeenten op 24 maart 2021. In de presentaties zegt Scala de gehele bezuiniging van € 155.000,- vóór 1-1-2022 te kunnen realiseren.

Tijdens de bijeenkomsten presenteert Scala een planning voor de splitsing en het proces van ontvlechting. Voor het proces van ontvlechting, wordt een tijdsbestek van 9 maanden (april – december 2021) genomen. In een plenair overleg van wethouders Scala gemeenten van 24 maart 2021 onderschrijven wethouders de hoofdlijnen van het strategisch plan Scala en onderkennen de noodzaak om te splitsen, maar vragen om extra onderbouwing van de praktische consequenties. In de periode december 2020 t/m april 2021 hebben de vijf Scala gemeenten samen met Scala een convenant opgesteld, gebaseerd op het strategisch plan van Scala. Het College van B&W van Hoogeveen ondertekent het convenant – na enkele herzieningen - op 18 juni 2021. In het convenant staan afspraken over de subsidierelatie voor de bestaande activiteiten van Scala in de periode 2021-2025. In het convenant spreken gemeenten ook af dat zij elkaar betrekken bij voorgenomen, lokale beleidswijziging en dat ze bij besluitvorming omtrent subsidieverlening rekening houden met het convenant. Op hoofdlijnen houdt het convenant het volgende in: Het binnenschoolse aanbod blijft gesubsidieerd op het huidige subsidieniveau, met Cultuurklik als uitvoerder.

De subsidie op het vrijetijds aanbod wordt in 3,5 jaar (en 3 gelijke stappen) afgebouwd naar 0 met uitzondering van subsidie voor huisvesting en hafabra; De vrijkomende middelen worden ingezet voor het innoveren van het aanbod. De gemeenten zeggen toe zich maximaal in te spannen om de vrijkomende middelen te reserveren voor activiteiten en projecten die aansluiten bij de kaders. In Hoogeveen is College van burgemeester en wethouders - 15 april 2025 - 2025_B&W_00268 22/63 9 dat de cultuurvisie. Hoogeveen wil de subsidie beschikbaar stellen voor nieuw aanbod dat de verbinding maakt tussen cultuur en het sociaal domein. Uit het convenant blijkt dat zowel Scala nieuw als Cultuurklik aanspraak kunnen maken op de vrijkomende middelen als een stichting aanbod ontwikkelt dat aansluit op de cultuurvisie. Uit interviews komt naar voren dat de vijf gemeenten echter de intentie had om deze middelen te gebruiken voor de ontwikkeling van Scala nieuw, dus voor de ontwikkeling van een marktgeoriënteerd vrijetijds aanbod. Uit de interviews blijkt ook dat CultuurKlik een kans zag om aanspraak te maken op de vrijgekomen middelen en diende subsidieaanvragen in. Scala nieuw wist daar nog onvoldoende gebruik van te maken. Naar de letter van het convenant waren de vrijkomende middelen echter bestemd voor Scala nieuw of Cultuurklik.

2.4 Subsidieverlening 2022 en 2023 Direct al bij de start van Scala nieuw (verder genoemd: Scala) loopt het anders dan beoogd (zie voor achterliggende informatie bijlage 4). Subsidieverlening 2022 Op 6 december 2021 verzoekt Scala schriftelijk om een half jaar langer aan het pand Markt 5 te mogen blijven dan afgesproken. Scala verzoekt tevens om de subsidie voor hafabra voor het jaar 2022 te handhaven op het niveau van 2021. De gemeente Hoogeveen zegt € 30.833,- incidenteel voor het jaar 2022 toe ter compensatie van de huisvesting. De hafabra subsidie wordt nog niet verleend, wel wordt gestart met bevoorschotting. Gemeente wil in de eerste helft 2022 in gesprek met Scala over de subsidie en prestatieafspraken maken. Op 13 juli 2022 verleent de gemeente Hoogeveen een subsidie van € 155.832,-. Dat is € 42.835,- minder dan aangevraagd, omdat de subsidie voor het project Urban Art wel door Scala is aangevraagd, maar niet wordt toegekend omdat het wordt uitgevoerd door Cultuurklik. Subsidieverlening 2023 Het subsidieverleningsproces voor het jaar 2023 verloopt moeizaam, Scala heeft grote moeite om het gevraagde te leveren, gedurende het proces wordt duidelijk dat de organisatie niet in control is en de administratie niet bij is. De aanvraag voor subsidie over het jaar 2023 wordt ingediend en weer ingetrokken.

Uit mailwisseling tussen gemeente en Scala blijkt dat de ingetrokken aanvraag niet compleet was, zowel inhoudelijk (doelstellingen te veel intern gericht), als financieel (ontbreken van meerjarenplan, dekkingsplan voor de begroting) was de aanvraag niet toereikend. De definitieve subsidieaanvraag volgt op 27 juli 2022. De gemeente Hoogeveen reageert op 10 november 2022 schriftelijk op de aanvraag. Gemeente verzoekt dringend om aanvullende stukken en wijst er ook op dat er op verschillende momenten contact is gezocht om informatie te verkrijgen. Op 2 november 2022 concludeert het bestuur van Scala dat de financiële situatie van Scala onhoudbaar is geworden en informeert hierover de betrokken vijf gemeenten. In de mail aan gemeenten staat dat er alarmerende inzichten zijn over de financiën nu Scala inzicht heeft gekregen in de ledenaantallen voor het seizoen ‘22-‘23. Scala had gehoopt dat het ledenaantal aan zou trekken na de coronacrisis, maar dat bleek niet het geval, het ledenaantal was veel lager dan verwacht. In de bijgevoegde begroting op basis van het nieuwe inzicht in de actuele ledenaantallen staat dat het verwachte resultaat over de eerste College van burgemeester en wethouders - 15 april 2025 - 2025_B&W_00268 23/63 10 helft van 2023 € 283.261,-(negatief) is.

Scala zegt genoodzaakt te zijn om de volgende besluiten te nemen: te stoppen met Scala omdat Scala afstevent op een faillissement; de lessen tot einde cursusjaar ‘22/’23 te willen blijven geven. De besturen en raadsleden van de Scala gemeenten worden door Scala per brief op 6 november 2022 vertrouwelijk geïnformeerd over de financiële zorgen die bestuur en zakelijk leider hebben geconstateerd. Op 2 december 2022 versturen de vijf gemeenten een brief aan Scala om toelichting te krijgen op de financiële gegevens die Scala bij de berichtgeving over de zorgelijke financiële situatie stuurde. Deze informatie wordt geleverd rond 6 december 2022. Scala trekt vervolgens de subsidieaanvraag 2023 in en dient een nieuwe aanvraag in voor de eerste helft 2023, omdat de lessen tot medio 2023 doorgang zullen vinden. Naar aanleiding van de zorgelijke situatie heeft Scala haar cijfers door een externe accountant laten beoordelen en is ook aan gemeenten gevraagd of de gemeentelijke controller de situatie wil analyseren en adviseren. Op basis van de analyse volgen er drie denkbare scenario’s: de subsidieaanvraag 2023 van stichting Scala af te wijzen op grond van financiële continuïteit; de subsidieaanvraag 2023 voor maximaal 3 maanden te verlenen of de subsidieaanvraag 2023 voor maximaal 6 maanden te verlenen.

Op 19 december maken Scala en de bestuurders van de vijf gemeenten afspraken over het vervolg van de subsidie. Onder voorbehoud van besluitvorming van de colleges wordt besloten de subsidie met 3 maanden te verlenen conform het convenant, met de optie om het met 3 maanden te verlengen (collegebesluit op 20 december 2022). Ook wordt besloten dat deze subsidie wordt aangevuld met een extra subsidie waardoor de stichting haar lessen in deze maanden kan blijven verzorgen. De aanvullende subsidie blijft binnen het budget dat voor Scala in 2023 in de begroting beschikbaar is gesteld. 2.5 Faillissement Eind 2022 wordt duidelijk dat Scala het niet gaat redden, de gemeenten schakelen een extern bureau in om te bekijken hoe het vrijetijds aanbod voor de toekomst bewaard kan blijven en er wordt een noodplan ontwikkeld met docenten. In december 2022 wordt Blueyard, een extern bureau, gevraagd om te onderzoeken wat een haalbaar businessmodel is om het vrijetijds aanbod voor te toekomst zeker te stellen, dit in het licht dat een collectief van docenten een doorstart willen maken. Uitkomst: het vrijetijds aanbod kan niet zonder gemeentelijke financiering georganiseerd worden. 2 februari 2023 vraagt Scala per brief om uiterlijk 14 februari 2023 nadere subsidies aan Scala toe te kennen.

De aanvraag betreft de voortzetting van de reguliere subsidie, inclusief aanvulling tot 1 juli 2023 en toekenning van een eenmalige subsidie ter dekking van de frictiekosten. Op 14 februari 2023 is het stichtingsbestuur per brief ingelicht over het gemeentelijke besluit om de subsidie voor het tweede kwartaal en incidentele subsidie ter dekking van de frictiekosten nog niet toe te kennen. De gemeente geeft als reden dat het stichtingsbestuur nog niet heeft voldaan aan de voorwaarden die bij de subsidieverlening zijn gesteld. College van burgemeester en wethouders - 15 april 2025 - 2025_B&W_00268 24/63 11 Op 21 februari doet Scala per brief een herhaalde oproep aan de vijf gemeenten om de gevraagde subsidie toe te kennen. Daarbij doet Scala de mededeling dat Scala de besluitvorming van de gemeente niet kan afwachten en dat er maatregelen getroffen worden. Scala deelt mee een verzoek tot surseance van betaling voor te bereiden. Op 24 februari 2024 dient Scala het verzoek in bij de Rechtbank Noord-Nederland. Scala heeft haar faillissement aangevraagd op 21 maart 2023. Op 18 april 2023 informeert het college de raad per brief over het volgende. Docenten van het voormalige Kunstencentrum Scala uit de regio Hoogeveen- De Wolden hebben een noodplan gemaakt voor de maanden april tot juli 2023 zodat lessen in het cursistenseizoen afgemaakt kunnen worden.

Aangezien de gemeenteraad het college opgeroepen heeft om in gesprek te gaan wordt de raad geïnformeerd over het bereikte resultaat. Lessen worden gecontinueerd vanaf 17 april 2023. College van burgemeester en wethouders - 15 april 2025 - 2025_B&W_00268 25/63 12 3 Rol gemeente(n) als subsidieverstrekker(s) 3.1 Inleiding Het begrip governance komt bij de casus Scala verschillende keren naar voren en lijkt soms gebruikt te worden voor de wijze waarop de gemeente(n) toezicht en monitoring hebben ingericht in het subsidieproces. Het begrip governance wordt ook gebruikt om de organisatiekeuzes en inrichting van Scala te duiden. Om misverstanden te voorkomen gebruiken we de termen toezicht en monitoring als het gaat om verantwoordelijkheden die gemeenten hebben in het subsidieverleningsproces en gebruiken we het begrip governance als het gaat om de besturing en organisatie van Scala. In dit hoofdstuk gaan we in op de rol van de gemeente Hoogeveen (en de andere 4 betrokken gemeenten) in de subsidierelatie met Scala. Paragraaf 3.2 beschrijft hoe de gemeente Hoogeveen in algemene zin het subsidieverleningsproces inricht en hoe de rechtmatigheid geborgd wordt. Paragraaf 3.3 laat zien hoe de gemeenten in gezamenlijkheid het toezicht organiseerden en paragraaf 3.4 gaat over de governance van Scala.

In bijlage 1 is meer gedetailleerde informatie over de genoemde gebeurtenissen terug te vinden. Het hoofdstuk start met een analyse van de belangrijkste bevindingen uit dit hoofdstuk in onderstaand blauw kader. De gemeente Hoogeveen borgt in het proces van subsidieverlening de rechtmatigheid. Dit hebben we als onderzoekers kunnen vaststellen aan de hand van de subsidieverlening aan Scala over de periode 2022 en 2023. De subsidieverlening ten tijde van Scala oud is niet nader onderzocht. De vijf Scala gemeenten hebben aanvankelijk geen afspraken gemaakt over de gezamenlijke verantwoordelijkheden richting Scala. Tot 2019 was er niet veel contact. Steenwijkerland heeft in 2019 contact over de subsidierelatie geïnitieerd. Tijdens COVID is een intensiever contact tussen de gemeenten ontstaan. Sinds de ‘nacht van Hoogeveen’ in december 2020, toen de oorspronkelijke bezuinigingsopgave in de raad aan de orde kwam, werken de vijf gemeenten steeds meer met elkaar samen. Bij de voorbereiding en tijdens de splitsing was er frequent en nauw contact tussen de gemeenten. Pas in het convenant worden afspraken over gezamenlijke sturing op papier gezet. Tijdens de crisis hebben de Scala gemeenten (bestuurlijk) de regie genomen.

Uiteindelijk hebben de bestuurders ervoor gezorgd dat er continuïteit was in het aanbod van lessen kunst- en cultuur door afspraken te maken met het collectief van docenten. Scala’s strategie zoals verwoord in ‘Scala een ander geluid (beeld)’ is te veel wensdenken geweest en niet getoetst op uitvoerbaarheid. De constatering van de gemeente dat de governance van Scala een verantwoordelijkheid is van Scala en dat de gemeente bij een subsidierelatie als deze geen bevoegdheid heeft bij keuzes in aanstellen, sturen of toezicht houden op de organisatie, is plausibel. Laat onverlet dat de gemeenten er bij Scala meer op aan hadden kunnen dringen om een doordachte businesscase te maken. Dat is niet gebeurd. Pas achteraf (december 2022) is een haalbaarheidsonderzoek naar een concept vrijetijds aanbod uitgevoerd. Daaruit bleek dat een vrijetijds aanbod dat binnen de gestelde kaders van de gemeenten valt, niet kan bestaan zonder gemeentelijke subsidie. Ergo het concept Scala nieuw was niet levensvatbaar. Van meet af aan was de weinig transparante financiële situatie van Scala en de splitsing van de organisatie in twee entiteiten problematisch. Er ontbraken stukken, er was geen helder overzicht van de balans of reserves, waardoor er onvoldoende inzicht was in de financiële positie.

Bij de splitsing werden aannames gedaan zonder dat deze goed konden worden onderbouwd, mede door een gebrek aan actuele informatie, zoals leerlingenaantallen en marktgegevens. Eén van de ambtenaren stelt: ‘Er was sprake van een pa troon van niet transparante en onsamenhangende financiële rapportages.’ College van burgemeester en wethouders - 15 april 2025 - 2025_B&W_00268 26/63 13 3.2 Inrichting subsidieverleningsproces Subsidieverlening in algemene zin Vanaf 2021 werkt de gemeente Hoogeveen met een nieuwe beleidsnota voor cultuur ‘Cultuurvisie 2021-2025, van voor en door’. De ambities op het gebied van kunst- en cultuur staan hierin verwoord en deze worden geconcretiseerd in een jaarlijkse uitvoeringsagenda waarbij de kunst- en cultuurinstellingen betrokken worden. De inrichting van het subsidiebeleid is vastgelegd in de algemene subsidieverordening. Geïnterviewden geven weer dat de verordening geen uitspraken doet over hoe de governance van een subsidiepartij moet worden ingericht. Er wordt momenteel aan een nieuw subsidiebeleidskader gewerkt. Subsidieverlening Scala, toezicht en monitoring Ten tijde van de subsidierelatie met Scala was er een actueel cultuurbeleid en een geldende subsidieverordening. De beschikkingen bevatten afspraken over de producten die de gemeente afnam en wat daarvoor geleverd moest worden.

Volgens geïnterviewden zijn de subsidies conform de verordening verleend (aanvraag, verlening, aanvraag vaststelling, vaststelling). Uit de diverse stukken over de subsidieverlening aan Scala hebben we als onderzoekers kunnen vaststellen dat de subsidieverlening (aan Scala nieuw) inderdaad conform de verordening plaatsvond. In het proces van subsidieverlening is toezicht op rechtmatige verstrekking geborgd. Er is niet nader onderzocht hoe de subsidieverlening ten tijde van Scala oud plaatsvond. Geïnterviewden geven aan dat de situatie voor de splitsing anders was; eerder op vertrouwen gebaseerd en minder gericht op het maken en nakomen van prestatieafspraken. Het huidige subsidieverleningsproces wordt door geïnterviewden als volgt beschreven: ‘[…] bij het ontvangen van een subsidieaanvraag wordt deze beoordeeld door de accounthouder in samenwerking met een financial en een jurist, ieder vanuit hun eigen expertise. Op basis hiervan wordt een conceptbeschikking opgesteld, inclusief alle relevante stukken, die ter goedkeuring wordt voorgelegd aan de wethouder. Vervolgens wordt de verleningsbeschikking verzonden. Dit proces wordt herhaald bij de controle van de verantwoording. Ook dan worden alle stukken opnieuw beoordeeld door de financial en de jurist, waarna een vaststellingsbeschikking wordt opgesteld en wederom aan de wethouder wordt voorgelegd.

De volgende verantwoordingsdocumenten worden gevraagd: een jaarrekening, een accountantsverslag en een inhoudelijk jaarverslag.’ De subsidie aan Scala bestond uit een combinatie van financiering voor activiteiten en een bijdrage aan de exploitatie, zoals huisvestingskosten (al vanaf 1998 en tot aan het faillissement). Het is dus niet zo dat alleen specifieke activiteiten werden gesubsidieerd; subsidie voor de exploitatiekosten waren een belangrijk onderdeel tot en met het faillissement. Volgens geïnterviewden (ambtelijk gemeente) heeft Scala in het convenant een financiële uitwerking opgesteld waarin de bestaande subsidies werden gesplitst in drie subsidies: voor huisvesting, vrijetijds aanbod en hafabra). Deze splitsing vormde de basis voor het inrichten van de nieuwe subsidierelatie. Scala heeft zelfstandig besloten de splitsing in drie subsidies door te voeren en de afbouw van de subsidies op deze manier vorm te geven. Scala heeft per onderdeel beoordeeld hoeveel subsidie nodig was. Samen met de vijf gemeenten is afgesproken dat middelen die daardoor vrijkwamen beschikbaar bleven voor cultuur (zie ook paragraaf 2.3).

College van burgemeester en wethouders - 15 april 2025 - 2025_B&W_00268 27/63 14 3.3 Samenwerking vijf Scala gemeenten Hoe werd met de andere gemeenten samengewerkt? Uit interviews blijkt dat er tot 2019 niet veel contact was tussen de vijf Scala gemeenten over kunst en cultuur. De gemeente Steenwijkerland zocht in 2019 contact met de andere gemeenten om van elkaar te vernemen hoe ze omgingen met de subsidieverlening en prestatieafspraken met Scala. In die tijd werkte Hoogeveen met name op basis van vertrouwen en was er nog weinig vastgelegd over de subsidieverlening op kunst- en cultuur. Tijdens de eerste ambtelijke en bestuurlijke overleggen van de vijf Scala gemeenten werd gedeeld dat de gemeenten Steenwijkerland en Meppel de aanvragen van Scala te diffuus vonden. Men constateerde dat er veel overhead zat in de totale begroting. Scala kon dit ook niet gemakkelijk weerleggen. Tijdens COVID is de samenwerking tussen de vijf gemeenten geïntensiveerd. Het raadsbesluit van Hoogeveen van december 2020 om om helemaal geen subsidie meer aan Scala te verstrekken - door de andere gemeenten ‘de nacht van Hoogeveen’ genoemd – was de aanleiding om het overleg nog verder te intensiveren. De ‘nacht van Hoogeveen’ leidde tot het besef dat een dergelijk besluit van een gemeente grote consequenties zou hebben voor de andere gemeenten.

Afstemming in de crisisperiode & proces faillissement Tijdens het gehele proces overlegt Scala frequent met gemeenten afzonderlijke en gezamenlijk. In het convenant spreken gemeenten af elkaar te betrekken bij voorgenomen, lokale beleidswijziging en om bij besluitvorming over subsidieverlening rekening houden te met het convenant (zie ook paragraaf 2.3). Eind september 2022 heeft Scala nog een bijeenkomst met alle stakeholders georganiseerd (ambtelijk, bestuurlijk en raadsleden) voor alle vijf gemeenten. Scala vertelde dat het wel moeilijk was, maar dat ze bezig waren met de bouw van een nieuwe website en de implementatie van een nieuw systeem om meer zicht te krijgen op de administratie. Scala ging uit van een positief verloop. Volgens geïnterviewden zijn er destijds ook vragen gesteld over ledenaantallen, exploitatie en bemensing. Bij de eerste signalen dat Scala er financieel niet goed voorstond (2 november 2022) wordt direct opgeschaald van ambtelijke naar bestuurlijke coördinatie. Bij alle bestuurlijke overleggen met Scala zijn steeds alle vijf wethouders aanwezig. Uit interviews blijkt dat het signaal dat Scala er financieel slecht voorstond voor gemeenten onverwacht kwam (De gemeenten hadden wel een signaal bij ontvangst van het jaarplan 2022 op 26 april 2022. Er was een begrotingstekort en nieuwe inkomsten (markten) waren er nog niet.

Scala ontwikkelde een bijsturingsplan en gemeenten hadden de indruk dat Scala daar vertrouwen in had). In het bestuurlijk overleg van december 2022 is afgesproken dat de wethouder van Steenwijkerland samen met de wethouder van Hoogeveen de lead zouden nemen in de bestuurlijke behandeling van de ontstane crisis. 3.4 Governance Scala Bezuiniging in relatie tot organisatiekeuze De organisatorische splitsing tussen het binnenschoolse en het vrijtijds aanbod was geen keuze van de gemeente(n). De gemeente Hoogeveen zegt zelfs twijfels uitgesproken te hebben over het tempo en de haalbaarheid van de aanpak. Wel was het de wens van de gemeente Hoogeveen om een duidelijke splitsing aan te brengen in de verantwoording over de beide onderdelen om beter inzicht te krijgen in de effectiviteit van de subsidies. Omdat bij College van burgemeester en wethouders - 15 april 2025 - 2025_B&W_00268 28/63 15 Scala beide onderdelen nauw verweven waren, ontstond er vanuit meerdere gemeenten druk om keuzes te maken, mede in het licht van bezuinigingen. Hierop heeft Scala zelf het initiatief genomen om een plan voor de toekomst te ontwikkelen, waarin de organisatorische splitsing tussen de twee onderdelen centraal stond. De bezuinigingen zijn volgens geïnterviewden (gemeente) wel aanleiding voor Scala geweest zich te heroriënteren op hun positie, maar het is door Scala ingevuld.

De splitsing is door Scala zelf voorgesteld als een stap richting de toekomst. Het doel van de splitsing was om de discussie te verminderen over wat precies wordt gesubsidieerd: het binnesnschoolse aanbod of het vrijtijds aanbod. Het tijdpad is ook bepaald door Scala. Gemeenten stellen dat de financiële situatie van Scala oud en (daardoor) de splitsing van de organisatie van meet af aan problematisch was. ‘Er ontbraken stukken, en er was geen helder overzicht van de balans of reserves, waardoor er onvoldoende inzicht was in de financiële positie. Bij de splitsing werden aannames gedaan zonder dat deze goed konden worden onderbouwd, mede door een gebrek aan actuele informatie, zoals leerlingenaantallen en markgegevens. Er was sprake van een patroon van niet transparante en onsamenhangende financiële rapportages, wat ook in de bestuurlijke gesprekken werd benadrukt.’ Raad van toezicht/directie Scala vervangen Tijdens interviews is gevraagd hoe de gemeente Hoogeveen aankijkt tegen het feit dat de Raad van Toezicht en de directie volledig vervangen zijn en dat de nieuwe mensen de aanpak en het bijbehorende tijdpad vorm en inhoud zouden moeten geven. De gemeente Hoogeveen geeft aan dat de governance van Scala een verantwoordelijkheid is van Scala.

De gemeente heeft bij een subsidierelatie als deze geen bevoegdheid bij keuzes in het aanstellen, sturen of toezicht houden op de organisatie. Implementatie ontvlechting Uit interviews komt naar voren dat veel afspraken over personele en financiële middelen op 1 januari 2022 nog niet helder waren of niet vastgelegd waren en nog uit onderhandeld moesten worden. Hoewel de scheiding tussen de twee stichtingen een feit was, moest dit in de praktijk nog volledig worden geëffectueerd. Het gekozen tijdspad bleek hiervoor te kort. ‘Met de kennis van nu blijkt dat het tijdspad te krap is geweest. Na de formele splitsing bleek dat er nog van alles uit onderhandeld moest worden tussen Scala en Cultuurklik. Bij Culltuurklik verliep het proces goed, mede omdat het een sterkere organisatie was. Scala kwam net uit een moeilijke fase door de coronacrisis, die het culturele veld als geheel zwaar heeft getroffen. Dat herstelproces vergde veel inspanning. Destijds moest de organisatie een aanzienlijke ommezwaai maken, waaronder veranderingen in de zakelijke leiding. Het doel was om een stevige organisatie neer te zetten, maar de beschikbare tijd was hiervoor simpelweg te kort. Uiteindelijk is dat niet gelukt.’ Businessconcept Scala De gemeente stelt achteraf dat Scala nieuw niet levensvatbaar was, mede door de hoge huisvestingskosten en personeelskosten die Scala nieuw bleef dragen.

’Cultuurklik maakte geen gebruik van het pand van Scala. Scala moest óf een andere locatie zoeken of medehuurders vinden. Hoewel beide opties zijn onderzocht, is het niet gelukt om een geschikte oplossing te vinden. De opgave voor de zakelijk leider was bijzonder uitdagend, aangezien deze niet College van burgemeester en wethouders - 15 april 2025 - 2025_B&W_00268 29/63 16 alleen extra inkomsten moest genereren om het aanbod te versterken en de bedrijfsvoering te stabiliseren, maar ook te maken had met de bijkomende problematiek rondom de huisvesting.’ De vijf Scala gemeenten geven in december 2022 een opdracht aan een extern bureau, Blueyard, om te onderzoeken hoe een haalbare businesscase gemaakt kan worden om het vrijetijds aanbod in de regio te behouden. De vijf gemeenten vroegen aan Blueyard “op welke manier een kostendekkend en fair payed vrijetijds aanbod tot stand kan komen op een toekomstbestendige manier, passend binnen de visie en het beleid van de gemeenten en gebaseerd op de behoefte van beoogde doelgroepen”. Een collectief van docenten heeft interesse om het aanbod te continueren, haast is geboden, zo wordt gesteld.