2.2 Rekenkamer 1-Rapport-Metadossier-en-analyse-Participatie

Onder het moQo ‘Samenleving voorop’ was daar veel in gang gezet. Het begrip ‘overheidsparKcipaKe’ komt een aantal keer voor 24 in de bestuurlijke reacKe. De oorspronkelijke beleidsnota uit 2012 sprak, voor zover wij konden achterhalen, nog niet van deze term, maar in 2014 is het voor het college van Leusden kennelijk een passend begrip. -In 2015 noemt de De Wolden het woord. In de inleiding wordt echter uitgelegd dat ze in eerste instanKe onderzoek wilden doen naar burger- en overheidsparKcipaKe, maar de gemeente was in die periode (2011-2015) vooral bezig met burgerparKcipaKe en had de doorontwikkeling naar overheidsparKcipaKe wel als ambiKe genoemd in de beleidsnota van 2011, maar nog niet concreet uitgewerkt. -Bedum (nu gemeente Het Hogeland) onderzoekt in 2015 burgerparKcipaKe en schrij7: “Naast burgerparKcipaKe zijn er recent twee nieuwe begrippen geïntroduceerd: overheidsparKcipaKe en burgerkracht. Met overheidsparKcipaKe wordt bedoeld de mate waarin de overheid iniKaKeven van burgers ondersteunt en faciliteert. Het begrip burgerkracht hee7 – in brede betekenis - betrekking op de manier waarop burgers zichzelf organiseren, iniKaKeven nemen en hun buurtgenoten daarbij betrekken.” -Het rapport "Lef om los te laten" onderzoekt de parKcipaKeprakKjk in de gemeente Nieuwegein (2015) sinds 2012.

De hoofdconclusie is dat burgerparKcipaKe een vanzelfsprekende plek hee7 gekregen in het beleidsinstrumentarium, maar dat Nieuwegein nu toe is aan de volgende stap: overheidsparKcipaKe. Dit vereist dat de gemeente meer ruimte gee7 aan iniKaKeven van bewoners. Het onderzoek idenKficeert zes knelpunten: de nota 'Samen met de stad' uit 2012 is verouderd, raad en college worstelen met loslaten, parKcipaKe botst soms met bestaande regels, parKcipaKeprocessen verlopen vaak ongestructureerd en dus hee7 ver vooruit plannen weinig zin, de rol van wijknetwerken blij7 onduidelijk, en er is onvoldoende evaluaKe. De aanbevelingen richten zich op het durven loslaten, experimenteren met overheidsparKcipaKe, het geven van ruimte aan ambtenaren, duidelijk zijn waar mogelijk, en leren van fouten. -Medemblik-Opmeer onderzoekt in 2017 expliciet de rol van hun gemeenteraden rond overheidsparKcipaKe. In dit onderzoek citeert ze ruimschoots uit landelijke rapporten die in de jaren ervoor alom verschijnen rond dit thema (Loslaten in vertrouwen (ROB), Vertrouwen in Burgers (WRR), MaatwerkdemocraKe (VNG) en SedimentaKe in sturing (NSOB). In de jaren erna zien we de term steeds vaker, met een piek in de jaren 2020-2022, tot aan het nieuwste rapport in ons onderzoek Eersel (2024). In totaal wordt hij in 68 onderzoeken gebruikt.

Onderzoeken die de term ‘overheidspar=cipa=e’ gebruiken, van 2013 tot en met 2024 25

Onze hypothese voor dit onderdeel van de analyse was: als een rekenkamer expliciet onderscheid maakt tussen burger- en overheidsparKcipaKe, zou je daar iets van moeten kunnen terugzien in bijvoorbeeld de onderzoeksaanpak, het normenkader en in de aanbevelingen. Deze conclusie kunnen we niet trekken. Weliswaar verwijst een groot aantal rapporten naar deze OverheidsparKcipaKe als verschuiving van zeggenschap, maar in de bijbehorende onderzoeken wordt de focus niet ‘verlegd’ naar de gemeenschap, bijvoorbeeld door met inwoners het normenkader voor het rekenkameronderzoek vast te stellen. Hier wreekt zich mogelijk dat in de term ‘overheidsparKcipaKe’ al is ingebouwd dat de overheid een rol hee7: namelijk parKciperen in (iniKaKeven van) de gemeenschap. Daarbij wordt de blik welhaast vanzelf (weer) op de gemeente gericht. Daar staat tegenover dat bij ook de onderzoeken naar burgeriniKaKeven de focus alKjd was: ‘hoe de gemeente daarmee omgaat’ (Haren, 2016; Oisterwijk, 2017, Opsterland, 2017; Maasgouw- Roerdalen, 2018; Súdwest-Fryslân, 2020; Bladel, 2024; Eersel, 2024). Na deze analyse van de verschillende perspec=even op par=cipa=e, richten we nu onze blik op de methodische kant: hoe pakken rekenkamers hun onderzoek naar par=cipa=e aan? Welke werkvormen en instrumenten zeQen zij in, en welke externe kennis benuQen zij daarbij? 26 3.

Aanpak van par:cipa:e-onderzoek Onderzoeksmethoden bepalen in grote mate wat een rekenkameronderzoek oplevert. Dit hoofdstuk biedt een overzicht van werkvormen, methoden en kennisbronnen die rekenkamers inzeIen bij hun onderzoek naar par:cipa:e, en analyseert de sterke punten en beperkingen daarvan. Welke werkvormen en methoden zien we in de rekenkameronderzoeken? De meeste rekenkameronderzoeken naar parKcipaKe zijn op dezelfde manier opgebouwd als de meeste rekenkameronderzoeken naar welk onderwerp dan ook: bureauonderzoek, beleidstheorie, documentanalyse, interviews/focusgroep (soms een enquête), casusstudie en rapportage. Vrijwel alKjd gebeurt dat onderzoek achteraf (ex post), zelden door parKciperende observaKe (ex durante) en af en toe vooruitblikkend (ex ante). We zagen enkele rekenkamers die ook andere vormen hebben ingezet: -Narra=ef onderzoek (verhalen en ervaringen): Oisterwijk (2017) hee7 zes maatschappelijk iniKaKeven omgezet in evenzoveel verhalen. En Venlo (2022) werkte vanuit de Beleidsarrangementenbenadering onder meer met discourses (het geheel van visies, doelen en verhalen die belangrijk zijn voor betrokkenen). Zeist (2021) liet deelnemers elkaar verhalen over burgerparKcipaKe vertellen.

-Gemengde onderzoeksgroepen: in Alphen aan den Rijn (2017) werden vier parKcipaKeprakKjken onderzocht en gereconstrueerd door vier gemengde groepjes van inwoners, ambtenaren, raadsleden en collegeleden. Deze methode past de Rekenkamer Waterschap Limburg momenteel ook toe in een lopend parKcipaKe-onderzoek. -Ac=eonderzoek (par=cipa=ef onderzoek) zien we nog niet terug in de rapporten. Wel adviseert de rekenkamer van Houten (2016) aan zichzelf dat zij in de toekomst de parKciperende vorm van het onderzoek zou kunnen inzeQen. -Netwerkanalyse: Medemblik (2017) en Opmeer (2017) benoemen de netwerkanalyse als een (mogelijk) hulpmiddel voor iniKaKefnemers om het netwerk van betrokkenheid rond een bepaald iniKaKef te inventariseren en de posiKes in dit netwerk te verkennen. -Door studenten: Bedum (2015) en Den Bosch (2021) hebben studenten (delen van) het onderzoek laten uitvoeren. -Burgerwetenschap: Tilburg (2019) betrok inwoners acKef; inwoners sloten daar zelfs aan bij de overleggen van de rekenkamer . Ook Alphen aan den Rijn (2017) en Zeist (2021) hebben inwoners acKef betrokken bij de onderzoeksopzet of -uitvoering. Dit zou je vormen van CiKzen Science/ burgerwetenschap kunnen noemen.

Sommige rekenkamerrapporten benoemen innovaKeve vormen die de gemeenten zelf toepassen bij parKcipaKetrajecten: -Design thinking (iteraKef ontwerpen met gebruikers) is blijkens Amersfoort (2024) door de gemeente ingezet bij Omgevingsvisie ingezet om het parKcipaKetraject vorm te geven. -Living lab methodiek (real-life experimenteeromgeving) is door de gemeente Meppel ingezet om jongeren te bevragen rond het sociaal domein (Meppel, 2022). Ook de gemeente Tilburg hee7 deze methode ingezet in het Living Lab Lee…aar Midden-Brabant om te leren over lee…aarheid en kennis te delen (Tilburg, 2019). 27 -Waarderend vernieuwen: de gemeente Roerdalen zet de methode van Waarderend vernieuwen in om netwerken in dorpen uit te bouwen en om de organisaKe door te ontwikkelen (Maasgouw- Roerdalen, 2018), de rekenkamer plaatst hierbij enige kanQekeningen. “Het college en de ambtelijke organisaKe zijn op weg om de dialoog met inwoners aan te gaan en zijn er op gericht om gezamenlijk het proces in te gaan. Het model ‘Waarderend Vernieuwen’ helpt hierbij en hee7 een posiKeve invloed. TegelijkerKjd brengt deze invalshoek het gevaar met zich mee dat het proces te open blij7 en er geen duidelijke afspraken worden gemaakt. Van tevoren bij iniKaKefnemers aangeven wat het financiële kader is en een gezamenlijke Kjdsplanning maken, is een vereiste.

Een te open proces brengt onnodige risico’s met zich mee en leidt tot onrealisKsche verwachKngen en teleurstellingen bij inwoners.” (Maasgouw-Roerdalen, 2018). Uit Hillegom-Lisse-Noordwijkerhout (2018) blijkt dat het college van Hillegom de methode van Waarderend vernieuwen (Apprecia=ve Inquiry) wil gaan inzeQen, hetgeen de rekenkamer aanmoedigt. En in Schagen (2022) hee7 de rekenkamer in een bijlage de aanbevelingen opgenomen uit onderzoek van de gemeente zelf uit 2020 waarin een aanbeveling is: “Blijf waarderend onderzoeken: Er is sprake van een lage score op het contact met de gemeente inzake iniKaKeven. Verder onderzoek kan uitwijzen hoe we hierin kunnen verbeteren.” Hoe wordt de par:cipa:eprak:jk onderzocht? Zoals hierboven gesteld, worden in veel rekenkameronderzoeken een of meer casussen onderzocht. Doorgaans wordt dan teruggekeken op het verloop en uitkomsten van een aantal ‘prakKjkdossiers’ . Daarbij wordt regelmaKg wel globaal iets gezegd over de prakKsche vormgeving van parKcipaKe(bijeenkomsten), zoals: stuur aan op fysieke (in plaats van digitale) bijeenkomsten als interacKe van belang is, of: organiseer bijeenkomsten op laagdrempelige plekken in de wijk zelf, of: varieer in werkvormen, zorg voor goede gespreksbegeleiding et cetera. En soms wordt geconstateerd dat de gemeente vaak dezelfde werkvorm (informaKebijeenkomst, werkgroep et cetera) kiest (Rheden, 2011).

Zelden tot nooit wordt expliciet gekeken naar uitvoering van parKcipaKe op het concrete niveau van werkinstrucKes, gezelligheid, sfeer, de toon van de uitnodiging, aandacht voor locaKe en Kjden, kwaliteit van koffie et cetera. Terwijl dit cruciaal is om mensen te bereiken en te betrekken. En dus cruciaal is voor de kwaliteit van parKcipaKe. Als rekenkamer hier al aandacht voor hebben, dan vaak in vrij abstracte en zakelijke bewoordingen (‘professionaliteit’), zoals Middelburg (2021): “Een zorgvuldig vormgegeven parKcipaKeproces betekent dat de gemeente expliciet maakt welk onderwerp het betre7, wie de belanghebbenden zijn en bij de beleids- en besluitvorming gastvrij en begripvol betrokken worden én op welke wijze het parKcipaKeproces wordt ingericht (zo mogelijk in overleg met de belanghebbenden)”. Verder wordt door de rekenkamer van Zeist (2021) - verspreid door haar rapport - hierover wel een en ander opgemerkt, al wordt dit uiteindelijk niet gebundeld in een conclusie of aanbeveling. Uitgangspunt is veelal dat de raad niet gaat over de uitvoering Deze kijk op parKcipaKe werkt ook door in hoe de gemeenteraden geacht worden te kijken (toe te zien op) parKcipaKe. De raad wordt geacht (vooraf) kaders te stellen, en die kaders moeten gaan over hoofdlijnen.

Dat betekent dat veel parKcipaKebeleid, maar ook parKcipaKeplannen en -paragrafen veelal vooral abstracte noKes over parKcipaKe bevaQen, en niet ingaan op prakKsche noKes (bijvoorbeeld rond uitvoering). De raad mag vervolgens alleen toetsen aan die (algemene) kaders, en dat dan bij voorkeur achteraf (want moet zich niet met de uitvoering bemoeien, dat is aan 28 het college). Gevolg is dat raadsleden weinig houvast of vormen hebben om na te gaan hoe het in het echt (de prakKjk) gaat: de raad hee7 geen stoel voor (toezicht op) de uitvoering. 7 Veel rekenkamers, zeker zij die starten bij het beleid (papier), gaan mee in deze manier van kijken en denken. Zij checken dan vooral of de parKcipaKe van te voren goed op papier is gezet, met duidelijke rollen voor raad, college en inwoners en (soms) meetbare doelen, en of achteraf daarmee valt te constateren of dat ook gelukt is. Daarmee versmalt de rekenkamer zichzelf en daardoor gaan de aanbevelingen vooral over van te voren goed uitlijnen/kaderstellen/doelstellen. Welke modellen, ladders en andere kennis van buiten wordt gebruikt? Rekenkamers vinden vaak het wiel opnieuw uit en maken weinig gebruik van de lessen uit eerdere rekenkamerrapporten (zie § Waarom die herhaling van zeQen?).

Veel gemeenten hebben of (gaan) werken aan eigen toolkits, toolbox, checklists of intranetsites om kennis over parKcipaKe te borgen (zoals Nijmegen, 2011; Haren 2016; Capelle aan den IJssel, 2016; Overbetuwe, 2019; Oude IJsselstreek, 2021; Schagen, 2022; Vlaardingen, 2023; Den Haag, 2023; Ridderkerk, 2023). Maar rekenkamers gebruiken wel degelijk ook tools en informaKe van elders voor hun onderzoek naar parKcipaKe. Hieronder een overzichtje, geordend naar mate waarin ze genoemd of gebruikt worden in rekenkamerrapporten over parKcipaKe: -Ladders en trappen zijn vrijwel standaardgereedschap. In ruim de hel7 van de rapporten komen de parKcipaKeladder, overheidsparKcipaKetrap of varianten daarvan aan bod. -Par=cipa=ewijzer van de NaKonale Ombudsman wordt veel genoemd als nutge hulp respecKevelijk gebruikt (in Haaksbergen, 2009; Rheden, 2011; Nijmegen, 2011; Barendrecht, 2013; Vallei en Veluwerand, 2014; Medemblik, 2016; Opmeer 2017; Rekenkamer Oost-Nederland (Gelderland & Overijssel) 2017; Tilburg, 2019; Hardenberg 2020; Noordelijke Rekenkamer, 2021; Schagen, 2022). -Par=cipa=ewijzer van Prodemos wordt genoemd respecKevelijk gebruikt in Capelle aan den IJssel, 2016; Olst-Wijhe, 2017; Maasgouw-Roerdalen, 2018; Woensdrecht, 2019; Baarn 2021; Gulpen- WiQem, 2022; Lingewaard, 2022.

-De (niet meer bestaande) par=cipa=emonitor van de benchmark BurgerparKcipaKe werd gebruikt in Nieuwkoop, 2017; Maassluis, 2020; Oisterwijk, 2020; West-Brabant, 2021; Kapelle, 2021; Middelburg, 2021; Woerden, 2021; Vlissingen, 2022. -Waarstaatjegemeente.nl wordt gebruikt in Medemblik, 2016; Olst-Wijhe, 2017; Opmeer 2017; Overbetuwe, 2019; Haarlemmermeer, 2020. -De democra=sche waarden/ Democra=sche bril worden ingezet in de onderzoeken van Alphen aan den Rijn, 2017; Hillegom-Lisse-Noordwijkerhout, 2018; Lingewaard, 2022. -Het CLEAR-model komt aan bod in Rheden, 2011; Hillegom-Lisse-Noordwijkerhout, 2018; RoQerdam, 2020. -Het NSOB-kwadrant wordt benut in Medemblik, 2017; Opmeer 2017; Noordenveld, 2019 en Zeist, 2021. -De Quick Scan Dualisme wordt momenteel door de Rekenkamer Waterschap Limburg ingezet bij een parKcipaKeonderzoek. In geen van de 102 onderzoeken in onze database is die scan door Zie: arKkel Gemeenteraadslid in meervoudige democraKe (Bestuurswetenschappen, 2018).7 29 rekenkamers ingezet. Wel benut Súdwest-Fryslân (2020) in haar onderzoek de resultaten uit de Quick Scan Lokale DemocraKe die eerder door de gemeente is verricht. Vlaardingen (2023) vermeldt dat de gemeente de Quick Scan had ingezet bij de herijking van parKcipaKebeleid. Kaag en Braassem (2021) vermeldt dat de gemeente gebruik wil gaan maken van de Quick Scan.

-Factor-C komt aan bod in Hillegom-Lisse-Noordwijkerhout, 2018 en Gooise Meren, 2021. -Venlo (2022) werkte met Beleidsarrangementenbenadering (ookwel ‘policy arrangement approach’), die beleidsprocessen analyseert aan de hand van vier aspecten:actoren, hulpbronnen (resources), spelregels (rules of the game) en discourses (het geheel van visies, doelen en verhalen die belangrijk zijn voor betrokkenen) en voegde daar acKviteiten en effecten aan toe. -Rheden (2011) hanteerde (naast het CLEAR-model) de Code voor goed openbaar bestuur van het Ministerie van BZK. Voorzover we konden nagaan, wordt in geen van de rapporten verwezen naar websites als kennisknooppuntparKcipaKe.nl, communicaKerijk.nl en communicaKekompas.nl waar de landelijke overheid kennis ontsluit over parKcipaKe en Factor-C. Eén rapport verwijst in een voetnoot naar lokale-democraKe.nl voor voorbeelden en instrumenten voor het versterken van de lokale meervoudige democraKe. Met dit inzicht in de onderzoeksmethoden die rekenkamers gebruiken, gaan we hieronder dieper in op specifieke thema's die van invloed (kunnen) zijn op par=cipa=e. Deze thema's belichten verschillende aspecten die medebepalend zijn voor hoe par=cipa=e vorm krijgt in de lokale context. Wat zien we daarover terug in de onderzoeken? 30 4. Thema’s Dit hoofdstuk zoomt in op specifieke thema's die van invloed (kunnen) zijn op par:cipa:e.

Van gemeentegrooIe tot nieuwe wetgeving: factoren die mede bepalen hoe par:cipa:e vorm krijgt in de prak:jk. Door deze thema's apart te behandelen, ontstaat een genuanceerder beeld van de complexiteit van par:cipa:e in het lokaal bestuur. We gaan achtereenvolgens in op organisatorische aspecten (gemeentegrooQe, organisaKe, portefeuillehouder, houding/cultuur en kosten), relevante wetgeving (de Omgevingswet, de Wet versterking parKcipaKe op decentraal niveau, Uitdaagrecht/Right to challenge en de Wmo) en op een specifiek beleidsterrein waar rekenkamers geregeld dieper in zijn gedoken om parKcipaKe te onderzoeken: de EnergietransiKe/RES. Organisatorische aspecten GemeentegrooIe Rond parKcipaKe wordt vaak gesproken over een kloof tussen gemeente en gemeenschap. In een kleine gemeente lijkt minder plek voor zo’n kloof, lijkt de kans groter dat men elkaar kent, dat er al nabijheid is. Een kleine gemeente hee7 doorgaans een kleine organisaKe met enerzijds minder capaciteit om parKcipaKeprocessen te begeleiden, en anderzijds meer noodzaak om samen te werken (de krachten te bundelen).

En door minder vergaande specialisaKe is samenwerking misschien wel eenvoudiger impliciet onderdeel van hoe de gemeente (ambtenaar, poliKcus, bestuurder) werkt? De analyse laat zien dat - kijkend door de oogharen - uit de rekenkamerrapporten verschillen vallen op te maken tussen kleine, middelgrote en grote gemeenten in hun aanpak van burgerparKcipaKe: Kleine gemeenten (minder dan 30.000 inwoners) kenmerken zich door: -Sterke aˆankelijkheid van informele processen. -Directe communicaKe tussen inwoners en gemeente. -Beperkte ambtelijke capaciteit en middelen. -Belangrijke rol voor lokale actoren zoals dorpsraden. Middelgrote gemeenten (30.000-100.000 inwoners) tonen: -Meer formele structuren en beleidskaders. -Zoektocht naar balans tussen procedures en burgerwensen. -Complexere belangenafweging door diverse bevolking. -Nadruk op transparante communicaKe en terugkoppeling. Grote gemeenten (meer dan 100.000 inwoners) hebben: -Complexe beleidskaders en richtlijnen. -Uitdagingen in het bereiken van diverse bevolkingsgroepen. -Meer mogelijkheden voor professionalisering. -Sterke focus op resultaten en effectmeKng. Het is goed om - als je als rekenkamer een onderzoek wilt starten - je bewust te zijn van deze verschillen (en na te gaan in hoeverre dit voor jouw gemeente van toepassing is).

Maar staar je er 31 niet blind op, want de verschillen in aanpak hangen uiteindelijk zeer waarschijnlijk meer af van de lokale context, cultuur en specifieke problemaKek dan van de gemeentegrooQe alleen. 8 Naast deze verschillen zijn er uiteraard ook belangrijke overeenkomsten tussen alle gemeenten, die grosso modo overeenkomen met de veelvoorkomende aanbevelingen (zie § Wat komt er (heel) vaak uit?) zoals bijvoorbeeld: -Behoe7e aan transparante communicaKe. -Noodzaak van goed verwachKngsmanagement. -Belang van flexibiliteit en maatwerk. -Waarde van evaluaKe en leren. Uit de analyse blijkt dat formele instrumenten (Uitdaagrecht, burgerbegroKng, iniKaKefrecht et cetera) niet vaker aan bod lijken te komen in rapporten van grote gemeenten dan in kleinere gemeenten. 9 Organisa:e We zien in de onderzoeken een rode draad (een soort norm) van hoe rekenkamers vinden dat parKcipaKe professioneel moet worden georganiseerd. Hieronder behandelen we de onderdelen daarvan en geven we per onderdeel ter illustraKe een aanbeveling daarover uit een rekenkamerrapport: -De organisaKe hanteert één werkwijze en hee7 één kijk op parKcipaKe (“Ontwikkel een integrale benadering van parKcipaKe voor alle domeinen in de ambtelijke organisaKe waardoor met één set aan termen en definiKes gewerkt wordt in alle uiKngen van parKcipaKe.” Kaag en Braassem, 2021).

-Ambtenaren zijn toegerust en uitgerust om parKcipaKe te kunnen doen, met Kjd, opleidingen en toolkits (“Een uitdaging is het breder bekend maken van de parKcipaKewijzer en de parKcipaKetoolbox” , Vlaardingen, 2023). -Er zijn parKcipaKe-experts die alKjd Kjdig aan tafel komen (“Zorg ervoor dat er een parKcipaKe expert in je groep zit. Want als gewone ambtenaar kun je een hoop bedenken, maar een expert is gewoon nodig. Doe parKcipaKe er niet ‘een beetje bij’ , maar maak het een onlosmakelijk onderdeel van je opgave.” , WVOLV & Zoetermeer, 2022). -Er zijn ambassadeurs of aanjagers in de organisaKe (“Samen met enkele communicaKeadviseurs vormen ze een aanjaagteam dat is bedoeld om parKcipaKe binnen de organisaKe aan te moedigen. Het aanjaagteam kan bovendien geraadpleegd worden voor advies. Dit gebeurt in de prakKjk mondjesmaat.” , De Bilt, 2022) -Er wordt geëvalueerd en geleerd (“Organiseer naast evaluaKe van het algemene parKcipaKebeleid ook systemaKsche evaluaKe van individuele parKcipaKetrajecten. Benoem best- pracKces en valkuilen en deel deze periodiek via intervisiebijeenkomsten” , Haren, 2016). Zo constateert Boogers dat nabijheid van de lokale poliKek niet wordt bepaald door gemeentegrooQe, maar door de 8 inspanningen van de lokale poliKek (M. Boogers, Lokale Poli=ek in Nederland, 2007, p. 39).

Dit in tegenstelling tot de monitor BurgerparKcipaKe 2024 die constateerde dat vormen als iniKaKefrecht, uitdaagrecht en 9 burgerbegroten vaker worden genoemd in documenten van grotere gemeenten dan in die van de kleinsten. Daarbij gaven de opsteller overigens aan dat dit mogelijk een vertekend beeld was doordat "documenten gemakkelijker vindbaar of beter bijgehouden worden in de grotere organisaKes en we ze daardoor dus gemakkelijker ook konden analyseren." 32 -En voor dit alles zijn verantwoordelijken aangewezen. (“Op papier ligt vast wie waarvoor verantwoordelijk is: wie het centrale aanspreekpunt is en/of wie het interacKeve beleid coördineert. In de organisaKe is bekend wie waarvoor verantwoordelijk is.” , Vallei en Veluwerand, 2014). -Idealiter is er één contactpersoon of loket, die de verkokering van de ambtelijke organisaKe kan ‘doorbreken’ (Eersel, 2024). Dit geldt met name in onderzoeken die ook naar de omgang met bewonersiniKaKef gekeken hebben. “Wijs één accounthouder aan vanuit de gemeente als regisseur met doorzetngsmacht (vergelijk dit met de casemanagers bij de sociale dienst), “Een vast aanspreekpunt met doorzetngsmacht” , (Houten, 2016; Leiden, 2016; Tilburg, 2019). IllustraKef is deze aanbeveling: “Concentreer de coördinaKe en evaluaKe van burgerparKcipaKeprojecten bij één funcKonaris, centraal in de organisaKe.

Laat deze persoon intervisiemomenten creëren voor ambtenaren die met burgerparKcipaKe te maken hebben.” (Lansingerland, 2019). Uit de jaartallen blijkt dat deze rode draad niet erg veranderd is door de jaren heen. Al zijn er soms rekenkamers die adviseren om het juist niet op één plek of bij een persoon te verankeren, maar benadrukken dat parKcipaKe onderdeel is van ieders werk, niet alleen van de afdeling communicaKe of de ‘parKcipaKe-ambtenaar’: “Niet alleen te zien als taak van de ‘parKcipaKeambtenaar’ die toch al de wijk in gaat, maar ingebed wordt in alle faceQen van de gemeentelijke organisaKe” , Berkelland (2020) en “Goede inwonersparKcipaKe vereist intrinsieke betrokkenheid van alle spelers in de gemeentelijke organisaKe, college, organisaKe en gemeenteraad. Het vereist ook dat er permanente aandacht voor de uitgangspunten en de prakKjk en dat daar onderling ook voortdurend het gesprek over wordt gevoerd” , Heerde (2021) Responsiviteit van de organisa=e Wat verder opvalt is dat bij onderzoeken die zich meer richten op bewonersiniKaKef en ‘overheidsparKcipaKe’ de ‘responsiviteit’ van de organisaKe relaKef vaak voorop staat: de gemeentelijke organisaKe faciliteert en beweegt mee met burgers (Noordenveld, 2020). Deze onderzoeken waarschuwen voor het ‘overnemen van de regie’ van iniKaKefnemers.

“De gemeente kan ondersteunen en faciliteren maar dient ervoor te waken het proces over te nemen, ” (Maasgouw-Roerdalen, 2018). Peel en Maas (2010) onderzoekt ‘zelfsturing’ en schrij7 over de organisaKe: “Anderzijds gaat zelfsturing over processen bij de overheid om die acKviteiten mogelijk te maken. Daar zit echter wel een wezenlijk verschil. Zelfsturing richt zich in die tweede variant dan niet op de concrete acKviteiten van inwoners, maar op de interne processen van overheidsinstanKes. Het gaat dan om vragen als hoe moet de overheid zich opstellen om zelfsturing mogelijk te maken of te sKmuleren? Het antwoord is meestal te vinden in begrippen als terughoudendheid en ondersteuning van burgeriniKaKeven.” Súdwest-Fryslân (2020) onderzoekt burgeriniKaKeven in de gemeente. “Het gaat er vooral om zicht te krijgen op hoe burgeriniKaKeven in de gemeente zich ontwikkelen en om een beeld te krijgen van de wijze waarop raad, college en ambtelijke organisaKe deze iniKaKeven (kunnen) ondersteunen.” Tot slot zagen we geen rekenkameronderzoeken die expliciet community building/ gemeenschapsopbouw zien als onderdeel van werken aan parKcipaKe. De gemeentelijke 10 organisaKe wordt dan ook niet beoordeeld op de kwaliteit of uitkomst daarvan.

Bijvoorbeeld die van ABCD: Asset Based Community Development.10 33 Portefeuillehouder De gemeentewet gee7 de burgemeester een bijzondere verantwoordelijkheid rond parKcipaKe. ArKkel 170, lid 1c van de gemeentewet stelt: de burgemeester ziet toe op de kwaliteit van procedures op het vlak van burgerparKcipaKe. In diverse rapporten wordt daar kort aan gerefereerd (Nijmegen, 2011; Rheden, 2011; Houten, 2016; Kapelle, 2021; Middelburg, 2021; Gulpen-WiQem, 2022; Vlissingen, 2022). Hoe de formele bestuurlijke verantwoordelijkheid is geregeld (is er een portefeuillehouder ParKcipaKe?) - of zou moeten zijn - en welke gevolgen dat hee7, valt uit de meeste rapporten echter niet goed op te maken. We zien wel dat in vele gemeenten een wethouder of de burgemeester in algemene zin ‘trekker’ / portefeuillehouder van parKcipaKe is (onder meer Zoetermeer, 2013; Haarlemmermeer, 2020; Vlissingen, 2022; Schagen, 2022; Ridderkerk, 2023; Vlaardingen, 2023). 11 Verder wordt in diverse rapporten verwezen naar ‘de portefeuillehouder’ zonder dat duidelijk wordt gemaakt of dit een vakwethouder of een wethouder parKcipaKe is (Overbetuwe, 2019; Alpen aan den Rijn, 2020; Opsterland 2023; Amersfoort, 2024). In veel rapporten blij7 onduidelijk of parKcipaKe expliciet bij een bestuurder is belegd, of misschien als verantwoordelijkheid voor het gehele college wordt beschouwd.

We vonden geen rapporten die dieper ingaan op de (gewenste) bestuurlijke verantwoordelijkheid en wat dit betekent voor (de kwaliteit van) de parKcipaKe. Wel bleek een enkele keer dat door het rekenkameronderzoek die verantwoordelijkheid alsnog is geregeld: “Uit het interview met de burgemeester bleek bij haar aantreden dat aan het begin van 2021 niet helemaal helder was wie portefeuillehouder op het onderwerp ‘parKcipaKe’ was. Na een rondgang in het College is besloten dat dat de burgemeester is.” (Lingewaard, 2022). Houding en cultuuromslag Zoals we eerder constateerden (zie § Wat komt er (heel) vaak uit?) richten twee veelvoorkomende aanbevelingen zich op hoe ambtenaren zouden moeten werken: -Werk ontschot/ontkokerd/integraal vanuit de’ leefwereld’ in plaats van de ‘systeemwereld’ . -Werk situaKoneel en lerend: voor parKcipaKe is geen blauwdruk, kijk per keer . Werk toe naar een lerende organisaKe die maatwerk kan bieden waar nodig. Verschillende rapporten benadrukken in dat verband de noodzaak van een ‘cultuuromslag’ binnen de ambtelijke organisaKe om parKcipaKe daadwerkelijk te laten slagen. Ambtenaren zouden moeten leren om los te laten, te faciliteren, flexibel te zijn en de eigen experKse niet langer als leidend te beschouwen.

De rode draad in de gewenste houding van ambtenaren draait om termen als openheid, vertrouwen, respect, transparanKe, responsiviteit, belangstelling, faciliteren en het serieus nemen van de inbreng van burgers. Enkele voorbeelden: “De inzet van gemeente en iniKaKef moet gericht zijn op de vraag: hoe kunnen het belang van de gemeente en het belang van het iniKaKef elkaar versterken? Hoe kunnen we elkaar helpen om het goed te doen. Dat vraagt om een kriKsche en coachende instelling, maar ook om ruimte geven, loslaten, verbinden en ontschoQen” (Houten, 2016). “De houding en het gedrag van zowel ambtenaren áls Tilburgers is essenKeel; ambtenaren zouden meer in moeten zeQen op het (in een persoonlijk gesprek) achterhalen van de wensen en ideeën van inwoners, Bij gemeenten die wijk- of kerngericht werken, zijn wethouders vaak contact voor een of meer kernen/wijken. 11 34 inwoners serieus nemen, een drive moeten hebben, betrokken en enthousiast moeten zijn, zoeken naar mogelijkheden (wat kan wel) en daarin creaKef en innovaKef zijn door buiten de kaders te kijken, het is belangrijk dat ambtenaren een netwerk onderhouden binnen de gemeente, integraal blijven denken en handelen en successen vieren en zichtbaar maken” (Tilburg, 2019). “Binnen de groep wordt breed gedeeld en belangrijk gevonden dat de sfeer Kjdens de bijeenkomsten goed was en dat de ambtenaren echt van goede wil zijn.

De houding en opstelling van de projectleiders is construcKef. De projectleider maakte goed contact en gaf mensen goed de ruimte. Er was vertrouwen” (Zeist, 2021). Het hebben of maken van een cultuur waarin deze waarden centraal staan, is essenKeel voor het succes van burgerparKcipaKe, concluderen diverse rekenkamers. En zij constateren vervolgens veelal bij dat daarvoor een omslag nodig is. Weer enkele voorbeelden: “De eerste aanbeveling hee7 betrekking op het intensiveren van de cultuuromslag. […] Zowel van inwoners als van de gemeente zelf wordt een andere opstelling verlangd. Zo wordt als uitgangspunt genomen: ‘Wat kunnen inwoners doen voor hun gemeenschap en hoe kan de gemeente daar als organisaKe aan bijdragen?’ , in plaats van ‘Wat kan de gemeente doen voor haar inwoners?’ . Dat vraagt om een andere aanpak vanuit de gemeentelijke organisaKe en plaatst de inwoners in een acKevere rol. Er moet een omslag plaatsvinden van 'wat kan de gemeente doen voor haar inwoners?' naar 'wat kunnen inwoners doen voor hun gemeenschap en hoe kan de gemeente daaraan bijdragen?” (Eersel, 2024). “Ook de rol van ambtenaren verdient in dit verband extra aandacht en dan met name de cultuuromslag die gemaakt moet worden om burgerparKcipaKe in de prakKjk ook daadwerkelijk te laten slagen” (Bergen, Uitgeest, Castricum en Heiloo, 2018).

“In de procesevaluaKe van RtC uit 2017 kwam naar voren dat veel van de iniKaKefnemers aanliepen tegen de trage, niet flexibele en gesloten houding van de ambtenaren waarmee ze te maken kregen. Ze ervoeren dan ook weinig ruimte om buiten de geplaveide ambtelijke banen te denken. Dit werd in 2017 eveneens bevonden in een rapport van de Erasmus Universiteit over RtC in RoQerdam. De onderzoekers constateerden dat niet alle ambtenaren even ontvankelijk waren voor iniKaKeven” (RoQerdam, 2020). Ook wordt soms een spanning benoemd tussen burgerparKcipaKe en de expertrol van ambtenaren: “Het is belangrijk om de potenKële spanning tussen burgerparKcipaKe en de expertrol van ambtenaren te erkennen en te zoeken naar manieren om ambtenaren vanuit hun expertrol in staat te stellen burgerparKcipaKe te faciliteren. Dit vereist een andere manier van denken en werken, waarbij ambtenaren meer als procesbegeleiders en adviseurs optreden en minder als experts die de oplossing al weten” (Bergen, Uitgeest, Castricum en Heiloo, 2018). Opvallend is dat de aanbevelingen in de rapporten die de cultuur adresseren, vervolgens toch ook ‘blijven hangen’ in de algemene aanbevelingen die we inmiddels wel kennen, van kaderstelling vooraf tot ‘vaste aanspreekpunten’ .

Peel en Maas (2010) is hierop een uitzondering met heel concrete en aanbevelingen zie je kunt samenvaQen als “Leg aan mensen uit hoeveel Kjd het kost om je in te zeQen voor je buurt” , “Zoek contact met verenigingen” en “Verbind je voor langere Kjd aan een iniKaKef, want deze dingen duren lang.” Kosten Er is sporadisch aandacht voor de kosten van parKcipaKe. Een aantal rekenkamers gee7 expliciet aan dit niet te kunnen onderzoeken omdat de kosten niet inzichtelijk zijn: 35 “Door het ontbreken van een financieel kader is het niet herleidbaar hoeveel een parKcipaKetraject mag en kan kosten. Hierdoor is niet herleidbaar of een uitgevoerd traject kosteneffecKef was maar ook is het niet duidelijk welke omvang passend is.” (Amersfoort, 2024). “Kosten-batenanalyses spelen slechts sporadisch een rol in de afweging om wel of niet aan burgerparKcipaKe te doen. [...] Vaak kunnen met bescheiden middelen al zeer goede resultaten worden geboekt.” (West-Brabant, 2012). “De gemeente hee7 beperkt zicht op de kosten van klankbordgroepen voor stedelijke projecten. De kosten voor burgerparKcipaKe via klankbordgroepen maken veelal integraal onderdeel uit van de personeelskosten van de beleidsafdeling die belast is met de ontwikkeling van het plan of het project. ParKcipaKeacKviteiten worden in de KjdregistraKe en de verantwoordingsstukken niet afzonderlijk verantwoord.

De kosten die samenhangen met de adviesuren van de afdeling CommunicaKe voor stedelijke projecten zijn wel bekend en bedroegen in 2009 € 399.329.” (Zaanstad (2010). “Voldoende ambtelijke capaciteit en middelen om alle parKcipaKeprocessen uit te voeren.” worden door Zeist (2021) in algemene zin benoemd als een van de te versterken aspecten. Hoewel diverse rekenkamers zo in algemene zin stellen dat er “voldoende Kjd en geld” moet zijn voor parKcipaKe, is er kennelijk nog geen rekenkamer geweest die goed hee7 onderzocht - of kunnen onderzoeken - wat dat dan precies betekent voor de sturing op kwaliteit. Ook zagen we in de rekenkamerrapporten (nog) geen aandacht voor kwesKes als: -De veelgehoorde claim dat goede parKcipaKe vooraf, achter gedoe en gangen naar rechters voorkomt. Valt dit aan te tonen? Is er een verband tussen kosten (inzet) voor parKcipaKe en rechtsbijstand? -Op welke budgeQen drukken de kosten voor parKcipaKe? Wat valt daar wel en niet onder? De kosten voor parKcipaKe ziQen soms verdisconteerd in projectkosten, soms in personeelskosten (al dan niet van externen). Is daar op te sturen? -Voor grote en nieuwe (vaak Kjdelijke of experimentele) parKcipaKe-instrumenten (zoals nu bijvoorbeeld het burgerberaad, en eerder online plazorms en ‘co-creaKe’) is vaak incidenteel geld beschikbaar .

Hoe verhoudt zich dat tot de alledaagse ‘structurele’ parKcipaKe? (Tijd voor een kop koffie met bewoners voor groenbeheerders? Geld om een buurtbijeenkomstje te organiseren als bewoner of buurtwerker?). Relevante wetgeving Omgevingswet Meer dan twinKg rekenkameronderzoeken richten zich op parKcipaKe rond of naar aanleiding van de (naderende) Omgevingswet. ParKcipaKe komt binnen de Omgevingswet op diverse plekken aan 12 bod. De Omgevingswet stelde enkele nieuwe eisen aan parKcipaKe. Zo stelt de Omgevingswet onder In een aantal andere rapporten (Brummen, 2016; Rijswijk, 2017; WVOLV, 2018; Staphorst, 2020; Zaltbommel, 2020; Zeist, 12 2021; Amsterdam, 2022; Haarlemmermeer, 2022; Del7, 2024) wordt de Omgevingswet enkel terloops genoemd. 36 meer dat belanghebbenden in een vroeg stadium betrokken moeten worden bij het proces van de besluitvorming over een project of acKviteit. 13 De wet is na herhaaldelijk uitstel op 1 januari 2024 in werking getreden. De (lange aanloop naar de) komst van de wet gaf een impuls aan rekenkameronderzoek naar parKcipaKe. De wet wordt in deze rekenkamerrapporten vaak aangehaald als verplichKng om (meer) aan parKcipaKe te (gaan) doen en/of parKcipaKebeleid te gaan opstellen: “Elke gemeente moet aan de slag met parKcipaKebeleid en parKcipaKe is verplicht bij het opstellen van o.a. de Omgevingsvisie.” (Gulpen-WiQem, 2022).

En: “De Omgevingswet verplicht gemeenten om bij specifieke ruimtelijke processen inzichtelijk te maken hoe er is geparKcipeerd.” (Amersfoort, 2024). Ook rekenkamers als Oost-Nederland (2017), Overbetuwe (2019), Alphen aan den Rijn (2020), RoQerdam (2020), Berkelland (2022) en Utrecht (2022) noemen de Omgevingswet als een impuls voor burgerparKcipaKe en om betere regels daarvoor op te stellen. 14 Sommige rekenkamers geven aan dat de Omgevingswet ook een andere (meer open) houding of werkwijze van de gemeente vereist. Zo zou het doel van de wet zijn om meer ruimte te bieden aan iniKaKeven uit de samenleving (Tilburg, 2019; Middelburg, 2021; Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel, 2022; Vlissingen, 2022) en zou de houding van de gemeente moeten ontwikkelen van 'Nee, tenzij' naar 'Ja, mits’ (Schagen, 2022; Vlaardingen, 2023). Veere (2022) stelt dat de Omgevingswet vroegKjdige parKcipaKe sKmuleert. Huizen (2019) stelt dat de wet leidt tot hogere eisen aan samenwerking en cocreaKe. Heerde gee7 aan: “Bovendien wordt er, bijvoorbeeld in het kader van de aangekondigde Omgevingswet, meer van inwoners en van de gemeente qua inwonerparKcipaKe verwacht.” (Heerde, 2021). Ook Lingewaard (2022) stelt dat de wet “veel meer” parKcipaKe vraagt.

Een aantal rekenkamers concludeert dat de Omgevingswet de raad kan en zal helpen bij het beter vormgeven van parKcipaKe: “De Omgevingswet zal de raad naar verwachKng meer handvaQen bieden. De VNG gee7 op haar website concrete voorbeelden, zoals een uitwerking van de parKcipaKe bij omgevingsprocessen. De raad dient zich voor te bereiden op de komst van de omgevingswet en deze handreikingen te benuQen.” Hardenberg (2020). “De Omgevingswet gee7 de raad meer mogelijkheden om een kaderstellende rol in te vullen.” (Schagen, 2022). Hardinxveld-Giessendam (2020) stelt dat de ontwikkeling van de Omgevingswet zal bijdragen aan een breed gedragen methode, gee7 nadere spelregels voor rolneming raad vanuit de Omgevingswet en stelt daarbij - in vrijwel idenKeke bewoordingen als Renkum (2019) - dat de raad meer mogelijkheden krijgt om kaderstellend op te treden. Zo is de raad verantwoordelijk voor het monitoren en bewaken van parKcipaKe bij iniKaKeven en projecten die onder de Omgevingswet vallen. De rekenkamer verwijst naar een VNG-checklist waarmee de raad kan nagaan of het parKcipaKebeleid Omgevingswet-proof is. In het Omgevingsbesluit en de Omgevingsregeling staan regels over parKcipaKe.

Regels over parKcipaKe zijn ook 13 opgenomen in weQelijke instrumenten als de omgevingsvisie, het programma, het omgevingsplan, het projectbesluit en de omgevingsvergunning (hQps://iplo.nl/regelgeving/omgevingswet/parKcipaKe/parKcipaKe-instrumenten/parKcipaKe- instrumenten-omgevingswet/). Het is opmerkelijk dat diverse rekenkamers die aangeven dat de wet een belangrijke aanleiding was voor het onderzoek 14 (en er soms zelfs expliciete deelvragen over hebben), daar niet meer op terugkomen in de conclusies en aanbevelingen (zoals DoeKnchem, 2020; RoQerdam, 2020; Heerde, 2021; Woerden, 2021; Achtkarspelen en T-diel, 2022). 37 In veel van deze rapporten waarin de Omgevingswet aan bod kwam, was de belangrijkste aanbeveling om (alsnog) parKcipaKebeleid te gaan ontwikkelen of uit te werken- al dan niet in de geest van de Omgevingswet’ . Wat voorbeelden: -“Actualiseer het beleid m.b.t. communicaKe, inspraak en parKcipaKe. Neem daarbij ook de vereisten mee zoals die in Omgevingswet zijn opgenomen.” (Veere, 2020). -“Geef het college opdracht een beleidsnota te ontwikkelen m.b.t. inwoners- en overheidsparKcipaKe [...] Vraag hierbij expliciet ook aandacht voor actuele ontwikkelingen, zoals de implementaKe van de Omgevingswet.” (Kaag en Braassem, 2021). -Monzerland (2020) concludeert dat beleid en werkwijze rond parKcipaKe nog niet Omgevingswet-proof was. Het college krijgt o.m.

de aanbeveling “Leg een parKcipaKekader aan de gemeenteraad voor dat voldoet aan de parKcipaKeverplichKngen uit de Omgevingswet” De raad krijgt de aanbeveling ”Monitor hoe het in de prakKjk gaat met de implementaKe van de Omgevingswet en besteed daarbij specifieke aandacht aan het parKcipaKeproces.” -De Rekenkamer Oost-Nederland (2017) beveelt o.m. aan “een kader uit te werken voor burgerparKcipaKe dat toegepast wordt bij het ontwikkelen van plannen die invloed hebben op de fysieke leefomgeving van burgers.” (Gelderland) respecKevelijk “uitwerken van de geformaliseerde richtlijnen voor burgerparKcipaKe bij infrastructurele projecten” (Overijssel). -Midden-Drenthe (2022) beveelt de raad aan te kiezen tussen en maatwerk-aanpak of een meer gereguleerde aanpak. Voor dat laatste moet dan “een algemeen parKcipaKebeleid worden geformuleerd dat verder gaat dan uitsluitend parKcipaKebeleid voor de Omgevingswet.” (Midden-Drenthe, 2022). -Ook de Noordelijke Rekenkamer (2021) beveelt aan een beleidskader voor parKcipaKe vast te stellen, mede omdat de Omgevingswet voor veel ruimtelijke besluiten parKcipaKe verplicht stelt.

-Oude IJsselstreek (2021) gee7 als kern-aanbeveling: “Formuleer een parKcipaKebeleid met het oog op de aankomende Omgevingswet en reik bouwstenen aan voor parKcipaKetrajecten.” -Amersfoort (2024) stelt: “In de Omgevingswet wordt parKcipaKe wel verplicht gesteld, maar de wetgever laat de invulling over aan gemeenten. Gemeenten weten binnen de kaders van de Omgevingswet nog niet welke (harde) verplichKngen zij wel en niet mogen of moeten opleggen aan iniKaKefnemers.” Vervolgens volgen aanbevelingen om het beleid te concreKseren met kwaliteitscriteria, heldere definiKe, financieel kader et cetera. In feite zien we hierboven weer varianten van de aanbeveling voor heldere kaders en doelen (zie § Wat komt er (heel) vaak uit?) die in vele rekenkamerrapporten opduikt. Specifieke instrumenten en aspecten Een beperkt aantal rekenkamers gaat in haar aanbevelingen vrij specifiek in op instrumenten of aspecten van de Omgevingswet: -Maassluis (2020) concludeert dat de raad nog zoekende is naar zijn rol en gee7 het college als aanbeveling mee: “Te handelen naar de bedoeling van de nieuwe Omgevingswet, waarbij iniKaKeven uit de samenleving een belangrijke plek krijgen. Ontwikkel in het kader van de nieuwe Omgevingswet de werkwijze ten aanzien van parKcipaKe ook verder door . Daar is ook alle ruimte voor want in deze wet is opgenomen dat parKcipaKe moet, niet hoe het precies moet.

DifferenKeer de werkwijze langs de drie kerninstrumenten van deze wet: de omgevingsvisie, het 38 omgevingsplan en de omgevingsvergunning. Per kerninstrument schrij7 de nieuwe Omgevingswet een andere benadering van parKcipaKe voor . Door dit per kerninstrument te vertalen naar een werkwijze voor parKcipaKe wordt het gesprek met de raad over zijn rol binnen deze wet ook hanteerbaar . Dat draagt ertoe bij dat binnen de raad hierover een gedeeld beeld ontstaat.” -Ridderkerk (2023) stelt vrij specifieke vragen rond de wet, concludeert dat de gemeente niet 15 klaar is voor de Omgevingswet en gee7 vervolgens als aanbevelingen rond die wet: “Bepaal wat de invoering Omgevingswet gaat veranderen aan de rol en taak in parKcipaKe; Blijf als Raad nauw betrokken bij het invoeringstraject; Zorg dat iniKaKefnemers voldoende gefaciliteerd worden vanuit de gemeente.” (Ridderkerk, 2023). -Renkum (2021) stelt dat de raad verantwoordelijk voor het monitoren en bewaken van parKcipaKe bij iniKaKeven en projecten die onder de Omgevingswet vallen. De rekenkamer verwijst naar een VNG-checklist waarmee de raad kan nagaan of het parKcipaKebeleid Omgevingswet-proof is. -Vlaardingen (2023) concludeert grosso modo dat parKcipaKe volop in ontwikkeling is, maar dat de (rol van) de raad nog achterblij7. De raad krijgt de aanbeveling vooraf kaders te stellen.

Het 16 rapport schetst ook de rol van de raad en de Omgevingswet. -Voorst (2022) gee7 de raad zeven aandachtspunten mee voor uitwerking van parKcipaKe rond de Omgevingspunt en benadrukt daarin sterk dat de raad hierin een acKeve (en poliKeke) rol kan en moet innemen. Op de kaart, effect onduidelijk De (komst van) de Omgevingswet gaf een duidelijke impuls aan rekenkameronderzoek naar parKcipaKe. In die zin hee7 het in een aantal gemeenten parKcipaKe op de agenda gezet. Al met al blijken de meeste rekenkameronderzoeken naar parKcipaKe die de Omgevingswet als aanleiding of focus hadden, echter niet wezenlijk verschillen van de overige rekenkameronderzoeken naar parKcipaKe. Slechts een paar rekenkamers gaan in de aanbevelingen specifiek in op aspecten van de Omgevingswet. De meeste rekenkamers komen tot aanbevelingen die we ook zien bij ‘reguliere’ rekenkameronderzoeken naar parKcipaKe. Op basis van de huidige onderzoeken valt (nog) niet te zeggen welke uitwerking de Omgevingswet hee7 op parKcipaKe. Dat komt deels doordat de onderzoeken daar niet diep op ingaan, maar ook omdat de wet nog maar net (per 1 januari 2024) in werking is getreden. Het valt te verwachten dat veel rekenkamers vanaf circa 2026 zullen gaan onderzoeken hoe het staat met de effecten ervan (ook ten aanzien van parKcipaKe).

We hopen dat zij daarbij de lessen uit eerdere onderzoeken (en deze meta-analyse) zullen betrekken. De hoofdvraag is: “Op welke manier gee7 de gemeente uitvoering aan burgerparKcipaKe en welke lessen zijn te trekken 15 voor de toekomst, met het oog op de invoering van de Omgevingswet?” Met als subvragen onder meer: 6. Waar staat de gemeente in het voorwerk van de implementaKe van de Omgevingswet ten aanzien van parKcipaKe? en; 7. Hoe vervult de raad zijn rol op dit moment als het gaat om parKcipaKe en hoe zou die rol er, mede gezien de komst van de nieuwe Omgevingswet, in de toekomst uit moeten zien?” (Ridderkerk, 2023). En daarbij het volgende in acht te nemen: “Met de komst van de Omgevingswet veranderen de rollen van raad, college 16 en samenleving. De houding van de gemeente dient te ontwikkelen van 'Nee, tenzij' naar 'Ja, mits'. De raad is via een werkgroep geïnformeerd over deze veranderingen. Deze rollen moeten zich nog uitkristalliseren in Vlaardingen.” (Vlaardingen, 2023). 39 Wet Versterking Par:cipa:e op decentraal niveau Op 1 januari 2025 trad de Wet Versterking ParKcipaKe op decentraal niveau in werking. De wet moet de betrokkenheid van inwoners bij de voorbereiding, uitvoering en evaluaKe van beleid van hun gemeente, provincie, waterschap of openbaar lichaam in Caribisch Nederland versterken. Die overheden worden verplicht een parKcipaKeverordening op te stellen.

Ook wordt het Uitdaagrecht, als specifieke vorm van parKcipaKe, weQelijk verankerd (zie § Uitdaagrecht/Right to challenge). De wet is nog jong en komt (dan ook) nog niet in veel rekenkamerrapporten aan de orde. Diverse rekenkamers noemen de wet terloops in hun rapporten, zonder daar verder op in te gaan (Kapelle, 2021; Middelburg, 2021; Gulpen-WiQem, 2022; Schagen, 2022; Veere, 2022; Vlissingen, 2022; Vlaardingen, 2023). De weinige rekenkamers die er wat dieper op ingaan en er een aanbeveling aan verbinden, komen zonder uitzondering tot de aanbeveling dat er een duidelijke overkoepelende en/of integrale visie of kader voor parKcipaKe moet komen: -Amersfoort (2024) noemt de wet als natuurlijk moment om het parKcipaKebeleid te actualiseren. In het rapport staat hierover verder: “In het ParKcipaKebeleid van Amersfoort ontbreekt op dit moment een aantal elementen waarover de regering met het oog op de toekomsKge Wet versterken parKcipaKe op decentraal niveau vindt dat de volksvertegenwoording [sic] kaders moet stellen: Een financieel kader waarbinnen parKcipaKe kan plaatsvinden.

Zodat duidelijk is hoeveel een parKcipaKetraject mag of kan kosten; Een kader aan de hand waarvan herleid kan worden of een parKcipaKetraject doeltreffend en doelmaKg is verlopen; Een voorgeschreven systemaKek hoe het college verantwoording aflegt over de besteding van de middelen en de wijze waarin parKcipaKe is verlopen. Hierin voorziet het kader gedeeltelijk: inhoudelijk zijn de resultaten van parKcipaKe terug te vinden in de parKcipaKeparagraaf van raadsvoorstellen en het proces staat beschreven in de StartnoKKe.” (Amersfoort, 2024). En de eerste aanbeveling is: “Formuleer een overkoepelende visie op parKcipaKe.” (Amersfoort, 2024). -Bladel (2024) schrij7: “Momenteel is de Wet versterking parKcipaKe op decentraal niveau in behandeling. In deze wet wordt het verplicht gesteld dat decentrale overheden een parKcipaKeverordening vaststellen. Voor zover is gebleken, is een op de nieuwe wet toegesneden verordening ten Kjde van het onderzoek nog niet beschikbaar .” En de eerste aanbeveling is: “Geef aandacht aan de verdere uitwerking van de Nota ParKcipaKebeleid. Stel op basis daarvan kaders en richtlijnen vast voor het ondersteunen van iniKaKeven in de samenleving en maak deze eenvoudig toegankelijk. Gebruik de nota mede om een parKcipaKeverordening voor te bereiden. -Voor Lingewaard (2022) waren deze wet (en de Omgevingswet) aanleiding voor het onderzoek.

En de eerste aanbeveling is “Benut de nieuwe wet ‘Versterking parKcipaKe decentrale overheden’ om in één beleidsstuk, met daaraan gekoppeld één verordening, één integraal burgerparKcipaKebeleid te formuleren waarin de gekozen vormen van parKcipaKe een plaats krijgen.” Uitdaagrecht/Right to Challenge Met het Uitdaagrecht (Right to Challenge) kunnen inwoners hun gemeente uitdagen om gemeentelijke taken (en budget) over te nemen, als zij denken dat het anders, beter, slimmer en/of goedkoper kan. Het Uitdaagrecht is vanaf 1 januari 2025 ook in de Wet Versterking parKcipaKe op 40 decentraal niveau weQelijk verankerd voor gemeenten, waterschappen en provincies. Dat betekent 17 dat zij voorwaarden moeten bepalen waaronder inwoners en maatschappelijke parKjen taken van het bestuursorgaan kunnen uitvoeren: welke taken kunnen ‘uitgedaagd’ worden en hoe kunnen inwoners gebruik maken van dit recht? Deze spelregels moeten worden opgenomen in de nieuwe parKcipaKeverordening. Deze verordening moet uiterlijk eind 2026 zijn vastgesteld. Overigens is al in 2015 dit recht genoemd in de Wmo. Overbetuwe (2013) refereert eraan dat in 18 arKkel 2.6.7 van de Wmo het ‘Right to Challenge’ wordt geregeld waarmee burgers hun gemeente kunnen uitdagen om ondersteuningstaken door hen te laten uitvoeren.

En Súdwest-Fryslân (2020) vermeldt dat de raad in november 2014 unaniem een amendement hee7 aangenomen waarmee Right to Challenge is opgenomen in de Verordening maatschappelijke ondersteuning Súdwest-Fryslân 2015. Maar dat is het enige dat hierover staat in deze twee rapporten. Er zijn in onze dataset verder geen rapporten die specifiek vanuit de Wmo ingaan op het Uitdaagrecht/Right to challenge. Het Uitdaagrecht komt echter wel in meerdere rapporten aan bod. In de prakKjk wordt het instrument nog niet tot nauwelijks gebruikt (zo constateren bijvoorbeeld Súdwest-Fryslan, 2020; Schagen 2022; Opsterland, 2023; Ermelo, 2024). De complexiteit, voorwaarden, Kjdsinvestering en 19 risico’s voor inwoners lijken een belemmering te zijn voor succesvolle implementaKe. Opsterland (2023) verbindt daaraan deze aanbeveling: “Kijk opnieuw naar de invulling van het Right to challenge en neem dit op in de parKcipaKeverordening. Het Right to challenge wordt tot nu toe weinig gebruikt. De iniKaKeven die zijn ingediend hebben niet tot een vervolg geleid. Het is aan te bevelen om als college en raad de invulling van Right to challenge te heroverwegen. Het Right to challenge blij7, maar denk goed na over de voorwaarden.

Hoe kunnen deze worden aangepast, zodat er meer gebruik wordt gemaakt van het Right to challenge? Probeer bij Right to challenge-iniKaKeven net als bij andere inwonersiniKaKeven maatwerk toe te passen, te pionieren en prioriteit te geven aan de samenwerking met bewoners.” Tilburg (2019) onderzocht twee Right to Challenge-projecten als casus. Het Tilburgse Right to Challenge 'Dit kan ik beter' wordt benoemd als voorbeeld van goede inzet op burgerparKcipaKe. En in de toelichKng op de aanbeveling “Ga in gesprek met inwoners om burgerparKcipaKe naar een hoger plan te Kllen en leer van andere gemeenten.” staat als aandachtspunt: “Hoe kan 'Right to Challenge' verder invulling krijgen, waarbij iniKaKefnemers taken van de gemeente overnemen en hoe kan het overdragen van beslissingsbevoegdheden aan inwoners daarbij worden gesKmuleerd?” . Alphen aan den Rijn (2020) hee7 als een van de weinige rekenkamers een onderzoek geheel gericht op dit instrument. Zij concludeert dat de gemeente de intenKe hee7 dat inwoners meer en intensiever betrokken raken bij haar beleid en de uitvoering van haar taken, maar dat het instrument niet helder ingebed is in het beleid. Zij adviseert opstellen van een visie over de verhouding tussen Het uitdaagrecht is strikt genomen niet ‘ingevoerd’ met deze wet.

Want met deze wet is in de gemeentewet alleen de 17 verplichKng opgenomen om regels te maken over het uitdaagrecht. De daadwerkelijke vormgeving (en dus invoering) ligt dus bij gemeenten. Het recht is pas ingevoerd als gemeenten het uitdaagrecht hebben opgenomen in hun lokale verordening. In de Wmo, arKkel 2.6.7 staat dat de overheid een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) zou kunnen maken met 18 regels over het Right to Challenge. Hetzelfde staat in de Bibliotheekwet. Maar deze AMvB is er nooit gekomen. Dus eigenlijk staat er in beide weQen alleen een lege verwijzing naar regels die niet bestaan. Er zijn geen officiële rechten en plichten vastgelegd. Toch konden gemeenten en andere overheden alKjd al taken laten uitvoeren door inwoners of andere iniKaKefnemers, ook zonder deze specifieke regels. In RoQerdam zijn er jaarlijks ongeveer drie iniKaKeven via Right to Challenge (RoQerdam, 2020) die (in tegenstelling tot 19 de meeste andere regelingen van de gemeente) ook goed worden geëvalueerd volgens de rekenkamer . Er worden geen aanbevelingen aan verbonden. 41 gemeente en gemeenschap, een parKcipaKeverordening, en beleidskader met spelregels voor de samenwerking.

Al met al lijkt het instrument nog niet vaak ingezet (of onderzocht) te worden, en lijken de rekenkamers die er aandacht aan besteden vooral aan te sturen op verder onderzoek naar hoe dit instrument voor inwoners duidelijker en aantrekkelijker kan worden gemaakt. 20 Wmo Ook de Wmo (1 januari 2007) was een belangrijke impuls voor parKcipaKe. Deze wet hee7 tot doel dat iedereen mee kan doen in de samenleving en het bieden van ondersteuning aan kwetsbare groepen. In 2015 is in deze wet het Uitdaagrecht (Right to Challenge) genoemd. Hierboven is al 21 beschreven dat er in onze dataset geen rapporten waren van rekenkamers die onderzoek deden naar het Uitdaagrecht vanuit de Wmo (zie § Uitdaagrecht /Right to challenge). De Wmo verplicht gemeenten om cliënten en inwoners in het beleidsproces te betrekken. Veel gemeenten geven (mede) via Wmo-raden invulling aan de gevraagde burgerparKcipaKe. Wmo-raden (met daarin de verschillende Wmo-doelgroepen) adviseren over Wmo-beleid aan het College van B&W . Daarnaast zijn er ook parKcipaKeraden, sociaal domein raden, denktanks of burgerforums naast zich. CliëntenparKcipaKe, medezeggenschaps- en advies- en Wmo-raden zijn dus wel degelijk parKcipaKevormen maar zij worden zelden of nooit als zodanig onderzocht in de 102 rapporten in onze database.

We zien dus wel regelmaKg onderzoek naar dorps- en wijkraden, maar niet naar 22 andere inhoudelijker georganiseerde medezeggenschap. De ontwikkeling of invoering van Wmo-beleid is wel door diverse rekenkamers onderzocht: Asten (2010) hee7 Invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning als casus. “Gemeenten zijn hierbij verantwoordelijk geworden voor de invulling van maatschappelijke ondersteuning. De landelijke overheid hee7 bepaald dat burgers acKef betrokken moeten worden bij de vorming van dit beleid door middel van burgerparKcipaKe.” In aanbevelingen komt de Wmo niet terug overigens. Ook Haaksbergen (2009), Rheden (2011), Zoetermeer (2013) en RoQerdam (2020) onderzochten de Wmo of Wmo-beleid als casus. Een specifiek beleidsterrein: Energietransi0e / RES Een recenter thema is parKcipaKe rond Energie. ParKcipaKe rond de energietransiKe is onderzocht door WVOLW+Zoetermeer (2022), Den Haag (2023) en Del7 (2024). Kaag en Braassem (2021) en Schagen (2022) onderzochten de RES als casus. DoeKnchem (2020) en Berkelland (2022) refereren aan de energietransiKe als impuls voor parKcipaKe. In veel gemeenten wordt deze parKcipaKe opgezet als een informerend proces, waarbij bewoners vooral uitleg krijgen over plannen.

Dit werd bekriKseerd in WVOLV & Zoetermeer (2022), waar belanghebbenden aangaven dat hun invloed op de Regionale Energiestrategie (RES) onduidelijk was en dat werkvormen te veel gericht waren op informeren in plaats van echte interacKe. Ook Schagen WVOLV (2018), Woensdrecht (2019), WVOLV & Zoetermeer (2022) en Vlaardingen (2023) gaan kort in op het Right to 20 Challenge als mogelijk instrument voor burgerparKcipaKe, maar daar werden verder geen aanbevelingen aan verbonden. Zie ook voetnoot 18.21 Wel worden die raden in diverse rekenkameronderzoeken betrokken als informaKebron: bijvoorbeeld als expert, of 22 geïnterviewde. In Capelle aan den IJssel is bijvoorbeeld aan de Wmo-adviesraad, de Cliëntenraad Sociale Zaken en de Jeugdraad gevraagd hoe zij burgerparKcipaKe ervaren (Capelle aan den IJssel, 2016). 42 (2022) concludeert dat parKcipaKe alleen werkt als burgers daadwerkelijk invloed ervaren en dat enkel informaKe delen niet voldoende is. En Kaag en Braassem (2021) stelt: “De ontevredenheid bij respondenten [over de parKcipaKe bij RES 1.0] betreffen onder andere de uitgangspunten van het klimaatbeleid [...], de invulling van de parKcipaKe waarbij de inwoners onvoldoende ondersteund zijn om voldoende kennis op te doen om funcKoneel te kunnen parKciperen, [...] en de sturende stellingen (‘tekenen bij het kruisje’).

De respondenten voelden zich als parKcipanten niet serieus genomen.” Verschillende rapporten tonen aan dat parKcipaKe vaak projectmaKg en ad hoc wordt opgezet, waardoor geleerde lessen niet goed worden geborgd. In Berkelland (2022) werd vastgesteld dat een gebrek aan vastgelegde procedures en beleidskaders de effecKviteit van parKcipaKe kan ondermijnen. Del7 (2024) wijst erop dat binnen de ambtelijke organisaKe nogal snel naar het team EnergietransiKe wordt gekeken als het gaat om parKcipaKe (rond Energie), terwijl er behoe7e is aan een integrale aanpak. Alle rapporten benadrukken dat zonder voldoende draagvlak onder bewoners de energietransiKe moeilijk te realiseren is. Zo stelt Den Haag (2023) bijvoorbeeld vast dat parKcipaKe essenKeel is, omdat burgers direct te maken krijgen met veranderingen, zoals het overstappen van aardgas naar duurzame energiebronnen. Del7 (2024) onderstreept dat intensieve parKcipaKe in specifieke buurten succesvol kan zijn, maar lasKg op te schalen is naar de hele stad. Nu we zowel de brede contouren als de specifieke thema's van par=cipa=e en het onderzoek daarnaar hebben verkend, is het =jd om de balans op te maken. Welke lessen kunnen we trekken uit deze meta-analyse; en hoe kunnen rekenkamers hun onderzoek naar par=cipa=e versterken? 43 5.

Conclusies en aanbevelingen Op basis van onze analyse van 102 rekenkamerrapporten formuleren we in dit hoofdstuk conclusies en aanbevelingen over zowel par:cipa:e als over de manier waarop rekenkamers dit onderzoeken. We gaan eerst in op wat de onderzoeken zeggen over parKcipaKe: wat is het, en welke basisvoorwaarden en succesfactoren zijn uit de rapporten af te leiden? Ook vaQen we hier samen wat de rapporten zeggen over de rol van de volksvertegenwoordiging bij parKcipaKe. Daarna beschrijven we de patronen in het rekenkameronderzoek: opzet, normen, (wederkerende) aanbevelingen, lacunes en gemeente-oversKjgende vraagstukken. We sluiten af met aanbevelingen voor het Rijk, voor rekenkamers en voor gemeenteraden. Kernbevindingen over par:cipa:e Wat is par0cipa0e (en wat niet) -Par=cipa=e is een containerbegrip, zonder scherp afgebakende betekenis. Dat is prima, omdat de samenwerking tussen gemeente en gemeenschap in de prakKjk elke keer andere vormen aanneemt. Als je een parKcipaKeonderzoek start, is het goed je bewust te zijn van die breedte. En na te gaan welke gevolgen een eventuele a…akening van het begrip hee7 voor hoe en waarnaar je kijkt. -Informeren is geen par=cipa=e.

Hoewel sommige gemeenten het eenzijdig verstrekken van informaKe 'parKcipaKe' noemen, is de lijn in de rekenkamerrapporten dat echte parKcipaKe tweerichKngsverkeer is met ruimte voor daadwerkelijke inbreng en invloed van inwoners. -Par=cipa=e is geen draagvlakmachine, maar een samenwerkingsproces. ParKcipaKe wordt soms ingezet als instrument om draagvlak te verkrijgen voor al genomen besluiten. Onze ervaring leert dat dit kan leiden tot teleurstelling bij inwoners en wantrouwen ten opzichte van de gemeente. -Par=cipa=e moet in de prak=jk vorm krijgen, niet alleen op papier. ParKcipaKebeleid moet geen keurslijf worden. Te veel focus op procedures en beleidskaders kan leiden tot verstarring. De prakKjk vereist flexibiliteit en maatwerk. Basisvoorwaarden voor waardevolle par0cipa0e (de ‘hygiënefactoren’) -De bereidheid om echt samen te werken; de gemeenschap oefent invloed uit. -Tijdige betrokkenheid (wanneer er nog iets te kiezen valt). -Transparante en eerlijke communicaKe over de kaders, speelruimte en verwachKngen. -Inclusiviteit en toegankelijkheid (diversiteit in deelnemers en werkvormen). -Zorgvuldige terugkoppeling over wat met de inbreng is gedaan. -Voldoende Kjd, middelen, menskracht en deskundigheid voor uitvoering. -Heldere rolverdeling tussen raad, college en organisaKe.