2.2 Rekenkamer 1-Rapport-Metadossier-en-analyse-Participatie

Veel gedaan, genoeg te doen Metadossier en meta-analyse van 102 rekenkameronderzoeken naar par:cipa:e Vincent van S:pdonk en Marije van den Berg in opdracht van de

In meta-analyses brengt de Vereniging van Rekenkamers de inzichten uit rekenkamerrapporten over een bepaald thema samen. Hiermee helpen we rekenkamers bij het vormgeven van toekoms:g onderzoek. Dit is de meta-analyse van 102 rekenkamerrapporten over par:cipa:e. Het metadossier met de rekenkamerrapporten vind je hier: hIps://www.rekenkamers.nl/ metadossier-en-meta-analyse-par:cipa:e/ Dit onderzoek is uitgevoerd door: Vincent van S:pdonk (zelfstandig onderzoeker/adviseur en rekenkamerlid in Del7 en Breda) en Marije van den Berg (zelfstandig onderzoeker/adviseur en rekenkamerlid in Leiden-Leiderdorp).

Vereniging van Rekenkamers, april 2025 www.rekenkamers.nl | info@rekenkamers.nl 2 Inhoud SamenvaKng .....................................................................................................4 Inleiding .............................................................................................................6 Leeswijzer ........................................................................................................................................7 Disclaimer ........................................................................................................................................7 1.Par:cipa:e in rekenkameronderzoek .............................................................8 Wat is parKcipaKe? ..........................................................................................................................8 Waarom (zo veel) rekenkameronderzoek naar parKcipaKe? ..........................................................9 Wat zijn aanleidingen voor rekenkameronderzoek naar parKcipaKe? ............................................9 Wat komt er (heel) vaak uit? ...........................................................................................................10 Waarom die herhaling van zeQen? ..................................................................................................17 2.

Kijk op par:cipa:e .........................................................................................20 Wanneer is de parKcipaKe goed? ....................................................................................................20 Welke mogelijke startperspecKeven zijn er? ...................................................................................23 OverheidsparKcipaKe ......................................................................................................................24 3. Aanpak van par:cipa:e-onderzoek ................................................................27 Welke werkvormen en methoden zien we in de rekenkameronderzoeken? ..................................27 Hoe wordt de parKcipaKeprakKjk onderzocht? ...............................................................................28 Welke modellen, ladders en andere kennis van buiten wordt gebruikt? ........................................29 4.

Thema’s .........................................................................................................31 Organisatorische aspecten ..............................................................................................................31 GemeentegrooQe ............................................................................................................................31 OrganisaKe ......................................................................................................................................32 Portefeuillehouder ..........................................................................................................................34 Houding en cultuuromslag ..............................................................................................................34 Kosten ..............................................................................................................................................35 Relevante wetgeving .......................................................................................................................36 Omgevingswet .................................................................................................................................36 Wet Versterking ParKcipaKe op decentraal niveau .........................................................................40

Uitdaagrecht/Right to Challenge .....................................................................................................40 Wmo ................................................................................................................................................42 Een specifiek beleidsterrein: Energietransi=e / RES .........................................................................42 5. Conclusies en aanbevelingen ..........................................................................44 Kernbevindingen over parKcipaKe ..................................................................................................44 Patronen in het rekenkameronderzoek naar parKcipaKe ................................................................45 Lacunes in het rekenkameronderzoek naar parKcipaKe .................................................................47 Aanbevelingen voor het Rijk ............................................................................................................49 Aanbevelingen voor rekenkamers ...................................................................................................50 Aanbevelingen voor gemeenteraden ..............................................................................................51 Nawoord: genoeg te doen

..................................................................................52 Bijlage 1: Onderzoek doen met AI ......................................................................54 Bijlage 2: 102 rekenkamerrapporten over par:cipa:e ........................................56 3 SamenvaKng 4 Deze meta-analyse brengt de inzichten samen uit 102 rekenkamerrapporten over par:cipa:e die tussen 2009 en 2024 verschenen. We iden:ficeren rode draden, leggen conceptuele verbanden en ontdekken wiIe vlekken. Het onderzoek richt zich op twee hoofdvragen: wat zeggen de rekenkamerrapporten over par0cipa0e én hoe onderzoeken rekenkamers dit onderwerp? Inzichten over par0cipa0e ParKcipaKe is een containerbegrip zonder scherp afgebakende betekenis. In essenKe gaat het om tweerichKngsverkeer tussen gemeente en gemeenschap, waarbij eenzijdig informeren niet als parKcipaKe wordt beschouwd. De kern van goede parKcipaKe blijkt te bestaan uit: Kjdige betrokkenheid wanneer er nog iets te kiezen valt, transparante communicaKe over kaders en verwachKngen, inclusiviteit en toegankelijkheid, zorgvuldige terugkoppeling, en voldoende middelen voor uitvoering.

Uit de rapporten komen duidelijke succesfactoren naar voren: acKef luisteren, werken vanuit de leefwereld van inwoners in plaats van het systeem, ruimte geven aan iniKaKeven uit de samenleving, een cultuur van leren en experimenteren, een duidelijk aanspreekpunt, en aandacht voor de uitvoeringsprakKjk. Nieuwe wetgeving zoals de Omgevingswet en de Wet versterking parKcipaKe op decentraal niveau geven een impuls aan parKcipaKe in gemeenten, maar het daadwerkelijke effect van die weQen op parKcipaKe is nog beperkt onderzocht. Patronen in rekenkameronderzoek naar par0cipa0e Opvallend is dat rekenkameronderzoeken grotendeels tot dezelfde aanbevelingen komen, ongeacht de gemeente, Kming of context. De standaardaanbevelingen richten zich op beleid, kaders, rollen, informaKevoorziening en evaluaKe. Dit zijn aanbevelingen die ook vaak voorkomen bij rekenkameronderzoek naar andere onderwerpen. Deze herhaling van zeQen in de aanbevelingen hee7 meerdere (mogelijke) oorzaken: er is beperkt gebruik van lessen uit andere gemeenten, onderzoeksopzeQen worden gekopieerd, en vaste onderzoeksmethodes leiden tot voorspelbare uitkomsten. Daarnaast speelt mee dat elke gemeente eigen ervaringen wil opdoen, en dat herhaling van boodschappen kan helpen bij doorwerking.

De onderzoeksprakKjk van rekenkamers kenmerkt zich door: -Een dominante focus op het gemeenteperspecKef: ongeveer 4 op de 5 onderzoeken start bij het gemeentelijk beleid en niet bij de gemeenschap of de prakKjk. -Nadruk op voorbereiding, kaderstelling en beleid, en aanzienlijk minder op daadwerkelijke uitvoering. -Beperkte methodologische vernieuwing, met weinig gebruik van bijvoorbeeld acKeonderzoek of parKcipaKeve methoden. -Geringe betrokkenheid van inwoners in het onderzoeksproces zelf. Lacunes in het rekenkameronderzoek naar par0cipa0e Belangrijke hiaten in het huidige rekenkameronderzoek naar parKcipaKe zijn: -De prakKsche uitvoering van parKcipaKe: hoe werkt het in de alledaagse prakKjk? 5 -Procedurele rechtvaardigheid als criterium voor goede parKcipaKe. -De kosten van parKcipaKe en bijbehorende financiële kaders. -Specifieke bestuurlijke verantwoordelijkheden voor parKcipaKe. -Verschillen in parKcipaKeaanpak tussen beleidsdomeinen. -Eigenaarschap en zeggenschap van bewoners. -Gemeenschapsopbouw als onderdeel van parKcipaKe. -ParKcipaKe door jongeren en moeilijk bereikbare groepen. Aanbevelingen voor toekoms0g rekenkameronderzoek Om de toegevoegde waarde van rekenkameronderzoek naar parKcipaKe te vergroten, zijn verschillende vernieuwingen mogelijk en/of nodig: -Onderzoek parKcipaKe vanuit de prakKjk in plaats van (alleen) vanuit het beleid.

-Start vanuit het perspecKef van de gemeenschap of de uitkomst van parKcipaKe. -Pas innovaKeve onderzoeksmethoden toe zoals narraKef onderzoek. -Betrek inwoners acKever in het onderzoeksproces. -Bouw voort op bestaande inzichten en instrumenten. -Werk samen met andere rekenkamers om kennis te verdiepen. -DifferenKeer naar context, gemeentegrooQe en beleidsdomein. -Onderzoek de doorwerking van nieuwe wetgeving. Hoewel er veel rekenkameronderzoek is gedaan naar parKcipaKe, worstelen veel gemeenten nog steeds met de prakKsche vormgeving ervan. Door het rekenkameronderzoek methodologisch te vernieuwen en inhoudelijk te verdiepen, kunnen rekenkamers daadwerkelijk bijdragen aan een betere samenwerking tussen overheid en gemeenschap. Ook het Rijk en de gemeenteraden kunnen hierin nog stappen zeQen. Daartoe bevat het slothoofdstuk ook enkele aanbevelingen aan hen. Inleiding Dit rapport beschrij7 wat we kunnen leren van 102 rekenkameronderzoeken naar parKcipaKe. Rekenkamers doen al jarenlang onderzoek naar parKcipaKe. Het oudste rekenkamerrapport dat we vonden, “ParKcipaKe vereist meer communicaKe” , is van april 2009 en komt uit Wijdemeren. En ongetwijfeld ligt ergens diep onderin een la een nóg ouder rekenkamerrapport over parKcipaKe. Eind 2024 hebben we zo veel mogelijk rapporten verzameld.

We struinden het internet en onze archieven af, hebben een aantal onderzoekers en onderzoeksbureaus direct benaderd en deden een algemene oproep in de nieuwsbrief van de Vereniging van Rekenkamers. Met als resultaat maar liefst 102 rekenkamerrapporten over dit onderwerp. Die hebben we met arKficiële en onze eigen 1 intelligenKe geanalyseerd. Dat leidde tot vaak al bekende uitkomsten. En soms tot mooie nieuwe inzichten. Bijlage 1 beschrij7 een aantal lessen en Kps voor onderzoek met AI. Deze meta-analyse is verricht in opdracht van de Vereniging van Rekenkamers, met steun van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en KoninkrijksrelaKes. Het is een empirisch onderzoek, maar dit rapport met de resultaten bevat nauwelijks cijfers of tabellen. Daarmee wijkt deze meta-analyse af van eerdere meta-analyses naar andere onderwerpen. We onderzochten vooral rode draden en conceptuele verbanden in de aanpak en oogst van de 102 rekenkamerrapporten. Waar relevant vermelden we of zaken vaak, soms of nooit voorkomen. En we geven prakKjkvoorbeelden ter illustraKe. Exacte cijfers en aantallen zijn echter zelden tot nooit opgenomen. We hebben onze Kjd geïnvesteerd in een zoektocht naar de rode draden en wiQe vlekken.

We hebben dit onderzoek gedaan om vooral rekenkamers en ook in tweede instanKe de volksvertegenwoordiging verder te helpen en daarbij helpt het vooral om kwalitaKeve vragen te beantwoorden (waarom, hoe, wat, et cetera). Maar ook anderen (parKcipaKeprofessionals, inwoners, mede-overheden en het rijk) kunnen goed gebruik maken van de lessen uit het werk van ruim 100 rekenkamers. Wie geïnteresseerd is in een kwanKtaKeve kijk, verwijzen we graag naar de recente studie van het Kennisknooppunt ParKcipaKe van 81 rekenkameronderzoeken naar parKcipaKe, met daarin heel veel ‘telwerk’ . 2 Nb. Om rekenkamers prakKsch verder te helpen om de inzichten te benuQen in hun gemeente, maakten we naast dit rapport ook: -Een concept-rekenkamerbrief waarmee rekenkamers hun raad kunnen informeren over parKcipaKe, en/of uitnodigen om daarover verder in gesprek te gaan. -Een draaiboek voor rekenkamers voor een kennis- of discussiesessie met de raad over parKcipaKe. -Vier inspirerende onderzoeksopzeQen die helpen anders naar parKcipaKe te kijken: vanuit de prakKjk, met innovaKeve methoden en acKeve inwonerbetrokkenheid. Deze vind je hier: hQps://www.rekenkamers.nl/metadossier-en-meta-analyse-parKcipaKe/ Bijlage 2 gee7 een overzicht van de 102 rekenkamerrapporten.

Het metadossier met de 102 rekenkamerrapporten vind je 1 hier: hQps://www.rekenkamers.nl/metadossier-en-meta-analyse-parKcipaKe/ Kennisknooppunt ParKcipaKe, Meta-analyse rekenkamerrapporten. Onderzoeksverslag van de meta-analyse van 2 rekenkamerrapporten, 2025. Nb. Dit is een andere meta-analyse dan die waarover het rapport gaat dat je nu leest! 6

Leeswijzer Hoofdstuk 1 beschrij7 wat we verstaan onder parKcipaKe, waarom er zoveel rekenkameronderzoek naar is gedaan en waarom de uitkomsten zo veel overlap vertonen. Hoofdstuk 2 laat zien hoe rekenkamers kijken naar parKcipaKe: wanneer is parKcipaKe ‘goed’ en vanuit welke perspecKeven starten de onderzoeken en wat is daarvan het gevolg? Hoofdstuk 3 biedt een kort overzicht van hoe rekenkamers onderzoek naar parKcipaKe aanpakken: welke werkvormen, instrumenten, modellen worden benut? Hoofdstuk 4 gaat in op de specifieke thema’s rond parKcipaKe: organisaKe (gemeentegrooQe, organisaKe, kosten, portefeuillehouder, houding & cultuuromslag), relevante wetgeving (Omgevingswet, Wet versterking parKcipaKe, Uitdaagrecht, Wmo) en een specifiek dossier (EnergietransiKe/RES). Hoofdstuk 5 bevat de conclusies en aanbevelingen. Over parKcipaKe en over onderzoek naar de parKcipaKe. En over onderwerpen die meer aandacht verdienen van rekenkamers en van het Rijk. Het Nawoord reflecteert op de grenzen van ons onderzoek en schetst mogelijke richKngen voor (nog) verdere verdieping. Bijlage 1 beschrij7 de kansen en risico’s van inzet van AI-tools bij onderzoek. Bijlage 2 bevat het overzicht van alle 102 rekenkamerrapporten. Disclaimer Deze meta-analyse is gedaan op basis van rapporten. Dat hee7 zijn beperkingen.

Zo hebben we geen zicht op het effect van de rekenkamerrapporten: het is onbekend wat er in/door/Kjdens het onderzoek gebeurd is in de gemeente. Ook is onbekend of de conclusies en aanbevelingen uit het rapport zijn afgewezen, aangepast of overgenomen, en wat dat vervolgens weer teweegbracht. En verder kan het zo zijn dat een aanbiedbrief, presentaKe, infographic, film of een ander ‘rekenkamerproduct’ nog nadere informaKe bevat over doel, Kming, boodschap et cetera. Die informaKe is niet meegenomen in dit onderzoek. Daarnaast hebben we de 102 rekenkamerrapporten met hulp van AI geanalyseerd; dat betekent dat we niet alle rapporten voor alle invalshoeken opnieuw zelf hebben doorgelezen (zie ook bijlage 1 'Onderzoek doen met AI’). We zijn geen neutrale onderzoekers. Wij hebben opvatngen, deels gebaseerd op onze brede ervaring met rekenkamers, rekenkameronderzoek, parKcipaKe en rekenkameronderzoek naar parKcipaKe. Onze kijk klinkt her en der door . Wij kregen van veel goede mensen feedback op een conceptversie van dit rapport. Die hebben we 3 in dankbaarheid zo goed mogelijk verwekt. Voor de inhoud van het eindrapport zijn alleen wij verantwoordelijk.

Vincent van SKpdonk en Marije van den Berg Onze dank aan AnneloQe Coster, AnneQe Dorrestein, Avelien Haan-Kamminga, Beatrice Snel, Bram Eidhof, Claartje Brons, 3 Esmee Driessen, EKenne Lemmens, Jornt van Zuylen, Julien van Ostaaijen, Laura Verroen,Lies van Aelst, Liesbeth van de Wetering, Myrthe van der Leer, Peter Castenmiller, Renata Verloop, Rosalie van Beuningen, Sarah Spinder, Thijs van Mierlo, Thomas de Groot en Tom Schuurmans. 7 1.Par:cipa:e in rekenkameronderzoek In dit hoofdstuk verkennen we het begrip par:cipa:e en rekenkameronderzoek hiernaar. Wat houdt par:cipa:e in, waarom onderzoeken rekenkamers dit onderwerp zo vaak? We analyseren de patronen in de uitkomsten van deze onderzoeken. Deze inzichten vormen de basis voor de rest van het rapport. Wat is par:cipa:e? De rekenkamerrapporten bevaQen allerlei termen voor de samenwerking van gemeente en gemeenschap, waaronder: burgerparKcipaKe, bewonersparKcipaKe, inwonersparKcipaKe, publieksparKcipaKe, beleidsparKcipaKe, interacKef beleid, co-creaKe, jeugd- en jongerenparKcipaKe, overheidsparKcipaKe, parKcipaKeve democraKe, doe-democraKe, maatschappelijke democraKe, meervoudige democraKe… Een greep uit definiKes uit de rapporten laat zien dat er veel lokale variaKe is: "ParKcipaKe betre7 het geheel aan methoden om burgers bij het gemeentelijk beleid te betrekken.

Het gaat daarbij zowel om de consultaKe op het moment dat er nog beleidsruimte is, als om het formele Awb-traject.” (Nijmegen, 2011). Dit is overigens de definiKe van de NaKonale Ombudsman. “BurgerparKcipaKe is het betrekken van doelgroepen in de verschillende stadia van beleidsontwikkeling en -realisering.” (Den Helder, 2014). BurgerparKcipaKe is “een manier van beleidsvoering waarbij burgers, individueel of georganiseerd, direct of indirect de kans krijgen invloed uit te oefenen op de ontwikkeling, uitvoering en/of evaluaKe van beleid.” (Boxtel, 2016). “ParKcipaKe gaat over het betrekken van belanghebbenden bij de ontwikkeling van een iniKaKef." Dit kan een project zijn gestart door burgers, bedrijven, overheden of specifiek de ontwikkeling van beleid binnen een gemeente.” (Gulpen-WiQem, 2022). ParKcipaKe is “het in een vroeg stadium betrekken van belanghebbenden (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaKes en bestuursorganen) bij het besluitvormingsproces.” (Amersfoort, 2024). Deels is dit verbale vernieuwing: het introduceren van nieuwe begrippen voor deels bestaande werkwijzen waardoor er mogelijk nieuwe aandacht en energie ontstaat (en dat is prima). En soms benadrukken de nieuwe andere termen ook andere accenten of invalshoeken, zoals bij de termen burger- respecKevelijk overheidsparKcipaKe (zie ook § Overheidspar=cipa=e in hoofdstuk 2).

Maar in de kern is parKcipaKe een containerbegrip, een begrip zonder scherp afgebakende betekenis. En dat past ook simpelweg bij dit thema, omdat parKcipaKe elke keer andere vormen aanneemt in de prakKjk. Wij hanteerden bij het verzamelen en selecteren van rekenkamerrapporten dan ook geen strakke definiKe. We hanteerden de ruime omschrijving van samenwerking tussen gemeenschap en gemeente. En daarbij benaderen we gemeenschap heel breed: inwoners, iniKaKeven, organisaKes, belangenverenigingen, VVE’s, acKvisten, ondernemers, scholen, noem maar op… Als je een onderzoek start naar parKcipaKe, is het goed om je bewust te zijn van de breedte van dit containerbegrip. Je kunt die breedte omarmen en zelfs onderdeel maken van je onderzoek (“Wat beschouwen gemeenschap en gemeente als (goede) parKcipaKe? En gaat het in de prakKjk zo?”). Veel rekenkamers kiezen de definiKe/invulling die de gemeente hanteert en gaan daarmee verder . Dat is uiteraard een principiële keuze met gevolgen voor hoe je het onderzoek richt en wat de mogelijke uitkomsten zijn (zie daarvoor § Welke mogelijke startperspec=even zijn er?).

8 We zien wel een ondergrens: contact tussen gemeente en gemeenschap wordt in veel onderzoeken alleen als ‘echte’ parKcipaKe beschouwd als er tweerichKng-verkeer is: diverse rekenkamerrapporten geven aan dat enkel het informeren van de gemeenschap - het eenzijdig verstrekken van informaKe - geen parKcipaKe is. (Hoewel goed geïnformeerd zijn, natuurlijk wel een voorwaarde is om mee te kunnen denken en doen.) Kortom: uit veel rapporten klinkt door dat parKcipaKe interacKe en ruimte voor daadwerkelijke inbreng en invloed van inwoners vereist. Nu we een beeld hebben van wat par=cipa=e inhoudt en hoe breed dit begrip wordt gehanteerd, rijst de vraag waarom rekenkamers hier zoveel onderzoek naar doen. Wat maakt dit thema zo relevant voor lokaal bestuur? Waarom (zo veel) rekenkameronderzoek naar par:cipa:e? Heel veel gemeenteraden worstelen met parKcipaKe. Veel raadsleden weten niet goed hoe zij in het 4 samenspel van gemeente en gemeenschap een goede rol kunnen vervullen. Sowieso is het goed vormgeven van parKcipaKe voor veel gemeenten lasKg. Rekenkamers zien en horen dat. En willen hun raden helpen, bijvoorbeeld met onderzoek naar parKcipaKe. Nu worstelen raadsleden met wel meer dingen. Daar zijn ze voor . Maar deze worsteling gaat over iets dat ook nog eens de kern raakt: parKcipaKe is leQerlijk een fundamenteel thema voor elke democraKsche overheid.

Het is de basis van een democraKe, want de overheid is er voor en door de gemeenschap. Als overheidshandelen niet aansluit op de wensen en behoe7en van de gemeenschap gaat er iets mis (zonder gemeenschap geen gemeente, andersom wel). Daarom is het voor gemeenteraden van groot belang dat die samenwerking tussen gemeente en gemeenschap goed en passend verloopt. En daarom draagt het verbeteren van de samenwerking tussen gemeente en gemeenschap een op een bij aan de werking van de gemeente. Daarom is het voor rekenkamers nutg en effecKef om te onderzoeken hoe de samenwerking tussen gemeente en gemeenschap loopt en verloopt. En: beter kan… Wat zijn aanleidingen voor rekenkameronderzoek naar par:cipa:e? Vrijwel alle rekenkamers zien het als hun voornaamste taak om de raad te ondersteunen (en noemen zich vaak hulptroep van de raad). Dat verklaart mogelijk waarom het ondersteunen van de raad niet heel vaak expliciet wordt genoemd als concreet doel of aanleiding (wel door bijvoorbeeld Nijmegen (2011) en Del7 (2024)). Verder zien we geen duidelijke lijnen in de concrete aanleidingen die in de rapporten worden genoemd voor het rekenkameronderzoek naar parKcipaKe. Diverse aanleidingen komen aan bod: 1.Heel algemeen: toetsen van de effecKviteit van parKcipaKebeleid in de prakKjk, bijvoorbeeld Amersfoort (2024).

2.Signaleren van knelpunten en verbeterpunten en het idenKficeren van uitdagingen in de huidige parKcipaKeaanpak, al dan niet als doorwerking van eerder onderzoek, bijvoorbeeld Schagen (2015) en Gulpen-WiQem (2022). 3.De gemeenteraad vroeg om beter inzicht in en sturing op parKcipaKeprocessen, bijvoorbeeld Leiden & Leiderdorp (2023). Dit hangt vaak samen met: Natuurlijk geldt dit ook voor rijk, provincies en waterschappen. Maar omdat vrijwel alle rapporten die we onderzochten 4 van gemeentelijke rekenkamers waren, richten we ons hier op gemeenten. 9 4.Reageren op signalen van burgers en (vermeende) klachten over parKcipaKekwaliteit, bijvoorbeeld Huizen (2019) en Hardinxveld-Giessendam (2020). 5.Reageren op maatschappelijke ontwikkelingen zoals de energietransiKe of trends in het lokaal bestuur (‘de kloof’), bijvoorbeeld Rijswijk (2017). 6.Landelijke wetgeving leidt soms ook tot rekenkameronderzoek naar parKcipaKe. Meer dan 20 rapporten noemen de Omgevingswet als specifieke aanleiding (zie § Omgevingswet). Hoewel de Wmo ook een belangrijke impuls voor parKcipaKe was (zie § Wmo), is deze zelden genoemd als aanleiding: Kapelle (2021) noemt de Wmo, evenals de Jeugdwet en de ParKcipaKewet.

De Wet versterking parKcipaKe op decentraal niveau wordt in diverse rapporten terloops genoemd, maar wordt verrassend weinig genoemd als directe aanleiding voor onderzoek (Lingewaard, 2022; Amersfoort, 2024) (zie § Wet versterking par=cipa=e op decentraal niveau). Wat komt er (heel) vaak uit? In de uitkomsten van de rekenkameronderzoeken naar parKcipaKe zien we overduidelijke rode draden. Hieronder geven we een overzicht van de meest voorkomende aanbevelingen, geclusterd naar vijf thema’s, met (in de derde kolom) steeds enkele illustraKeve voorbeelden uit de rapporten. Let wel: dat deze aanbevelingen zo vaak voortkomen, wil niet per se zeggen dat het ook de beste of belangrijkste aanbevelingen zijn die rekenkamers kunnen doen aan gemeenten om parKcipaKe beter te maken. In het slothoofdstuk gaan we verder in op de lessen en succesfactoren. 1. Duidelijkheid en transparan0e Heldere doelen en uitgangspunten Wees vooraf duidelijk over de uitgangspunten voor parKcipaKeprocessen. Wat is de speelruimte voor burgers, wat zijn de grenzen van parKcipaKe, en welke onderwerpen zijn wel en niet bespreekbaar? "Geen burgerparKcipaKe zonder bewuste afweging vooraf.

Denk heel goed na voordat een parKcipaKetraject wordt opgestart: wat wil ik bereiken, wat is mijn doelgroep, hoe bereik ik die het beste, wat zijn de kaders, welke speelruimte is er, wie is ambtelijk en bestuurlijk opdrachtgever, hoe worden die Kjdens het proces op de hoogte gehouden, hoe zorg ik voor betrokkenheid bij het eindresultaat etc." (Haaksbergen, 2009). "In alle gevallen adviseren wij om vooraf vast te leggen welke stappen, met welk doel worden uitgevoerd in het te doorlopen parKcipaKetraject. Daarmee is het voor de deelnemers duidelijk welk effect hun deelname zal hebben op het uiteindelijk te formuleren beleid." (Midden-Drenthe, 2022). Duidelijke rollen en verwach:ngen Maak de rollen van de verschillende betrokkenen (gemeente, burgers, raad) helder . Doe aan verwachKngsmanagement. "Bewaak rollen en zorg voor een eenduidig signaal Kjdens parKcipaKetrajecten" (Den Helder, 2014). 10 "Goed verwachKngsmanagement is één van de belangrijkste voorwaarden voor goede parKcipaKe." (Gulpen-WiQem, 2022). Transparante besluitvorming Maak helder hoe de inbreng van burgers wordt meegenomen en geef expliciet aan welke ideeën wel of niet worden overgenomen en waarom.

"De informaKeverstrekking is volledig: alle relevante informaKe wordt door de gemeente verstrekt en (indien nodig) voorzien van een duidelijke uitleg/moKvering/onderbouwing (moKveringsvereiste) en er vindt terugkoppeling plaats van de gemeente naar de deelnemers over de resultaten van de parKcipaKe," (Barendrecht, 2013). "Ook, of misschien wel juist, bij maatwerk moet vooraf duidelijk zijn welk gewicht de gemeente toekent aan de inbreng van bewoners en achteraf hoe de gemeente hun inbreng hee7 meegenomen in besluiten. Deze voorwaarden zijn zo universeel dat ze in elke situaKe kunnen worden toegepast, ongeacht het thema, het soort wijk of bewoners." (Den Haag, 2023). Goede informa:evoorziening Informeer burgers Kjdig en volledig over de relevante aspecten van het parKcipaKeproces, inclusief openbare verslagen, achtergrondinformaKe, de planning van het proces en de vervolgstappen. "De opzet van de inwonerbijeenkomsten werd door betrokkenen gewaardeerd, waarbij met name het uitspreken van een duidelijk doel van de avond, het werken met visueel materiaal (sKckers, iconen) en het aangeven van de vervolgstappen belangrijke elementen waren." (Krimpenerwaard, 2017). "Hou parKcipanten na afloop van het parKcipaKetraject indien zij dat wensen ook op de hoogte van het daarop volgende poliKeke-bestuurlijke traject. Blijf mensen periodiek informeren." (Meppel, 2022). 2.

Proces en communica0e Tijdige betrokkenheidBetrek burgers al in het begin van het beleidsproces, en niet pas als de plannen al (ver) zijn uitgewerkt. "Betrek burgers, instellingen en ondernemers bij het beleid op het moment dat er nog wat te kiezen is. ParKcipaKe in een latere fase mobiliseert alleen maar tegenstanders." (Haaksbergen, 2009). 11 Ac:ef luisteren Neem een acKef luisterende houding aan en sta open voor inbreng van burgers, inclusief tegengeluiden. "Wanneer de raad perspecKeven ter ore komen die hij niet eerder hee7 gehoord, past het bij de volksvertegenwoordigende rol van de raad dat hij deze belangen afweegt, overweegt waarom deze perspecKeven de raad niet eerder ter ore zijn gekomen, en het beleid eventueel weer ter discussie stelt." (Oude IJsselstreek, 2021). Terugkoppeling Informeer burgers helder over de parKcipaKe-resultaten: hoe is de inbreng verwerkt en hoe gaat het proces verder? "OpKmaliseer gemeentelijke communicaKe; leg belangrijkste spelregels vast en zorg voor goede terugkoppeling." (Den Helder, 2014). "Communiceer beter over parKcipaKe en het parKcipaKeproces. Koppel aan de achterkant terug aan inwoners wat er met hun inbreng is gebeurd" (Gooise Meren, 2021). 3. Organiseren en faciliteren Integraal Werk ontschot/ontkokerd/integraal en werk vanuit de ervaren werkelijkheid in de gemeenschap, niet alleen vanuit de wereld van beleid en bestuur .

"Vind een goede balans tussen enerzijds het streven naar integraliteit (sectoroversKjgend en inclusief), ruimte voor maatwerk en aan de andere kant de toetsbaarheid van parKcipaKedoelen." (Oude IJsselstreek, 2021). "Geef ambtenaren ruimte en mogelijkheden om iniKaKeven te faciliteren" (Nieuwegein, 2015). "Zet in het contact met bewoners je poliKeke bril even af en ga het gesprek aan van inwoner tot inwoner . En probeer daarbij samen met hen de brug te slaan tussen gemeente en gemeenschap." (Alphen aan den Rijn, 2017). Centraal aanspreekpunt en ondersteuning Maak een aanspreekpunt voor burgeriniKaKeven voor vragen en ondersteun iniKaKefnemers acKef, zowel inhoudelijk als financieel. "Zorg voor een duidelijke (formele) ingang voor burgers met ideeën bij de gemeente, dit om willekeur welke burgeriniKaKeven wel en niet ondersteund worden te voorkomen." (Bladel, 2024). "Richt een parKcipaKeplazorm op dat iniKaKefnemers en de gemeente helpt om een oproep te plaatsen voor hulp." (Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel, 2022). 12 4. Evalueren en leren Werk situa:oneel en lerend Voor parKcipaKe is geen blauwdruk, kijk per keer . Werk toe naar een lerende organisaKe die maatwerk kan bieden waar nodig. "Bouw aan een lerende organisaKe en werk aan een gezamenlijk kennisfonds. Fouten maken mag en is nodig om tot verdere groei en innovaKe te komen.

Het is wel zaak te leren van goede en minder goede ervaringen" (Huizen, 2019). "Realiseer voldoende borging van het parKcipaKebeleid binnen de organisaKe, onder meer door middel van het gestructureerd vastleggen van ervaringen met parKcipaKe. Gebruik deze ervaringen om met enige regelmaat het beleid te beoordelen en daar verbeterpunten uit af te leiden." (Ermelo, 2024). Monitoring en evalua:e Evalueer alle parKcipaKeprocessen, verzamel en monitor de opgedane kennis en gebruik dit om toekomsKge processen te verbeteren. "Leer van fouten en codificeer wat werkt." (Nieuwegein 2015). "Evalueren is een noodzaak om te leren van concrete projecten en iniKaKeven. Sta bij ieder iniKaKef, klein of groot, nadrukkelijk sKl bij de lessen voor de toekomst en de mogelijke implicaKes voor de visie en daarin gestelde doelen: moeten deze worden bijgesteld?” (Krimpenerwaard, 2017). "Concentreert de coördinaKe en evaluaKe van burgerparKcipaKeprojecten bij één funcKonaris, centraal in de organisaKe. Laat deze persoon intervisiemomenten creëren voor ambtenaren die met burgerparKcipaKe te maken hebben." (Lansingerland, 2019). 5. Rol van de raad Kaders stellen Zorg dat de raad kaders stelt (en/of een visie maakt) voor parKcipaKe en de randvoorwaarden hiervoor vastlegt, inclusief de mate van invloed van burgers en de reikwijdte van parKcipaKeprocessen.

"Ontwikkel samen met college en ambtelijke organisaKe en de inwoners een kadernoKKe burgerparKcipaKe waarin tenminste opgenomen: [dan volgen negen uitgebreide punten over inhoud en proces]" (Zaltbommel, 2020). 13 "Stel een nieuwe Verordening interacKeve beleidsvorming en een nieuw communicaKeplan vast. De aanbevelingen uit dit onderzoek kunnen als input dienen" (Bloemendaal, 2015). "Burger- en overheidsparKcipaKe vraagt ook wat van de rol van de raad. ParKcipaKe houdt in dat de raad voor een deel terugtreedt, maar voor een ander deel juist voorop loopt. De raad kan een eigen inbreng in parKcipaKetrajecten hebben door vooraf bepaalde randvoorwaarden aan te geven die voor de raad zwaar wegen, zowel qua inhoud als het proces. Door het proces van parKcipaKe van tevoren goed te doordenken en poliKek-bestuurlijk in te kaderen, kan de raad juist zijn posiKe versterken." (Nieuwkoop, 2017). Informa:evoorzieningZorg dat de gemeenteraad goed geïnformeerd wordt over verloop en resultaten van parKcipaKeprocessen, zodat de raad een goed oordeel kan vormen over de ingebrachte ideeën en adviezen. "Ga met elkaar gesprek aan hoe de raad aankijkt tegen parKcipaKe [...] Stel hierbij ook de vraag aan de orde hoe de raad door het college geïnformeerd wil worden over lopende parKcipaKetrajecten (procesverantwoording)." (Krimpenerwaard, 2017).

"Informeer de gemeenteraad Kjden en periodiek over de voortgang." (Monzerland, 2020). "Maak afspraken over het moment en de wijze waarop de raad over parKcipaKe geïnformeerd wordt, op een dusdanige wijze dat de raad zijn verantwoordelijkheden waar kan maken" (Heerde, 2021). Afweging belangen Weeg als raad de verschillende belangen zorgvuldig af, en heb ook oog voor de minder gehoorde groepen, maar bewaak het algemeen belang. "Hoewel het de taak is van de raad om gehoor te geven aan de input vanuit de samenleving, is het ook de taak van de gemeente om de belangen tegen elkaar af te wegen. Het is daarbij zaak dat de raad een expliciete afweging maakt tussen het algemene belang en het individuele belang." (Oude IJsselstreek, 2021). 14 We zijn zeker niet de eersten die constateren dat rekenkamers (al dan niet los van elkaar) heel vaak op dergelijke aanbevelingen uitkomen. Zo onderzocht de Rekenkamercommissie Overbetuwe in 2019 de uitkomsten van zes eerdere rekenkameronderzoeken in andere gemeenten) naar parKcipaKe en kwam tot onderstaande conclusies, die vrijwel een op een aansluiten bij de opsomming hierboven: -Het ontbreekt aan een concreet, onder medewerkers bekend, actueel en goed afgebakend beleidskader voor burgerparKcipaKe. -Afwegingen om burgerparKcipaKe toe te passen zijn onvoldoende transparant. -De gemeentelijke organisaKe werkt t.a.v. burgerparKcipaKe verkokerd.

-De verschillende parKcipaKevormen zijn onvoldoende onderscheidend. -BurgerparKcipaKe blij7 beperkt tot een selecte groep inwoners. -Rollen en verwachKngen zijn vaak niet duidelijk voor de parKcipanten. "Maak je bewust van je eigen rol en houd je daaraan [...] Bij dit alles is en blij7 de raad bovenal de hoeder van het algemeen belang. Dit algemene belang is de uitkomst van een zorgvuldige en democraKsche afweging van alle belangen en van alle daarmee samenhangende voor- en nadelen. De raad is bij uitstek het orgaan om dit te borgen en te bewaken en erop toe te zien dat voor alle parKcipanten aan de voorkant duidelijk wat het algemeen belang is en welke kaders dit stelt aan het proces." (Zaltbommel, 2020). Democra:sche controle Bewaak als raad de democraKsche kwaliteit van parKcipaKeprocessen zodat deze op een eerlijke en transparante manier verlopen. De raad hee7 de eindverantwoordelijkheid. "De raad hee7 een rol bij het bewaken van democraKsche kwaliteit van processen, zeker in het geval waarin burgers de iniKaKefnemer zijn, maar natuurlijk ook van processen die vanuit de gemeente starten. Door iniKaKeven de maat te nemen op zaken als draagvlak en representaKviteit kom je niet ver, want daarmee kan elk iniKaKef gefrustreerd worden. Het moQo is aansluiten bij bestaande ontwikkelingen en daarvan het democraKsch gehalte versterken." (Alphen aan den Rijn, 2017).

"[aan de raad:] Zorg er voor dat er samenhang is tussen het democraKsche proces dat inwoners doorlopen in een parKcipaKetraject en het democraKsche proces in de raad: 'democraKe in de raad' en 'democraKe in de straat'. Met samenhang in deze context wordt bedoeld dat de twee processen elkaar versterken, in plaats van elkaar belemmeren of volledig los van elkaar staan." (Woerden, 2021). 15 -De doorwerking van de burgerparKcipaKe is vaak beperkt; deelnemers ervaren weinig invloed op de beleidsontwikkeling en de -uitvoering. -Er is onvoldoende aandacht voor de feedback van de deelnemers en voor de evaluaKe van het parKcipaKetraject. Voor gemeenteraden is hun rol op het gebied van burgerparKcipaKe onduidelijk en vaak beperkt. En het Kennisknooppunt Par=cipa=e van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat concludeerde in 2025 in haar analyse van 81 rekenkamerrapporten over parKcipaKe dat ruim de hel7 van alle onderzochte aanbevelingen valt onder de volgende vijf aanbevelingen: Er moet: 1.meer duidelijkheid komen over de rolverdeling tussen de gemeenteraad en het college van B&W , en over de informaKevoorziening die daarmee gepaard gaat. 2.expliciet beleid worden gemaakt, waarin rollen, doelstellingen en kaders vastgelegd worden. 3.een cultuuromslag komen waarin een posiKeve, proacKeve houding tegenover parKcipaKe wordt aangenomen en men nieuwe dingen dur7 te proberen.

4.meer aandacht komen voor het structureel vastleggen en evalueren van parKcipaKeprocessen 5.een vaste werkwijze/afwegingskader voor het inrichten en uitvoeren van parKcipaKeprocessen komen. 5 Het lijkt er toch echt op dat we het wiel alsmaar blijven uitvinden. Een herhaling van zeQen: veel rekenkameronderzoeken naar parKcipaKe leiden tot open deuren, aanbevelingen die al vooraf bekend hadden kunnen zijn en waarvoor misschien zelfs geen (nieuw) onderzoek nodig was. Sterker nog: helaas leert onze ervaring dat een deel van die aanbevelingen die hierboven zijn opgesomd, voorkomt in bijna elk rekenkameronderzoek naar welk (ander) onderwerp dan ook. Zo beveelt een standaard rekenkameronderzoek (vrijwel ongeacht onderwerp) grosso modo het volgende aan: -stel vooraf duidelijke kaders met duidelijke beleidsdoelen en -indicatoren; -versterk de sturing en verantwoordelijkheden; -verbeter de informaKevoorziening aan de raad; en -bevorder de financiële en beleidsinhoudelijke transparanKe en onderbouwing; en -monitor en evalueer het beleid.

Wel zien we dat bij rekenkameronderzoek naar parKcipaKe (in vergelijking met ‘reguliere’ rekenkameronderzoeken) vaker wordt opgeroepen tot: -vroegKjdige en acKeve inwonersbetrokkenheid; -ruimte houden voor inhoudelijke inbreng van betrokkenen; 6 -duidelijke rollen en verwachKngen (inclusief verwachKngenmanagement), ook rond representaKeve en parKcipaKeve democraKe; -betere terugkoppeling naar inwoners / deelnemers; Kennisknooppunt ParKcipaKe, Meta-analyse rekenkamerrapporten. Onderzoeksverslag van de meta-analyse van 5 rekenkamerrapporten, 2025. Paradoxaal genoeg gaat een dergelijke oproep voor 'ruimte laten' en niet 'dichtregelen' vaak gepaard met de oproep om 6 vooraf heldere kaders, doelen en indicatoren te stellen, hetgeen oproept tot het tegenovergestelde. 16 -aandacht voor inclusie/bereik van doelgroepen; en (in mindere mate) -reflecKe op democraKe of democraKsch handelen en ‘de rol van de raad’ daarbij. (“Daag elkaar als raadsleden regelmaKg uit (tenminste jaarlijks) om naast het poliKeke debat ook te reflecteren op het funcKoneren van de eigen lokale democraKe en de eigen rol van de gemeente daarbij, bijvoorbeeld door een speciale raadsconferenKe met raadsleden hierover te organiseren” (Medemblik, 2017)).

Waarom die herhaling van zeIen? Waarom komt er in hoofdlijnen zo vaak hetzelfde uit? Waarom is (of lijkt) de meerwaarde van veel rekenkameronderzoeken zo beperkt? Wij zien een reeks mogelijke verklaringen. Sommige verklaringen vullen elkaar aan, andere sluiten elkaar uit. De kans is groot dat ze allemaal een beetje waar zijn, en specifieke delen van de herhaling van zeQen verklaren. 1. Eerdere lessen uit andere gemeenten dienen niet vaak als basis voor nieuw onderzoek De rapporten verwijzen zelden naar andere rekenkamerrapporten. Het lijkt geen standaardwerkwijze onder rekenkamers om eerst na te gaan wat al bekend is uit eerder rekenkameronderzoek. En daar vervolgens op verder te bouwen. Mogelijk komt dit doordat veel rekenkamers/rekenkamerleden (maar ook raadsleden) denken dat de situaKe in hun gemeente toch echt uitzonderlijk en bijzonder is, zodat lessen van elders niet van toepassing zijn (not invented here). Daar staat tegenover dat in rekenkamerrapporten wel wordt verwezen naar lessen van landelijke insKtuten, zoals bijvoorbeeld de Raad voor het Openbaar Bestuur, Ombudsman, NSOB, Verweij Jonker InsKtuut, VNG, BZK et cetera (zie ook § Welke modellen, ladders en andere kennis van buiten wordt gebruikt?).

Uitzonderingen: enkele rekenkamers die gebruiken wat we al weten -“Om de Nieuwegeinse bevindingen in context te plaatsen, zijn de inzichten uit recente rekenkameronderzoeken naar parKcipaKe in negen vergelijkbare gemeenten geanalyseerd. De bevindingen uit deze referenKegemeenten zijn vervolgens betrokken in de conclusies en aanbevelingen.” (Nieuwegein, 2015). -“In de diverse onderzoeken die in gemeenten in Nederland gedaan zijn naar de rol van de gemeenteraad bij parKcipaKetrajecten komen een aantal dilemma’s steevast terug. Op basis van de bespreking [...] blijkt dat deze dilemma’s ook in Hardinxveld-Giessendam aan de orde zijn.” (Hardinxveld-Giessendam, 2020). -Tilburg (2019) beschrij7 in haar rapport een reeks uitkomsten van eerdere rekenkameronderzoeken elders, en gee7 daarna aan welke suggesKes daarvan de gemeente Tilburg zou kunnen overnemen. SuggesKes die overigens opnieuw grote overlap vertonen met de hierboven genoemde reeks veelvoorkomende aanbevelingen. -De Rekenkamercommissie Overbetuwe (2019) keek voor haar onderzoek naar de volgende zes rapporten: “a. Rekenkamer Nijmegen, Onderzoek kwaliteit burgerparKcipaKe (2011) b. Rekenkamer West-Brabant, Onderzoek burgerparKcipaKe gemeente EQen-Leur (2013) c. RKC Bedum, BurgerparKcipaKe in de gemeente Bedum (2015) d.

RKC Dongen, Goirle en Loon op Zand, Burgers en de openbare ruimte: van beleidsparKcipaKe naar maatschappelijk iniKaKef (2016) e. Rekenkamercommissie Capelle aan den IJssel, Van inspraak naar invloed (2016) f. RKC Dordrecht, Meer dan een goed idee; Samen burgerparKcipaKe naar een hoger plan Kllen (2017)” . 17 2. OnderzoeksopzeIen worden gekopieerd (recyclet) Veel rekenkamers besteden het daadwerkelijke onderzoek uit aan een bureau. We zien in onze 102 rapporten een aantal bureaus die vaak worden ingeschakeld. En we zien bij ‘hun’ rapporten overlap in aanpak en aanbevelingen. PosiKef geformuleerd hebben zij een beproefde aanpak. Verder weten we dat rekenkamers voor hun offerte-uitvraag graag eerdere uitvragen van collega-rekenkamers gebruiken (‘knip en plak’). De Lokale Rekenkamer (nu Necker) deed bovendien in 2009 in 13 gemeenten tegelijk een ‘Doe Mee onderzoek’ naar CommunicaKe en BurgerparKcipaKe (drie daarvan, Albrandswaard, Asten en Wijdemeren, ziQen in onze dataset). Het is prima dat het wiel niet elke keer opnieuw wordt uitgevonden, maar het is uiteraard de vraag of vrijwel leQerlijke herhaling van een onderzoek voldoende toegevoegde waarde hee7.

Een laatste mogelijke verklaring van herhaalde opzeQen is dat sommige rekenkamers over meerdere gemeenten ‘gaan’ en (om prakKsche reden en/of vergelijkbaarheid) het onderzoek in hun gemeenten idenKek opzeQen (zoals de Rekenkamer West-Brabant, 2012). 3. Elke gemeente moet het zelf ervaren en leren Een andere mogelijke verklaring is dat elke gemeente zich wil herkennen in de uitkomsten en couleur locale en eigenheid wil terugzien in de rapporten en het onderliggende onderzoek (lokale casus). Door aan te sluiten bij die behoe7e gaan de oren en ogen van het publiek mogelijk eerder open, dan wanneer de rekenkamer komt met een algemeen verhaal over hoe het in vrijwel alle gemeenten gaat. Kortom: parKcipaKe is lokaal maatwerk, dus parKcipaKe-onderzoek vraagt om lokaal onderzoek. 4. Herhaling is de moeder van effec0eve communica0e Wat voor de een een open deur is, is voor de ander een magische opening naar een nieuwe wereld. Sommige mensen hebben de boodschap de eerste keer niet ontvangen of gehoord. Veel mensen en organisaKes luisteren en leren moeizaam. Daarom kan het nutg zijn om een aantal keer met dezelfde (soort) boodschap te komen. Ook als de kennis al redelijk breed beschikbaar is. Daar komt bij dat in gemeenten steeds nieuwe mensen ten tonele verschijnen (ambtelijk, bestuurlijk en poliKek) door verloop, verkiezingen, bezuinigingen, coaliKevorming et cetera.

En die nieuwe mensen moeten er (opnieuw) iets van vinden of over leren. Dus af en toe een ‘oude’ boodschap opgraven, afstoffen en opdienen kan nutg zijn (frappez toujours). Dit is (vooral) een mogelijke verklaring voor het feit dat veel rekenkamerrapporten - ongeacht het onderwerp - leiden tot vergelijkbare aanbevelingen. 5. Rekenkamers ziIen in een groef - en sommigen graven zich in In rekenkamerland bestond lang een beeld van ‘goed rekenkameronderzoek’; je zou het klassiek rekenkameronderzoek kunnen noemen. Geïnspireerd op hoe de Algemene Rekenkamer lang werkte, wordt daarbij eerst het beleid in kaart gebracht en dan aan de hand van normenkader getoetst of in de prakKjk volgens het beleid wordt gewerkt. Zeker in de beginjaren van rekenkamers (toen rekenkamers nog posiKe moesten verwerven) was dit de geijkte onderzoeksaanpak. Door ‘degelijk’ onderzoek wilden rekenkamers voorkomen dat college/raad de kwaliteit van het onderzoek ter discussie stelden (als de uitkomsten onwelgevallig zijn). Die klassieke onderzoeksaanpak leidde vervolgens tot beleidsmaKge - tamelijk abstracte - aanbevelingen over kaderstellen, sturing en 18 verantwoordelijkheden, informaKevoorziening, transparanKe en monitoring en evaluaKe (zoals we hierboven concludeerden). Aanbevelingen die je ongeacht het onderwerp van onderzoek kunt doen.

Andere soorten van onderzoek - minder abstract en meer prakKsch en meer vanuit de prakKjk of gemeenschap, zijn nog zeldzaam. Mogelijk omdat dit kwetsbaar voelt. Mogelijk omdat rekenkamers vrezen op de stoel van het college te gaan ziQen als zij dichter op de prakKjk gaan ziQen (want uitvoering en ‘dus van het college’). We gaan hier verder op in bij § Welke mogelijke startperspec=even zijn er? Nu we de basisconcepten van par=cipa=e hebben verkend en hebben geanalyseerd welke patronen we zien in rekenkameronderzoek, gaan we dieper in op hoe rekenkamers naar par=cipa=e kijken. Welke maatstaven hanteren zij om te beoordelen of par=cipa=e 'goed' is, en vanuit welke perspec=even starten zij hun onderzoek? 19 2. Kijk op par:cipa:e Hoe kijken rekenkamers naar par:cipa:e? Wanneer beschouwen zij par:cipa:e als 'goed'? Dit hoofdstuk ontleedt de normenkaders die rekenkamers (al dan niet expliciet) hanteren en onderzoekt de verschillende startperspec:even die hun kijk op par:cipa:e beïnvloeden. Wanneer is de par:cipa:e goed? Hoe kijken rekenkamers naar parKcipaKe? Wat zijn kwaliteitscriteria voor parKcipaKe die zij hanteren? O7ewel: met welke normen kijken rekenkamers naar parKcipaKe? Uit de normenkaders in de verzamelde rekenkamerrapporten kan een algemene (samenvaQende) norm worden afgeleid die de rekenkamers hanteren.

In essenKe komt die norm voor goede parKcipaKe neer op: een gestructureerd en transparant proces, waarbij inwoners acKef worden betrokken, hun inbreng serieus wordt genomen en de resultaten van parKcipaKe leiden tot betere besluiten en meer draagvlak. Daarbij is het belangrijk dat de gemeente duidelijkheid schept over de kaders en verwachKngen, en dat de gemeenteraad een acKeve rol speelt in het bewaken van de kwaliteit van de parKcipaKe. Deze norm omvat de volgende elementen: Duidelijke doelstellingen en kaders -Een actueel helder parKcipaKebeleid beschrij7 alle vormen van parKcipaKe. -De doelen van het parKcipaKebeleid zijn SMART geformuleerd. -Het is duidelijk hoe de gemeente de doelen wil bereiken. -Er zijn duidelijke spelregels en randvoorwaarden voor parKcipaKe. -De rollen en taken van inwoners, betrokkenen, college en raadsleden zijn duidelijk verwoord. Zorgvuldige voorbereiding en uitvoering -De gemeente maakt een goed onderbouwde afweging alvorens een parKcipaKetraject op te zeQen. -Er is een afweging tussen belangen, ruimte voor inhoudelijke beïnvloeding en wet- en regelgeving. -De gemeente bepaalt adequaat het doel en de vorm van de parKcipaKe. -Er is voldoende ruimte, Kjd, geld en capaciteit beschikbaar voor parKcipaKe. Betrokkenheid van de gemeenteraad -De rol van de raad bij parKcipaKe is helder en expliciet gemaakt.

-De raad hee7 voldoende informaKe om de werking en opbrengst van parKcipaKebeleid te kunnen beoordelen. -De raad is in staat de kaderstellende taak ten aanzien van het parKcipaKebeleid uit te oefenen. Transparan=e en terugkoppeling -De gemeente informeert belanghebbenden Kjdig en volledig over het onderwerp van parKcipaKe, hun mogelijkheden en rol, de wijze waarop het parKcipaKeproces vorm krijgt en wat er met hun inbreng gebeurt. 20 -De gemeente moKveert haar besluit, besteedt aandacht aan de door belanghebbenden naar voren gebrachte argumenten en gee7 aan wat gedaan is met de inbreng van belanghebbenden. Effec=viteit en draagvlak -ParKcipaKe hee7 bijgedragen aan het draagvlak voor het uiteindelijke besluit. -Het is parKcipanten helder hoe de uiteindelijke beslissing tot stand kwam. -ParKcipanten steunen het genomen besluit, dan wel accepteren het wanneer ze het er niet mee eens zijn. Evalua=e en verbetering -De gemeente evalueert de parKcipaKeprakKjk en past deze aan waar nodig. -EvaluaKe hee7 geleid tot aanpassingen in de parKcipaKeprakKjk. -Met de lessen uit de evaluaKe wordt het parKcipaKebeleid verbeterd. Verschillende rekenkameronderzoeken deden het anders: -Brummen (2016): In dit onderzoek naar burgerparKcipaKe is geen normenkader gehanteerd. Het onderzoek was gericht op het aanreiken van bouwstenen aan de raad om zijn rol bij burgerparKcipaKe te vervullen.

-Alphen aan den Rijn (2017): Met de waardendriehoek werd gekeken naar het samenspel gemeente-gemeenschap - met als kernwaarden rendement, legiKmiteit en betrokkenheid - waarbij gemeente en gemeenschap van geval tot geval zoeken naar de beste mix van die drie. -RoQerdam (2020): Dit onderzoek naar burgeriniKaKeven hanteerde geen echt normenkader, maar eerder een analyKsch kader . De gesprekken met iniKaKefnemers waren gericht op drie kernelementen: regels die iniKaKeven in de weg staan, de inzet van middelen om iniKaKeven te steunen, en de toegankelijkheid van de gemeente voor iniKaKefnemers. -Venlo (2022): In dit onderzoek naar burgeriniKaKeven was de rekenkamer op zoek naar ongereguleerde iniKaKeven, wat betekent dat er geen beleidskaders waren waaraan de opstelling van de gemeente getoetst kon worden. Het onderzoek had daardoor een beschrijvend en exploraKef karakter, waarbij algemene normen van goed bestuur zoals rechtsgelijkheid en zorgvuldige besluitvorming werden gehanteerd. Vooral voorbereiding, nauwelijks uitvoering Het valt ons op aan de ‘algemene norm’ dat deze veel nadruk legt op de voorbereiding en het (smart) ‘klaarzeQen’ van de parKcipaKe. Daar komt dus ook veel nadruk op in de onderzoeken en in de conclusies en aanbevelingen.

Deze potenKële biases verklaren mogelijk waarom de aanbevelingen zich richten op meer structuur, meer kaders en een sterkere centrale coördinaKe, terwijl andere oplossingsrichKngen (zoals juist meer flexibiliteit, experimenteerruimte of meer nadruk op lokale eigenheid) minder aandacht krijgen. De aanname is dat teleurstelling van inwoners te voorkomen is met goede voorbereiding. Voor een deel zal dat zeker het geval zijn. Maar parKcipaKeprocessen zijn natuurlijk niet volledig lineair te plannen. ParKcipaKe krijgt vorm en inhoud in de uitvoering. 21 Hoe doe je dat dan in de uitvoering? En welke normen worden daarvoor gehanteerd?? Over de normen voor het onderzoek naar de uitvoering van parKcipaKe, zijn de rekenkameronderzoeken minder expliciet. De gemeenschappelijke focus van de rekenkameronderzoeken is om te bepalen of parKcipaKe in de prakKjk daadwerkelijk leidt tot meer draagvlak, betere besluitvorming en een grotere betrokkenheid van burgers. Dit gaat dus meer over het effect van de parKcipaKe (bepaald door de gemeente) dan over de ervaring in het proces zelf.

Een aantal rekenkamers (zoals Peel en Maas, 2013; Bedum, 2015; Capelle aan den IJssel, 2016; Tilburg, 2019; RoQerdam, 2020; Noordelijke Rekenkamer, 2021; Utrecht, 2022; Amersfoort, 2024) hield enquêtes onder inwoners of andere betrokkenen (vaak via het burgerpanel) om hen te vragen naar hun ervaringen met parKcipaKetrajecten. Uit de enquêtevragen is wel een norm af te leiden over de uitvoering, bijvoorbeeld dat mensen zich gehoord voelden, dat ze wisten wat er met hun inbreng gebeurde, dat het KjdsKp hen uitkwam, of dat ze nog een keer zouden meedoen aan een traject. Procedurele rechtvaardigheid is zelden een criterium Hoewel in veel rapporten wordt gewezen op het belang van een zorgvuldig, inclusief, transparant en goed vormgegeven proces en goede terugkoppeling ook over het procesverloop, komt de noKe van procedurele rechtvaardigheid zelden expliciet aan bod in de rapporten. Wat verstaan we onder procedurele rechtvaardigheid? Procedurele rechtvaardigheid verwijst naar de mate waarin procedures als eerlijk en rechtvaardig worden ervaren. Het gaat niet alleen om de uitkomst van een beslissing, maar vooral om de manier waarop die tot stand komt. Mensen accepteren beslissingen eerder en hebben meer vertrouwen in insKtuKes als zij vinden dat de procedure eerlijk was.

En als mensen het gevoel hebben dat procedures eerlijk verlopen, zijn ze eerder geneigd om regels en beslissingen te accepteren, zelfs als de uitkomst voor hen ongunsKg is. Belangrijke principes van procedurele rechtvaardigheid zijn: 1.Neutraliteit: beslissingen worden op basis van objecKeve criteria genomen, zonder vooringenomenheid. 2.Stem en par=cipa=e: mensen krijgen de kans om hun standpunt te uiten en worden gehoord in het proces. 3.Begrijpelijkheid: procedures zijn transparant en begrijpelijk. Mensen weten hoe beslissingen worden genomen. 4.Respect en waardigheid: betrokkenen worden eerlijk en met respect behandeld. Opmeer (2017) en Medemblik (2017) gaan wel kort in op dit thema bij de algemene beantwoording van de onderzoeksvraag maar komen er niet meer op terug in de conclusies en aanbevelingen of de onderliggende handvaQen. De Noordelijke Rekenkamer 2021 (Groningen) schrij7 in de inleiding “Vanuit het idee van ‘procedurele rechtvaardigheid’ wordt vaak gesuggereerd dat burgerparKcipaKe de acceptaKe van een (ruimtelijke) ontwikkeling kan verbeteren, ook al is een burger het niet met de ontwikkeling eens.” maar komt er niet op terug in de aanpak of de conclusies en aanbevelingen.

Zeist (2021) is een van de uitzonderingen en benoemd onder het kopje ‘rechtvaardigheid’ wel de aspecten veiligheid en ruimte voor inbreng van verschillende perspecKeven (die onderdeel zijn van het concept procedurele rechtvaardigheid). En Leiderdorp (2023) noemt procedurele rechtvaardigheid, niet in haar rapport zelf, maar in het onderliggende dossier met Kps, aandachtspunten en nadere informaKe voor raadsleden. 22 Welke mogelijke startperspec:even zijn er? Bij een rekenkameronderzoek naar parKcipaKe zijn veel verschillende startperspecKeven mogelijk. Uiteraard hee7 dat perspecKef grote betekenis voor de inhoud, opzet, inzichten en lessen van het rekenkameronderzoek. Het gehanteerde startperspecKef leidt dit tot verschillende dingen waar je naar kijkt en tot andere ordeningen (en inzichten). Na de start kom je waarschijnlijk ook wel in aanraking met andere onderdelen en perspecKeven, maar velen daarvan zullen echter niet op de radar komen. Zo kan het vizier worden gericht op bijvoorbeeld: 1.impact van nieuwe weQen zoals de Omgevingswet en de wet versterking par=cipa=e op decentraal niveau.

RegelmaKg zijn nieuwe weQen aanleiding voor onderzoek, zeker de Omgevingswet (meer dan 20 rekenkameronderzoeken, zie § Omgevingswet) maar soms ook de Wet versterking parKcipaKe op decentraal niveau (bijvoorbeeld Lingewaard, 2022; Amersfoort, 2024; Bladel 2024 - zie § Wet versterking par=cipa=e op decentraal niveau). 2.instrumenten (burgerbegro=ng, dorps- en wijkraden, burgerberaad, par=cipa=eparagraaf et cetera). Heel soms staat een instrument centraal (zoals de parKcipaKeparagraaf (Amsterdam, 2022) of dorps- en wijkraden (zoals Haarlemmermeer, 2020; Oisterwijk, 2020; Steenbergen, 2020). 3.beleidsdossier/maatschappelijke opgave (energietransi=e, Wmo et cetera). Beleidsdossiers komen vaak als casussen aan bod in onderzoeken (zoals de Wmo in onder meer Haaksbergen, 2009; Asten, 2010; Rheden 2011; Zoetermeer, 2013 (zie § Wmo). Sommige onderzoeken zijn geheel toegespitst op een dossier, zoals bijvoorbeeld de EnergietransiKe (WVOLV, 2018; Den Haag, 2023; Del7, 2024 (zie § Energietransi=e/RES)).

4.de uitkomst van het par=cipa=eproces (welke uitwerkingen hee^ het en waar, en dan terugredeneren: hoe is dat zo gekomen) Als je start bij de uitkomst begin je bijvoorbeeld bij de aanpassing van een bouwplan, een aanpassing van beleid of een gerealiseerd iniKaKef van inwoners, en kies je de ‘omgekeerde route’ de organisaKe en het bestuur in om te zien wat daar gebeurd is/voor nodig was aan parKcipaKe. Dit startpunt zijn we niet tegengekomen. 5.beleidsfasen (agenderen, analyse, voorbereiding, besluit, uitvoering, beheer, evalua=e) Ten aanzien van Beleidsfasen zien we dat rekenkamers vooral ingaan op de voorbereiding en vaststelling en evaluaKe van beleid. De uitvoering is veelal een blinde vlek (zoals we hierboven al constateerden in § Wanneer is de par=cipa=e goed?). 6.mate van zeggenschap/invloed (over par=cipa=eproces en beleidsinhoud), De mate van invloed of zeggenschap wordt vrijwel alKjd wel meegenomen in onderzoeken (vaak aan de hand van de parKcipaKeladder, zoals onder meer Brummen, 2016; IJsselstein, 2018) maar is nooit invalshoek van onderzoek. 23 7.burgerini=a=even Burger-/bewoners-/maatschappelijke iniKaKeven waren voor diverse rekenkamers de centrale invalshoek van onderzoek (Haren, 2016; Alphen aan den Rijn, 2017; Oisterwijk, 2017; Opsterland, 2017; Maasgouw-Roerdalen, 2018; Súdwest-Fryslân, 2020; Eersel, 2024; Bladel, 2024).

8.gemeenschapsperspec=ef (bijvoorbeeld inwonerstevredenheid, doelgroepbereik) In algemene zin is gemeenschapsperspecKef slechts incidenteel het het startpunt (zoals Peel en Maas, 2013; Alphen aan den Rijn 2017; RoQerdam, 2020). 9.volksvertegenwoordigersperspec=ef Het perspecKef van de volksvertegenwoordiging staat een enkele keer echt centraal (Brummen, 2016; Medemblik, 2017; Den Bosch, 2021), maar komt in de meeste rekenkamerrapporten aan bod (niet vreemd aangezien het voor rekenkamers de primaire doelgroep is). 10. en last but not least: gemeenteperspec=ef (bijvoorbeeld visie/verordening/beleid) Het zal niemand verbazen of verrassen dat het gemeenteperspecKef voor het merendeel van de rekenkamers uitgangspunt is van het onderzoek. Dit was ook al de rode draad bij de standaardaanbevelingen (zie § Wat komt er (heel) vaak uit?). Het is belangrijk om te beseffen dat indien je start bij de gemeente, je dan niet per se bij de gemeenschap hoe7 uit te komen. Je kunt een parKcipaKe-onderzoek doen waarin de rol van en het effect op de gemeenschap niet aan bod komen (“100% papier, 0% prakKjk"). Andersom is dat onmogelijk: indien je start bij de gemeenschap, zul je ook bij de gemeente uitkomen. Al is het maar simpelweg omdat de rekenkamer zich doorgaans richt op het lokaal bestuur: de gemeente, en dus ook iets wil kunnen zeggen over of voor de gemeente.

De keuze voor een bepaald startperspecKef hee7 dus gevolgen voor de uitkomsten van het onderzoek. Een specifieke benadering die in veel gemeenten aan populariteit hee7 gewonnen is 'overheidsparKcipaKe' - een omkering van het tradiKonele denken over de relaKe tussen overheid en samenleving. We hebben dit aspect nader onderzocht. Overheidspar:cipa:e Het begrip ‘overheidsparKcipaKe’ staat in veel gemeenten voor het verleggen van zeggenschap en dus voor het kiezen van een andere startposiKe. Het iniKaKef voor een acKviteit of plan ligt dan bij de gemeenschap (inwoners, ondernemers of een combinaKe daarvan) en de overheid kijkt hoe zij daarop kan aansluiten. We hebben onderzocht wat we aan de hand van deze term kunnen zeggen over de startposiKe van het rekenkameronderzoek, de definiKes die onderzoekers hanteren en wellicht ook normen over de verdeling van zeggenschap. -In 2013 is Zoetermeer de eerste die dit begrip noemt, in het hoofdstuk Trends en ontwikkelingen en deze rekenkamer maakt er ook een aanbeveling van: ”De overheid legt meer en meer verantwoordelijkheid bij het middenveld en de burgers. Sluit aan bij de landelijk zichtbare ontwikkeling naar overheidsparKcipaKe: Sluit aan bij de iniKaKeven die al bij burgers en andere partners in de stad bestaan. Faciliteer die iniKaKeven waar nodig en gewenst.” -In 2014 onderzoekt Vallei en Veluwerand parKcipaKe in Leusden.