1.1 Raad openbaar bestuur - Adviesrapport Rol nemen ruimte geven.pdf

De schotten tussen de departementen zijn een onoverkomelijke hindernis om effectief en effici­ ent integraal en gebiedsgericht te werken. h. Desalniettemin waarderen regio’s het Rijk ook vanwege zijn specialisti­ sche kennis. De regio hoeft in dat opzicht niet opnieuw het wiel uit te vinden. De inbreng van deze kennis past volgens de regio’s ook goed in de fase van verfijning van een integrale vraag. 5.3 verwachtingen expliciteren: model voor gelijkwaardig partnerschap In de laatste paragraaf van hoofdstuk 4 stelde de Raad vast dat in de relatie van het Rijk met medeoverheden zich in essentie drie knelpunten voordoen. De eerste betreft de gebrekkige explicitering van de wederzijdse verwachtin­ gen op het terrein van onder meer (financiële) inzet, ambitie, commitment, rollen en uitvoering bij aanvang van een samenwerking. Het tweede knelpunt is het onvermogen van het Rijk om integrale en opgavegerichte ambities en beleidsdoelen om te zetten in een integrale en opgavegerichte werkwijze. Als derde en laatste stelt de Raad vast dat sprake is van te weinig inhoudelijke kennis over wat er speelt in de regio’s en te weinig blijk van intrinsieke belang­ 47 Adviesaanvraag ‘Rol van het Rijk bij interbestuurlijke samenwerking’ (zie bijlage I).

56 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur stelling voor de zorgen en noden van de regio’s. Voor elk knelpunt doet de Raad voorstellen. Deze paragraaf begint met een aanbeveling die beoogt de onderlinge verwachtingen te expliciteren. Bij het vormgeven van grote maatschappelijke transities waar rijksoverheids­ organisaties samenwerken met decentrale overheden, moet meer aandacht zijn voor een goed meerjarig procesontwerp. Dat wil onder andere zeggen dat het al bij aanvang van het programma helder moet zijn hoe de democratische aansturing door en verantwoording aan gemeenteraden, provinciale staten en algemene besturen van waterschappen wordt verankerd. 48 Als handvat introduceert de Raad het Model voor gelijkwaardig partnerschap. Een goed procesontwerp heeft tot doel van tevoren duidelijke afspraken te maken over wat de samenwerkende partijen van elkaar mogen verwachten zodat zij elkaar in de loop van het proces niet kunnen teleurstellen. De Raad meent dat het Rijk daarbij de verantwoordelijkheid heeft om te borgen dat aan de voorkant van het proces de samenwerkende partijen hun verwach ­ tingen naar elkaar expliciteren. Daarvoor dienen zij naar elkaar uit te spreken wat hun beoogde inzet is op zes hieronder genoemde onderdelen.

In paragraaf 4.5 stelden we – kort door de bocht – dat formeel geen sprake is van een hiërarchie tussen de formele bestuurslagen in de Nederlandse bestuurlijke organisatie, maar dat feitelijk het Rijk wel een sterkere positie heeft. Het is daarom aan het Rijk zelf om handen en voeten te geven aan de eigen ambitie om op basis van gelijkwaardigheid samen te werken. De zes vra­ gen die hieronder volgen, kunnen hierbij helpen. Let wel: de Raad spreekt zich niet uit over het ‘juiste’ antwoord op elke vraag, omdat dit een politieke keuze betreft en het antwoord per onderwerp kan verschillen. Wel geven we voor elk onderdeel aan wat – indien een gelijkwaardig partnerschap wordt beoogd – in zijn meest zuivere vorm het meest passende antwoord zou zijn. Uiteraard pre­ senteren we daarmee een ideaaltypisch model, Wanneer je interbestuurlijke samenwerking inricht, en je wilt dit doen in de vorm van een gelijkwaardig partnerschap, dan zou dit model als de default optie kunnen gelden, ofwel de onderlegger vanuit waar je begint. Er kunnen velerlei goede redenen zijn om van die default af te wijken, waarbij het van belang is om het gesprek daarover transparant en met argumenten onderbouwd te voeren. Daartoe en daarbij helpt dit instrument.

• Heeft het Rijk een eigen beleidsambitie? En zo ja, wijkt die af van de doe­ len van de decentrale overheden? Dat hoeft geenszins problematisch te zijn, mogelijk is er een win­win situatie te creëren. De weg daarnaar toe 48 Vgl. ook het 4W­model van de Studiegroep Interbestuurlijke en financiële verhoudingen (2020): Wat, Wie, Wie doet wat, Waarmee.

57 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur kan pas worden gevonden als het Rijk daarover open kaart speelt. > In een verhouding van gelijkwaardig partnerschap tellen de beleids- ambities van het Rijk en van de decentrale overheden even zwaar mee. • Is de samenwerking facultatief of verplichtend? In tegenstelling tot de decentrale overheden kan het Rijk de andere overheden verplichten tot deelname aan een samenwerking met het Rijk. De decentrale overheden zijn zich zonder meer bewust van die invloedrijke bevoegdheid. In de gesprekken die de Raad voerde had geen enkele vertegenwoordiger van een decentrale overheid moeite met dit gegeven als zodanig. Irritatie bij de decentrale overheden ontstond alleen als de indruk van gelijkwaar­ digheid werd gewekt, terwijl feitelijk sprake was van verplichte samen­ werking. > In een verhouding van gelijkwaardig partnerschap hebben Rijk en decentrale overheden dezelfde vrijheid om de samenwerking al dan niet aan te gaan. • Wie betaalt? Uit de casussen blijkt dat het Rijk in samenwerking een sterkere positie heeft dan de decentrale overheden omdat het meer geld kan inbrengen. Daarom is het voor de goede verhoudingen in de samen­ werking van groot belang dat de partijen van tevoren vastleggen wie wat financieel inbrengt.

En daarbij dient te worden vastgelegd of de dominante financier ook verwachtingen heeft over de uitkomst van de samenwerking. Betekent dat wie betaalt ook bepaalt? In de Nederlandse financiële verhoudingen – met een relatief klein eigen belastingbeleid voor gemeenten – heeft het Rijk bovendien de taak om gemeenten van voldoende financiële middelen te voorzien zodat zij kunnen bijdragen.49 > In een verhouding van gelijkwaardig partnerschap dragen Rijk en decentrale overheden in vergelijkbare mate bij in de kosten. Dat bete- kent niet per se evenveel, maar vooral in een mate die de gelijkwaar- dige positie uitdrukt. • In hoeverre stelt het Rijk eisen aan de uitvoering? In de relatie tussen Rijk en decentrale overheden zijn de laatste in financiële zin afhankelijk van het Rijk. Het Rijk is hierin dan ook de sterkere partij. Bij het gezamen­ lijk vaststellen van de doelen moet het Rijk zich bewust zijn van die ster­ kere positie en proberen aan te sluiten bij de agenda van de decentrale overheden. Wil je binnen die constellatie een zekere mate van gelijk­ waardig partnerschap bereiken, dient het Rijk terughoudend te zijn met het stellen van eisen aan de uitvoering. 49 Zie ook het recente advies Rust­Reinheid­Regelmaat (2021) van de Raad voor het Openbaar Bestuur.

58 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur > Het getuigt van kracht en gelijkwaardig partnerschap als het Rijk wel zijn financiële slagkracht in een samenwerking inbrengt maar terug- houdend is om daar eisen in de uitkomsten of de wijze van uitvoering tegenover te stellen. • Wie is verantwoordelijk voor de uitvoering en wie monitort de uitvoe- ring? Goede intenties voor gelijkwaardig partnerschap bij interbestuur­ lijke samenwerking zijn onmiskenbaar aanwezig. Het bij aanvang van deze kabinetsperiode opgestarte Interbestuurlijk programma (IBP) gaf daar zonder meer blijk van. Dat document laat een enorme ambitie zien om als één overheid grote opgaven van deze tijd aan te pakken. Maar de kracht van dat document ligt vooral in het formuleren van de ambities. Wie verantwoordelijk is voor de uitvoering en hoe die uitvoering wordt gemonitord was bij publicatie van het IBP niet duidelijk. Voor een succes­ volle samenwerking is het cruciaal dat bij voorbaat helder is wie verant­ woordelijk is voor welk aspect bij de uitvoering. > In een verhouding van gelijkwaardig partnerschap in zijn meest zui- vere vorm zijn Rijk en decentrale overheden gezamenlijk naar evenre- digheid verantwoordelijk voor de uitvoering.

• Moeten de decentrale overheden verantwoording afleggen aan het Rijk? Het is de vraag of sprake kan zijn van een gelijkwaardige samenwerking als enkele partijen uiteindelijk aan één andere partij verantwoording moeten afleggen over de besteding van financiële middelen50 of het eindresultaat. Het is de moeite waard – als het doel is om in gelijkwaar­ digheid een maatschappelijke opgave aan te pakken – om op zoek te gaan naar alternatieve vormen van verantwoording. Decentrale overhe­ den hebben hun eigen volksvertegenwoordigingen waar eveneens publieke verantwoording georganiseerd kan worden. Als het Rijk eraan hecht dat decentrale overheden bij hem rekenschap aflegt, dan is het belangrijk om bij aanvang van een traject te bespreken hoe dat de relatie en het partnerschap niet negatief beïnvloedt. De Raad meent dat het belangrijk is dat aan de voorkant de mate van beleidsvrijheid wordt gedefinieerd en geëxpliciteerd. Het ideaal is niet per definitie totale beleidsvrijheid, belangrijker is dat een open en transparant gesprek heeft plaatsgevonden tussen de overheden. Het onbenoemd laten van ver­ wachtingen ondermijnt het onderlinge vertrouwen en zorgt voor ondui­ delijkheid over de wederzijdse verwachtingen.51 > In een gelijkwaardig partnerschap leggen alle betrokken bestuurders verantwoording af aan de volksvertegenwoordiging op hun eigen bestuurslaag.

50 Bij ‘de financiële middelen van decentrale overheden’ doelt de Raad op algemene middelen uit het Gemeente/Provinciefonds, maar ook specifieke en doeluitkeringen. 51 Raad voor het Openbaar Bestuur 2019 (3)

59 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur Hieronder geven we het beeld weer dat ontstaat wanneer we de drie onder ­ zochte vormen van interbestuurlijke samenwerking (MIRT, RES en Regio Deal) langs de meetlat van deze zes onderdelen leggen, en we deze afzetten tegen de keuzes die het best passen bij een gelijkwaardig partnerschap. In Bijlage III staat een nadere uitleg van de illustraties. Figuur 5.1 Op basis van gelijkwaardigheid wenselijke en reële invulling van partnerschap in verschillende samenwerkingsprogramma’s. Beleidsambitie Rijk Eisen aan uitvoering Verantwoordelijkheid uitvoering Verantwoording aan Rijk Decentrale middelen Verplicht karakter MIRT Gelijkwaardig partnerschap (ideaaltype) Beleidsambitie Rijk Eisen aan uitvoering Verantwoordelijkheid uitvoering Verantwoording aan Rijk Decentrale middelen Verplicht karakter RES Gelijkwaardig partnerschap (ideaaltype) Beleidsambitie Rijk Eisen aan uitvoering Verantwoordelijkheid uitvoering Verantwoording aan Rijk Decentrale middelen Verplicht karakter Regio Deals Gelijkwaardig partnerschap (ideaaltype)

60 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur De illustraties laten zien dat ondanks de uitgesproken ambitie van het Rijk om in gelijkwaardigheid met de decentrale overheden aan regionale opgaven te werken, het die ambitie bij de MIRT, de RES en de Regio Deals niet altijd in de praktijk brengt. Hierna volgen aanbevelingen aan het Rijk hoe het beter een gelijkwaardige partner kan zijn. Maar het is goed hier ook op te merken dat decentrale overheden een dominante rol van het Rijk soms te gemakkelijk laten gebeuren. Meer in het algemeen kan het helpen dat wanneer het Rijk en decentrale overheden overeenkomen dat ze gelijkwaardig willen samen ­ werken, ook de decentrale overheden het Rijk daaraan houden. In praktijk zijn decentrale overheden vaak volgzaam, zeker als er allerlei afzonderlijke finan­ cieringsarrangementen door het Rijk worden voorgehouden. 5.4 aanbevelingen voor een integrale werkwijze van het rijk 5.4.1 Eén minister voor iedere grote opgave en wees niet kwistig met departementale herindeling Om de muren tussen departementen af te breken, dient het kabinet de grote opgaven in het regeerakkoord expliciet aan te wijzen en uiteindelijk voor elke grote opgave één minister verantwoordelijk te maken. Die werkt voor die spe­ cifieke opgave met ambtenaren van verschillende departementen en stuurt hen politiek aan.

In sommige gevallen kan een speciale programmaminister uitkomst bieden, mits deze beschikt over een eigen hoofdstuk in de begro ­ ting.52 In de afgelopen kabinetsperiode is tijdens de wat langer durende afwe­ zigheid van minister Ollongren en bij de verdeling van haar portefeuille over twee bewindspersonen gebleken dat departementaal overstijgend werken in de rijksdienst zeer goed mogelijk is. De Raad benadrukt dat het aanwijzen van één verantwoordelijke minister voor een maatschappelijke opgave die het nieuwe kabinet politiek prioriteit wil geven, niet gepaard hoeft te gaan met een departementale herindeling. Hij is er geen voorstander van om elke vier jaar de departementale indeling op grond van politieke overwegingen op de schop te nemen. Het SGO heeft een belangrijke rol om na de politieke priori ­ teitstelling de interne Rijksorganisatie zo vorm te geven dat de ministers zich op hun politieke prioriteiten kunnen richten en geen tijd en energie verloren gaat aan organisatorische verschuivingen en herindelingen. Juist om de gren­ zen tussen departementen te laten vervagen, moeten ambtenaren van ver ­ schillende departementen worden uitgedaagd om met elkaar aan één opgave te werken.53 52 Geut, Van den Berg & Van Schaik, 2010; Korsten, Breed & De Jong, 2011 53 Vgl. Raad van State 2021, pag. 15­16

61 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur 5.4.2 Het ministerie van BZK wordt stelselverantwoordelijk voor de interbestuurlijke verhoudingen Maak het departement van BZK nog scherper dan nu verantwoordelijk voor het stelsel van interbestuurlijke samenwerking, met als doel het vergemak ­ kelijken van de samenwerking tussen decentrale overheden en het Rijk. Con­ creet kan dat betekenen dat de minister altijd wordt betrokken bij wetgeving die het takenpakket, de financiën en bevoegdheden van decentrale overheden raken. De minister van BZK dient verder ook kaders te stellen waaraan het Rijk bij interbestuurlijke samenwerking dient te voldoen. Daaraan zijn ( juist) ook de sectorale departementen die met de decentrale overheden interbestuurlijk samenwerken gehouden.54 5.4.3 De financiële verhoudingen moeten gelijk oplopen met interbestuurlijk samenwerken De ROB heeft in zijn advies over het uitkeringsstelsel gewezen op het belang van een zuivere inzet van het bekostigingsinstrumentarium.

In zijn onlangs verschenen advies over de volle breedte van de financiële verhoudingen heeft de Raad voorgesteld om voor gemeenschappelijke opgaven waarbij meerdere overheidslagen betrokken zijn gebruik te maken van het bekostigingsinstru ­ ment van een gezamenlijk fonds voor maatschappelijke interbestuurlijke opgaven.55 5.5 aanbevelingen voor een scherper beeld van de regio 5.5.1 Kennisontwikkeling en -uitwisseling Bevorder op rijksniveau de kennis over regio’s en de kennisuitwisseling tussen Rijk en regio op ambtelijk en bestuurlijk niveau. Laat bewindslieden en top ­ ambtenaren meer ter plekke kennisnemen van, en meedenken over de ver ­ schillende aspecten van de opgave. Geef meer prioriteit aan de uitwisseling van hoogwaardige beleidskennis over en uit de verschillende regio’s, langs de lijnen van de aanbevelingen uit het ROB­signalement hierover.56 5.5.2 Departementale visies op interbestuurlijke samenwerking Vanuit het kader dat de minister van BZK voor interbestuurlijke samenwer ­ king heeft opgesteld, dient elk departement met een politieke opdracht die interbestuurlijk gerealiseerd moet worden een heldere en breed uitgedragen visie te formuleren op hoe het interbestuurlijk werken in de eigen departe ­ mentale organisatiestructuur ingebed en geborgd is. 54 Ib idem 55 Raad voor het Openbaar Bestuur 2021 56 Raad voor het Openbaar Bestuur 2020 (3)

62 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur 5.5.3 Opleiding en training voor interbestuurlijk en integraal werken Zorg ervoor dat het gedachtegoed en de instrumenten van interbestuurlijk en gebiedsgericht werken gemeengoed worden binnen de rijksdienst. Besteed hier in het dagelijks werk en in trainings­ en opleidingsprogramma meer aan­ dacht aan, van de rijkstrainees tot en met de ABD. 5.5.4 Geeft ruimte voor personele uitwisseling Stel rijksambtenaren aan die werken in de regio en daar het Rijk integraal (bovendepartementaal) kunnen vertegenwoordigen. Geef deze ambtenaren voldoende mandaat om te handelen namens het Rijk. Maar maak het ook mogelijk om aan personele uitwisseling te doen: rijksambtenaren die een tijd bij decentrale overheden werken en andersom. Dat vergroot het onderlinge begrip en helpt uiteindelijk ook bij interbestuurlijke samenwerking. 5.6 slot Het thema ‘interbestuurlijk samenwerken’ verdient een prominente plek in het volgende regeerakkoord. Het nieuwe kabinet dient zijn inzet in de samen­ werking met de decentrale overheden te expliciteren en daarbij aan te geven hoe het interbestuurlijk, regionaal en gebiedsbericht werken verder gaat inbedden in de organisatie van de rijksdienst.

De Raad vindt het raadzaam als de aankomende coalitiepartijen in het licht van alle grote opgaven een apart hoofdstuk in het regeerakkoord opnemen waarin stevige afspraken staan over de wijze van interbestuurlijke samenwerking en uitvoering.

63 Literatuur Alford, J. en J. O’Flynn (2009). Making sense of public value: Concepts, Critiques and emergent meanings. International Journal of Public Administration 32, p. 171­191 Allers, M. (2019). Leg de taak waar die hoort. Over de gebrekkige samenhang tussen taak en schaal in het openbaar bestuur. Den Haag, VNG Berg, J. van den (2019). Taakdifferentiatie, een alternatief voor herindeling en gemeen­ schappelijke regeling. Den Haag, VNG Boogers, M. J. G. J. A., & Reussing, R. 2019. Decentralisatie, schaalvergroting en lokale democratie. In Bestuurswetenschappen 2, 22­46 Bovens, J. et al (2017). Openbaar Bestuur: beleid, organisatie en politiek. Alphen aan den Rijn, Wolters Kluwer Decisio (2016). Belevingsonderzoek interbestuurlijke verhoudingen editie 2016. Amsterdam, Decisio Drechsler, W. (2005). The rise and demise of the new public management. Post-autistic economics review, 33(14), 17­28 Commissie Ministeriële Verantwoordelijkheid (1993). Steekhoudend ministerschap, betekenis en toepassing van de ministeriële verantwoordelijkheid. Den Haag, SDU Gemengde commissie bestuurlijke organisatie (2005). Je gaat erover of niet. Rijksbrede takenanalyse. Den Haag, Gemengde commissie bestuurlijke organisatie L. Geut, C.F. Van den Berg & S. Van Schaik (2010). De koning van het schaakbord of Jan zonder Land? Over programmaministers. Assen, Koninklijke Van Gorcum Groenleer, M.

(2016). De regio als redding? Over de governance van ruimte en plaats in de netwerksamenleving [Oratie]. Tilburg, Tilburg Universiteit Hageman, M. (2020). Trends en tafels bestuurlijke samenwerking. Nijmegen, Hageman Advies Hageman, M. (2020). Welkom in de regio: van structuuroplossingen naar netwerksamen- werking. In Rijnconsult Business Review 2020. Utrecht, Rijnconsult Hood, C. (1991). A public management for all seasons? Public administration, 69(1), 3­19 Jong, I. de, P . ‘t Hart en M. van der Steen (2017). Wat het nieuwe kabinet zich moet realiseren. Den Haag, NSOB Korsten, A.F.A., P . de Jong en C.J. Breed (2010). Regeren met programma’s. Den Haag, Boom/ Lemma Uitgevers Marks, G., L. Hooghe, en K. Blank (1996). European integration from the 1980s: State‐centric v. multi‐level governance. JCMS: Journal of Common Market Studies, 34(3), 341­378 Minister van BZK (2014): Taakopdracht Studiegroep openbaar bestuur. Brief aan de Tweede Kamer. Ministerie van BZK (2009). Kader decentralisatie en differentiatie. Den Haag, Ministerie van BZK Ministerie van BZK (2014). Beleidsdoorlichting Interbestuurlijke verhoudingen 2007-2013. Den Haag, Ministerie van BZK Ministerie van BZK (2017). Fiche regionale opgaven. Intern document Ministerie van BZK (2017). Staat van het bestuur 2016. Den Haag, Ministerie van BZK Ministerie van BZK (2018). Het Interbestuurlijk Programma.

Den Haag, Ministerie van BZK

64 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur Ministerie van BZK (2019). Kamerbrief over toekomst openbaar bestuur. Den Haag, Ministerie van BZK Ministerie van LNV (2020). Kamerbrief Een rijke oogst van 30 Regio Deals. Den Haag, Ministerie van LNV Moore, M. H. (2012). Recognizing public value: Developing a public value account and a public value scorecard. Cambridge MA, Harvard University Press Moore, M.H. (2000). Managing for Value: organizational Strategy in For-Profit, Nonprofit, and Governmental organisations. Nonprofit and voluntary sector Quarterly, 29­1, 183­ 204. Sage Publications Nientied, P (2014). Minder regisseren en meer netwerken in de gemeente. Stone!, vakblad voor organisatieontwikkeling. Amerongen, Livingstone Partners Overhedenoverleg Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen (2018). Programmastart IBP. Den Haag, Overhedenoverleg Polman, H. (2020). Werken aan samenwerking. Binnenlands Bestuur 2020­4. Amsterdam, Sijthoff mediagroep Raad van State (2009). Decentraal moet, tenzij het alleen centraal kan. Tweede periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen. Den Haag, Raad van State Raad van State (2013). Het kan beter. Interbestuurlijke verhoudingen opnieuw beschouwd. Den Haag, Raad van State Raad van State (2016).

En nu verder! Vierde periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen na de decentralisaties in het sociale en fysieke domein. Den Haag, Raad van State Raad van State (2021) Voorlichting over interbestuurlijke verhoudingen, Den Haag, Raad van State. Raad voor het Openbaar Bestuur en Raad voor de Financiële Verhoudingen (2005). Autonoom of automaat? Advies over gemeentelijke autonomie. Den Haag, ROB Raad voor het Openbaar Bestuur (2011). Twee-bestuurslagenprincipe helpt tegen bestuur- lijke drukte. Briefadvies. Den Haag, ROB Raad voor het Openbaar Bestuur (2012) (1) . Belichaming van de kundige overheid. Over openbaar bestuur, incidentreflexen en risicoaanvaarding. Den Haag, ROB Raad voor het Openbaar Bestuur (2012) (2). Loslaten in Vertrouwen. Naar een nieuwe verhouding tussen overheid, markt en samenleving. Den Haag, ROB Raad voor het Openbaar Bestuur (2015). Wisselwerking. Naar een betere wisselwerking tussen gemeenteraden en de bovengemeentelijke samenwerking. Den Haag, ROB Raad voor het Openbaar Bestuur (2016). De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor systemen. Den Haag, ROB Raad voor het Openbaar Bestuur (2019) (1). Briefadvies Herijking gemeentefonds. Den Haag, ROB Raad voor het Openbaar Bestuur (2019) (2). De Rijksoverheid als middenbestuur. Over hoe de positie van de Rijksoverheid verandert en wat dat betekent voor haar functioneren. Den Haag, ROB.

Raad voor het Openbaar Bestuur (2019) (3). Beleidsvrijheid geduid. Beleidsvrijheid bij decen- trale taken: een nadere uitwerking ten behoeve van de vormgeving van de financiële verhoudingen. Den Haag, ROB Raad voor het Openbaar Bestuur (2020) (1). Decentrale taak is politieke zaak. Naar een sturende rol van de gemeenteraad in het sociaal domein. Den Haag, ROB Raad voor het Openbaar Bestuur (2020) (2). Briefadvies herziening uitkeringsstelsel. Den Haag, ROB

65 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur Raad voor het Openbaar Bestuur (2020) (3). Signalement Kennis delen. Den Haag, ROB Radboud Universiteit Nijmegen en Rijksuniversiteit Groningen (2010): Constitutionele normen en decentralisatie. Een evaluatie van Hoofdstuk 7 Grondwet. Nijmegen/ Groningen, s.n. Rijk, Interprovinciaal Overleg, Vereniging van Nederlandse Gemeenten en Unie van Waterschappen (2013). Code Interbestuurlijke Verhoudingen. Den Haag, s.n. Schaap, L. m.m.v. G. Leenknegt (2012). Decentrale autonomie? Rapportage ter voorbereiding op het onderzoek van de Raad van Europa naar de staat van de decentrale autonomie in Nederland. Tilburg, Universiteit van Tilburg Schaap, L., M. Groenleer, A. van den Berg en C. Broekman (2017). Coalitieakkoord 2017: vertrouwen in (de toekomst van) de regio? Tilburg, TiREG Steen van der, M., M. van Delden en P . Ophoff (2020). Leren van Doen. Ervaringen met samenwerken in het IBP . Den Haag, NSOB. Studiegroep Openbaar Bestuur (2016). Maak verschil. Krachtig inspelen op regionaal- economische opgaven. Den Haag, Studiegroep Openbaar Bestuur. Studiegroep Interbestuurlijke en financiële verhoudingen (2019). Startnotitie. Den Haag, studiegroep IFV. Studiegroep Interbestuurlijke en financiële verhoudingen (2020). Nederland heeft één over- heid nodig.

Discussiedocument over vernieuwing in de interbestuurlijke en financiële verhoudingen. Den Haag, studiegroep IFV Studiegroep Interbestuurlijke en financiële verhoudingen (2020) Als één overheid. Slagvaardig de toekomst tegemoet! Den Haag, studiegroep IFV Teisman, G., M. van der Steen, A, Frankowski en B. van Vulpen (2018). Effectief Sturen met Multi-Level Governance. Snel en slim schakelen tussen schalen. Den Haag, NSOB Toonen, Th.A.J. (1987). Denken over Binnenlands Bestuur. Theorieën van de gedecentrali- seerde eenheidsstaat bestuurskundig beschouwd. Amsterdam, Reed Business Torfing, J., Andersen, L. B., Greve, C., & Klausen, K. K. (2020). Public governance paradigms: Competing and co-existing. Cheltenham (UK) Edward Elgar Publishing VVD en CDA (2010). Vrijheid en verantwoordelijkheid. Regeerakkoord. VVD, CDA, D66 en ChristenUnie (2017). Vertrouwen in de toekomst. Regeerakkoord

66 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur

67 bijlage i Adviesaanvraag

68 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur

69 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur

70 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur

71 bijlage ii Wettelijk kader autonomie en medebewind Kernbevindingen • Hoofdstuk 7 van de Grondwet regelt de verhoudingen tussen de bestuurslagen: Rijk, provincies, gemeenten, waterschappen en andere openbare lichamen. Nederland is een gedecentraliseerde een- heidsstaat, provincies en gemeenten hebben een open huishouding en hebben autonomie: een algemene bevoegdheid tot regeling en bestuur. Tegelijkertijd zijn zij verplicht mee te werken aan mede- bewind (de uitvoering van door hoger gezag gestelde regels). In de praktijk van het decentrale bestuur nemen de medebewindstaken een veel grotere plaats in dan de autonome. De wetgever kan, in gewone wetten, de mate van autonomie groter dan wel kleiner maken. Ingevolge het Europees Handvest inzake lokale autonomie is afgesproken, dat lokale overheden recht hebben op zelfbestuur. • De Grondwet spreekt niet van hiërarchie. In het bestuurlijke discours wordt gesproken over de centrale overheid en decentrale overhe- den. Toch staat de rijksoverheid in hiërarchie boven provincies en gemeenten. Op haar beurt is de provincie weer in hiërarchie hoger dan de gemeente en houdt zij bijvoorbeeld op een aantal terreinen toezicht op gemeenten. Voor differentiatie naar bevoegdheden blijkt in de praktijk weliswaar enige ruimte te bestaan, maar de Grondwet biedt daarvoor geen expliciete grondslag.

De Code Interbestuurlijke Verhoudingen bevat afspraken tussen Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen die eraan bijdragen dat er een goed samenspel ontstaat tussen de verschillende medeoverheden, zodat ieder zijn verantwoordelijkheid in het bestel waar kan maken. • De feitelijke verhoudingen in het Nederlandse binnenlands bestuur verschillen in de loop van de tijd, zij zijn deels het gevolg van wel- overwogen keuzes met betrekking tot de inrichting van het binnen- lands bestuur, deels van de manier waarop toezichthouders omgaan met hun bevoegdheden, deels ook van tal van andere maatregelen van de wetgever.

72 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur • De financiële verhoudingen dienen in de eerste plaats de politiek bestuurlijke keuzes te volgen zoals die in wet- regelgeving zijn vast- gelegd. Slechts een beperkt deel van de gemeentelijke uitgaven volgt uit volledig autonome beleidskeuzes. Het overgrote deel van de uitgaven vloeit voort uit politiek bestuurlijke keuzes, zoals die in nationale wet- en regelgeving zijn vastgelegd en/of uit rijksbeleid volgen. Een substantieel deel vloeit voort uit de keuze van gemeen- ten om vooral niet anders te zijn dan andere Nederlandse vergelijk- bare gemeenten. • Naast de hoofdstructuur van het binnenlands bestuur (Rijk, provin- cies en gemeenten) laat de Grondwet ruimte voor de oprichting van aanvullende structuren. Openbare lichamen van de hoofdstructuur kunnen met inachtneming van de bepalingen van de (organieke) Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) andere lichamen in het leven roepen en daaraan ter gemeenschappelijke behartiging taken en bevoegdheden overdragen. • De (politieke) ministeriële verantwoordelijkheid bestaat sinds de Grondwetsherziening van 1848, het vraagstuk van verantwoording en politiek vertrouwen speelt ook op decentraal niveau.

Staatsrech- telijk is het uitgangspunt dat een ambtsdrager slechts verantwoor- delijk is voor zover zijn bevoegdheden reiken: ‘zonder bevoegdheid geen verantwoordelijkheid’. Stelselverantwoordelijkheid betreft het wettelijke systeem van bevoegdheden en, op hoofdlijnen, de organisatie van de uitvoering daarvan. Hoewel de minister eerst- en eindverantwoordelijk is, behelst systeemverantwoordelijkheid per definitie een gedeelde verantwoordelijkheid. In het systeem dra- gen verschillende actoren verschillende verantwoordelijkheden en hebben ze verschillende rollen en zij leggen daarover vaak aan ver- schillende instanties formeel verantwoording af (het parlement, een gemeenteraad, een Raad van bestuur, een inspectie, klantenraden en/of nog andere). Maar zij maken allemaal deel uit van het systeem, geen van hen staat er buiten of erboven. Dat betekent niet dat zij elk verantwoordelijk zijn voor het geheel; ze hebben wel allen belang bij het geheel. 1. Hoofdstuk 7 van de Grondwet Hoofdstuk 7 van de Grondwet heeft betrekking op openbare lichamen. Onder het begrip vallen in ieder geval provincies, gemeenten, Caribische openbare lichamen en waterschappen, maar ook andere openbare lichamen. Ingevolge hoofdstuk 7 vormen openbare lichamen een overheidslaag waaraan ver ­ ordenende bevoegdheid is of kan worden toegekend.

Het hoofdstuk heeft betrekking op andere decentrale overheden dan het openbaar lichaam ‘rijks­

73 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur overheid’, maar de Grondwet gebruikt de begrippen decentrale overheden of decentralisatie niet. Op zelfstandige bestuursorganen (organen van een open­ baar lichaam die niet onder het gezag staan van een politiek verantwoorde ­ lijke ambtsdrager) lijkt het hoofdstuk niet van toepassing te zijn. 2. Autonomie en medebewind Artikel 124 van de Grondwet bepaalt dat provincies en gemeenten bestuurs ­ lagen zijn met zelfstandige bevoegdheden. Zij zijn bevoegd taken op zich te nemen die te maken hebben met het bestuur en beleid van de provincie of gemeente, tenzij dit beleid in strijd is met wettelijke regels. De autonome taken en bevoegdheden ontlenen provincies en gemeenten behalve aan de Grondwet ook aan de Provinciewet en de Gemeentewet. Daarnaast kan in een wet worden bepaald dat in opdracht van hoger gezag, provinciale en gemeen­ telijke besturen mee moeten werken bij regeling en bestuur: medebewind. Medebewindstaken zijn gebaseerd op bijzondere wetgeving op specifieke beleidsterreinen, al of niet met beleidsvrijheid voor de decentrale overheden. Dus: enerzijds hebben provincies en gemeenten autonomie (een algemene bevoegdheid tot regeling en bestuur), anderzijds zijn zij verplicht mee te wer­ ken aan medebewind (de uitvoering van door hoger gezag gestelde regels).

In de praktijk van het decentrale bestuur nemen de medebewindstaken een veel grotere plaats in dan de autonome: historisch gezien is de autonomie­in­strik­ te­zin (dus: de vrijheid om zelf beleid te maken) sterk afgenomen en is het medebewind sterk gegroeid. De medebewindstaak vloeit voort uit een hiërar­ chische verhouding tussen Rijk, provincie en gemeente, hoezeer ook provin ­ cies en gemeenten als zelfstandige openbare lichamen functioneren binnen de eenheidsstaat. De provinciale en gemeentelijke autonomie ligt weliswaar vast in de Grond ­ wet, maar daarbij moet wel worden aangetekend dat de mate van autonomie niet vastligt. De wetgever kan, in gewone wetten, die mate groter dan wel kleiner maken. 3. Europees Handvest inzake lokale autonomie (EHLA) In 1985 is het European Charter of Local Self-Government tot stand gekomen. Nederland heeft dit verdrag van toepassing verklaard op gemeenten en pro ­ vincies, maar wel een voorbehoud gemaakt ten aanzien van enkele artike ­ len. In dit Handvest is afgesproken, dat lokale overheden recht hebben op zelfbestuur: Local self-government denotes the right and the ability of local authori- ties, within the limits of the law, to regulate and manage a substantial share of public affairs under their own responsibility and in the interests of the local population.

74 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur Local self-government uit het Handvest betreft zowel de autonomie die in de Nederlandse grondwet verankerd ligt, als de beleidsvrijheid in het medebe ­ wind. Dus: niet alleen of het initiatief ook van de decentrale overheden komt, maar ook dat decentrale overheden een belangrijk deel van de publieke taken naar eigen inzicht kan regelen en uitvoeren. Anders gezegd: er moet niet alleen bekeken worden of decentrale overheden autonome ruimte hebben, maar ook of a. Het geheel van hun taken een substantieel deel van de publieke taken betreft, b. Het bij die taken om zowel regelen (dus: met beleidsvrijheid) als uitvoeren gaat, c. Voor eigen verantwoordelijkheid van de decentrale overheden (dit impliceert dat zij niet aan de leiband van de nationale overheid mogen lopen), en d. Daarbij het belang van de decentrale bevolking voorop staat. Dit bredere autonomiebegrip past ook beter bij het streven van de Neder ­ landse gemeenten om de ‘eerste overheid’ te zijn. 4.

Gedecentraliseerde eenheidsstaat en hiërarchie In de Grondwet is verankerd dat Nederland een gedecentraliseerde een ­ heidsstaat is (al is dat nergens met zoveel woorden vastgelegd), bestaande uit het nationale niveau (het Rijk), twee algemene geldende overheidslagen (provincies en gemeenten), en één gedecentraliseerde functionele overheid (waterschappen), verantwoordelijk voor watermanagement en waterkwaliteit. Het ligt gevoelig om te spreken van hiërarchie tussen overheden. In het bestuurlijke discours wordt gesproken over de centrale overheid en decentrale overheden. Bij het ontbreken van een formele hiërarchie wordt vooral gedoeld op het feilt dat het Rijk niet zonder meer kan ingrijpen in de autonome taken en verantwoordelijkheden van decentrale overheden. Toch staat de rijksover­ heid in hiërarchie boven provincies en gemeenten. Op haar beurt is de pro ­ vincie weer in hiërarchie hoger dan de gemeente en houdt zij bijvoorbeeld op een aantal terreinen toezicht op gemeenten. Deze hiërarchie wordt niet expliciet benoemd, maar komt bijvoorbeeld ook tot uiting in de mogelijkheid om besluiten van openbare lichamen, genomen in zowel autonomie als mede­ bewind, bij Koninklijk Besluit te vernietigen wegens strijd met het recht of het algemeen belang.

Die laatste mogelijkheid leidt in bestuursrechtelijke kring nogal eens tot commotie, niet zozeer omdat men daarmee de hiërarchische verhoudingen zou willen ontkennen, maar omdat het standpunt wordt gehul­ digd dat slechts een rechter tot een dergelijke vernietiging over zou moeten kunnen gaan. De medebewindsvoorschriften hebben overigens als normatief kader weinig betekenis en geven geen sturing aan de wijze waarop de ver ­ schillende overheden met elkaar om dienen te gaan.

75 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur Hoofdstuk 7 biedt de ‘waarborg’ van uniformiteit: de Grondwet lijkt het niet mogelijk te maken om tussen gemeenten en/of provincies te differentiëren naar bestuursinrichting, laat staan daar naar te streven. Voor differentiatie naar bevoegdheden blijkt in de praktijk weliswaar enige ruimte te bestaan, maar de Grondwet biedt daarvoor geen expliciete grondslag. De commis ­ sies­Bovens en ­Van Aartsen hebben zich beziggehouden met de mogelijk ­ heid en wenselijkheid om te differentiëren tussen gemeenten, gezien de behoefte om maatwerk te kunnen leveren. Differentiatie kan gemeenten bij­ voorbeeld de mogelijkheid bieden om hun wettelijke taken uit te besteden aan buurgemeenten. Het karakter van het binnenlands bestuur in Nederland is dus weergege ­ ven met de term gedecentraliseerde eenheidsstaat. Die term geeft aan de ene kant exact weer, hoe het systeem is opgebouwd, maar is aan de andere kant ook verwarrend. Want in tegenstelling tot sommige andere landen, kent Nederland geen vaste verhoudingen tussen de bestuurslagen. Taken kunnen verschuiven, evenals de financiën en de mate van beleidsvrijheid per taak. 5. Code Interbestuurlijke Verhoudingen In 2013 spraken Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen de Code Inter­ bestuurlijke Verhoudingen af.

De code bevat afspraken tussen deelnemers die eraan bijdragen dat er een goed samenspel ontstaat tussen de verschillende medeoverheden, zodat ieder zijn verantwoordelijkheid in het bestel waar kan maken. De code is geen afspraak tussen Rijk enerzijds en decentrale overhe ­ den anderzijds, maar een afspraak tussen alle vier de partners. Het uitgangs­ punt van de code is een zo groot mogelijke beleidsvrijheid voor de decentrale overheden, financiering via de algemene uitkering, alleen de noodzakelijke interbestuurlijke informatie en verantwoording en vermindering van regels (deregulering en ontbureaucratisering). Voor interbestuurlijk toezicht geldt als uitgangspunt het kader zoals opgenomen in de Wet revitalisering generiek toezicht. Dit past bij het vertrouwensbeginsel dat tussen overheden geldt, aldus de ondertekenende partners. Bij nieuwe taken zal vanuit de uitgangspunten van de code (‘decentraal wat kan, centraal wat moet’) overlegd worden waar een taak het beste belegd kan worden. Ditzelfde geldt als door veranderingen in omgeving of vraagstukken er redenen zijn om de taakverdeling aan te passen. Om de wederzijdse verantwoordelijkheden goed tot hun recht te laten komen houden partijen zich aan de diverse afgesproken spelregels, zoals de IBI­spel­ regels57 over de noodzakelijkheid van informatie en de tijdigheid en kwaliteit ervan.

Bij de vormgeving van bestuurlijke arrangementen wordt getoetst of 57 IBI staat voor interbestuurlijke informatie.

76 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur de regeling uitvoerbaar is. Omwille van een effectief beleid kan worden geko­ zen voor differentiatie in rijkssturing richting het decentrale niveau en maat­ werk op decentraal niveau. Overheden betrekken elkaar bij de ontwikkeling van nieuwe beleidsvoorne ­ mens en knelpunten die een andere overheidslaag raken op een dusdanig tijdstip dat de beleidsvoornemens nog kunnen worden aangepast. Na afron­ ding van de voorstellen, waaronder (concept ­)wet­ en regelgeving volgt een formele consultatietermijn van twee maanden. 6. Feitelijke bestuurlijke verhoudingen De bestuurlijke verhoudingen zijn het resultaat van de organieke wetgeving (in Grondwet, Provinciewet en Gemeentewet, Financiële­verhoudingswet), bijzondere wetgeving (bijvoorbeeld met betrekking tot ruimtelijke ordening, zorg, onderwijs) en afspraken (Code Interbestuurlijke Verhoudingen). De fei ­ telijke verhoudingen in het Nederlandse binnenlands bestuur verschillen in de loop van de tijd. Zij zijn deels het gevolg van weloverwogen keuzes met betrekking tot de inrichting van het binnenlands bestuur (bijvoorbeeld als uitdrukkelijk sprake is van decentralisatiebeleid), deels van de manier waarop toezichthouders (provincie, Rijk) omgaan met hun bevoegdheden, deels ook van tal van andere maatregelen van de wetgever.

Al deze factoren zijn onder­ werp van onderhandelingen tussen de bestuurslagen, bijvoorbeeld door het sluiten van een Bestuursakkoord tussen de bestuurslagen. Decentrale beleids­ vrijheid en het streven naar eenheid van beleid dan wel een identiek voorzie­ ningenniveau in het hele land strijden voortdurend om de voorrang. Er is, afgezien van een periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhou­ dingen door de Raad van State, geen periodiek mechanisme om de feitelijke bestuurlijke verhoudingen te analyseren. 7. Financiële verhoudingen De Grondwet is summier ten aanzien van de financiële autonomie van openbare lichamen. Artikel 132, zesde lid van de Grondwet geeft de formele wetgever de bevoegdheid te bepalen welke belastingen door provincies en gemeenten kunnen worden geheven en de opdracht om de financiële ver ­ houding van deze openbare lichamen tot het Rijk te regelen. De Grondwet geeft geen inhoudelijke regels over het belastinggebied van deze openbare lichamen. Over (de mogelijkheid tot) belastingheffing door waterschappen bepaalt de Grondwet niets. De financiële verhouding van provincies en gemeenten tot het Rijk is neerge­ legd in de Financiële­verhoudingswet (Fvw). Deze wet stelt in artikel 3, eer ­ ste lid, het Provinciefonds en het Gemeentefonds in. Daaruit kunnen (grosso modo) algemene uitkeringen (artikel 6 e.v.) worden gedaan en specifieke

77 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur uitkeringen (artikel 15a e.v.). De algemene uitkering wordt op grond van een wettelijke verdeelsystematiek, zoals vastgelegd in de artikelen 7 en 8 Fvw, ver­ deeld over gemeenten. Daarbij staat centraal de gedachte, dat gemeenten in staat moeten zijn om bij een gelijke belastingdruk een gelijkwaardig voorzie­ ningenniveau te leveren. De gelden zijn niet geoormerkt en in beginsel vrij besteedbaar. Gemeenten hebben hier bestedingsvrijheid in de zin dat ze over de uitgaven geen verantwoording aan het Rijk schuldig zijn.58 Ten aanzien van specifieke uitkeringen geldt, dat zij bestemd zijn voor de uitvoering van mede­ bewindstaken (artikel 15a Fvw). Met specifieke uitkeringen wordt ook beoogd om meer gelijkheid tussen gemeenten tot stand te brengen. Het Rijk stuurt aldus de gemeenten in sterke mate. De Fvw biedt in artikel 12 de mogelijkheid tot vergaande interventie in de gemeentelijke autonomie. Een grondwettelijke verankering hiervan is achter­ wege gebleven. Dat de summiere regeling in de Grondwet tot problemen kan leiden, werd zichtbaar bij de afschaffing van het gebruikersdeel van de onroe­ rende­zaakbelasting (OZB) in december 2005. Veel gemeenten protesteerden, nu door de beperking van hun belastinggebied de gemeentelijke autonomie ‘bedreigd’ werd.

De VNG en enkele gemeenten maakten de gang naar de rechter, die oordeelde dat een beroep op het EHLA niet kon slagen omdat het Handvest niet een ieder verbindend is. In algemene zin geldt dat voor de uitoefening van de autonome provinciale en gemeentelijke taken bekostiging uit de vrij besteedbare inkomsten (belastin­ gen en overige heffingen, algemene uitkering) voor de hand ligt. Naar mate er meer medebewind is (en minder beleidsruimte) en gemeenten daarom onver­ mijdbare uitgaven hebben, zal bekostiging via specifieke uitkeringen plaats ­ vinden. Uit artikel 108, derde lid, van de Gemeentewet volgt dat de kosten, verbonden aan de uitvoering van medebewind, door het Rijk aan de gemeente worden vergoed. In combinatie daarmee geldt op grond van artikel 2 Fvw als uitgangspunt, dat indien beleidsvoornemens van het Rijk leiden tot een wijzi­ ging van de uitoefening van taken of activiteiten door provincies en gemeen­ ten, met redenen omkleed en met kwantitatieve gegevens gestaafd, welke de financiële gevolgen van deze wijziging voor de provincies of gemeenten zijn. Tevens moet worden aangegeven via welke bekostigingswijze de financiële gevolgen voor de provincies of gemeenten kunnen worden opgevangen.

De mate van beleidsvrijheid, dat wil zeggen de mogelijkheden van decentrale overheden om zelf te kunnen beslissen over de inzet van hun middelen, is een bepalend gegeven voor de financiële verhoudingen tussen het Rijk en de gemeenten. Decentrale overheden voelen zich daarin vaak beknot en er is voortdurend discussie over de mate van beleidsvrijheid van decentrale over ­ 58 Gemeenten hebben beleidsvrijheid voor zover niet door de wet wordt beperkt.

78 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur heden. In de financiële verhoudingen komt de mate van beleidsvrijheid vooral tot uiting in de uitgaven op de beleidsterreinen cultuur en ontspanning, infra­ structuur en gebiedsontwikkeling, en economische aangelegenheden, goed voor ongeveer een derde deel van het gemeentefonds. Voor de andere beleid­ sterreinen – met name die gericht zijn op sociale voorzieningen, het waarbor­ gen van de kwaliteit van het openbaar bestuur of openbare veiligheid – geldt dat de beleidsvrijheid beperkt is. Factoren die de mate van beleidsvrijheid bepalen zijn: wet ­ en regelgeving (formele beleidsvrijheid), maatschappelijke acceptatie van verschillen en financiële beleidsvrijheid (deze staat onder druk en is relatief beperkt). De financiële verhoudingen dienen in de eerste plaats de politiek bestuurlijke keuzes te volgen zoals die in wet­ regelgeving zijn vastgelegd. Het traditionele, juridische, scherpe onderscheid tussen autonomie en medebewind volstaat daarbij niet als grondslag voor de bekostiging van decentrale taken. Wet ­ en regelgeving bepalen met name de taak en de beleidsdoelen. Bij de taak gaat het er om wat voor het bereiken van beleidsdoelen moet worden gedaan.

De mate waarin de gemeente vrij haar beleidsdoelen en daarmee verbonden taak kan vaststellen, wordt bepaald door de mate waarin een gemeente zelf aan ­ vullende regels kan stellen, gehouden is aan uitvoeringsregels of regels over besluitvorming of vrij is te kiezen in samenwerking. Dit kan per beleidster ­ rein variëren van geheel vrij, wenselijk, dwingend tot verplicht. Naarmate de beleidsvrijheid minder ruim is luistert de verdeling nauwer. Naarmate de formele beleidsvrijheid groter is, is de invloed van de maat ­ schappelijke acceptatie op de ervaren beleidsvrijheid groter. Maatschappelijke opvattingen over in hoeverre uitkomsten van het beleid mogen verschillen, bepalen de ervaren beleidsvrijheid. Bij de maatschappelijke acceptatie van verschillen tussen gemeenten gaat het primair om beginselen van gelijkheid en rechtszekerheid. Het is uiteindelijk een politieke weging of en in welke mate met de maatschappelijke acceptatie rekening moet worden gehouden bij de verdeling van middelen. Slechts een beperkt deel van de gemeentelijke uitgaven volgt uit volledig autonome beleidskeuzes. Het overgrote deel van de uitgaven vloeit voort uit politiek bestuurlijke keuzes, zoals die in nationale wet ­ en regelgeving zijn vastgelegd en/of uit rijksbeleid volgen.

Een substantieel deel vloeit voort uit de keuze van gemeenten om vooral niet anders te zijn dan andere Neder ­ landse vergelijkbare gemeenten.

79 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur 8. Gemeenschappelijke regelingen De Gemeentewet van 1851 kende in artikel 121 al de bepaling: ‘ Besturen van twee of meer gemeenten kunnen gemeenschappelijke zaken, belangen, inrigtin- gen of werken na magtiging en goedkeuring van Gedeputeerde Staten regelen.’ In artikel 122 Gemeentewet 1851 werd geregeld hoe een en ander moet wor ­ den bekostigd: ‘De kosten, uit de in het vorig artikel bedoelde regeling voort - vloeiende, worden door de kassen der betrokken gemeenten, naar belang dat elke er bij heeft, gedragen.’ Naast de hoofdstructuur van het binnenlands bestuur (Rijk, provincies en gemeenten) laat de Grondwet in de artikelen 134 en 135 een zekere ruimte voor de oprichting van andere verbanden: aanvullende structuren die zijn aan te merken als vormen van territoriaal bestuur. De wetgever zelf kan andere openbare lichamen instellen en hun taken/bevoegdheden en de samenstel ­ ling van hun besturen bepalen. Maar ook de openbare lichamen van de hoofd­ structuur kunnen met inachtneming van de bepalingen van de (organieke) Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) andere lichamen in het leven roe­ pen en daaraan ter gemeenschappelijke behartiging taken/bevoegdheden overdragen.

In het eerste geval (artikel 134) is sprake van openbare lichamen naast de hoofdstructuur omdat zij er los van staan, in het tweede geval (artikel 135) is sprake van openbare lichamen die een afgeleide zijn van de hoofdstructuur omdat zij er uit voortkomen: zij worden bestuurd door afgevaardigden van de lichamen die hen hebben ingesteld. In beide gevallen is sprake van functioneel bestuur: openbare lichamen met een gesloten huishouding, zij vervullen dus uitsluitend de taken die de wet hen toekent. De hulpstructuren moeten het primaat van de hoofdstructuur respecteren, maar de vraag is waar de grens ligt: wanneer heeft een niet tot de hoofdstructuur behorend openbaar lichaam een zodanig takenpakket uitvoert dat de positie van de tot de hoofdstructuur behorende lichamen in het gedrang komt. Regionale samenwerking is dus al ruim 150 jaar oud, net zoals de discussie daarover. Decentrale volksvertegenwoordigingen (gemeenteraden en provinciale staten) vin ­ den het lastig om te sturen op afstand en de bekostiging wordt als schimmig erva ­ ren: minder invloed, transparantie, controle, vertegenwoordiging en participatie en minder grip op budgetten en geldstromen. Samenwerking betekent dat je een deel van je zeggenschap opgeeft voor een gezamenlijk doel dat via samenwerking wordt bereikt.

Dit kan spanning opleveren met de wens van decentrale volksvertegenwoor­ digingen om sturing te houden op wat er op afstand gebeurt. Toch is samenwerking onlosmakelijk verbonden met het besturen van een gemeente of provincie en dus is

80 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur democratische legitimiteit van samenwerking belangrijk. Maar veel van wat er in samenwerking gebeurt wordt beschouwd als minder democratisch gele­ gitimeerd. De interbestuurlijke samenwerking wordt dan teveel een wereld op zichzelf, zingt zich feitelijk los van het werk van de gemeenteraden en pro­ vinciale staten. 9. Bevoegdheid en verantwoordelijkheid Het staatsrechtrechtelijke vraagstuk van ministeriële verantwoordelijkheid houdt in dat de Koning onschendbaar is en de minister verantwoordelijk is. De (politieke) ministeriële verantwoordelijkheid bestaat sinds de Grondwets­ herziening onder leiding van Thorbecke in 1848, de parlementaire controle is in de praktijk ook van toepassing op het doen en laten van staatssecretarissen. Het vraagstuk van verantwoording en politiek vertrouwen speelt natuurlijk ook op decentraal niveau. De ministeriële verantwoordelijkheid betekent dat de minister voor al het onder zijn leiding gevoerde beleid en voor alles wat door hem en onder zijn leiding wordt verricht, verantwoordelijk is ten opzichte van het parlement. Het gaat daarbij behalve om het eigen handelen om dat van de departe ­ mentsambtenaren en de ambtenaren van andere rijksdiensten en van de op rijksniveau opererende bestuursorganen en hun ambtenaren voor zover de minister daaraan leiding geeft.

De reikwijdte van de ministeriële verantwoor­ delijkheid is tegelijk beperkt tot wat de minister zelf doet, mag doen en wat onder zijn leiding door anderen wordt gedaan. De minister kan alleen maar leiding geven voor zover hij ook bevoegdheden heeft. Staatsrechtelijk is het uitgangspunt dat de minister dus slechts verantwoordelijk is voor zover zijn bevoegdheden reiken. Anders gezegd: ‘zonder bevoegdheid geen verantwoor­ delijkheid’. Dit adagium is herbevestigd in het rapport Steekhoudend minis ­ terschap van de Commissie Scheltema. Met name bij primaire taakvervulling door decentrale overheden speelt de zogenaamde stelselverantwoordelijkheid. De minister is eerst ­ en eindver ­ antwoordelijke voor het wettelijke systeem van bevoegdheden en, op hoofd­ lijnen, de organisatie van de uitvoering daarvan. Men spreekt ook wel van indirecte verantwoordelijkheid. De minister moet de wettelijke en financiële voorwaarden scheppen waaronder (in casu) de decentrale overheden hun uit­ voerings­ en handhavingstaken naar behoren kunnen vervullen. De minister is slechts verantwoordelijk voor het stelsel als zodanig; het stelsel is ‘goed’ wanneer de wet goed wordt uitgevoerd en gehandhaafd als individuen hun werk binnen dat stelsel naar behoren doen. Het stelsel is ‘niet goed’ wanneer ondanks het goede functioneren van individuen de uitvoering en/of handha­ ving onder de maat is.

In dat geval moet de minister gebruik maken van zijn bevoegdheid een wetsvoorstel in te dienen tot wijziging van het stelsel of op andere wijze (overleg, bestuurlijke druk) de uitvoering van het stelsel op

81 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur hoofdlijnen weten aan te passen. Het is overigens nog niet zo gemakkelijk om in het algemeen aan te geven tot hoe ver de stelselverantwoordelijkheid reikt en voor welke onderwerpen die bestaat. In elk geval heeft een minister zo’n verantwoordelijkheid als dat uit een wettelijke bepaling blijkt, maar soms kan ook een beleidsnota of zelfs een Kamerdebat de grondslag zijn. Ook bestaat die verantwoordelijkheid uit het evalueren van wetten. Hoewel de minister eerst ­ en eindverantwoordelijk is, behelst systeemver ­ antwoordelijkheid59 per definitie een gedeelde verantwoordelijkheid. In het systeem dragen verschillende actoren verschillende verantwoordelijkheden en hebben ze verschillende rollen. Zij leggen daarover vaak aan verschillende instanties formeel verantwoording af (het parlement, een gemeenteraad, een Raad van bestuur, een inspectie, klantenraden en/of nog andere). Maar zij maken allemaal deel uit van het systeem, geen van hen staat er buiten of erboven. Dat betekent niet dat zij elk verantwoordelijk zijn voor het geheel; ze hebben wel allen belang bij het geheel. Alleen door samenwerking en gedeeld eigenaarschap kunnen resultaten worden geboekt.

Zo is bijvoorbeeld de minister (samen met het parlement) verantwoordelijk voor de wetstekst, maar niet voor de wijze waarop deze in de praktijk wordt uitgevoerd. Zeker niet als daarbij in de wet expliciet bevoegdheden en handelingsvrijheden bij anderen zijn belegd. De kwaliteit en de effectiviteit van het systeem hangen dan mede af van de kwaliteit van de onderlinge samenwerking en commu ­ nicatie tussen alle betrokkenen. Daarbij is ook ruimte nodig voor al doende leren, het steeds beter op elkaar afstemmen van werkprocessen en het maken van effectieve afspraken. Controle richt zich daarbij niet alleen op de mate waarin planningsdoelstellingen worden behaald, maar ook op de voortgang van het leerproces. 59 Vergelijk Raad voor het Openbaar Bestuur, De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor systemen, december 2016.

82 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur Kernbevindingen Keuzes over inrichting binnenlands bestuur Manier waarop toezichthouders omgaan met bevoegdheden Andere maatregelen van de wetgever Medebewindstaken Autonomie Het grootste deel van gemeentelijke uitgaven volgt uit nationaal beleid Gemeenten kiezen ervoor in hun uitgaven niet anders te zijn dan andere vergelijkbare gemeenten Een klein deel van gemeentelijke uitgaven volgt uit volledige autonome keuzes van de gemeente zelf Openbare lichamen van de hoofd- structuur Inachtneming van de Wet gemeenschap- pelijke regelingen (Wgr) Oprichting andere lichamen om taken en bevoegdheden aan over te dragen Stelsel- verantwoordelijkheid Wettelijk systeem van bevoegdheden en uitvoering Minister is eindverantwoordelijk Systeem- verantwoordelijkheid In de praktijk dragen op verschillende niveaus verschillende actoren verschillende bevoegdheden Actoren zijn niet verantwoordelijk voor het geheel, maar hebben wel belang bij het geheel Rijksoverheid Provincie Provincie Gemeente Gemeente Gemeente Gemeente 1 2 3 4 5 6 Medebewind en autonomie In de praktijk van het openbaar bestuur nemen medebewindstaken een grotere plaats in dat autonomie. Verandering in interbestuurlijke verhoudingen De feitelijke verhoudingen tussen binnenlandse overheden verschillen door de tijd heen, beïnvloed door drie factoren.

Gemeentelijke opgaven De financiële verhoudingen moeten de politiek-bestuurlijke keuzes volgen zoals vastgelegd in wet- en regelgeving. Gemeentelijke uitgaven volgen uit: Grondwettelijke structuur openbaar bestuur De hoofdstructuur van het openbaar bestuur staat vast in de Grondwet, maar die laat ruimte voor de oprichting van aanvullende structuren. Bevoegdheid en verantwoordelijkheid Naast ministeriële verantwoordelijkheid speelt het vraagstuk over verantwoording ook op decentraal niveau: zonder bevoegdheid geen verantwoordelijkheid. Hiërarchie tussen overheden De Grondwet spreekt niet van een hiërarchie tussen binnenlandse overheden, maar die is er in praktijk wel. Afspraken hierover staan in de Code Interbestuurlijke verhoudingen.

83 bijlage iii Model voor gelijkwaardig partnerschap 1. In hoeverre heeft het Rijk een eigen beleidsambitie? 1 = geenszins; 5 = in zeer hoge mate 2. In hoeverre verplicht het Rijk de decentrale overheden tot de samen werking? 1 = geenszins; 5 = in zeer hoge mate 3. In hoeverre dienen de decentrale overheden eigen middelen in te zetten? 1 = geenszins; 5 = in zeer hoge mate 4. In hoeverre stelt het Rijk eisen aan de uitvoering? 1 = geenszins; 5 = in zeer hoge mate 5. Hoe is de verantwoordelijkheid voor de uitvoering verdeeld? 1 = het Rijk 100%; 5 = de decentrale overheden 100% 6. In hoeverre dienen decentrale overheden zich aan het Rijk te verantwoorden over bestedingen en resultaten? 1 = geenszins; 5 = in zeer hoge mate Beleids­ ambitie Rijk Verplicht karakter Decentrale middelen Eisen aan uitvoering Verantwoor­ delijkheid uitvoering Verant­ woording aan Rijk MIRT 3 1 1 5 1 5 RES 5 3 2 2 4 3 Regio Deals 3 1 3 2 5 3 Gelijkwaardig partnerschap in zuiverste vorm 3 1 3 3 3 1 Deze figuren zijn niet bedoeld als evaluatie van de vormen van interbestuur­ lijke samenwerking die in dit rapport besproken zijn, maar als illustratie bij het model. De zes hier genoemde vragen kunnen het Rijk helpen invulling te geven aan de eigen ambitie om op basis van gelijkwaardigheid samen te wer­ ken.

De Raad spreekt zich niet uit over het ‘juiste’ antwoord op de vragen; dit zijn politieke keuzes en het antwoord kan per situatie en onderwerp verschil­ len. Het model geeft voor elk onderdeel aan wat – indien een gelijkwaardig partnerschap wordt beoogd – in zijn meest zuivere vorm het meest passende antwoord zou zijn. Daarmee presenteren we een ideaaltypisch model. Wan ­ neer je interbestuurlijke samenwerking inricht, en je wilt dat doen in de vorm van een gelijkwaardig partnerschap, dan zou dit model als de default optie

84 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur kunnen gelden. Er kunnen goede redenen zijn om van die default af te wij ­ ken, waarbij het van belang is om het gesprek daarover transparant en met argumenten onderbouwd te voeren. Daartoe en daarbij helpt dit instrument. Beleidsambitie Rijk Eisen aan uitvoering Verantwoordelijkheid uitvoering Verantwoording aan Rijk Decentrale middelen Verplicht karakter MIRT Gelijkwaardig partnerschap (ideaaltype) Beleidsambitie Rijk Eisen aan uitvoering Verantwoordelijkheid uitvoering Verantwoording aan Rijk Decentrale middelen Verplicht karakter RES Gelijkwaardig partnerschap (ideaaltype) Beleidsambitie Rijk Eisen aan uitvoering Verantwoordelijkheid uitvoering Verantwoording aan Rijk Decentrale middelen Verplicht karakter Regio Deals Gelijkwaardig partnerschap (ideaaltype)

85 bijlage iv Lijst van geraadpleegde personen Agrifood Capital René Peerenboom Gemeente Bernheze Marieke Moorman Gemeente Dokkum Johannes Kramer Gemeente ’s­Hertogenbosch Jack Mikkers Gemeente Leeuwarden Alan Laws Bert Wassink Gemeente Purmerend Thijs Kroese Gemeente Zaanstad Jan Hamming Annius Hoornstra Herman Swen Holwerd aan Zee Marco Verbeek Jan Zijlstra Interprovinciaal Overleg Henri Meijdam Ministerie van BZK Paul Guldemond Boudewijn Steur Ministerie van I&W Lilian van Aarsen Ministerie van LNV Marc Hameleers Nationaal Programma RES Bart van Aalst Kristel Lammers Provincie Brabant Dirk­Jan Huisman Gertjan Koolen Christophe van der Maat Provincie Friesland Wim Boogholt Avine Fokkens