1.1 Raad openbaar bestuur - Adviesrapport Rol nemen ruimte geven.pdf

30 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur van een traject financieren. Maar op meerdere vlakken is die gelijkwaardig ­ heid schijn. In de eerste plaats: waar de regio het geld alleen in eigen gebied weg kan zetten, kan het Rijk kiezen aan welke regio het zijn geld besteedt. Dat is vaak een politieke keuze, die soms zelfs is vastgelegd in het regeerakkoord. Wanneer de regio dan met een nieuw, niet eerder geopperd plan komt en het past bij de al gemaakte politieke keuzes, moeten de regio’s naar eigen zeggen duwen en trekken om een voorstel gehonoreerd te krijgen. Het kan natuurlijk zijn dat Rijk en regio het niet eens zijn over nut en nood ­ zaak van een programma. Idealiter zou men dan rond de tafel gaan zitten en teruggaan naar de vraag hoe en waar men maatschappelijke meerwaarde wil toevoegen en hoe dit programma daaraan kan bijdragen. Uit de casestudies blijkt dat die discussie achterwege blijft. In plaats daarvan begint in zo’n geval een langdurig traject ‘met soms bekende, en soms onbekende belangen’ van onderzoeken en second opinions’, waarbij het Rijk zich op de vlakte houdt en geen toezeggingen doet. De regio ervaart deze houding als ongelijkwaardig en demotiverend. De regio’s voelen dat het Rijk hen vooral ziet als de partij die om geld komt vragen.

Ook wanneer Rijk en regio samen een brainstorm organiseren – waarvoor bij uitstek gelijkwaardigheid en openheid nodig zijn – houdt het Rijk zich volgens de regio’s op de vlakte. Gesprekspartners geven aan dat er zeker rijksambtenaren zijn die wel graag gebiedsgericht bewegen, maar zij zijn gebonden aan de politiek­bestuurlijke keuzes. Een tweede obstakel voor gelijkwaardigheid is de wijze waarop de besluit ­ vorming is georganiseerd. De gesprekspartners in de regio ervaren de wijze waarop prioriteiten in het MIRT worden bepaald als weinig open en bespreek­ baar. Voor regionale bestuurders is er vrijwel geen ruimte om op gelijk niveau met landelijke bestuurders over hun voorstel te spreken omdat onderwerpen pas bestuurlijk besproken worden als zij de agenda van het directeurenover ­ leg gepasseerd zijn. Daarbij is er maar een beslismoment per jaar (aan de zogenoemde MIRT­tafel) en als eerder al gesteld liggen veel beslissingen al vasts in het regeerakkoord. Dit wordt door veel regionale bestuurders en amb­ tenaren als een unfair besluitvormingsproces ervaren. ‘Het bestuurlijk overleg MIRT is een soort rituele dans waar niet het daadwerkelijk overleg plaatsvindt. Het is meer een ordenings- en legitimatieproces voor het Rijk.’ (B urgemeester) Of een regionaal voorstel doorgang kan vinden is dus meer een vraag van politieke wil dan van kunnen.

Dat maakt de druk op het voorbereidingstra ­ ject erg groot. De regio’s ervaren de mobiliteitswereld als ‘in beton gegoten’. De behoefte aan een meer open (bestuurlijke) interactie in het voortraject

31 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur is groot. In plaats van dat alle regionale programma’s door dezelfde mal van het Rijk moeten, vraagt dit volgens onze gesprekspartners om een gebiedsge­ richte benadering waarbij ministers of staatssecretarissen samen met gede ­ puteerden de opgaven van de regio verkennen. Maar dat soort contacten blijkt ook niet gemakkelijk te leggen. ‘Toen ik net gedeputeerde was, nam ik mij voor een ronde te maken langs de bewindslieden wier portefeuille raken aan de mijne. Maar dat bleek niet eenvoudig. Soms kwam ik zelfs niet langs hun secretaresse.’ (Gedeputeerde) Bij de kwestie van legitimiteit gaat het over de vraag of er voldoende wette ­ lijke basis en (ambtelijke en politieke) steun is voor overheidshandelen. Een duidelijk geformuleerde toegevoegde waarde en in voldoende mate beschik­ bare operationele capaciteit vormen daar normaal gesproken de maatstaf voor. De casestudies laten zien dat initiatieven uit de regio op een aantal hobbels stuiten voor zij de nodige steun van het Rijk krijgen. De regio voelt zich door het Rijk vaak niet serieus genomen. De regio’s willen niet worden beschouwd als de partij die alleen om geld komt vragen. De visie dat Rijk en regio elkaar nodig hebben, willen zij graag terug zien in de houding van het Rijk.

3.2.3 Operationele capaciteit Op het gebied van operationele capaciteit is het Rijk in verschillende opzich ­ ten een fijne partner om mee te werken. Dat heeft eerst en vooral te maken met de brede ervaring die met name Rijkswaterstaat heeft met hooggespeci­ aliseerde taken. Rijksorganisaties zijn vaak gewoonweg beter uitgerust voor het plannen en uitvoeren van grote projecten. Respondenten geven aan dat regio’s in dergelijke gevallen het leiderschap niet moeten betwisten maar beter een modus kunnen zoeken waarbij iedere partner kan inbrengen waar hij goed in is. Ook zien respondenten een positieve ontwikkeling in de nieuwe, gebiedsge ­ richte programma’s. Daar is een ander soort, meer geëngageerde Rijksambte­ naar bij betrokken. Zij draaien volledig mee op strategisch niveau en zien in de regio dat het niet werkbaar is als het Rijk niet regelmatig een ander bestuur­ lijk niveau mandateert. Deze programma’s – waarin zoals eerder gezegd niet ‘infrastructuur’ maar ‘mobiliteit’ centraal staat – ervaren de respondenten uit de regio als een belangrijke stap in de goede richting. Het feit dat het Rijk daarbij met de regio – en in de regio – aan tafel zit kan op waardering rekenen.

32 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur Wanneer eenmaal besloten is dat Rijk en regio samen in zee gaan, verloopt de samenwerking tussen Rijk en regio redelijk soepel. De meeste gespreks ­ partners zijn tevreden over de communicatie met het Rijk nadat de financie ­ ring is toegekend. Er worden goede afspraken gemaakt wie welke rol in de samenwerking heeft. Ook ervaren de regio’s dat het Rijk de regio ruimte geeft door het traject op te splitsen in verschillende financieringsfasen. Dat geeft de regio de mogelijkheid om ook gedurende het traject nog regionale fondsen te kunnen werven. Tegenover deze positieve waardering staan enkele knelpunten. Voordat de knoop van samenwerking is doorgehakt vinden de regio’s verschillende obstakels op hun pad. De eerste betreft de sectorale inrichting van het Rijk die op operationeel niveau de uitvoering van het MIRT kan belemmeren. De integrale vragen vanuit de regio botsen met de sectorale departementale indeling. Geldpotten bij het Rijk zijn gescheiden en gaan gepaard met sec ­ torale doelstellingen. Wanneer de regio een opgave formuleert die over de departementen heengaat, wordt de opgave in deelvragen opgesplitst en wordt de regiovertegenwoordiger zelf op pad gestuurd naar de verschillende departementen.

Regio­vertegenwoordigers ervaren bovendien dat het Rijk het moeilijk vindt om te delegeren en zaken los te laten. Als klap op de vuurpijl zijn er tussen de bij het MIRT betrokken departementen – I&W, BZK en Financiën – spanningen over belangen, financiën en rolonduidelijkheid merkbaar. In plaats van de maatschappelijke meerwaarde staat voor het Rijk veelal de eigen organisatiewijze centraal. Een traject is dan geslaagd, als het binnen de eigen organisatorische kaders past. Het MIRT heeft volgens de gesprekspart­ ners wat dit betreft een geheel eigen logica, en voorstellen vanuit de regio worden afgehouden omdat ze daar niet binnen passen. Men heeft het idee dat het Rijk geen fundamentele keuze durft te maken om gebiedsgericht en integraal te werken. ‘Neem de Lelylijn. Het Rijk heeft zelf doelstellingen op het gebied van een betere spreiding van recreatie en toerisme en van wonen. Het vraag- stuk van beter openbaar vervoer vanuit de Randstad naar het Noorden is dus bij uitstek een integrale vraag. Maar het wordt vanuit het Rijk departementaal aangevlogen’ (Gedeputeerde) De bestuurders en professionals in het MIRT waarmee de Raad gesproken heeft, geven aan dat de slagingskans om van het Rijk steun te krijgen bij een integrale opgave afhankelijk is van het treffen van de juiste persoon. Als een

33 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur directeur of iemand anders op besluitvormingsniveau intrinsiek gemotiveerd is om integrale opgaven aan te gaan, blijkt dit van doorslaggevend belang. De gesprekspartners in de MIRT­trajecten geven echter aan dat dit laatste eerder een uitzondering is dan de regel. Zij hebben het gevoel dat het Rijk niet alleen niet actief de samenwerking zoekt, maar die soms ook afhoudt. Daarbij kreeg Rijkswaterstaat in de gesprekken een speciale vermelding waar de positieve kanten van het Rijk en de knelpunten mooi samenkomen. Het is een hooggekwalificeerde organisatie waar gespecialiseerde ambtenaren wer­ ken. Tegelijk ervaren onze respondenten Rijkswaterstaat ook als een sectoraal georiënteerde organisatie die het moeilijk vindt om over de grenzen van de eigen specialismen te kijken. Volgens onze gesprekspartners is de dienst niet gewend om flexibel om te gaan met andere belangen en wensen die in de regio gelden. De kloof tussen de aard van de vraag in de regio en de aard van het aanbod in Den Haag maakt de verhoudingen tussen de betrokkenen stroef; processen en procedures staan regio’s vaak flink in de weg. Voor bijvoorbeeld de verbetering van een vaarweg dienen regio’s aan te kloppen bij verschillende afdelingen op een ministerie.

Zaken als scheepvaartbelangen, waterwegen en economische ontwikkeling zijn op verschillende plekken bij het Rijk belegd. Bovendien wor­ den aanvragen voor investeringen door een andere tak van het departement afgewikkeld dan voor onderhoud. Een antwoord kan zijn een duidelijkere aanwezigheid van het Rijk in de regio. Maar in de praktijk zien de regio’s eerder een tegengestelde beweging: bij de regionale directies van Rijkswaterstaat zijn veel bevoegdheden weggehaald, zij zijn alleen nog verantwoordelijk voor beheer en onderhoud. Bij een nieuwe investering moet de regio daarom toch naar Den Haag kijken. Daarbij willen de relatief snelle wisselingen van personeel binnen en tussen de departemen­ ten ook niet helpen. Nieuwkomers in een functie missen de sensitiviteit voor specifieke mobiliteits­ en infraprojecten. Het ontbreekt aan een gevoel van eigenaarschap en continuïteit. Het Rijk – meer specifiek het ministerie van I&W – doet op dit moment wel een poging de beweging naar een meer integrale benadering van de opgaven te maken. In vijf experimentele gebiedsgerichte programma’s werkt men nu aan de hand van een mobiliteitsopgave in plaats van infrastructuuropgave. Dit wordt in 2021 gevolgd door de wettelijke instelling van een Mobiliteitsfonds43.

43 De casestudies in dit advies betroffen één ‘traditioneel’ MIRT­traject, één gebiedsgericht programma en één programma met gebiedsgerichte elementen waarbij wel ‘mobiliteit’ centraal stond.

34 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur 3.3 regio deals 3.3.1 Maatschappelijke meerwaarde Daar waar het MIRT met ‘infrastructuur’ een beperkte focus heeft, staat bij de Regio Deals een brede vraag centraal, namelijk: hoe kunnen we de wel ­ vaart in brede zin in deze regio vergroten? Het doel van de Regio Deals zoals geformuleerd in het regeerakkoord was om samen met decentrale overheden regionale knelpunten aan te pakken. Deze vraag maakt activiteiten op allerlei gebied en in onderlinge samenhang mogelijk. Veel regio’s grepen dan ook de kans aan om voorstellen te doen voor een integraal pakket aan maatrege ­ len die elkaar zouden kunnen versterken. Over de definitie van de te bereiken maatschappelijke meerwaarde – welvaart in de breedste zin van het woord – waren het Rijk (het ministerie van LNV) en de regio’s het eens. LNV liet ver ­ volgens alle ruimte aan de regio om het antwoord te formuleren en sprak de intentie uit hier op rijksniveau aan te willen bijdragen. Het ministerie vroeg letterlijk: ‘Waarmee kunnen wij u van dienst zijn?’. Dat is een vraag die de regio’s als een duidelijke erkenning voor de regionale aard van de opgave hebben ervaren. Soms was deze benadering nieuw, soms gaf deze een impuls aan een al bestaande samenwerkingsvorm.

Dat het Rijk daar­ bij ook nog eens interregionale uitwisseling en samenwerking stimuleert, wordt gewaardeerd. Dat bracht ook grensoverschrijdende thematiek onder de aandacht. In de ogen van de regio’s wordt samenwerking bemoeilijkt, als het Rijk nadrukkelijk beleidsdoelstellingen nastreeft maar die niet vanaf het begin af aan openlijk op tafel legt. Regio’s zeggen in een open en gelijkwaardige sfeer wel open te staan voor voorstellen van het Rijk voor aanpassing of aanvulling van het programma. ‘Het zou prettig zijn als het Rijk geen gelijkwaardigheid suggereert als deze er toch niet is. Dan liever transparantie.’ (Burgemeester) De integraliteit van de vraag bleek echter moeilijk vast te houden in het bepa­ len van de strategie voor de uitvoering. Respondenten in de regio geven aan dat zij voor verschillende deelaspecten van de Regio Deal in gesprek moes ­ ten met afzonderlijke vakdepartementen. In hun ogen zou de integraliteit ermee gediend zijn als de departementen onderling afspraken maken over de door de regio gevraagde hulp. Respondenten vertellen dat het ministerie van LNV duidelijk hetzelfde integrale doel voor ogen had terwijl zij die bij andere departementen misten.

35 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur 3.3.2 Legitimiteit en steun De regionale gesprekspartners zijn zeer te spreken over de rol van het Rijk in de fase van totstandkoming van de Regio Deal. De ambtenaren die vanuit het Rijk meewerken worden aangemerkt als kundig en bereid om mee te denken in de oplossingen. Vertegenwoordigers van één van de regio’s spraken uit dat de totstandkoming van de Regio Deal als een echte coproductie is ervaren met veel schakelen, korte lijnen en wederkerige feedback. Vlak voor de goedkeu ­ ring waren er geen verrassingen meer voor elkaar. Enkele specifieke situaties hebben de samenwerking wel bemoeilijkt. Zo ont­ staat een complicerende factor als binnen een regio concurrentie ontstaat. In een van de casestudies waren twee initiatieven binnen een gebied in de race voor een Regio Deal. Het Rijk kende hen vervolgens gezamenlijk een bedrag toe dat ze onderling moesten verdelen. Zo ontstond er concurrentie binnen de eigen regio en moesten zij de eigen gemeentelijke bestuurders keuzes laten maken. Dit maakte het nodeloos ingewikkeld. Meer generieke en breed ervaren knelpunten bestaan ook. Een punt dat de regio’s aankaarten vanuit het perspectief van legitimiteit en steun is de gedetailleerde eisen die aan de voorkant aan de bestedingsplannen worden gesteld.

Een integrale Regio Deal bestaat uit een set van op elkaar ingrijpende activiteiten waarvan soms pas in de loop van het proces uitkristalliseert hoe het geld het beste kan worden ingezet. Daar komt bij dat wanneer je werkt aan een immateriële doelstelling als ‘Brede welvaart’ er niet altijd concrete indicatoren zijn hoever je daarmee gekomen bent. In de deal worden daar dan ook nadere afspraken over gemaakt, onder meer met een nulmeting en lerende evaluatie. Hier ontstaat spanning met het nog steeds dominante out- put­denken bij het Rijk. ‘Voor bestuurders in provincies en gemeenten is het Rijk een veelkoppig monster. Waarbij er een grote draak is die je nooit ziet, maar die wel de baas is: het Ministerie van Financiën. De schaduw van Financiën hangt vaak over de gesprekken.’ (Burgemeester) De inzet van het financieel instrumentarium bleek problematisch. Het Rijk koos ervoor een decentralisatie­uitkering te gebruiken. De reden daarvoor was dat het op deze wijze de verantwoordingslasten over de besteding rich ­ ting de Rijksoverheid kon beperken. De Algemene Rekenkamer oordeelde ech­ ter dat oneigenlijk gebruik werd gemaakt van dit instrument. De Algemene Rekenkamer was namelijk van oordeel dat door de voorwaarden vooraf er wel degelijk sprake was van bestedingsgebonden overdracht waarover verant ­

36 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur woording aan het Rijk noodzakelijk was. 44 Het ministerie van Financiën ging mee in deze redenering van de Rekenkamer. Deze kwestie speelde midden in het onderhandelingsproces van de zogenoemde tweede tranche, waarin het Rijk daardoor op bepaalde afspraken terug moest komen vanwege het oordeel van de Rekenkamer. Dit heeft ertoe geleid dat de bekostiging van de nieuwe Regio deals in de vorm van een specifieke uitkering zijn verstrekt. In de meeste gevallen zijn het Rijk en de regio’s over de verantwoordingseisen die daaraan verbonden waren in goed overleg uitgekomen. De verantwoordingslogica staat bovendien het in het Interbestuurlijk pro ­ gramma geformuleerde uitgangspunt ‘gelijkwaardigheid tussen de medeo ­ verheden’ in de weg. Over het samen opzetten van de deal en de wijze waarop het Rijk de regio aanspreekt is men zeer te spreken, maar de sterke nadruk op het in detail begroten en verantwoorden van het budget verandert de verhou­ dingen.

De regio stelt zich vragen als: als wij gelijkwaardige overheden zijn, waarom moeten wij dan verantwoording afleggen aan de ander? En van wie is dat geld nu eigenlijk? Zijn wij als regio niet gewoon een deel van de over ­ heid dat dus ook aanspraak kan maken op een deel van het Rijksbudget? Een gemeenteadviseur merkte op: ‘De verdeling van het geld over de regio’s heeft het karakter van een “beauty contest”.’ Om de legitimiteit van een traject bij het Rijk aan te tonen en steun voor de activiteiten te krijgen, hebben regio’s het gevoel dat zij een andere taal moeten spreken. Oorspronkelijk was de startvraag: ‘Waarmee kunnen wij jullie van dienst zijn?’ . Maar in de ogen van onze gesprekspartners lijkt de onder ­ liggende, impliciete vraag van de afzonderlijke departementen soms eerder: ‘What’s in it for us?’ Betrokkenen van de decentrale overheden ervaren dat dit niet bijdraagt aan de gebiedsgerichte benadering die erkent dat regio’s spe ­ cifieke opgaven hebben waar specifieke oplossingen bij horen. Regio’s horen dat er niet gedifferentieerd kan worden in landelijk beleid, bijvoorbeeld omdat het juridisch niet mogelijk is of omdat er in de landelijke politiek geen steun voor is. De Raad ziet dat het onderlinge begrip beter kan, bijvoorbeeld waar het de procedures aan weerszijden en de legitimiteit daarvan aangaat.

Anders gezegd: de afzonderlijke overheden spreken elkaars taal nog niet altijd even goed, terwijl dat een belangrijk aspect van samenwerking is. 44 De Raad voor het Openbaar Bestuur was van oordeel dat er eerder sprake was van een over­ eenkomst tussen partijen in plaats van een eenzijdig opgelegde regeling en dat de formeel­ juridische benadering van de ARK geen recht deed aan het karakter van Regio Deals. Zie het Briefadvies herziening uitkeringsstelsel van de ROB uit 2019.

37 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur 3.3.3 Operationele capaciteit Over de rol van het Rijk bij de uitvoering van het traject wordt verschillend gedacht. De ene regio werkt graag meer autonoom, de ander zoekt een copro­ ducent in het Rijk, ook in de uitvoering. Wat wel telkens naar voren komt, is dat de regionale partners het Rijk waarderen om zijn in de opzet van de Regio Deals ingesloten erkenning dat opgave regiospecifiek zijn. Daarnaast zijn zij positief over de denkkracht van Rijksmedewerkers. Deze houding leidt tot goede en gelijkwaardige gesprekken waarbij men elkaar als kennispartner serieus neemt en openstaat voor weerwoord en suggesties. ‘Zo kwam het Rijk ook met twee projecten die het zelf graag uit wilde proberen in de context van deze regio. Daar stond de regio dan weer voor open.’ (Burgemeester) Een regio noemde deze rolinvulling van het Rijk als coproducent waarbij Rijk en regio elkaar steeds weer uitdagen om tot betere oplossingen te komen. Een van de gesprekspartners schetst hierbij hoe idealiter gewerkt kan worden: de regio brengt in of het praktisch uitvoerbaar is, het Rijk zegt wat het Rijksbeleid op dit punt is en wat er in andere regio’s gebeurt. Een burgemeester spreekt over ‘vrij worstelen’. De intenties en de opzet van de Regio Deals worden door de regio als heel positief ervaren.

Maar zoals hierboven al aangegeven loopt men in de uit ­ werking al snel op tegen het feit dat het Rijk zelf geen integrale werkwijze hanteert. De regio’s ervaren dat de integraal geformuleerde strategie eerst opgeknipt moet worden in deelprojecten om er afzonderlijke departementen bij te kunnen betrekken. De departementen hebben niet dezelfde intentie tot, maar ook niet dezelfde kennis van en ervaring met integraal werken als het Regio­Dealteam van LNV. Het onvermogen van een aantal departementen frustreert de regio’s. In de interviews gaven zij aan dat het welslagen van een integrale strategie vaak afhankelijk is van welke ambtenaar je op het departement treft. De een denkt mee in het ‘ brede welvaart’­concept, de ander houdt vast aan de eigen kaders en eigen thematiek. De Raad heeft een Regio Deal gezien waarbij de regio concludeerde dat bepaalde activiteiten geen haalbare kaart waren en zich concentreerden op de elementen van de opgave waarvoor de aanpak wel goedgekeurd was. Andere regio’s proberen juist de departementen in de regio te laten aanhaken, door ze nadrukkelijk te betrekken bij de uitvoering van de actielijnen.

38 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur Aansluitend daarbij zien we dat in de Regio Deal bij aanvang van het proces de onderlinge rolverdeling nauwelijks onderwerp van gesprek is. In de Regio Deals wordt als onderdeel van de deal wel een intern governancedocument opgesteld. Dit heeft betrekking op de structuren voor besluitvorming en financiële afwikkeling. De Raad heeft de indruk dat teleurstelling kan wor ­ den voorkomen als daarin ook wederzijdse verwachtingen over de rolinvulling worden geuit en besproken. ‘Het Rijk kan verschillende rollen hebben. De financiersrol ligt voor de hand, maar we zoeken ook een faciliterende partner. In de Regio Deals kan het Rijk meerdere rollen na elkaar of tegelijk hebben. Niet alle departementen of rijksdiensten hebben de flexibiliteit voor rolwisseling. Juist daarom is het goed als je samen je uitgangspunten en verwachtin- gen benoemt.’ (Burgemeester) 3.4 regionale energiestrategieën 3.4.1 Maatschappelijke meerwaarde De wijze waarop de opgave voor het ontwikkelen van een Energiestrategie in Nederland is opgepakt is vrij uniek. De nationale opgave om 35 TWh aan energieopwekking mogelijk te maken is verdeeld over dertig regio’s, waarin gemeenten, provincie en waterschap(pen) samenwerken. In tegenstelling tot het MIRT of de Regio Deals werkt dus elke regio aan dezelfde opgave (de omvang verschilt uiteraard).

De regio’s ervaren in het algemeen de maatschappelijke meerwaarde in dit traject als duidelijk geformuleerd. De regio heeft een duidelijk afgebakende opdracht: het gaat over de eigen gemeenten en een evenredig deel van de nationale opgave. Maar de opsplitsing in regio’s bemoeilijkt de opgave ook, en wel op drie manieren. Ten eerste ruimtelijk: er doen zich dilemma’s voor in de grensgebieden tussen regio’s, en binnen een regio moet het platteland de beperkte mogelijkheid om in steden energie op te wekken (denk aan windmo­ lens) opvangen. Ten tweede – zo geven geïnterviewden aan – is het soms las­ tig dat industrie, landbouw en mobiliteit via een ander spoor werken aan de nationale energieopgave45. De industrie bijvoorbeeld is immers wel onderdeel van de regio, en soms nauw verweven met huishoudelijke energievoorziening (denk aan het gebruik van restwarmte). Ten derde omdat niet alle private par­ tijen – met uitzondering van netbeheerders en energiecoöperaties – in eerste 45 Bij de uitwerking van het akkoord van Parijs namen deze sectoren deel aan andere klimaat­ tafels

39 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur instantie meepraten over de RES. Vanuit het oogpunt om de belangen in de discussie niet vertroebelend te laten werken is dit begrijpelijk, maar op ter ­ mijn zullen regio’s deze partijen ook nodig hebben om de RES tot een succes te maken. Alhoewel de mogelijkheden die de regio’s hebben om creatief met de opgave aan het werk te gaan dus soms letterlijk begrensd zijn, heeft De Raad de indruk dat dit geen onoverkomelijke belemmeringen zijn. De regio’s zijn voort­ varend aan de slag gegaan met hun concrete opdracht, proberen soms zelf al de begrenzing te overstijgen of verwijzen knelpunten door naar de nationale overheid voor een volgende stap van het proces. 3.4.2 Legitimiteit en steun Zoals eerder toegelicht zijn de bronnen die de legitimiteit van een overheids­ activiteit ondersteunen de wet­ en regelgeving, de democratische aansturing en controle, transparantie, geloofwaardigheid, en de gunfactor. In de andere samenwerkingstrajecten in dit advies zijn het vooral de regio’s die met behulp van deze bronnen de steun van het Rijk moeten verwerven. Hier is het eerder andersom. Toen het Rijk zich gesteld zag voor de klimaatopgave voortkomend uit het akkoord van Parijs, wist het dat dit niet zou lukken zonder de mede ­ werking van de regio’s.

VNG, IPO en de Unie van Waterschappen namen het initiatief op om de opgave op regionaal niveau te gaan uitvoeren. Een van de meest gevoelige aspecten van het RES­traject is de democrati ­ sche aansturing en controle. De regio mag dan organisatorisch gezien een geschikte schaal zijn om de opgave te beleggen, het is geen bestuurlijke een­ heid waar democratische legitimatie vormgegeven kan worden. Dit moet dus plaatsvinden binnen de gemeenten, de provincie en de waterschappen zelf. Gemeenteraden, provinciale staten en het algemeen bestuur van waterschap­ pen moesten de in hun regio voorgestelde strategie bekrachtigen voordat een regio deze aan het Rijk voorlegde. Verschillende regio’s kozen een eigen werkwijze die bij de regio past. Zo kreeg de regio Noord­Holland Zuid, die grotendeels samenvalt met de Metropool ­ regio Amsterdam en waar gemeenten gewend zijn regionale belangen op een hoger niveau af te wegen, iets meer vanzelfsprekend het vertrouwen van gemeenten. In Noordoost Brabant daarentegen, waar die samenwerkings ­ traditie veel minder bestaat, verdeelde de regionale stuurgroep de regionale opgave over de 17 afzonderlijke gemeenten en koppelde daar een individuele resultaatsverplichting aan:

40 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur ‘Het was anders waarschijnlijk niet gelukt om een mandaat voor de regio te krijgen. Maar het goede was wel, dat alle gemeenten door de ervaring van hun eigen proces zagen dat je sommige problemen beter samen kunt oplossen.’ (Regiocoördinator) Deze gemeentelijke plannen werden later samengevoegd tot een regionaal plan. Om gemeenteraden, PS en het AB van waterschappen te overtuigen van de regionaal gekozen strategie vroeg van de regionale stuurgroepen transparan­ tie in de gemaakte keuzes. Veel gemeenten vroegen zich af of de regionale strategie gehandhaafd zou worden of dat het Rijk deze later nog kon wijzigen. In die zin vielen de uitlatingen die de minister van BZK al gedurende het regi­ onale proces deed over haar voorkeurslocaties voor windmolens, bij veel van de door de Raad geïnterviewde betrokkenen niet goed. In de samenwerking tussen Rijk en regio wordt gestreefd naar gelijkwaardig­ heid, een duidelijk taakafbakening en eigen oplossingen van de gemeenten via een regionale strategie. Als echter de gemeenten zelf niet gezamenlijk aan de 35TWh energieopwekking komen, dan maakt het Rijk alsnog de beno­ digde keuzes. De geïnterviewden geven aan dat de meeste gemeenten wel intrinsiek gemotiveerd zijn om mee te werken aan de RES, maar dat deze ‘stok achter de deur’ ook een grote rol speelt.

‘Het is de vraag of dat een geschikte basis voor samenwerking is’, zegt een burgemeester. Uit de gesprekken blijkt dat het sterke, zelfbewuste regio’s vraagt om boven dit spel tussen Rijk en regio te gaan staan: ‘ Als je als regio sterk in je schoenen staat en gewend bent samen te werken, trek je je daar niet zoveel van aan.’ (Regiocoördinator) De afbakening van de opgave die hierboven besproken werd is soms ook bepa­ lend voor (het gebrek aan) steun voor de strategie. In een van de bezochte regio’s nam een groep boeren het initiatief om energie op te wekken uit mest, waarmee groene stroom geleverd kan worden aan een aantal huishoudens. Dit initiatief mocht echter niet meetellen voor de kwantitatieve doestelling van de RES, omdat het ‘op een andere tafel thuishoort’.

41 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur ‘Dit bureaucratische onderscheid is funest voor het behoud van het enthousiasme. Lokaal draagvlak moet ook een parameter zijn in het meten van het welslagen van de RES.’ (Burgemeester) Tot slot wezen vertegenwoordigers van de Raad erop dat het proces weliswaar op dit moment een grote legitimiteit heeft, maar dat onduidelijkheid over toekomstige financiering die legitimiteit zeer breekbaar maakt. Het draagvlak bij de regio’s, maar ook de soms moeizaam opgebouwde regionale samen ­ werking kan zonder (financiële) steun wel eens als een kaartenhuis in elkaar vallen. 3.4.3 Operationele capaciteit Om te kijken welke belemmeringen zich voordoen in de operationele capa ­ citeit voor het opstellen van de RES vroegen we de regionale vertegenwoor ­ digers naar de organisatie, de financiën, de efficiëntie en effectiviteit van de aanpak. Daarbij viel het op dat de meeste regio’s een actievere betrokken ­ heid van het Rijk in het ontwikkelingsproces van de RES bepleiten. In de eerste plaats omdat het Rijk een belangrijke intermediaire rol heeft bij de uitwisse ­ ling van informatie over wet ­ en regelgeving; om als breekijzer te fungeren de relatie met andere sectoren, departementen en klimaattafels; en om in een vroeg stadium al over de regio’s heen te kunnen kijken en waar nodig te bemiddelen tussen regio’s.

Dit vraagt om een vertegenwoordiger van het Rijk met een duidelijk mandaat. Het bureau van het Nationaal Programma RES doet volgens de regio’s goed werk maar richt zich vooral op de procesmatige kant van de zaak. Ontsluiting van de beschikbare kennis vindt plaats, maar zou volgens de regio’s beter kunnen. In de tweede plaats is het volgens de regio’s van belang dat het Rijk zich ver ­ diept in de situatie van de verschillende regio’s. Begrip kan bijdragen aan gebiedsgerichte oplossingen en draagvlak bij de afzonderlijke gemeenten. Het gaat daarbij niet alleen om het opdoen van kennis, maar Rijk en gemeen­ ten moeten bekend raken met elkaars wereld. Ook bij de RES lopen regio’s, net al bij andere programma’s, op tegen het gebrek aan integraliteit van Rijksbeleid. Binnen de RES worden tegengestelde belangen zichtbaar die eigenlijk op nationaal niveau om een politieke afwe ­ ging vragen. De geïnterviewden gaven aan dat tussenkomst van het Rijk in dat geval zeer gewenst is. De regio’s zien het organiseren van integraliteit als een belangrijke taak van het Rijk. De verkokering van de departementale organisatie wreekt zich ook hier. In de regio worden creatieve en innovatieve oplossingen bedacht die stuiten op departementale grenzen. Zo proberen regio’s werk met werk te maken door windmolens langs nieuw te bouwen

42 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur wegen te plaatsen of energie op te wekken op grond in eigendom van het Ministerie van Defensie. De regio’s waar de Raad betrokkenen geïnterviewd hebben weinig medewerking ervaren van betrokken departementen om deze ideeën te doordenken. 3.5 survey-onderzoek In juli 2020 is een online enquête afgenomen onder de deelnemers van het Flitspanel, waarin gevraagd is naar hun opvattingen en ervaringen ten aan ­ zien van interbestuurlijke samenwerking. Een representatieve steekproef van 2721 ambtenaren van het Rijk, provincies, waterschappen, gemeenschappe ­ lijke regelingen en gemeenten is benaderd, waarvan 51 procent de enquête ook daadwerkelijk invulde (n=1394). Eén van de vragen in de enquête betrof de knelpunten die ambtenaren ervaren bij interbestuurlijke samenwerking. Wij legden 24 stellingen voor, die elk een knelpunt zouden kunnen zijn voor effectieve interbestuurlijke samenwerking. De vraag is als volgt gesteld: Voor zover de uitkomsten van de samenwerking in uw ogen niet optimaal zijn, aan welke factoren ligt dat volgens u? Hieronder ziet u een lijst met mogelijke beperkende factoren. Geef voor elk van de factoren aan in hoe- verre deze in uw beleving van toepassing is. Dat de uitkomsten van de samenwerking niet optimaal zijn, komt in mijn ogen doordat....

Respondenten gaven voor elke stelling aan in hoeverre zij die factor als knel­ punt beschouwen, op een schaal van 1 tot en met 5, waarbij 1 = helemaal niet van toepassing en 5 = heel erg van toepassing. In onderstaande ranglijst staan de gemiddelde scores voor elk mogelijk knelpunt van hoog naar laag. We splitsten de data uit tussen ambtenaren aan de kant van het Rijk en amb­ tenaren aan de kant van de decentrale bestuurslagen.

43 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur rijksambtenaren decentrale ambtenaren 1 er te veel ruimte voor de betrokken partijen is om binnen de geformuleerde doelstelling(en) hun eigen doelen na te streven (3,40) rijksoverheidsorganisaties onvoldoende op de hoogte zijn van de inhoudelijke zorgen en uitdagingen van de decentrale overheden (3,59) 1 2 de personele capaciteit voor de samenwerking ontoereikend is (3,38) rijksoverheidsorganisaties de zorgen en uitdagingen van de decentrale overheden onvoldoende serieus nemen (3,42) 2 3 partijen onvoldoende worden aangesproken op de resultaten die ze behalen (3,31) de personele capaciteit voor de samenwerking ontoereikend is (3,39) 3 4 partijen onvoldoende worden aangesproken op de inbreng die ze moeten leveren (3,3) de manier van samenwerken te weinig gebruik maakt van de ruimte om te experimenteren binnen de bestaande wetten en regels (3,35) 4 5 rijksoverheidsorganisaties niet met één mond spreken (3,26) rijksoverheidsorganisaties niet met één mond spreken (3,31) 5 6 rijksoverheidsorganisaties onvoldoende op de hoogte zijn van de inhoudelijke zorgen en uitdagingen van de decentrale overheden (3,19) rijksoverheidsorganisaties zich te veel sturend opstellen (3,3) 6 7 de manier van samenwerken te weinig gebruik maakt van de ruimte om te experimenteren binnen de bestaande wetten en regels (3,11) partijen

onvoldoende worden aangesproken op de inbreng die ze moeten leveren (3,25) 7 8 de financiële middelen ontoereikend zijn (3,06) partijen onvoldoende worden aangesproken op de resultaten die ze behalen (3,21) 8 9 rijksoverheidsorganisaties de zorgen en uitdagingen van de decentrale overheden onvoldoende serieus nemen (3,01) er te veel ruimte voor de betrokken partijen is om binnen de geformuleerde doelstelling(en) hun eigen doelen na te streven (3,19) 9 10 rijksoverheidsorganisaties onvoldoende op de hoogte zijn van de heersende bestuurlijke verhoudingen bij decentrale overheden (2,98) rijksoverheidsorganisaties onvoldoende op de hoogte zijn van de heersende bestuurlijke verhoudingen bij decentrale overheden (3,16) 10 11 er onvoldoende vertrouwen tussen het rijksoverheidsorganisaties en decentrale partners is (2,96) de financiële middelen ontoereikend zijn (3,15) 11 12 er onvoldoende ruimte is om flexibel met doelstellingen om te gaan (bijv. d.m.v. zogenoemd ‘meekoppelen’, meervoudige doelstellingen hanteren, of uitruilen tussen deelprojecten) (2,93) er onvoldoende ruimte is om flexibel met doelstellingen om te gaan (bijv. d.m.v.

zogenoemd ‘meekoppelen’, meervoudige doelstellingen hanteren, of uitruilen tussen deelprojecten) (3,1) 12 13 rijksoverheidsorganisaties te weinig regie nemen (2,87) er onvoldoende vertrouwen tussen het rijksoverheids- organisaties en decentrale partners is (2,98) 13 14 rijksoverheidsorganisaties zich te veel sturend opstellen (2,86) de taakverdeling tussen rijksoverheidsorganisaties en decentrale overheden onvoldoende helder is (2,96) 14 15 er onvoldoende draagvlak voor de doelstelling(en) is bij de regionale/lokale stakeholders van buiten de overheid (2,83) rijksoverheidsorganisaties te weinig regie nemen (2,85) 15 16 de taakverdeling tussen rijksoverheidsorganisaties en decentrale overheden onvoldoende helder is (2,78) de democratische aansturing voorafgaand aan de beleidsactiviteiten onvoldoende is (2,81) 16 17 er onvoldoende vertrouwen tussen decentrale partners onderling is (2,75) de democratische verantwoording na afloop van de beleidsactiviteiten onvoldoende is (2,8) 17 18 de manier van samenwerken botst met de wetten en regels voor autonomie en medebewind (2,72) er onvoldoende draagvlak voor de doelstelling(en) is bij de regionale/lokale stakeholders van buiten de overheid (2,76) 18 19 de democratische verantwoording na afloop van de beleidsactiviteiten onvoldoende is (2,7) decentrale overheden zich te afhankelijk opstellen (2,73) 19 20 de doelstelling(en) onvoldoende

duidelijk geformuleerd is/zijn (2,67) de manier van samenwerken botst met de wetten en regels voor autonomie en medebewind (2,7) 20 21 de democratische aansturing voorafgaand aan de beleidsactiviteiten onvoldoende is (2,66) er onvoldoende vertrouwen tussen decentrale partners onderling is (2,59) 21 22 decentrale overheden zich te afhankelijk opstellen (2,66) er te weinig ruimte voor de betrokken partijen is om binnen de geformuleerde doelstelling(en) hun eigen doel na te streven (2,58) 22 23 decentrale overheden stellen zich te assertief opstellen (2,65) de doelstelling(en) onvoldoende duidelijk geformuleerd is/zijn (2,57) 23 24 er te weinig ruimte voor de betrokken partijen is om binnen de geformuleerde doelstelling(en) hun eigen doel na te streven (2,45) decentrale overheden stellen zich te assertief opstellen (2,2) 24 Doelen Spelregels en verantwoording Relatie Middelen Figuur 3.2 Oorzaken van suboptimale interbestuurlijke samenwerking zoals aangegeven door rijksambtenaren en decentrale ambtenaren

44 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur Ambtenaren op de decentrale niveaus zien de volgende factoren als de belang­ rijkste knelpunten: 1. Rijksoverheidsorganisaties zijn onvoldoende op de hoogte van de inhou­ delijke zorgen en uitdagingen van de decentrale overheden. (3,59) 2. Rijksoverheidsorganisaties nemen de zorgen en uitdagingen van de decentrale overheden onvoldoende serieus. (3,42) 3. De personele capaciteit voor de samenwerking is ontoereikend. (3,39) 4. De manier van samenwerken maakt te weinig gebruik van de ruimte om te experimenteren binnen de bestaande wetten en regels. (3,35) 5. Rijksoverheidsorganisaties spreken niet met één mond. (3,31) 6. Rijksoverheidsorganisaties stellen zich te veel sturend op. (3,30) Rijksambtenaren zien de volgende factoren als de belangrijkste knelpunten: 1. Er is te veel ruimte voor de betrokken partijen om binnen de geformu­ leerde doelstelling(en) hun eigen doelen na te streven. (3,40) 2. De personele capaciteit voor de samenwerking is ontoereikend. (3,38) 3. Partijen worden onvoldoende aangesproken op de resultaten die ze behalen. (3,31) 4. Partijen worden onvoldoende aangesproken op de inbreng die ze moeten leveren. (3,30) 5. Rijksoverheidsorganisaties spreken niet met één mond. (3,26) 6.

Rijksoverheidsorganisaties zijn onvoldoende op de hoogte van de inhoudelijke zorgen en uitdagingen van de decentrale overheden. (3,19) Er is enige variatie tussen de top­ 6 van beide groepen. Ambtenaren op de decentrale niveaus leggen meer de nadruk op (a) onvoldoende serieus geno ­ men worden, (b) onbenutte experimenteerruimte en (c) teveel sturing vanuit het Rijk. Rijksambtenaren leggen op hun beurt de nadruk op (a) de mogelijk ­ heid om eigen agenda’s boven de interbestuurlijke doelen te stellen, en (b) de aanspreekbaarheid op zowel inzet als resultaten. Interessanter en veelzeg ­ gender is echter dat voor beide groepen, drie van de top­ 6 knelpunten over­ eenkomen. Er bestaat consensus tussen beide groepen dat veel verbetering te behalen is op de punten (a) kennis van wat er speelt op decentraal niveau; (b) afstemming tussen rijksdepartementen; en (c) menskracht om de samen­ werking goed te laten verlopen.

45 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur Tussenconclusie Uit de systematische bevraging van ‘de werkvloer’, dat wil zeggen de profes­ sionals die dagelijks in de praktijk bezig zijn met interbestuurlijke samen ­ werking, volgt dus dat de rol van het Rijk bij interbestuurlijke samenwerking verbeterd kan worden op de dimensies houding, structuur en capaciteit. - Qua houding volgt hier een oproep aan het Rijk om zich méér te verdie­ pen in de inhoudelijke zorgen en uitdagingen op decentraal niveau, en een verschuiving te bewerkstelligen van instrumentele interesse naar intrinsieke interesse. - Qua structuur volgt hieruit een oproep aan het Rijk om ervoor te zorgen dat er méér afstemming plaatsvindt zodat het Rijk zelf meer als één overheid gaat werken. - Qua capaciteit volgt hieruit een oproep aan het Rijk om meer personeel beschikbaar te maken voor het in goede banen te leiden van de inter­ bestuurlijke samenwerking.

46

47 4 Reflectie: wat gaat goed en wat kan beter? 4.1 inleiding Het vorige hoofdstuk is een weergave van de observaties en indrukken van de Raad ten aanzien van de samenwerking in drie verschillende interbestuur­ lijke programma’s in drie verschillende regio’s. In dit hoofdstuk reflecteert de Raad op wat onze gesprekspartners als sterke punten en knelpunten hebben ingebracht. Het doel daarbij is om in de rol van het Rijk te herkennen wat goed gaat en dus kan blijven, en waar in de rolinvulling kansen liggen voor verbetering. Onderstaande tabel geeft een samenvatting van de observaties in hoofdstuk 3. Tabel 4.1 Samenvatting van de bevindingen van de Raad over de interbestuur - lijke programma’s MIRT, Regio Deals en Regionale Energie Strategie mirt regio deal res Maatschappelijke waarde Focus Rijk: infra Focus decentrale overheden: integrale aanpak mobiliteit, wonen, energie, duurzaamheid. Brede integrale vraag. Rijk: waarmee kunnen we helpen? Na indienen van de deal ligt lead bij regio. Primaat bij Rijk; decentrale overheden mogen participeren. Maatschappelijke opgave centraal. Legitimiteit Rijk heeft het geld en bepaalt. Decentrale overheden ervaren afhankelijkheid, geen gelijkwaardigheid. Rijk vraagt al dan niet financiële verantwoording; als dan obv decentrale administratie (bij SPUK). Rijk moet steun van regio’s verwerven.

Organiseren van democratische legitimiteit is achilleshiel. Operationele capaciteit Rijk: hooggekwalificeerd. Maar ook: sectoraal ingericht, niet berekend op integrale aanpak. Rijk: denkkracht, deskundigheid. Regio’s ervaren gebrek aan begrip en inleving in regiospecifieke situatie. Gebrek aan integraliteit wreekt zich ook hier.

48 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur 4.2 enkele algemene reflecties In de MIRT-trajecten ligt de rol van het Rijk veel meer op de kaderstelling dan op het mogelijk maken. Het Rijk steunt initiatieven uit de regio mits zij vorm­ gegeven kunnen worden binnen het kader en de organisatiestructuur die het Rijk hanteert. Het Rijk biedt de regio wel flexibiliteit in het rondkrijgen van de financiering. De hooggespecialiseerde kennis die het Rijk inbrengt wordt door de regio hoog gewaardeerd, maar het Rijk houdt planning en uitvoering liefst in eigen hand. Er ligt veel nadruk op het naleven van landelijke wetten en pro­ cedures. Het meekoppelen van andere regionale initiatieven in een integrale opgave is erg moeilijk. In de MIRT­trajecten ‘nieuwe stijl’ heeft het Rijk een wat meer gelijkwaardige benadering van de regio dan in de klassieke trajecten, en het Rijk wordt meer als sparringpartner ervaren. In de Regio Deals zien we een duidelijk verschil tussen verschillende fasen van het traject. Bij de uitvraag heeft het Rijk een door de regio zeer gewaar ­ deerde rol als facilitator. Het Rijk biedt ruimte en stelt zich dienstverlenend op en maakt het zo mogelijk voor de regio om een duidelijk integrale beoogde publieke waarde te formuleren.

Maar betrokkenen ervaren dat in de uitvoe ­ ringsfase om diverse redenen een deel van de integraliteit verloren gaat. Bij de RES tenslotte zien we een divers beeld in de verschillende verantwoor­ delijkheden en bijbehorende taken. Het Rijk wordt hier als sterk ervaren bij het ‘toegankelijk maken van hulpbronnen’. Er is veel aandacht voor en ondersteu­ ning van de regio bij het werkproces en het democratisch proces, er wordt veel kennis ter beschikking gesteld en uitwisseling met andere regio’s bevorderd. Maar de regio mist nog wel twee zaken: als behartiger van het regio­overstij­ gend belang zou het Rijk in die regio’s waar er behoefte aan is, aanwezig moe­ ten zijn. En ten tweede missen de regio’s duidelijkheid over de status van de RES wanneer straks een nationale energiestrategie geformuleerd wordt. Het Rijk kan dan alsnog ingrijpen in de plannen van de regio, wat het draagvlak voor de strategie in de regio breekbaar maakt. 4.3 wat goed gaat De decentrale partners ervaren de rol van het Rijk op een aantal vlakken als bijzonder positief.

Langs de lijnen van de drie dimensies van het model van Mark Moore zijn de volgende aspecten aan te wijzen als sterke punten in de rol van het Rijk bij interbestuurlijke samenwerking: • Maatschappelijke waarde: integrale benadering van opgaven – Een sterk punt in de Regio Deals en in het MIRT ‘nieuwe stijl’ is de integrale bena­ dering van regionale opgaven. Regio’s ervaren hierin een erkenning van hun unieke opgave en de verbanden die er zijn tussen maatschappelijke problemen. De MIRT­regio’s zijn blij met de nieuwe visie van I&W op het MIRT waarbij het bredere begrip ‘mobiliteit’ centraal staat in plaats van

49 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur het beperktere ‘infrastructuur’. Dat wil nog niet zeggen dat het geza­ menlijk formuleren van de maatschappelijke meerwaarde nu vlekkeloos verloopt, maar men heeft op zijn minst het gevoel over hetzelfde te pra­ ten. • Operationele capaciteit: deskundigheid – De gesprekspartners uit de regio noemen met nadruk de deskundigheid van rijksambtenaren als een sterk punt van de samenwerking met Rijk. Soms brengen vertegen­ woordigers van het Rijk die kennis zelf mee, vaak treden zij juist op als makelaar in kennis en ervaring tussen verschillende regio’s. Bij het MIRT en de Regio Deals waardeert men de frisse blik van de buitenstaander. In de RES is men positief over de rol van het Rijk als ondersteuner van het democratisch proces. 4.4 wat beter kan Onze respondenten wijzen in de verschillende samenwerkingstrajecten op knelpunten waaruit duidelijk enkele rode draden herkenbaar zijn, die boven­ dien goed zijn te onderscheiden langs de lijnen van het model van de creatie van maatschappelijke meerwaarde.

• Maatschappelijke waarde: open kaart over eigen beleidsdoelstellingen – De decentrale overheden zeggen bij aanvang van de samenwerking – als de overheden gezamenlijk de maatschappelijke waarde van een samen­ werkingstraject formuleren en expliciteren – open te staan voor aanvul­ lende doelstellingen uit de koker van het Rijk. Voorwaarde daarvoor is wel dat het Rijk daar open en expliciet over is. De praktijk heeft geleerd dat het Rijk dat niet altijd is en dat bemoeilijk later in het proces de samenwerking. • Legitimiteit en steun: verantwoordingsvereisten – Het Rijk hecht veel waarde aan begrotings­ en verantwoordingsprocedures voor de borging van de legitimiteit. De regio ervaart het echter als een gebrek aan ver­ trouwen en een ongelijkwaardige benadering. De regio wil uiteraard ver­ antwoording afleggen, maar dan aan de decentrale bestuurders in de regio. Wat de procedures betreft, ervaart de regio dat deze het doorpak­ ken in de opgave sterk vertragen en dat ze niet aansluiten bij integrale processen. Zo moet – conform de Financiële­Verhoudingswet – een inte­ graal opgestelde programmabegroting nog altijd als laatste door de ‘zeef’ van Financiën, dat als instrument niet is ingericht op integrale pro­ gramma’s. Dit zorgt voor vertraging en frustraties aan beide zijden.

De decentrale overheden menen dat de samenwerking aan kracht wint als de samenspraak gaat over wat men op inhoud en proces voor elkaar kan betekenen en veel minder over de financiële middelen.

50 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur • Operationele capaciteit: verwachtingen over rol en inzet – Een eerste kri­ tiekpunt is dat aan het begin van een traject niet genoeg wordt verkend of regio en Rijk dezelfde verwachtingen hebben ten aanzien van elkaars rol en inbreng. Het gaat dan om de te voeren strategie, het commitment en het gevoel van eigenaarschap van alle partners. Uiteenlopende onuit­ gesproken vooronderstellingen hierover kunnen op een enig moment in het traject tot teleurstellingen leiden. Het voeren van een gesprek over wat men van elkaar mag verwachten en het vastleggen wat men over­ eengekomen is, helpt om de toe te voegen maatschappelijke waarde daadwerkelijk te realiseren. • Operationele capaciteit: departementale verkokering – Wanneer de regio – al dan niet op uitnodiging van het Rijk – in samenwerking een integrale opgave agendeert, blijkt het Rijk zelf veelal niet in staat om die integraal te beantwoorden. De verkokerde organisatie en werkwijze van het Rijk staat integraliteit in de weg. Dit zien we terug in alle drie de types samenwerkingsverbanden. De huidige benadering van opgaven loopt volgens de regio’s ver achter op de constatering dat sommige the­ ma’s onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, zoals woningbouw en de ontwikkeling van nieuwe infrastructuur.

De regio vraagt het Rijk om in deze aan zelfregie te doen en een kanteling van het denken in werk te zetten. Net zoals men als regio integrale doelen formuleert, zou men vanuit het Rijk een counterpart willen hebben die met rijksbrede ant­ woorden en suggesties kan komen. 4.5 gelijkwaardigheid als leitmotif bij interbestuurlijke samenwerking? In de benadering van het ministerie van BZK, als stelselverantwoordelijke voor het binnenlands bestuur, staat gelijkwaardigheid tussen de verschil ­ lende bestuursniveaus centraal. Volgens de grondwet zijn Rijk en decentrale bestuurslagen ook gelijkwaardig; de één staat wettelijk gezien niet boven de ander. Toch ervaren regio’s dat zij door het Rijk vaak beschouwd worden als ‘een groep mensen die ver weg woont en om geld komt vragen’. Het is de Raad gebleken dat het Rijk en de decentrale overheden niet altijd elkaars taal spre­ ken en elkaar soms gewoonweg niet begrijpen. Tegelijk geven veel regionale vertegenwoordigers aan dat zij ultieme gelijk ­ waardigheid an sich eigenlijk niet zo belangrijk vinden. Meer dan aan gelijk ­ waardigheid hechten zij aan intrinsieke belangstelling voor de noden en zorgen van hun gebied, een open en begripvolle interactiestijl, transparante processen, duidelijkheid over de verdeling van zeggenschap en over wat men van elkaar mag verwachten.

Het is geen letterlijke gelijkwaardigheid, maar wel de ‘benadering als een gelijke’. Gelijkwaardigheid lijkt daarmee meer een kwestie van cultuur en houding te zijn dan van rechten en plichten.

51 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur De Raad stelt dat gelijkwaardigheid in de zin van nevengeschiktheid ook niet altijd wenselijk is. Soms is er immers behoefte aan centrale aansturing op basis van een landsbrede visie en een integrale afweging van alle belangen. Deze rol kan alleen het Rijk op zich nemen. Daarnaast stelt de Raad dat wan­ neer overheden er in onderling overleg niet uitkomen, een van de partners de knoop zal moeten doorhakken. Decentrale overheden ervaren soms een verlegenheid bij rijksoverheidsorganisaties om deze rol op zich te nemen. In die gevallen kan het streven van rijksoverheidsorganisaties naar gelijkwaar ­ digheid effectieve creatie van maatschappelijke meerwaarde in de weg staan. De Raad stelt dus dat een zekere hiërarchie in de verhouding tussen het Rijk en de decentrale overheden niet geproblematiseerd hoeft te worden. Enerzijds is de hiërarchie in veel gevallen een fact of life, waarbij het beter is om dit zo benoemen en daarmee duidelijkheid in de omgang en de verwachtingen te scheppen, dan om die kunstmatig te ontkennen. Anderzijds is de hiërarchie in veel gevallen ook functioneel en productief, doordat duidelijk is wie de lands­ brede afweging maakt, en in het geval van een impasse, wie de knoop zal doorhakken.

Wij zien een zekere mate van hiërarchie in de verhoudingen tussen bestuurs­ lagen niet als een obstakel om ‘als één overheid’ samen te werken, mits aan twee voorwaarden voldaan wordt. Ten eerste moet de mate en functie van de hiërarchische verhouding voor iedereen duidelijk zijn en door iedereen begre­ pen worden. Ten tweede moet het Rijk begrijpen dat de door de decentrale overheden gewenste en gewaardeerde gelijkwaardigheid niet zozeer afhangt van een gelijkwaardige governance-verhouding (structuren, rechten, plichten), maar wél van een gelijkwaardige omgangsrelatie (cultuur, houding, intrinsieke belangstelling). 4.6 slot De bestudering van drie casussen waarin de verschillende overheden met elkaar samenwerken om een maatschappelijke opgave het hoofd te bieden heeft een brede inkijk gegeven waar het Rijk erin slaagt de samenwerking te versterken en wanneer het een effectieve samenwerking in de weg staat. Dit hoofdstuk heeft de vele verschillende observaties uit hoofdstuk 3 geprobeerd te ordenen en samen te nemen tot enkele sterke en knelpunten. Wanneer de Raad in deze slotparagraaf de sterke punten even links laat liggen en door zijn oogharen naar de knelpunten kijkt, zijn die in de kern terug te brengen tot drie schuurpunten.

De eerste betreft de gebrekkige explicitering van de wederzijdse verwachtingen op het terrein van onder meer (financiële) inzet, ambitie, commitment, rollen en uitvoering bij aanvang van een samenwer ­ king. In het volgende hoofdstuk doet de Raad daarom aanbevelingen om die verwachtingen op een aantal cruciale aspecten helder te krijgen. Het tweede knelpunt is het onvermogen van het Rijk om integrale en opgavegerichte

52 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur ambities en beleidsdoelen om te zetten in een integrale en opgavegerichte werkwijze. Een deel van de aanbevelingen zal daarom bestaan uit voorstel ­ len aan de rijksoverheid in uitvoering en aanpak. Als derde en laatste stelt de Raad vast dat sprake is van te weinig inhoudelijke kennis over wat er speelt in de regio’s en te weinig blijk van intrinsieke belangstelling voor de zorgen en noden van de regio’s.

53 5 Conclusies en aanbevelingen 5.1 inleiding Het regeerakkoord Vertrouwen in de toekomst uit 2017 heeft ‘de regio’ en de decentrale overheden volop in de schijnwerpers gezet. De afgelopen jaren is – al dan niet in het kader van het IBP – een reeks aan waardevolle regionale programma’s gestart waarin is geëxperimenteerd met integraal en gebieds ­ gericht werken. In dit rapport hebben we het MIRT, de Regio Deals en de Regionale Energiestrategieën eruit gelicht. Hieruit valt veel te leren over de organisatie en de rolinvulling van het Rijk bij interbestuurlijke samenwerking. Een aantal knelpunten in die samenwerking maakt dat de bijdrage van het Rijk aan het gezamenlijk met andere partijen genereren van maatschappelijke waarde, vooralsnog niet optimaal is. Knelpunten in interbestuurlijke samenwerking doen zich op drie niveaus voor, conform het model van Mark Moore: bij het vaststellen van een opgave en een definitie van de beoogde maatschappelijke meerwaarde waar alle partijen zich mee kunnen vereenzelvigen, in de mate waarin Rijk en regio de interbestuur­ lijke opgave als legitiem ervaren en ondersteunen met geld en middelen, en als derde op het niveau van de organisatie van het Rijk en/of in de onderlinge aansluiting van de verschillende organisatiestructuren en ­culturen van de samenwerkende partners.

Dit hoofdstuk werkt in paragraaf 5.2 de knelpun ­ ten uit.46 Met een nieuw regeerakkoord in het vizier is dit een goed moment om de inbedding van interbestuurlijk samenwerken in de organisatie van het Rijk voortvarend ter hand te nemen. Daarvoor doet de Raad in de paragrafen 5.3 tot en met 5.5 concrete aanbevelingen. Hij introduceert daarvoor in 5.3 onder meer het Model voor gelijkwaardig partnerschap. In essentie zijn de aanbe ­ velingen gericht aan de rijksoverheid omdat de rol van het Rijk het centrale thema van dit advies is. Maar de Raad benadrukt dat enkele aanbevelingen ook gelezen kunnen worden als huiswerk voor de decentrale overheden. Het is belangrijk te realiseren dat de rol van het Rijk niet bestaat. De rolkeuze is in de eerste plaats een politieke keuze, partijen kunnen van mening verschil­ len welke rol het beste past bij welke opgave. Bovendien vraagt elke opgave weer om een nieuwe (en politieke) afweging welke specifieke rolinvulling – 46 Er zijn ook kritische vragen te stellen bij de democratische borging van deze trajecten. De Raad brengt later in 2021 een advies uit over de organisatie van regionale opgaven waarin hij uitgebreid stilstaat bij dit vraagstuk.

54 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur dat wil zeggen een nieuwe set van verantwoordelijkheden, in te zetten vaar­ digheden en kennis, stijl van werken en financiële middelen – het beste past. Een adequate rolinvulling van het Rijk vereist duidelijkheid aan de voorkant over wat de overheden van elkaar mogen verwachten, en volledige inzet en commitment om als één Rijk integraal en opgavegericht te werken, dwars over departementale muren heen. 5.2 conclusies De Raad komt tot de volgende observaties, geordend langs de lijnen van het analysekader dat uitgaat van de drieslag (i) maatschappelijke waarde, (ii) legi­ timiteit en (iii) operationele capaciteit. Ten aanzien van de creatie van maat- schappelijke waarde concludeert de Raad: a. De specifieke maatschappelijke meerwaarde die men met de samenwer­ king wil realiseren, wordt door de partners vaak onvoldoende verkend en niet gezamenlijk gedefinieerd. Verschillen in doelen en interpretaties daarvan komen in de loop van het traject naar buiten, wat leidt tot mis­ verstanden of onbegrip. b. Decentrale overheden zijn erg positief over de tendens van integraal ‘uit­ vragen’ van regionale opgaven zoals in de MIRT­trajecten nieuwe stijl en de Regio Deals.

Op decentraal niveau ervaart men echter een hoge mate van verkokering aan de kant van het Rijk, die integraal en gebiedsgericht werken en denken na de formulering van de opgaven bemoeilijkt. De knelpunten in relatie tot de legitimiteit van de samenwerkingstrajecten komen voor een groot deel voort uit het dominante perspectief van het Rijk (bestuurlijk zowel als ambtelijk) op de regio. Hier onderkennen we de vol ­ gende aspecten aan: c. Ten eerste wordt het handelen van ministers en ambtenaren voor een groot deel bepaald door hun verantwoordingsrelatie met het parlement. Daardoor komt het in de rationaliteit van rijksambtenaren geregeld voor dat de ‘blik op de Kamer’ de ‘blik op de decentrale overheden’ verdringt. d. Ten tweede ervaren de decentrale overheden bij het Rijk gebrek aan inzicht in en begrip voor de inhoudelijke uitdagingen waar zij voor staan. De decentrale overheden ervaren dat hun plannen door het Rijk lang niet altijd gezien worden als activiteiten die bijdragen aan de ontwikkeling van Nederland in zijn geheel, maar eerder aan een afzonderlijk regionaal belang, en die daarmee ten koste gaan van bestedingen van nationaal belang. Die houding van het Rijk is volgens de decentrale overheden hardnekkig en weerspiegelt zich in de mate waarin regionale plannen in Den Haag als legitiem worden beschouwd.

In dit kader worden de Regio Deals daarentegen als een positief voorbeeld aangehaald.

55 rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur e. Ook wordt er verschil gevoeld in de perceptie van regio’s dichtbij en ver­ der weg van Den Haag. Ontwikkeling van meer centraal gelegen regio’s wordt eerder als een nationaal belang beschouwd dan die van regio’s in de periferie. De knelpunten op het terrein van de creatie van maatschappelijke waarden en het organiseren van legitimiteit hebben ook hun weerslag op de operati- onele capaciteit: f. In veel interbestuurlijke samenwerkingsverbanden is het onduidelijk wat de partners van elkaar mogen verwachten qua verantwoordelijkheden, inzet van vaardigheden en werkstijl. Het ontbreken daarvan maakt het domein van organisatiecapaciteit aanzienlijk zwakker. Dit wordt niet alleen aan de kant van de decentrale overheden ervaren, maar ook door de minister herkend: ‘er is weliswaar een positieve grondhouding ten opzichte van gelijkwaardige samenwerking, maar deze loopt nog meer dan eens vast door een diversiteit aan verwachtingen, belangen en bot­ sende rolopvattingen, verkokerde organisatiestructuren en knellende stelsels’.47 g. Het Rijk nodigt in toenemende mate de regio uit om integrale vragen te stellen, maar slaagt er zelf zelden in deze vragen integraal te beantwoor­ den. De verkokerde werkwijze van de verschillende departementen is meer dan ooit een probleem van hoge urgentie.