1.1 (Kinder)Ombudsman - Als de overheid niet thuis geeft.pdf

Waarschijnlijk ben ik vanaf toen depressief geworden, hoewel ik dat pas sinds kort weet, door mijn gesprekken met een psycholoog. Ik heb een heftige scheiding gehad en dat heeft ook op mijn kinderen invloed gehad. Uiteindelijk vond ik een particulier huurhuis. Maar op de dag van de verhuizing hoorde ik dat ik hier niet mocht wonen, vanwege de Rotterdamwet. Het was een heel stressvolle situatie. Zowel voor mij als voor mijn zoon. Er was niemand die naar ons omkeek. Alsof we niet bestonden. Uiteindelijk heeft de woningcorporatie met de gemeente geregeld dat we nog twee maanden konden blijven wonen in dat huis waar we inwoonden. De gemeente legde een deel van de huur bij. Daarna heb ik een tijdelijke woning toegewezen gekregen. Maar dit flatgebouw gaat over een paar jaar tegen de vlakte. Dan moet ik weer een nieuwe woning zoeken. Het geeft zoveel onzekerheid. En niet alleen voor mij. Ik spreek medebewoners die zich ook zorgen maken over hun toekomst. De Bond Precaire Woonvormen helpt me nu om bezwaar te maken tegen de gang van zaken. Ik voel me sterk en kwetsbaar tegelijk. Met de gemeente heb ik eigenlijk geen contact. Ze kunnen ook niks doen, omdat er zoveel mensen zijn zoals ik. Ik probeer positief te blijven maar leef steeds in stress en onzekerheid. Ik kan niet verder met m’n leven. Het is zo moeilijk om plannen te maken. Met mijn zoon gaat het ook niet goed.

Hij is gestopt mijn zijn studie en ik ben bang dat ook hij depressief is.” 23 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman 3 Huisuitzettingen en de algemene verplichtingen 3.1 Inleiding Op de vraag in hoeverre de huidige wet- en regelgeving, het beleid en de uitvoeringspraktijk aan het hiervoor beschreven mensen- en kinderrechtenkader voldoen, wordt in dit hoofdstuk en het volgende hoofdstuk ingegaan. In dit hoofdstuk komen de huisuitzettingen en de algemene verplichtingen voor de overheid aan bod, te weten: de verplichting grondoorzaken van huisuitzettingen aan te pakken én de verplichting om dakloosheid vanwege een huisuitzetting te voorkomen. Hoofdstuk 4 beschrijft de specifieke verplichtingen. 3.2 De overheid is verplicht de grondoorzaken van huisuitzettingen te bestrijden Het feit dat mensen in een situatie van (dreigende) huisuitzetting terechtkomen is vaak een samenspel tussen maatschappelijke factoren, de eigen verantwoordelijkheid van mensen (gedrag) en onvoorziene veranderingen in iemands leven. De verplichting om grondoorzaken aan te pakken ziet toe op het aanpakken van de oorzaken die ertoe leiden dat mensen betaalachterstanden krijgen en/of dat er overlast is (of wordt ervaren).37 Grondoorzaken die bijdragen aan betaalachterstanden en (vermeende) overlast zijn gelegen in armoede en (vaak) in psychische problematiek van bewoners.

In dit onderzoek wordt daarom vooral gekeken naar armoedebeleid, beleid ten aanzien van werk en inkomen, de betaalbaarheid van de huizen en het beleid rondom psychische problematiek. 3.2.1 Armoedebeleid en uitwerking in de praktijk “Organisaties en afdelingen binnen de gemeente zijn vaak op hun eigen eilandje aan het werk waardoor een totaalplaatje soms ontbreekt.” (Een gemeenteambtenaar) Belangrijke beleidsterreinen waarop armoede impact heeft, zijn wonen, werk, inkomen en sociale zekerheid en onderwijs. Uit beleidsdocumenten op rijksniveau blijkt dat armoedebeleid vooral gericht is op financiële zekerheid. Met de Brede Schuldenaanpak,38 de verschillende programma’s van de integrale woonagenda39 van de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, en de aangekondigde hervormingen van met name de participatiewet,40 lijkt er meer aandacht te zijn gekomen voor armoede als grondoorzaak van huisuitzettingen.41 Afgezien van deze afzonderlijke programma’s en voornemens is er op dit moment op rijksniveau vrijwel geen integraal armoedebeleid waarbij verschillende beleidsdomeinen samenwerken om armoede en oorzaken daarvan aan te pakken. 37 Grondoorzaken van betaalachterstanden en overlast (en deels ook drugscriminaliteit) overlappen elkaar. Veel gezinnen die te maken krijgen met een huisuitzettingsprocedure leven in armoede en ervaren problemen op meerdere leefgebieden.

38 https:/ /www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/schulden/schulden-aanpakken. 39 https:/ /www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2022/03/11/meer-regie-om-woonimpasse-te-doorbreken. 40 https:/ /www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2022Z12689&did=2022D26205. 41 Zo is de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening een direct gevolg van de Brede Schuldenaanpak van het Ministerie van Sociale Zaken en Welzijn. Het “Programma betaalbaar wonen” en het programma “Een thuis voor iedereen” zijn relevant voor mensen die te maken kunnen krijgen met een huisuitzetting of daarmee te maken hebben gehad. De programma’s zijn ontwikkeld door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

24 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman Wel heeft de minister voor Armoedebestrijding onlangs haar beleid ter voorkoming en aanpakken van armoede gepresenteerd.42 Dit kan de aanzet zijn van een nieuw integraal armoedebeleid.43 Daarnaast kunnen het programma “Een thuis voor iedereen” van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en het Nationaal Actieplan Dakloosheid44 bijdragen aan meer samenhang tussen verschillende domeinen, met name gericht op het voorkomen van huisvestingsproblemen.45 Mogelijk dat door het Nationaal Actieplan Dakloosheid meer aandacht zal zijn voor het voorkomen van dakloosheid vanwege huisuitzettingen, onder andere door het verkennen van een moratorium op huisuitzettingen. Bij gemeenten valt armoedebeleid en aanpak veelal onder het sociale domein en huisvesting onder het fysieke of ruimtelijke domein. Deze domeinen werken niet vanzelfsprekend met elkaar samen. Hierdoor wordt de benodigde integrale samenhang tussen de twee terreinen bemoeilijkt. Toch is er met de wijziging van de Wet Gemeentelijke Schuldhulpverlening (Wgs)46 - waarbij vroegsignalering van schulden door derden een taak van gemeenten is geworden - meer samenhang tussen de verschillende domeinen ontstaan.

Gemeenteambtenaren vinden dat er nu over het algemeen beter samengewerkt wordt, bijvoorbeeld met woningcorporaties, cliëntondersteuning, sociaal raadslieden en maatschappelijk werk. Dat laat onverlet dat gemeenteambtenaren bij de uitvoering van hun werk de nodige knelpunten ervaren om hun werk conform mensen- en kinderrechtelijke verplichtingen uit te voeren. Ook vinden zij het soms frustrerend dat zij in hun werk gebonden zijn aan de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) en in het kader van vroegsignalering minder kunnen betekenen voor gezinnen dan zij zouden willen. Belangrijke stappen die al in het voortraject preventief genomen kunnen worden kunnen daardoor niet gezet worden. Helaas komen veel mensen met een uitkering, en met name gezinnen, relatief vaak tekort om te kunnen voorzien in hun basisbehoeften, waaronder huisvesting. Inkomen uit werk ‘aan de ‘onderkant’ van de samenleving is meestal ook te laag. Dit is mede een gevolg van de flexibilisering van de arbeidsmarkt waardoor inkomens onzekerder zijn geworden. Het treft lage inkomens op een buitenproportioneel negatieve manier. 42 https:/ /www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/armoedebestrijding/documenten/kamerstukken/2022/07/12/kamerbrief- aanpak-geldzorgen-armoede-en-schulden.

43 “Aanpak geldzorgen, armoede en schulden”, Kamerbrief 12 juli 2022, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, referentie 2022-0000152702. 44 Het Actieplan is tot stand gekomen door intensieve samenwerking met alle partijen uit het veld. Het heeft gezorgd voor een integrale aanpak en intensieve samenwerking tussen het Rijk, de VNG, gemeenten, woningcorporaties, zorgaanbieders, cliëntenorganisaties, wetenschappers, ervaringsdeskundigen en belangenorganisaties. Voor het Actieplan Dakloosheid 2023-2030 zijn zes inhoudelijke actielijnen opgesteld (waaronder de actielijn versterken van de bestaanszekerheid en de actielijn preventie) die ervoor moeten zorgen dat het behouden van een thuis en het voorkomen van dakloosheid centraal staan. 45 Met name actielijn 4 is relevant. Bij deze actielijn hoort de brede schuldenaanpak, participatie, inburgering, de zorg voor veiligheid en bovenal de zorg voor jongeren in een kwetsbare positie. “Een thuis voor iedereen”, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2022. 46 De wetswijziging is een direct resultaat van de Brede Schuldenaanpak. 25 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman 3.2.2 Beleid rondom betaalbaarheid woningen en uitwerking in de praktijk “Veel gezinnen komen in de problemen door flexhuur. Ze betalen de hoofdprijs. Daarnaast zijn ze constant op zoek naar andere woonruimte.

Feit is dat vooral bij flexibele contracten huisuitzettingen plaatsvinden.” (Een stakeholder) Hoewel er in de laatste jaren maatregelen zijn getroffen om huurverhogingen te beperken, is daar met name in de particuliere sector weinig van te merken. De Wet Doorstroom Huurmarkt heeft in de particuliere sector gezorgd voor een enorme toename aan tijdelijke contracten. Door krapte op de woonmarkt kunnen verhuurders bij elke nieuwe huurder de huurprijs verhogen.47 Gezinnen komen hierdoor in (financiële) problemen. Op het gebied van huisvesting zijn er steeds grotere problemen met betaalbare en passende huisvesting. Wachtlijsten voor sociale huur lopen op en koopwoningen worden duurder. De sociale huursector is beperkter geworden onder meer door sloop, verkoop en liberalisatie. Onderzoeken van Nibud en woonlastenonderzoeken tonen dan ook met regelmaat aan dat mensen met uitkeringen, met name gezinnen, steeds vaker problemen ondervinden met het betalen van de huur.48 Op dit moment wordt gesproken over verdere huurregulering.49 Het zou ertoe kunnen leiden dat wonen betaalbaarder wordt en het risico op betaalachterstanden wordt verkleind. Ook het aanbod van passende betaalbare huisvesting, met name voor bepaalde groepen zou nationaal kunnen groeien door het programma ‘een thuis voor iedereen’.

3.2.3 Beleid en praktijk bij psychische problematiek “Wat mag je vragen van de buurt? Dat is óók belangrijk om mee te wegen. Er wordt namelijk best veel gevraagd van de woonomgeving. Het is niet verstandig om steeds meer kwetsbare mensen in bepaalde buurten te zetten. Maar in de praktijk gebeurt dat juist heel vaak.” (Een gemeenteambtenaar) Corporaties krijgen daarnaast steeds meer te maken met het huisvesten van mensen met een (complexe) zorgproblematiek. Ondanks aandacht voor deze problematiek met plannen van aanpak, aanjaagteams en een groot aantal ‘toolkits’, is nauwelijks verbetering waarneembaar in de ondersteuning van deze mensen. Corporaties maken zich hier grote zorgen over, met name vanwege de overlastproblematiek en leefbaarheid.50 Gemeenten worstelen hier zelf ook mee. Wel wordt, wederom vanuit de Wgs, aangegeven dat hierbinnen samenwerking met GGD en GGZ makkelijker is geworden als er sprake is van psychische problematiek. 47 Zie onder andere: ‘Tijdelijke verhuur als de norm in de particuliere sector’, Woonbond, maart 2022; “Evaluatie Wet Doorstroming Huurmarkt 2015”, door Companen in opdracht van Ministerie van Binnenlandse Zaken, mei 2021. Voor huurstijgingen bij bewonerswissel zie: “Huren gemiddeld met 3 procent gestegen”, CBS, september 2022. 48 Zie Verberk, M., Warnaar, M.

en Bos, J., “Hoe gaan mensen om met hoge woonlasten? Een onderzoek naar het effect van hoge woonlasten op overige uitgaven”, NIBUD, september 2019 en Bos, J. En Verberk, M., “Ontwikkeling financiële positie kwetsbare huurders: een onderzoek naar de ontwikkeling van de inkomsten en uitgaven” 2010-2020, NIBUD in opdracht van de Woonbond en Aedes, februari 2021. 49 Zie “Programma betaalbaar wonen”, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. 50 “Corporatiemonitor Woonoverlast 2019”, Aedes, 2019. 26 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman 3.3 Verplichting van de overheid om te voorkomen dat huisuitzettingen leiden tot dakloosheid “Er is veel meer aandacht voor het voorkomen van huisuitzettingen. Vroeger was veel meer op afstand geregeld. Het feit dat de Wgs is aangepast is een enorme verbetering op het terrein van preventie en vroegsignalering. Mensen kunnen nu in een vroeg stadium worden geholpen.” (Een stakeholder) Ondanks de verplichting dat huisuitzettingen niet mogen leiden tot dakloosheid, is dit verbod niet in wet- en regelgeving vastgelegd.51 In de praktijk wordt ingezet op het voorkomen van huisuitzettingen en daarmee ook dakloosheid. Als dit niet lukt, zou dakloosheid ook nog kunnen worden voorkomen door het bieden van alternatieve accommodatie.

3.3.1 Beleid en praktijk bij het voorkomen van huisuitzettingen door schulden Het aantal huisuitzettingen vanwege betaalachterstanden bij corporaties daalt al geruime tijd. Sinds gemeenten op grond van de Wgs een meldsysteem moeten inrichten waar (sociale én particuliere) verhuurders betaalachterstanden kunnen melden, zou het aantal huisuitzettingen vanwege betaalachterstanden nog verder moeten dalen, ook bij particuliere verhuurders.52 De mate waarin particuliere verhuurders op basis van deze wet melden is echter niet duidelijk.53 Gemeenten hebben weinig zicht op deze groep. Bovenal is onduidelijk in hoeverre deze verhuurders en/of de betreffende gemeenten zich moeten inspannen om de huisuitzetting daadwerkelijk te voorkomen.54 Wel zijn er inmiddels meerdere zaken bekend waarbij de rechter heeft geoordeeld dat een verhuurder een huurovereenkomst mag ontbinden zonder dat is voldaan aan de meldplicht bij de gemeente.55 Dit is een zorgwekkend signaal over de effectiviteit van de Wgs. Voor een groot deel hangt het voorkomen van een huisuitzetting af van het gemeentelijk beleid en uitvoering én de inzet van professionals. Het maakt hierdoor wel degelijk uit in welke gemeente je woont: wordt bijvoorbeeld de Vroeg Eropaf-methodiek toegepast? En in hoeverre wordt de Wgs daadwerkelijk uitgevoerd? Met name de inzet van professionals is hierbij cruciaal.

Zij kunnen helpend zijn, gericht op voorkomen van de huisuitzetting, of juist niet. Tegelijkertijd wordt door belanghebbenden aangegeven dat vooral bij gezinnen met kinderen de prioriteit om een huisuitzetting te voorkomen hoog is. Zeker in schrijnende gevallen. Zo vertelde een belanghebbende over een gezin waar geen inkomsten waren. Dit, vanwege de ernstige ziekte van de vader, een zzp’er. De moeder had geen recht op een bijstandsuitkering, omdat het gezin in een koopwoning woonde. Die woning zou eerst verkocht moeten worden. In dergelijke situaties spannen professionals zich extra in om een huisuitzetting te voorkomen. Zo is in dit voorbeeld de hardheidsclausule toegepast waardoor de moeder toch een bijstandsuitkering kon krijgen. 51 Bij de afronding van dit onderzoek publiceerden de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), de minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen en de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening het Nationaal Actieplan Dakloosheid: “Eerst een Thuis”. Voor het plan wordt €65 miljoen uitgetrokken. Dit, om dakloosheid te bestrijden. Het plan bevat een verwijzing naar het voorkomen van huisuitzettingen om dakloosheid te voorkomen. Dit gaat echter alleen over huisuitzettingen vanwege ene betaalachterstand. 52 Gemeenten zijn wettelijk verplicht signalen over betaalachterstanden op te volgen.

Hoe ze dat doen en welk aanbod ze leveren behoort tot de beleidsvrijheid van gemeenten. Hierdoor zijn er grote verschillen in aanpak. 53 Landelijke Monitor. De effectiviteit ervan is op dit moment nog ongewis. Uit de eerste Monitor Vroegsignalering Schulden van Divosa blijkt dat 20,1% van alle signalen afkomstig was van woningverhuurders. Niet alle gemeenten hebben overeenkomsten gesloten met woningverhuurders, waardoor op gemeenteniveau geen basis is om gegevens te delen. 54 Wel is duidelijk dat de verhuurder (op tijd) melding moet hebben gedaan en met de huurder moet communiceren naar aanleiding van die melding. Dit blijkt uit jurisprudentie. Zie Rechtbank Limburg ECLI:NL:RBLIM:2022:2597, 4 april 2022. 55 Zie Rechtbank Amsterdam, ECLI:NL:RBAMS:2022:742, 22-02-2022; Rechtbank Limburg, ECLI:NL:RBLIM:2022:6229, 12-08-2022; en Rechtbank Amsterdam, ECLI:NL:RBAMS:2022:5830, 12-10-2022. Deze rechtspraak is volop in ontwikkeling. Zo gaf de voorzieningenrechter in een andere uitspraak aan dat niet mag worden uitgegaan van ontbinding van de huurovereenkomst nu niet is voldaan aan de meldingsplicht bij de gemeente. Zie rechtbank Zeeland-West-Brabant ECLI:NL:RBZWB:2022:5759, 05-10-2022.

27 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman 3.3.2 Beleid en praktijk bij het voorkomen van huisuitzettingen door overlast Bij huisuitzettingen vanwege overlast zijn er alternatieven die worden ingezet ter voorkoming van een huisuitzetting.56 De mogelijkheid van een gedragsaanwijzing lijkt daarin steeds vaker te worden gebruikt. Het is relatief laagdrempelig (zeker wanneer het vrijwillig wordt afgesloten) en het kan een goede manier zijn om het gedrag te corrigeren zonder tot een huisuitzetting over te hoeven gaan.57 Laatste kans contracten58 en intermediaire verhuur59 zijn voorbeelden van praktische oplossingen die ervoor zorgen dat de huisuitzetting alsnog wordt voorkomen na een vonnis. Hoewel het een ontruiming voorkomt en daarmee positief kan zijn voor gezinnen die het betreft, zijn er vanuit mensen- en kinderrechtelijk perspectief wel enkele kanttekeningen te plaatsen, bijvoorbeeld vanuit autonomie/zelfbeschikking. Gemeenten zijn zich er over het algemeen van bewust dat zij verplicht zijn alles in het werk te stellen om een huisuitzetting te voorkomen, zeker als het gaat om gezinnen met (minderjarige) kinderen. Sommige gemeenten hebben een beleidsplan opgesteld waarin staat wat zij moeten doen als gezinnen met kinderen toch dreigen te worden uitgezet.

Maar dat beleid is alleen van toepassing op huisuitzettingen vanwege betaalachterstanden en overlast,60 maar niet wanneer er sprake is van een huisuitzetting door toepassing van de Wet Damocles.61 Bij de toepassing van de Wet Damocles, ligt de nadruk vooral op veiligheid en bestraffing. Dit is inherent aan deze wet. Het gevolg is dat in de praktijk nauwelijks oog is voor het voorkomen van een sluiting van de woning en de daarmee gepaard gaande (dreigende) huisuitzetting. Stakeholders geven aan dat er lijkt te worden gehandeld vanuit de gedachte dat slecht gedrag bestraft moet worden. Hierbij wordt uit het oog verloren dat dit niet alleen de problematiek verergert, maar ook mensenrechtelijke en kinderrechtelijke verplichtingen onder druk zet die ongeacht het gedrag van mensen gelden. 56 Zo kan escalatie worden voorkomen met buurtbemiddeling en zijn er mogelijkheden tot het geven van boetes en een gedragsaanwijzing. Er worden ook preventieve maatregelen getroffen. Een deel daarvan is gericht op bewoners waarvan verwacht wordt dat ze overlast kunnen veroorzaken. 57 Wanneer er sprake is van overlast worden maatregelen getroffen zoals buurtbemiddeling. Wanneer de overlast aanhoudt, maar niet ernstig genoeg is om een ontbinding te rechtvaardigen, is het mogelijk een gedragsaanwijzing af te geven. Dit kan door de verhuurder, rechter en, bestuursrechtelijk via de burgemeester.

Dit is een snel flexibel instrument. Het houdt een verbod of juist gebod in. Is het nodig om de rechter hiervoor in te schakelen dan kan deze een gedragsaanwijzing opleggen op basis van art. 3:296 BW. De rechter kan vrijwillige en onvrijwillige geboden en verboden opleggen. De burgemeester kan op basis van de Wet Aanpak Woonoverlast een gedragsaanwijzing opleggen voor bewoners van koopwoningen. 58 Gezinnen mogen van de verhuurder, ondanks de huurachterstand, onder strenge voorwaarden in de woning wonen. Dit wordt ook wel “tweede kans of laatste kans traject” genoemd. Dergelijke voorwaarden worden als een addendum aan de huurovereenkomst opgesteld. Als de voorwaarden worden geschonden, kan de verhuurder alsnog overgaan tot ontruiming op grond van een ontbindingsvonnis. Die voorwaarden kunnen vrij lang duren (tot drie jaar). Houdt de huurder zich gedurende die tijd aan de voorwaarden dan wordt hem een nieuwe huurovereenkomst aangeboden. Dit biedt gezinnen de mogelijkheid een huisuitzetting te voorkomen. 59 Een gemeente of verhuurder kan eisen dat de huurovereenkomst overgaat op een instelling die de huurder begeleidt. Deze vorm heet intermediaire verhuur. Hierdoor krijgen verhuurders garanties met betrekking tot het betalen van de huur.

Ook bij intermediaire verhuur kan een addendum worden gemaakt aan de huurovereenkomst waarbij drie partijen, huurder, verhuurder en begeleider of ondersteuner, afspraken maken. 60 Inspanningen om een ontruiming te voorkomen lijken vooral bij betaalachterstanden succesvol. Dit is lastig te duiden, omdat er meerdere oorzaken kunnen zijn van huisuitzettingen. Zie “Corporatiemonitor Huisuitzettingen en Huurachterstanden 2022”, Aedes, 2022. 61 Toepassing van de Wet Damocles kan leiden tot tijdelijke sluiting van de woning. De huisuitzetting vindt plaats wanneer daarna de huurovereenkomst wordt ontbonden. 28 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman 3.4 De overheid moet zorgen voor alternatieve accommodatie “Als het gaat om een gezin met kinderen wordt er altijd een stapje harder gelopen. Je wilt niet dat kinderen de dupe worden, die hebben er immers niet voor gekozen. Toch heb je als gemeente ook te maken met ‘opportunistische gezinnen’. Gezinnen die bewust hun kinderen inzetten. Deze ‘onverbeterlijke’ gezinnen zoeken alle grenzen op en schermen met het feit dat ze kinderen hebben. Daar is niet altijd een eenvoudige oplossing voor.

” (Een gemeenteambtenaar) 3.4.1 Beleid voor alternatieve accommodatie ontbreekt Wanneer een huisuitzetting niet meer voorkomen kan worden dient de overheid alternatieve accommodatie te regelen voor (en met) gezinnen.62 Dit om te voorkomen dat gezinnen dakloos raken. Alternatieve accommodatie moet geregeld zijn vóórdat daadwerkelijk tot een huisuitzetting wordt overgegaan. Er is echter geen wetgeving of beleid dat specifiek gericht is op het bieden van alternatieve accommodatie. Bovendien hebben rijksoverheid en gemeenten, mede als gevolg hiervan, nauwelijks zicht op wat er gebeurt met gezinnen die hun huis onvrijwillig verlaten. Ze weten vaak niet waar deze gezinnen naartoe gaan en wat de impact van de huisuitzetting is. Evenmin is duidelijk in welke mate een huisuitzetting tot feitelijke dakloosheid leidt (op de korte of langere termijn) en wie het treft. 3.4.2 Ontbrekend beleid leidt tot geen of slechte accommodaties Doordat wetgeving of beleid voor het bieden van alternatieve accommodatie ontbreekt, handelt elke gemeente op eigen wijze. Sommige gemeenten bieden hun inwoners die hun huis zijn uitgezet alternatieve woonruimte aan. In andere gemeenten hebben inwoners die dakloos zijn (of worden) automatisch recht op een urgentieverklaring omdat zij als ‘categorie’ zijn opgenomen in de huisvestingsverordening van die gemeente.

Stakeholders geven aan dat gemeenten over het algemeen alles uit de kast halen om te voorkomen dat gezinnen dakloos raken. Specifiek voor kinderen geldt dat bijna alle gemeenten als uitgangspunt hebben dat kinderen nooit op straat mogen leven. Voor gezinnen die hun huis worden uitgezet is het haast onmogelijk, zeker gezien de krappe woningmarkt, om zelf vervangende woonruimte te vinden. Zeker als woningcorporaties en verhuurders een zogenaamde ‘zwarte lijst’63 hanteren waardoor huurders op voorhand al worden uitgesloten, of de verplichting opleggen om een verhuurdersverklaring te overleggen. Dat betekent dat die gezinnen voor het vinden van een andere woning afhankelijk zijn van de gemeente. Omdat het vinden van vervangende woonruimte, ook voor gemeenten, moeilijk is, gebeurt het met enige regelmaat dat er oneigenlijke druk op mensen wordt gelegd om elk voorhanden zijnde alternatieve woonruimte te accepteren. De meest gebruikte alternatieve woonruimten zijn opvang in eigen netwerk een vakantiewoning, maatschappelijke opvang of een hotel. Deze vormen staan gelijk aan feitelijke dakloosheid.64 62 Mensenrechtelijk is er een verplichting bij de overheid. Die kan deze taak delegeren. 63 Belanghebbenden melden dat het kan gaan om mensen met een schuld van enkele duizenden euro’s. 64 De Europese definitie van feitelijke dakloosheid is Ethos Light.

(Maatschappelijke) opvang, opvang in eigen netwerk en vakantiewoning of hotel zijn leefsituaties die in deze definitie gelijk staan aan feitelijke dakloosheid. In Nederland wordt een iets restrictievere definitie gehanteerd door CBS, maar zelfs in deze beperktere definitie zijn (maatschappelijke) opvang, verblijf in eigen netwerk en hotel gelijk aan feitelijke dakloosheid. Zie “A Harmonised Definition of Homelessness for Statistical Purposes”, Feantsa, 2006. Voor een reflectie op de CBS-cijfers zie onder andere “Uitgewoond”, Cody Hochstenbach, Das Mag, 2022. 29 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman In sommige gevallen is dat zelfs bewust beleid vanuit de gedachte dat een huisuitzetting ‘eigen schuld’ is en mensen niet beloond mogen worden voor hun eigen slechte keuzes. In plaats van een ‘veilige haven’ is in zo’n geval een alternatieve tijdelijke woning (al dan niet met kwaliteitsgebreken) opnieuw een bron van stress voor het gezin, met negatieve gevolgen voor ouders en kinderen. Ouders kunnen door de stress (mentale) gezondheidsproblemen ontwikkelen en vaak niet meer de liefdevolle begeleiding bieden die kinderen nodig hebben. Bovendien heeft de tijdelijkheid vele verhuisbewegingen tot gevolg die weer een negatieve impact heeft op de ontwikkeling van kinderen.

Er ontstaat in vele gevallen discontinuïteit in school, gezondheidszorg en sociaal netwerk. Overigens werd in gesprekken met belanghebbenden naar voren gebracht dat het bieden van alternatieve huisvesting in de vorm van anti-kraak en sloopwoningen (leegstandsbeheer) in de praktijk nog andere problemen voor gezinnen opleveren. Zo hebben de huurders geen rechtsbescherming omdat anti-kraak onder de Leegstandswet valt. Voor anti-kraak geldt daarnaast dat huurders geen schulden mogen hebben, zo werd in gesprekken naar voren gebracht. Bovendien zouden (aanstaande of jonge) moeders worden geweigerd omdat kinderen niet anti-kraak mogen wonen. Wanneer ouders dan vervolgens worden verwezen naar de maatschappelijke opvang dan kan het gebeuren dat ouders en kinderen gescheiden worden opgevangen.65 Gescheiden opvang van ouders en kinderen is ook een risico wanneer het sociaal netwerk is uitgeput.66 In dat soort gevallen rest soms uitsluitend de straat en een bezoek aan een daklozenloket.67 Mét het mogelijke risico van scheiding van de kinderen wanneer naast de huisuitzetting ook gedreigd wordt met uithuisplaatsing van de kinderen en/of opvang van de kinderen in pleeggezinnen. Om dit soort situaties te voorkomen doen (alleenstaande) ouders er vaak alles aan om maar niet op straat te belanden.

Hierdoor lopen zij – met name moeders – het risico, binnen hun netwerk, gevangen te raken in (gewelddadige) afhankelijkheidsrelaties. Het sturen op opvang in het eigen netwerk is dan ook, vooral voor alleenstaande moeders, mogelijk onbedoeld extra gevaarlijk. 3.5 Resumerend Overheden moeten grondoorzaken van huisuitzettingen aanpakken en ervoor zorgen dat huisuitzettingen niet tot dakloosheid leidt. De grondoorzaken van huisuitzettingen vanwege huurachterstanden en overlast zijn mede te herleiden tot (ontbreken van) beleid en wetgeving. Daarbij is, in het verleden in ieder geval, te weinig aandacht geweest voor de impact van beleid en wetgeving op mensen, waaronder gezinnen, in kwetsbare situaties. Er zijn enkele positieve ontwikkelingen om deze grondoorzaken aan te pakken. Deze zijn vooralsnog beschreven als intenties in programma’s. Het is de vraag of dergelijke programma’s daadwerkelijk leiden tot een betere aanpak van armoede, een betere inkomenspositie, meer betaalbare huisvesting, betere aanpak van schulden en een betere toegang tot passende zorg. Een deel van dat antwoord zal moeten worden gevonden in de huisuitzettings- en dakloosheidscijfers. Bij betaalachterstanden en overlast wordt ingezet op het voorkomen van huisuitzettingen. Voor huisuitzettingen vanwege betaalachterstanden is dit zelfs wettelijk zo geregeld.

De effecten van wetgeving zijn echter niet duidelijk en in de praktijk is het daadwerkelijk voorkomen van een huisuitzetting veelal het resultaat van gemeentelijk beleid en/of de inspanningen van betrokken professionals. De verplichting om alternatieve accommodatie aan te bieden is (óók) niet wettelijk geregeld. Als dit in de praktijk wel gebeurt staat het alternatief dikwijls gelijk aan 65 Kinderombudsman (2020). Ongehoord! De onzichtbaarheid van kinderen bij huisvestingsproblemen, rapportnummer KOM010/2020 66 “Duurzame oplossingen voor dakloze gezinnen”, Defence for Children in samenwerking met Stichting Kinderpostzegels, 2021. 67 Uitputting van het sociaal netwerk is een groot probleem, omdat het sociaal netwerk een belangrijke factor is om duurzaam uit dakloosheid te raken. Juist het ontbreken van een sociaal netwerk is een determinant voor terugval in dakloosheid. Zie “Rapportage voorkomen terugval Utrecht. Tweede meting van vijfjarig onderzoek naar recidive dakloosheid in Utrecht, meting 2020”, Dr. N.F. Boesveldt, Universiteit van Amsterdam, 2020. 30 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman feitelijke dakloosheid. Dakloosheid zorgt voor nog veel meer kwetsbaarheid.

Het is niet alleen een schending van het recht op huisvesting, maar zorgt ook voor zeer grote problemen bij het kunnen realiseren van andere mensen- en kinderrechten, zoals het recht op onderwijs, zorg en arbeid. Wat er gebeurt met mensen als zij hun huis worden uitgezet en/of huisuitzettingen tot dakloosheid leiden, is niet duidelijk. Immers, er wordt niet gemonitord of dat uiteindelijk tot dakloosheid leidt. Aangezien het voorkomen en bestrijden van dakloosheid een harde verplichting is vanuit mensen- en kinderrechten én omdat bekend is dat dakloosheid leidt tot andere mensenrechtenschendingen, is dit zorgwekkend. 31 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman Brief aan de Nationale ombudsman en de Kinderombudsman Geachte heer/mevrouw, Mijn naam is mevrouw Dijkstra. Vanmiddag heb ik via mijn advocaat te horen gekregen dat ik maandag uit mijn woning moet. Mijn woning wordt gesloten voor de duur van 3 maanden. Er wordt gezegd dat er buren vinden dat er overlast is. Echter heeft bijna iedereen in de straat die vanmiddag thuis aanwezig was, inclusief mijn directe buren gezegd dat er geen overlast is. De buren zijn bezig geweest met het verzamelen van handtekeningen omdat zij niet begrijpen dat de woningcorporatie dagelijkse meldingen van overlast binnenkrijgt.

Ik woon hier al 11 jaar! Over twee dagen sta ik met mijn twee kinderen en kleindochter van 3 jaar oud op straat. Ik kan nergens heen. Waar moet ik met de kinderen naartoe? Wij staan letterlijk op straat. Graag het verzoek aan de burgemeester en de woningcorporatie om te overwegen naar de handtekeningen te kijken. De buren hebben aangegeven nog niet klaar te zijn met deze actie. Ik heb de burgemeester namelijk al eerder gemaild, maar helaas geen reactie ontvangen. Graag verneem ik op korte termijn een reactie. Met vriendelijke groet, Mevrouw Dijkstra 32 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman 4 Huisuitzettingen en de specifieke verplichtingen 4.1 Inleiding Op de vraag in hoeverre de huidige wet- en regelgeving, het beleid en de uitvoeringspraktijk voldoen aan de specifieke verplichtingen uit het mensen- en kinderrechtenkader, wordt in dit hoofdstuk ingegaan. Deze specifieke verplichtingen zijn achtereenvolgens het recht op rechtsbescherming (inclusief het recht op informatie) en het recht op betekenisvolle consultatie. 4.2 De overheid is verplicht rechtsbescherming te bieden “Er wordt altijd van uitgegaan dat mensen rationeel handelen maar dat is natuurlijk een illusie. Voorlichting aan bewoners over hun rechten, zeker als het gaat om anti-kraak of tijdelijke huur aan arbeidsmigranten, behoeft verbetering.

Deze groepen laten zich vaak uit hun woning intimideren zonder überhaupt juridisch advies te vragen. Laat staan dat zij een procedure starten .” (Een stakeholder) Een goede rechtsbescherming vraagt om toegankelijke informatie over de rechten en plichten die gezinnen hebben; ouders en kinderen moeten weten waar zij heen kunnen als zij vermoeden dat hun rechten worden geschonden. Behoorlijke informatieverstrekking en ondersteuning is de basis van toegang tot recht. Daarnaast vraagt een goede rechtsbescherming om toegang tot een effectief rechtsmiddel om mogelijke schendingen te herstellen. 4.2.1 Beleid en praktijk voor toegankelijke en begrijpelijke informatie over rechten en plichten “Kennis over wet- en regelgeving ontbreekt bij huurders maar ook bij sociaal werkers en andere partijen. Er mag bijvoorbeeld niet worden uitgezet zolang er geen adequaat alternatief is. De praktijk is echter anders. Zelfs als er kinderen bij zijn betrokken. Bij gemeenten en woningcorporaties is niet zo’n besef van deze plicht. Er is geen corporatie die dit als haar taak ziet. Geroepen wordt dat als er geen gezinnen op straat mogen worden gezet dan als oplossing wordt aangedragen dat zo’n gezin tijdelijk in een hotel kan verblijven.

Maar dat is geen adequate opvang, zeker niet voor kinderen.” (Een stakeholder) Er zijn verschillende momenten in het huisuitzettingsproces, óók in toepassing van de Wet Damocles, waarin formeel en informeel moet worden gecommuniceerd met de bewoners. Zo ziet de Wgs erop toe dat de verhuurder op verschillende manieren moet proberen te incasseren, terwijl de gemeente contact moet opnemen over de betalingsachterstand. Als de gang naar de rechter wordt ingezet krijgen gezinnen, in geval van betaalachterstanden en overlast, een dagvaarding van de deurwaarder. Hierin staat informatie over hun rechten. Is een huurovereenkomst eenmaal ontbonden dan begint de ontruimingsprocedure. Bewoners worden hierover ook door een deurwaarder geïnformeerd. Kortom, er is een aantal momenten waarop verhuurders en gemeenten bewoners moeten informeren over hun rechten en plichten. 33 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman Hoewel verschillende gemeenten gezinnen informeren en verschillende corporaties dit tevens doen, is het voor de meeste gezinnen die te maken hebben met een huisuitzettingsproces niet duidelijk wélke rechten en plichten zij precies hebben. Dit geldt niet alleen voor gezinnen maar eveneens voor professionals die bij deze gezinnen betrokken zijn.

Enerzijds omdat deze informatie ontoereikend is, anderzijds omdat de informatie niet altijd begrijpelijk en/ of toegankelijk is. Het recht op informatie is juist belangrijk omdat het nodig is om te kunnen participeren in het proces. Ook is het nodig voor de rechtsbescherming van gezinnen. Informatie wordt echter nauwelijks proactief verstrekt. Belangenbehartigers vertelden dat de wijze van communiceren van bijvoorbeeld coöperaties en/of gemeenten niet aansluit bij de stressvolle situatie van gezinnen die te maken hebben met een dreigende huisuitzetting. Bewoners zijn – vanwege stress en onzekerheid – niet altijd in staat de verstrekte informatie tot zich te nemen en te begrijpen. Bovendien wordt er altijd vanuit gegaan dat mensen rationeel handelen. Maar zeker onder stress is dit een illusie. De informatieachterstand en de stress door het dreigende verlies van de woning, worden ervaren als een scheve machtsverhouding in de communicatie tussen verhuurder, deurwaarder en/of gemeente en de huurder. De overheid (en in het verlengde daarvan de verhuurder) zou, zo werd in gesprekken naar voren gebracht, te veel geneigd zijn om alleen vanuit haar eigen systeem te denken en te doen. Daarbij wordt te weinig gekeken of iemand niet wil of niet kan betalen. Zoals verderop in dit rapport wordt beschreven, is de bejegening sowieso een probleem bij huisuitzettingszaken.

Soms zien stakeholders zelfs dat er gedreigd wordt met het uithuisplaatsen van kinderen zonder dat opvoedingsproblemen een rol spelen. Wanneer het aankomt op kinderen is in dit onderzoek geen enkel voorbeeld naar voren gekomen waarbij informatie daadwerkelijk, en begrijpelijk, aan kinderen is gegeven. Áls er al informatie is over het huisuitzettingsproces, dan zijn de rechten van kinderen daarin niet opgenomen. Bovendien is de informatie niet in een taal of vorm geschreven die kinderen begrijpen. 4.2.2 Geen vorm van onafhankelijke cliëntondersteuning of belangenbehartiging tijdens de voorfase van de huisuitzetting en de rechterlijke procedure “Rechters zien dat huurders meestal niet op zitting verschijnen. En als mensen wel komen dan worden zij vaak vertegenwoordigd door slechte advocaten. Mensen trekken het niet meer, hebben last van intimidatie door verhuurder en denken als ik nou eens niet naar de zitting ga dan scheelt mij dat in ieder geval proceskosten. Maar uiteindelijk is de huurder slechter af.” (Een stakeholder) Daarnaast bestaat er in het huisuitzettingsproces geen wettelijk vastgelegde toegang tot ondersteuning (bijvoorbeeld door onafhankelijke belangenbehartiging), gelijk aan de onafhankelijke cliëntondersteuning op grond van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo).

Alléén als gezinnen op eigen initiatief een professional inhuren, denk aan een sociaal- juridisch dienstverlener of advocaat, hebben zij toegang tot iemand die hen kan adviseren of informeren over hun rechten en plichten. En dat gebeurt maar weinig. Veel gezinnen vrezen daarmee zich hoge kosten op de hals te halen. In gesprekken met stakeholders werd meermalen benadrukt dat – juist vanwege het ‘machtsverschil’ tussen verhuurder en huurder – laagdrempelige en toegankelijke ondersteuning (of belangenbehartiging) erg belangrijk is. Er is geen verplichte procesvertegenwoordiging op het moment dat gezinnen zover in het huisuitzettingsproces zijn beland dat het aankomt op een rechtszitting. Een gezin hoeft dus geen advocaat of andere juridisch adviseur op de zitting mee te nemen. Als een gezin besluit tóch een rechtsbijstandsverlener mee te nemen, dan worden de kosten daarvoor vergoed. De meeste gezinnen laten het in de praktijk niet op een rechtszaak aankomen. Zij vertrekken 34 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman onder druk van een dreigende huisuitzetting en uit angst voor hoge kosten al op voorhand uit hun huis. Veel vonnissen zijn dan ook verstekvonnissen. Mensen komen simpelweg niet opdagen en in dat geval valt de uitspraak bijna altijd uit in het voordeel van de verhuurder.

4.2.3 Effectief rechtsmiddel, beleid, wetgeving en praktijk “Je ziet in de praktijk dat een probleem eerst groter wordt gemaakt en dan gaat men kijken hoe het is op te lossen. Verhuurders hanteren deze methode vaak. Ze proberen via de rechter de huurovereenkomst te ontbinden en hebben dan een stok om mee te slaan. Vervolgens zijn ze bereid een betalingsregeling te treffen .” (Een stakeholder) Het type huisuitzettingen dat voor dit onderzoek is bekeken, vindt meestal plaats als er een gerechtelijke uitspraak is geweest. In theorie kunnen gezinnen verschillende rechtsmiddelen aanwenden op verschillende momenten in het huisuitzettingsproces. Bij een tijdelijke woningsluiting vanwege toepassing van de Wet Damocles kan een verhuurder onder bepaalde voorwaarden overgaan tot een buitengerechtelijke ontbinding van de huurovereenkomst.68 Dat is ook het geval bij de eerdergenoemde intermediaire verhuur. Immers, de bewoners zijn in die gevallen formeel geen huurders. Dit maakt hun rechtspositie zwak. De gang naar de rechter levert over het algemeen weinig op. Weliswaar weegt de rechter de belangen van huurder en verhuurder af, maar hij kijkt hierbij vooral naar de rechtmatigheid van de ontbinding. Er is weinig aandacht en/of ruimte voor de persoonlijke omstandigheden van de ouders of de kinderen.

Met de invoering van de Wgs moet de rechter actiever nagaan of er voldoende is gedaan om een ontbinding vanwege huurachterstand te voorkomen.69 Er moet gekeken worden of er een melding gemaakt is. Wát er vervolgens met die melding is gedaan wordt nog vaak in het midden gelaten. Regelmatig wordt een ontbinding van de huurovereenkomst toegekend zonder dat voldaan is aan de meldplicht.70 Tot voor kort werden in rechterlijke uitspraken de belangen van kinderen niet meegewogen. Daarin komt gelukkig langzaam verandering. Zo nam de rechtbank Amsterdam in zijn uitspraak van 13 mei 2022 het belang van het kind wél mee. Die zaak ging over een ontbindingsverzoek dat niet werd toegewezen, omdat de verhuurder onvoldoende rekening had gehouden met de belangen van het kind.71 Als de uitspraak een precedent schept, kan dit bijdragen aan betere rechtsbescherming van gezinnen. Ook lijkt er een positieve stap te zijn gezet bij de afweging van belangen, met name van kinderen, bij Wet Damocles zaken.72 68 De bewoner kan uiteraard ook naar de rechter als hij het niet eens is met de buitengerechtelijke ontbinding. 69 Zie rechtbank Limburg ECLI:NL:RBLIM:2022:2597, 4 april 2022. 70 Zie noot 52. 71 Rechtbank Amsterdam, ECLI:NL:RBAMS:2022:2668, 01-05-2022. 72 Naar aanleiding van drie zaken (waarvan twee over de wet Damocles) is in 2021 advies gevraagd aan Advocaten- Generaal Wattel en Widdershoven.

De AG’s concludeerden dat burgemeesters meer maatwerk moeten leveren. Bovendien moet de bestuursrechter indringender het evenredigheidsbeginsel toetsen wanneer een sluiting van een woning wordt geëist en de belangen van de bewoners zwaarder worden aangetast. Dit advies heeft een rechtstreeks effect gehad. Interessant hieraan is dat het effect van de sluiting van de woning op het gezin, inclusief kinderen, zwaar werd meegewogen door de bestuursrechter. Zie voor de conclusie: Raad van State, ECLI:NL:RVS:2021:1468, 7 juli 2021. Toegepast op een van de voorgenoemde zaken, namelijk een besluit tot tijdelijke sluiting van een woning op basis van de Wet Damocles, overwoog de Raad van State dat de burgemeester tot een nieuw besluit moest komen waarin de belangen van, onder andere, de aanwezige minderjarige kinderen mee moesten wegen. Zie: Raad van State, ECLI:NL:RVS:2022:285, 2 februari 2022. 35 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman 4.3 De overheid is verplicht ‘betekenisvol’ te consulteren “Over het algemeen kan ik zeggen dat mensen worden geïnformeerd over hun rechten en plichten en er worden zeker gesprekken met bewoners gevoerd. Dit wordt door het buurtteam gedaan. Zij staan ‘naast’ de bewoners en zoeken altijd naar maatwerkoplossingen.

” (Een gemeenteambtenaar) De tweede specifieke verplichting in het huisuitzettingsproces is de verplichting tot betekenisvolle consultatie van ouders en kinderen. Deze verplichting geldt in alle fasen van het huisuitzettingsproces. De consultatie van ouders en kinderen is allereerst bedoeld om een huisuitzetting te voorkomen. Als dit niet is gelukt, is de consultatie erop gericht om ervoor te zorgen dat een huisuitzettingsproces vreedzaam verloopt en niet tot dakloosheid leidt. Dit, door te zorgen voor een passend alternatief. Er zijn veel eisen aan wat onder ‘betekenisvol’ moet worden verstaan. In essentie moet de consultatie zo worden vormgegeven dat er sprake is van gelijkwaardigheid tussen beide partijen. Dit betekent dat ervoor moet worden gezorgd dat de autonomie en zelfbeschikking van mensen wordt gerespecteerd. Bij huisuitzettingen moet sprake zijn van consultatie met de betrokken gezinnen. In wetgeving of beleid is echter niet vastgelegd hoe deze consultatie vormgegeven moet worden. In de praktijk betekent dit dat gemeenten zelf kunnen invullen hoe zij deze consultatie organiseren. De invulling kan variëren van het simpelweg sturen van een brief tot het organiseren van hulpverlening die de gezinnen bij kunnen staan vanaf de eerste stap in het proces. Het hoe is echter cruciaal, omdat juist daarop extra inspanningen en expertise nodig is.

Er is namelijk eenzelfde door stress veroorzaakte scheve machtsverhouding tussen de verhuurder en gemeente en gezinnen die uit huis dreigen te worden gezet, zoals hiervoor beschreven bij het recht op informatie. Voor gezinnen die te maken hebben met een huisuitzettingsproces kan dit betekenen dat zij zich alleen voelen staan. Zij hebben het gevoel dat de gemeente er niet voor hen is, maar hen juist in de steek laat en hen tegenwerkt. Omdat in wetgeving niet vastgelegd is hoe betekenisvolle consultatie er uit moet zien, wordt in verschillende wetten sec gerefereerd aan de communicatie met de betrokken gezinnen. Uit de Wgs volgt dat sociaal incasseren gewenst is en dat gemeenten zich moeten inspannen om hulp aan te bieden bij schuldenproblematiek die tot huisuitzettingen kunnen leiden. Bij overlast moet sprake zijn van een dossier waaruit blijkt dat stappen zijn ondernomen om de overlast tegen te gaan, denk aan mediation of buurtbemiddeling. Communicatie met degenen die dit aangaan is onderdeel van deze trajecten. De Handreiking ‘Naar Nul Huisuitzettingen’ van Stichting EropAf en Movisie biedt handvatten voor het voorkomen van huisuitzettingen in diverse fasen van het huisuitzettingsproces.73 Centraal in al deze stappen staat de communicatie tussen verschillende actoren en huurders. Deze manier van werken wordt steeds vaker toegepast door gemeenten.

De verschillende inzichten over communicatie en hoe er gecommuniceerd moet worden volgens deze handreiking zijn veelal in lijn met mensenrechtelijke principes.74 Hoe je kinderen moet betrekken in deze consultatie, staat in deze handreiking niet aangegeven.75 Van stakeholders die gezinnen bijstaan bij een huisuitzettingsproces begrijpen we dat in de praktijk wel met gezinnen wordt gesproken, maar dan alleen met ouders. Met kinderen wordt niet gesproken. 73 “Naar Nul Huisuitzettingen”, Stichting Eropaf, Movisie en Sociale Vraagstukken, 2021. 74 “Breng Goed Nieuws zodat de stress afneemt”, Pien van der Sanden. Sociale Vraagstukken winterspecial 2021. 75 De voorganger van deze handreiking, namelijk “Handreiking voorkomen huisuitzetting” van Stichting ErOpAf (2018) legde de focus deels op kinderen betrekken bij het huisuitzettingsproces. 36 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman 4.3.1 Onheuse bejegening van gezinnen “De man bij de gemeente zei toen ik urgentie kwam aanvragen: ‘Het is je eigen schuld. Als je in zo’n onzekere situatie zit had je maar geen kinderen moeten nemen.” (Een zwangere vrouw, 28 jaar) Het startpunt van betekenisvolle consultatie is het leggen van contact. Maar in gesprekken kwam naar voren dat dit niet altijd makkelijk is. Bewoners vermijden het gesprek, net zoals ze mogelijkerwijs al een hele tijd geen brieven meer openmaken.

Wanneer er wél contact wordt gemaakt, gebeurt dit niet altijd vanuit de principes van betekenisvolle consultatie. Bejegening van ouders is meestal niet gericht op het openen van een dialoog maar op het ‘opleggen van oplossingen’, zo lieten stakeholders weten. Soms is de bejegening, zo blijkt uit klachten en signalen, ronduit schokkend. 76 Het komt voor dat gemeenten dreigen met het gescheiden opvangen van ouders en kinderen. Hierdoor wordt er extra druk gelegd op een gezin. Alleen al deze dreiging, ongeacht of deze uiteindelijk werkelijkheid wordt, is ontzettend stressvol en schadelijk voor kinderen en hun ouders. Belangenbehartigers en gezinnen zelf vertellen dat zij hiermee te maken krijgen als onderdeel van de procedure. Zonder dat vooraf een afweging wordt gemaakt en wordt gekeken wat dit met kinderen en ouders doet. En zonder dat er aanwijzingen zijn dat de situatie mét ouders zo gevaarlijk is dat het de scheiding van ouders en kinderen op grond van het Kinderrechtenverdrag rechtvaardigt. In de praktijk blijkt vaak dat jeugdzorg of Veilig Thuis ingeschakeld wordt op het moment dat gezinnen hun huis dreigen te verliezen en dat is opvallend omdat er op dat moment weliswaar sprake is van een huisvestingsprobleem, maar niet van een opvoedprobleem. Het varieert tussen gemeenten en de Raad voor de Kinderbescherming hoe vervolgens met deze meldingen wordt omgegaan.

Voor ouders en kinderen is dan echter al duidelijk dat het risico bestaat dat zij van elkaar gescheiden kunnen worden. Stakeholders vertelden dat gemeenten en/of verhuurders de verantwoordelijkheid, en dus de schuld, van de situatie voornamelijk bij de ouders neerleggen. En vanuit die houding vertellen gemeenten aan ouders wat ze moeten doen of nalaten om de huisuitzetting te voorkomen. Als ouders daaraan niet willen meewerken, volgen hardere acties, waaronder het doorzetten van het juridisch pad. Met een vonnis in de hand wordt de druk verder opgevoerd en moeten gezinnen contracten accepteren (laatste kans of intermediair) waarbij ze nauwelijks rechtsbescherming genieten en alsnog continu onder druk van een huisuitzetting moeten leven. Ook het idee dat mensen die uit huis worden gezet eigenlijk geen behoorlijke alternatieve huisvesting ‘verdienen’, omdat ze zich slecht hebben gedragen, is onderdeel van deze onheuse bejegening. 76 Uit het beperkte onderzoek dat bestaat over mensen die uit huis worden gezet in Nederland kunnen enkele elementen worden geïdentificeerd die ervoor zorgen dat een proces ontspoort of juist niet. Deze elementen komen ook in dit onderzoek naar voren. Betekenisvolle consultatie kan ervoor zorgen dat geen ontsporing plaatsvindt.

Onder andere worden genoemd: actoren worden elkaars tegenstanders; overschatting van de bekwaamheid van cliënten; de behoefte bij de professional voor erkenning door de cliënt; onvoldoende samenwerking om een huisuitzetting te voorkomen; en de capaciteit om te kunnen wisselen tussen harde en zachte acties. Uit “Pathways toward evictions: an exploratory study of the inter-relational dynamics between evictees and service providers in the Netherlands”, Gert Schout en Gideon de Jong, Journal of Housing and the Built Environment (30), 2014. 37 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman 4.3.2 Geen consultatie met kinderen Kinderen worden in het consultatieproces niet betrokken. Hun belangen en leed zijn hierdoor onzichtbaar. Dit leidt tot beslissingen die schadelijk zijn voor het welzijn en de ontwikkeling van kinderen. Voorbeelden daarvan zijn kinderen die met hun ouders mee moeten verhuizen naar de andere kant van het land, omdat daar hun sociaal netwerk woont. Hierdoor ontstaat er discontinuïteit in onderwijs, sociaal netwerk en zorg. Ook komt het voor dat ouders en kinderen van elkaar worden gescheiden. 4.4 Resumerend Je kunt alleen aanspraak maken op je rechten als je erover geïnformeerd bent.

Het recht op informatie kan vervolgens alleen inhoud krijgen als de partijen die de informatie moeten geven ook kennis hebben van de rechten en plichten die partijen hebben tijdens het huisuitzettingsproces. Dit is in de praktijk vaak niet het geval. Ofwel omdat deze informatie er niet is, ofwel omdat de informatie door de stress van de situatie niet ‘aankomt’. Daarnaast maken gezinnen vaak geen gebruik van de mogelijke rechtsmiddelen die zij hebben. Als een rechtsmiddel wel wordt aangewend, dan zijn persoonlijke omstandigheden van ouders en kinderen niet beslissend om een huisuitzetting en eventuele dakloosheid te voorkomen. Gelukkig zijn er gemeenten die vanuit de handreiking ‘Naar nul huisuitzettingen’ werken en zo betekenisvol, vanuit waardigheid en zelfbeschikking met een huurder tot een oplossing komen. Maar er zijn ook voorbeelden van acties en bejegening door gemeenten, die de machtsverhouding mogelijk nog schever maken dan hij in eerste instantie al is. Onheuse bejegening van gezinnen lijkt zijn grondslag te hebben in het idee dat huurders volledig zelf verantwoordelijk zijn voor hun benarde situatie en daarmee ook hun recht hebben verspeeld om mee te denken met oplossingen.

Ook het dreigen van het gescheiden opvangen van ouders en kinderen is niet helpend om een betekenisvolle consultatie met elkaar te hebben en huisuitzettingen te voorkomen of tot duurzame oplossingen te komen. Tot slot blijkt dat met kinderen geen enkele consultatie plaatsvindt. Ze worden niet gehoord en gezien, met hen wordt gewoonweg niet gecommuniceerd. Hierdoor kunnen geen oplossingen worden gevonden die recht doen aan het belang, welzijn en ontwikkelperspectief van kinderen. 38 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman Lisa: Ik woon sinds mijn 11e niet meer thuis en heb daarna in allerlei jeugdzorginstellingen gewoond. Dat heeft veel met mij gedaan. Daarom was ik heel blij toen ik ingeloot werd voor de woning waar ik nu woon. Dat is nu ongeveer 6 jaar geleden. Inmiddels heb ik twee zoontjes van 3 en 5. En daarom mag ik niet meer in deze woning wonen. Het is namelijk bestemd als jongerenwoning, zonder kinderen. Een nieuwe woning vinden is lastig. Ik studeer nog en hoop volgend jaar mijn hbo-opleiding af te ronden. Tot die tijd kan ik nauwelijks rondkomen met wat ik al heb. Het is zwaar. En ik probeer te zorgen dat mijn kinderen er geen last van hebben, maar de stress en voortdurende onzekerheid doet wel wat met me. Ik zou het vervelend vinden als mijn zoontjes net als ik veel verhuizingen moeten meemaken. Of dat ze van school moeten wisselen.

Dat zou ik niet over m’n hart kunnen verkrijgen. Toen mijn huurcontract twee jaar geleden afliep, heb ik een urgentieverklaring aangevraagd bij de gemeente. Ik was zwanger van m’n tweede zoontje. De man aan de balie zei: Je kan nog abortus plegen.’ Dat was heel pijnlijk. Ik heb een klacht ingediend en excuses gehad van de gemeente. Maar ik moest nog steeds mijn huis uit. Een journalist hoorde mijn verhaal en door de publiciteit die daarop volgde, kon ik toch nog langer blijven. Maar begin volgend jaar moet ik er echt uit zijn. Ik heb weer een urgentieverklaring aangevraagd bij de gemeente en die is opnieuw afgewezen. Dit keer ben ik in beroep gegaan tegen de afwijzing. De rechter heeft mijn bezwaar gegrond verklaard. Er is onvoldoende gekeken naar mijn situatie. De gemeente gaat de aanvraag nu opnieuw beoordelen. Daar wacht ik inmiddels 7 weken op. Als ik de urgentieverklaring niet krijg, ga ik stoppen met mijn studie en fulltime werken. Dat zou ik heel jammer vinden. Ik zou willen dat instanties meer zouden luisteren naar mensen die hulp nodig hebben, in plaats van direct te oordelen over iemands situatie.

39 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman 5 Conclusies en aanbevelingen 5.1 Inleiding In dit onderzoek stond de vraag centraal hoe de wijze waarop huisuitzettingen in wet- en regelgeving zijn verankerd en in de praktijk worden uitgevoerd zich verhoudt tot de mensen- en kinderrechtelijke verplichtingen. Bij de beantwoording van deze vraag hebben de ombudsmannen gebruik gemaakt van het mensen- en kinderrechtelijk kader77 dat in hoofdstuk 2 staat beschreven. In de hoofdstukken 3 en 4 hebben zij de algemene en specifieke verplichtingen uit dit kader getoetst op wetgeving, beleid en praktijk bij huisuitzettingen. De conclusies die de ombudsmannen op basis van deze toetsing trekken, en de aanbevelingen die hieruit volgen, komen in dit hoofdstuk aan de orde. 5.2 De waardigheid van gezinnen en ontwikkeling van kinderen worden onvoldoende beschermd tijdens een huisuitzettingsproces, omdat mensen- en kinderrechtelijke verplichtingen nauwelijks in (lokale) regelgeving en beleid zijn verankerd De overheid beseft onvoldoende dat huisuitzettingen een mensen- en kinderrechtenkwestie is. Veel mensen- en kinderrechtelijke verplichtingen zijn daardoor nauwelijks in (lokale) wetgeving en beleid verankerd.

De onduidelijkheden en ruimte die hierdoor in de uitvoeringspraktijk ontstaan maken dat de verwezenlijking van de mensen- en kinderrechten in het huisuitzettingsproces afhankelijk is van lokale kennis, keuzes in beleid, en inzet van individuele gemeenteambtenaren en hulpverleners. Dat is onwenselijk, omdat dit te vrijblijvend is en kan leiden tot willekeur, ongelijkheid en uitsluiting. De ombudsmannen vinden dat de overheid ervoor moet zorgen dat een huisuitzetting die bij wet is geregeld, voldoet aan mensenrechtelijke en kinderrechtelijke verplichtingen. Alleen op die manier wordt de waardigheid van gezinnen en de ontwikkeling van kinderen tijdens het huisuitzettingsproces beschermd. Doordat regelgeving en beleid (te) vrijblijvend zijn, raken (sommige) gezinnen verder in de problemen. Dit onderzoek toont aan dat als mensen- en kinderrechtelijke verplichtingen onvoldoende in wetgeving en beleid worden geborgd, gezinnen die hun huis (dreigen te) worden uitgezet nóg verder in de knel komen. Zo zagen we bij Dora, uit de eerste casus van dit rapport, dat zij door de hele situatie zó gestrest raakte dat het haar niet lukte haar baan te behouden. Hierdoor kwamen zij en haar dochter Miriam in serieuze financiële problemen. Toen Dora en Miriam vervolgens voor hulp bij de gemeenten aanklopten vond er met geen van beiden ‘betekenisvolle’ consultatie plaats.

Er werd niet naar hen geluisterd en er werd niet meegedacht. Integendeel, het huis waar zij tijdelijk verbleven werd onbewoonbaar verklaard. En verder moesten ze het maar uitzoeken. Een urgentieverklaring werd niet afgegeven en zij belandden uiteindelijk in een stacaravan en vervolgens bij haar ouders. Oplossingen die niet voldoen aan standaarden voor adequate huisvesting en die tot feitelijke dakloosheid leiden. 77 De algemene onderzoeksvraag is uitgesplitst in vijf deelvragen. De eerste drie deelvragen zijn in hoofdstuk 2 beantwoord. De overige deelvragen zien op de beantwoording van de centrale onderzoeksvraag en komen (impliciet) in dit hoofdstuk aan de orde. 40 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman De ombudsmannen vragen zich af in hoeverre huisuitzettingen, zoals die nu plaatsvinden, vanuit het perspectief van mensen- en kinderrechten legaal zijn. Zeker gezien de beperkte mate waarin mensen- en kinderrechtelijke verplichtingen gewaarborgd zijn in wetgeving en beleid. Het gaat hierbij om de volgende punten: a. De overheid doet te weinig om huisuitzettingen te voorkomen. b. De overheid houdt zich niet aan de verplichting dat huisuitzettingen niet tot dakloosheid mogen leiden en realiseert zich (nog) onvoldoende dat tijdelijke oplossingen tot feitelijke dakloosheid leiden. c.

De overheid verzaakt gevolg te geven aan de verplichting tot betekenisvolle consultatie met als doel om een huisuitzetting te voorkomen en, als dit niet lukt om alternatieve huisvesting te zoeken. d. De overheid zorgt niet voor voldoende rechtsbescherming, waaronder toegankelijke informatieverstrekking. Ad a. De overheid doet onvoldoende om huisuitzettingen te voorkomen. Hoewel huisuitzettingen niet verboden zijn, moet de overheid er alles aan doen om deze te voorkomen. En dat gebeurt te weinig. Weliswaar spant de overheid zich hiervoor in, maar zij doet dat niet altijd en niet voor iedereen. De ombudsmannen constateren dat de overheid (nog) te vaak uitgaat van de eigen verantwoordelijkheid (en daarmee eigen schuld) van gezinnen en dat is niet terecht. Omdat de overheid daarmee te weinig oog heeft voor haar eigen aandeel in situaties die leiden tot een huisuitzetting. Of voor haar eigen verplichtingen als het gaat om het aanbieden van hulp aan deze gezinnen. Wel signaleren de ombudsmannen dat de overheid steeds meer inzet op vroegsignalering. Dat is positief te noemen. Sinds vroegsignalering een wettelijke taak van gemeenten is geworden en verhuurders betaalachterstanden melden, is het aantal huisuitzettingen vanwege betaalachterstanden afgenomen. Helaas komt vroegsignalering door verschillende oorzaken niet altijd even goed van de grond.

Een van die oorzaken is dat de reikwijdte van deze verplichting onduidelijk is en niet van toepassing is als het gaat om overlast of (risico op) drugscriminaliteit. Bovendien zijn er zorgwekkende signalen dat die reikwijdte van deze vroegsignalering te beperkt is. Dat geldt met name voor de mate waarin het in de praktijk wordt toegepast, denk aan private verhuur of aan tijdelijke huurcontracten. Daarom zijn extra inspanningen en andere maatregelen, hard nodig. Een andere belemmerende factor voor vroegsignalering en het voorkomen van een huisuitzetting, is volgens (gemeente)ambtenaren, regelgeving op het gebied van privacy. Het delen van gegevens zou sinds de invoering van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) in veel gevallen niet mogelijk zijn. Hierdoor is een integrale aanpak gericht op het voorkomen van een huisuitzetting, volgens deze ambtenaren moeilijk uitvoerbaar. De ombudsmannen vinden het nodig dat deze (mogelijke) belemmeringen in privacywetgeving nader worden bekeken. Wellicht dat de ervaringen die zijn opgedaan met de Doorbraakmethode van Instituut Publieke Waarden hierbij helpend zijn. Ad b. Tijdelijke oplossingen leiden – in strijd met mensen — en kinderrechtelijke verplichtingen - tot feitelijke dakloosheid.