1.1 (Kinder)Ombudsman - Als de overheid niet thuis geeft.pdf

Als de overheid niet thuis geeft… Een onderzoek naar de realisatie van mensen- en kinderrechtelijke verplichtingen van de overheid bij huisuitzettingen van gezinnen in kwetsbare situaties. kinderombudsman nationale ombudsman 2Als de overheid niet thuis geeft… Onderzoeksteam Laura van den Heuvel, senior beleidsadviseur Kinderombudsman Marit Hopman, senior wetenschappelijk medewerker Kinderombudsman Zoey de Jong, rijkstrainee Kinderombudsman Hilde de Jonge, stagiaire Kinderombudsman Annemarie Tuzgöl, projectleider Nationale ombudsman Jan de Vries, extern onderzoeker Ingrid Wilke, onderzoeker Nationale ombudsman Tekstopmaak Xerox/OSAGE Datum: 24 januari 2023 Rapportnr: KOM01/2023 en No 2023/001 3 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman Inhoudsopgave Samenvatting 4 Kindersamenvatting 7 Infographic 9 1 Inleiding 10 1.1 Vooraf 11 1.2 Aanleiding onderzoek 12 1.3 Wonen is een mensen- en kinderrecht 13 1.4 Doel en vraagstelling 13 1.5 Reikwijdte en afbakening 14 1.6 Aanpak 15 1.7 Leeswijzer 16 2 Mensenrechten en kinderrechten: het toetsingskader 17 2.1 Inleiding 17 2.2 Verplichtingen van de overheid 17 2.3 De mensen- en kinderrechtelijke beginselen  18 2.4 Het recht op huisvesting en bescherming tegen huisuitzettingen 20 2.5 Mensenrechtelijke en kinderrechtelijke verplichtingen tijdens huisuitzettingen 20 3 Huisuitzettingen en de algemene verplichtingen 23

3.1 Inleiding 23 3.2 De overheid is verplicht de grondoorzaken van huisuitzettingen te bestrijden 23 3.3 Verplichting van de overheid om te voorkomen dat huisuitzettingen leiden tot dakloosheid  26 3.4 De overheid moet zorgen voor alternatieve accommodatie 28 3.5 Resumerend 29 4 Huisuitzettingen en de specifieke verplichtingen 32 4.1 Inleiding 32 4.2 De overheid is verplicht rechtsbescherming te bieden 32 4.3 De overheid is verplicht ‘betekenisvol’ te consulteren 35 4.4 Resumerend 37 5 Conclusies en aanbevelingen 39 5.1 Inleiding 39 5.2 De waardigheid van gezinnen en ontwikkeling van kinderen worden onvoldoende beschermd tijdens een huisuitzettingsproces, omdat mensen- en kinderrechtelijke verplichtingen nauwelijks in (lokale) regelgeving en beleid zijn verankerd 39 5.3 Cijfers ontbreken 43 5.4 Aanbevelingen 43 BIJLAGE 1: Schematisch overzicht van mensenrechtelijke- en kinderrechtelijke verplichtingen 44 BIJLAGE 2: Handreiking het beste besluit voor het kind bij huisvestingsproblemen 46 4 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman Samenvatting Aanleiding De Nationale ombudsman en de Kinderombudsman ontvangen met regelmaat klachten en signalen van ouders en betrokken professionals over huisuitzettingen van gezinnen. De aard van deze signalen vormde aanleiding een gezamenlijk onderzoek in te stellen.

Inmiddels maakt de actualiteit dit onderzoek nóg urgenter want de prijzen voor levensonderhoud, energie en huisvesting zijn enorm gestegen. Hierdoor neemt het risico op betaalachterstanden en daarmee huurachterstanden, fors toe. Aanpak De onderzoekers hebben een dossier- en literatuuronderzoek gedaan waarbij zij een mensen- en kinderrechtelijk kader hebben vastgesteld op basis van (internationale) verdragen, General Comments, rapporten van de Speciaal Rapporteur en jurisprudentie. Van de meldingen die bij de ombudsmannen zijn binnengekomen, hebben de onderzoekers een quick scan gedaan. Vervolgens is gekeken naar wettelijke en beleidskaders van verschillende soorten huisuitzettingen en literatuur over huisuitzettingsprocessen. De bevindingen zijn getoetst in bijeenkomsten met verschillende stakeholders, belangenbehartigers en juristen. Verder hebben de onderzoekers vertegenwoordigers van het ministerie van BZK, vier middelgrote gemeenten, de VNG, Platform 31, EropAf, Valente en Divosa geïnterviewd. Uit de bijeenkomsten en interviews kwam een aantal knelpunten bij huisuitzettingen naar voren. Tot slot zijn deze knelpunten bezien vanuit het - in dit rapport geformuleerde - mensen- en kinderrechtelijk kader. Mensenrechten en kinderrechten: het toetsingskader Het recht op behoorlijke huisvesting is een fundamenteel mensenrecht.

Dit betekent echter niet dat huisuitzettingen zijn verboden. Wel moet een huisuitzetting voldoen aan mensen- en kinderrechtelijke verplichtingen, waaronder de volgende algemene verplichtingen: • Een huisuitzetting mag nooit leiden tot dakloosheid en/of andere mensenrechtenschendingen; dit betekent dat een huisuitzetting zoveel mogelijk moet worden voorkomen en dat • een huisuitzetting pas mag plaatsvinden als er zicht is op alternatieve huisvesting. • Een huisuitzetting mag niet discriminerend zijn. • Grondoorzaken van een huisuitzetting moeten – als onderdeel van het voorkomen van huisuitzettingen – worden aangepakt. • Een huisuitzetting mag alleen plaatsvinden op basis van omstandigheden die bij de wet zijn vastgelegd. • De ontwikkeling en het welzijn van kinderen moeten altijd beschermd worden. Ook tijdens het proces van huisuitzetting. Daarnaast geldt nog een aantal specifieke verplichtingen : • De overheid moet voldoende rechtsbescherming bieden. Hieronder vallen toegankelijke informatie over rechten en plichten én onafhankelijke cliëntondersteuning én een effectief rechtsmiddel. • De overheid is verplicht ‘betekenisvol’ te consulteren met zowel volwassenen als kinderen. 5 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman Conclusies Huisuitzettingen voldoen niet altijd aan mensenrechtelijke en kinderrechtelijke verplichtingen.

Het gaat voornamelijk om de volgende punten: a. De overheid doet te weinig om huisuitzettingen te voorkomen. b. De overheid houdt zich niet aan de verplichting dat huisuitzettingen niet tot dakloosheid mogen leiden en realiseert zich (nog) onvoldoende dat tijdelijke oplossingen feitelijke dakloosheid betekent. c. De overheid verzaakt gevolg te geven aan de verplichting tot betekenisvolle consultatie met als doel om een huisuitzetting te voorkomen en om alternatieve huisvesting te zoeken. d. De overheid zorgt niet voor voldoende rechtsbescherming, inclusief toegankelijke informatieverstrekking. De mensen- en kinderrechtelijke verplichtingen zijn nauwelijks in (lokale) regelgeving en beleid verankerd. Hierdoor is de verwezenlijking van de mensen- en kinderrechten in het huisuitzettingsproces afhankelijk van lokale kennis, keuzes in beleid en inzet van individuele gemeenteambtenaren en hulpverleners. Dat is onwenselijk, omdat dit te vrijblijvend is en kan leiden tot willekeur, ongelijkheid en uitsluiting. Aanbevelingen Aan de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening: • Voer een mensen- en kinderrechtentoets uit voor nieuw beleid en wetgeving en kijk daarbij naar de impact van beleid en wetgeving op sociale grondrechten. Betrek hierbij actief mensen met ervaringskennis en belangenbehartigers.

• Hef belemmeringen - waarvan de uitvoeringspraktijk zegt dat die een integrale aanpak in de weg staan - zo snel mogelijk op. • Verplicht gemeenten fatsoenlijke alternatieve accommodatie te regelen voor gezinnen die uit hun huis worden gezet. • Zorg voor beleid op het gebied van betekenisvolle consultatie van volwassenen en kinderen dat geldt voor gemeenten en woningcorporaties. Maak concreet hoe betekenisvolle consultatie eruit dient te zien. Hieronder valt onder meer het verstrekken van begrijpelijke informatie, óók voor kinderen. • Verzamel en monitor betrouwbare data over huisuitzettingen en breng in kaart waar gezinnen naar toe gaan als zij hun huis onvrijwillig verlaten. Aan het College van Burgemeester en Wethouders (B&W) van gemeenten: • Neem verplichtingen uit het mensen- en kinderrechtenkader als richtlijn voor huisuitzettings-processen. • Treedt preventief op tegen dakloosheid. Zorg voor een fatsoenlijke woonvoorziening voor gezinnen die uit hun huis worden gezet. • Zet de tijdelijke sluiting van een woning op basis van de Wet Damocles in als laatste remedie. Aan de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening en de Colleges van B&W gezamenlijk: • Zorg voor een informatiepakket voor gezinnen die te maken krijgen met een (mogelijke) huisuitzetting. Deze informatie moet laagdrempelig en begrijpelijk zijn, óók voor kinderen.

• Regel rechtsbijstand en onafhankelijke ondersteuning voor gezinnen waarbij een huisuitzettingsprocedure wordt begonnen. 6 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman • Stel in alle stappen van een huisuitzettingsproces de belangen van kinderen op grond van artikel 3 van het Kinderrechtenverdrag en General Comment 14 van het Kinderrechtencomité voorop. Gebruik hiervoor de handreiking ‘Het beste besluit voor kinderen bij huisvestingsproblemen’ (zie bijlage 2). De rechtspraak wordt in overweging gegeven om bij elke vordering tot ontbinding van een huurovereenkomst na te gaan of er kinderen zijn betrokken in de voorliggende zaak. 7 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman Kindersamenvatting Introductie In een gezin ontstaan soms problemen waardoor je je huis kunt kwijtraken. Bijvoorbeeld als je vader of moeder zijn of haar werk verliest en er te weinig geld overblijft om de huur of de hypotheek te betalen. Of als je ouders lawaai en ruzie maken in de buurt en zorgen voor overlast. Of ze doen strafbare dingen in huis die bijvoorbeeld met drugs te maken hebben. Over gezinnen die hun huis dreigen kwijt te raken vanwege schulden, overlast of dingen die volgens de wet niet mogen, gaat dit rapport.

Welke rechten hebben ouders en kinderen als ze horen dat zij hun huis uitgezet worden? En hoe moeten overheden en organisaties jou als kind of ouder, hierbij helpen? Want iedereen heeft rechten. Die rechten krijg je vanzelf als je geboren wordt. Die rechten staan in een verdrag. Zo’n verdrag bestaat uit een lijst met afspraken waar bijna alle landen van de wereld hun handtekening onder hebben gezet. Ook Nederland. Rechten die heel speciaal voor kinderen gelden staan in het Kinderrechtenverdrag. Rechten die ook voor volwassenen gelden, staan in het Mensenrechtenverdrag. Deze rechten beschermen je en zijn voor iedereen belangrijk. Maar vooral als je in een moeilijke situatie terecht komt. We denken dat rechten van kinderen en volwassenen die hun huis dreigen te worden uitgezet niet goed genoeg beschermd worden. Om dat ook zeker te weten, hebben we hier onderzoek naar gedaan. Hier hebben we dit rapport over geschreven. Wat hebben we gedaan? We hebben onderzocht welke rechten ouders en kinderen hebben als zij horen dat zij hun huis uitgezet worden. Hierbij kijken we naar drie redenen waarom dat soms gebeurt. 1. Als ouders te weinig geld hebben, waardoor zij de huur niet meer kunnen betalen. 2. Als ouders te veel lawaai maken, en de mensen in de buurt klagen over het gezin. 3. Als de politie en gemeente veel drugs vinden in het huis.

We hebben goed gekeken naar alle wetten en regels die er in Nederland zijn als mensen te horen krijgen dat zij uit hun huis moeten. Daarbij hebben we speciaal gekeken naar de rechten van ouders en van kinderen. We hebben gekeken of deze rechten goed in de wetten en regels staan. We hebben ook met veel mensen gepraat die gezinnen helpen als ze hun huis uit moeten. En we hebben met ouders en kinderen gesproken die hier zelf mee te maken hebben gehad. Wat vinden we? Uit alle informatie die we verzameld hebben, blijkt dat rechten die ouders volgens internationale verdragen hebben niet goed in Nederlandse wetten en regels staan. Rechten van kinderen staan bijna nergens in Nederlandse wetten en regels. Dit heeft grote gevolgen. De overheid moet zorgen voor de rechten van ouders en kinderen. Oók als gezinnen hun huis uitgezet worden. Maar uit de verhalen die wij gehoord hebben blijkt dat de overheid vaak denkt dat het de eigen schuld van ouders is dat zij problemen hebben. De overheid zegt dan dat zij dan maar zelf moeten zorgen voor een oplossing. Zo wordt er bijvoorbeeld niet altijd goed gezorgd voor een nieuw huis terwijl goede huisvesting voor kinderen wel een recht is. Gezinnen kunnen dakloos worden. Ook dat is verboden. Of gezinnen moeten heen en weer verhuizen tussen familie en vrienden. Dat maakt problemen alleen maar groter.

Ouders en kinderen hebben dan veel stress: voor ouders is het moeilijk om te blijven werken. En kinderen gaan zich zo veel zorgen maken dat ze zich niet fijn voelen en zich moeilijk kunnen concentreren op school. Ook is het dan moeilijk om vrienden te blijven zien. Soms krijgen gezinnen tijdelijk hulp. Maar die hulp is dan vaak zo kort dat ze uiteindelijk toch dakloos worden. 8 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman We hebben ook een heleboel mensen gesproken die hard hun best doen om deze gezinnen te helpen. Maar niet iedereen helpt even goed. Dit betekent dat gezinnen die hun huis uit moeten, geluk moeten hebben wie ze tegenkomen om hen te helpen. Of je hulp krijgt mag niet toevallig zijn, want rechten gelden altijd én voor iedereen. Ouders en kinderen die hun huis uitgezet worden, hebben veel zorgen en stress. Daar houdt de overheid niet altijd rekening mee. Ze luisteren niet altijd goed naar ouders. Of ze geven veel moeilijke informatie die ouders soms niet goed snappen. Met kinderen wordt eigenlijk nooit gesproken. Dit is juist heel belangrijk. En dit is ook een recht van kinderen. Wat moet er veranderen? En wie moet dat doen? In het rapport vertellen we wat de overheid anders moet doen waardoor de gezinnen beter geholpen worden. Er moet goed gezorgd worden voor de rechten van ouders en van kinderen.

Dit is waarom we van de overheid vragen ervoor te zorgen dat: 1. Rechten van ouders en kinderen in de Nederlandse wetten en regels genoemd staan. 2. Zo weinig mogelijk gezinnen hun huis uit moeten. 3. Er beter met ouders en kinderen gepraat wordt als ze hun huis uit moeten. 4. Dat er ook altijd met kinderen gepraat wordt over wat het verlies van het huis betekent voor hun dagelijkse leven en hun toekomst. 5. Er altijd iemand is die het gezin helpt als zij hun huis uit gezet worden. Die samen met ouders en kinderen kijkt welke rechten zij hebben. En welke oplossingen er zijn. Infographic Bij huisuitzettingen gelden mensen- en kinderrechten… …die niet of onvoldoende worden gerespecteerd (waarbij kinderen zelfs helemaal niet gezien worden) Gewenste situatie Overheid handelt tijdens een huis- uitzettingstraject binnen de mensen- en kinderrechtelijke kaders: • Grondoorzaken bestrijden • Dakloosheid voorkomen • Alternatieve huisvesting aanbieden bij huisuitzetting • Volgens de wet handelen • Betekenisvolle consultatie • Niet discrimineren • Toegang tot rechtsbescherming, waaronder toegang tot informatie Voor kinderen specifiek: • Belang van kind onderzoeken en meewegen • Recht op leven en ontwikkeling Huidige praktijk Overheid komt haar verplichtingen onvoldoende na, met huisuit- zettingen en schending van mensen- en kinderrechten tot gevolg.

OVERHEID OVERHEID kinderombudsman nationale ombudsman Als de overheid niet thuis geeft… 9 10 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman 1 Inleiding Moeder Dora: “Na mijn scheiding twee jaar geleden ben ik met mijn dochter in het huis blijven wonen. De rekeningen stapelden zich echter snel op en toen gingen ook nog de wasmachine en de auto kapot. Daardoor kon ik de huur niet op tijd betalen en dreigde de verhuurder met een huisuitzetting. Gelukkig konden we terecht in het appartement van mijn neef, die net was gaan samenwonen. Dat viel tegen. Het huis was in slechte staat. Er groeiden paddenstoelen in de douche, het tochtte aan alle kanten en de meterkast kon elk moment in brand vliegen. En toen bleek ook nog dat mijn neef het illegaal aan ons onderverhuurde. De hoofdhuurder wist er niks van. Vanaf dat moment zijn we de woning direct bij de hoofdhuurder gaan huren. Hij zou het appartement opknappen, maar is die belofte helaas niet nagekomen. We hebben de gemeente benaderd, maar die hielp ons niet. Integendeel. Ze verklaarden het huis onbewoonbaar. Mijn dochter en ik werden op straat gezet. We vonden tijdelijk onderdak in een stacaravan op de camping van vrienden. Het was klein, maar beter dan niks. Ik probeerde een urgentieverklaring bij de gemeente aan te vragen, maar die kregen we niet.

We trokken overal aan de bel: rechtsbijstand, maatschappelijk werk. Niemand hielp ons. We werden van het kastje naar de muur gestuurd. En een stacaravan is ook maar een tijdelijke oplossing. Uiteindelijk zag ik geen andere mogelijkheid dan samen met mijn dochter bij mijn ouders in te trekken. Daar wonen we nu sinds een half jaar en het is verre van ideaal. Het is 100 kilometer van onze eigen woonplaats vandaan en samen op zo’n kleine ruimte leven vraagt veel van elkaar. Er zijn steeds vaker ruzies in huis. Ik ben er heel onrustig van; volgens de huisarts ben ik depressief. Er is geen enkele zicht op een oplossing. Ik heb niet genoeg geld en inkomen om een huis te kopen. En ik sta pas sinds kort ingeschreven voor een sociale huurwoning. We zijn van alle kanten in de steek gelaten. We hebben het gevoel dat de gemeente er niet voor de burger, maar tegen de burger is. En dat zij geen oog heeft wat dit met kinderen doet.” Dochter Miriam (14 jaar): “Als ik mijn leven op dit moment een rapportcijfer moest geven? Ik denk een vijfenhalf. Dat heeft vooral te maken met alle onzekerheid over de toekomst. Ik zit in de tweede klas van de middelbare school en mis mijn vriendinnen. En zolang er geen duidelijkheid is over waar we gaan wonen, wil ik hier ook niet echt vriendinnen maken. Ik heb een vorm van bindingsangst en dat is alleen maar erger geworden.

In onze oude gemeente was ik net in aanmerking gekomen voor jeugdzorg om hiermee om te leren gaan. Nu is het hele aanvraagtraject opnieuw begonnen en heb ik nog steeds geen hulp. De gemeente heeft met al deze dingen geen rekening gehouden toen ze ons dwongen om ons huis te verlaten. Daar ben ik eigenlijk best wel boos over. Ze hebben mij nooit iets gevraagd. Wat de verhuizing voor mij betekende bijvoorbeeld. Natuurlijk was dat appartement ook geen goede omgeving met alle schimmels die daar groeiden, want ik heb astma. Maar daardoor moest ik van school en ga ik naar een nieuwe school waar ik het niet fijn vind. Ik voel me daar een buitenbeentje. Ook mis ik mijn vader. Ik zie hem veel minder dan voorheen. Maar ik probeer er het beste van te maken en vooral niet te ver vooruit te kijken. Ik weet dat ik tot de zomervakantie bij opa en oma ben. Maar wat daarna komt is onduidelijk. Dat vind ik wel lastig en het maakt me onrustig en onzeker.” 11 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman 1.1 Vooraf Gezinnen die hun huis worden uitgezet verkeren in een kwetsbare situatie. Nieuwe huisvesting vinden is, zoals ook het verhaal van Dora en Miriam laat zien, een enorme uitdaging: huisvesting is schaars, veel huizen zijn te duur en voor de goedkopere woningen gelden lange wachtlijsten.

Na een huisuitzetting kunnen gezinnen meestal - al dan niet tijdelijk - terecht in het eigen netwerk of in een door de gemeente geregelde plek in de crisis- of maatschappelijke opvang. Deze (tijdelijke) oplossingen zijn echter verre van ideaal en zorgen voor een voortzetting van de kwetsbare situatie. Onzekerheid over huisvesting en de onstabiliteit die daarbij ontstaat werkt bij kinderen door in hun volwassen leven.1 Ook voor ouders hebben huisuitzettingen een enorme impact op hun welzijn. Alleen al de dreiging van een huisuitzetting en het perspectief van dakloosheid (of zeer instabiele huisvestiging) zorgt voor stress. Bij Dora en Miriam dreigde een huisuitzetting als gevolg van betaalachterstanden. Betaalachterstanden2 zijn echter niet de enige reden dat gezinnen hun huis worden uitgezet. Huisuitzettingen kunnen óók het gevolg zijn van overlastgevend of crimineel gedrag van de bewoner.3 Overlastgevend gedrag zorgt voor omwonenden vaak voor (een gevoel van) onveiligheid in de wijk. Aan dit gedrag ligt in veel gevallen psychische problematiek ten grondslag.4 In het onderstaande kader worden de verschillende typen huisuitzettingen kort toegelicht. Huisuitzettingen vanwege betaalachterstanden Een verhuurder heeft de wettelijke mogelijkheid om een huurder die (langere) tijd zijn huur niet betaalt zijn huis uit te zetten.

De verhuurder heeft namelijk recht op het in de huurovereenkomst overeengekomen bedrag. Dit vloeit voort uit art. 6:625 Burgerlijk Wetboek (BW). Het aantal huisuitzettingen vanwege huurachterstanden neemt de laatste jaren gestaag af.5 Steeds meer wordt ingezet op preventie en vroegsignalering om te voorkomen dat mensen met oplopende schulden hun huis worden uitgezet.6 1 https:/ /www.ahuri.edu.au/sites/default/files/migration/documents/AHURI_Final_Report_No124-Housing-insecurity-and- precarious-living.pdf. 2 Er vinden ook huisuitzettingen plaats in de koopsector. Er is echter weinig bekend over de mate waarin dit plaatsvindt en het proces dat leidt tot een huisuitzetting en een executieverkoop. 3 Er zijn huisuitzettingen waarbij sprake is van betaalachterstanden én overlast. Overigens kunnen huisuitzettingen ook het gevolg zijn van sloop- en renovatietrajecten. In dit onderzoek komen huisuitzettingen vanwege betaalachterstanden en overlast (inclusief drugscriminaliteit) aan bod. Een onderzoek naar huisuitzettingen als gevolg van sloop- en renovatietrajecten volgt na publicatie van dit rapport. 4 Beschermd wonen en maatschappelijke ondersteuning zijn sinds 1 januari 2021 taken die onder de verantwoordelijkheid van gemeenten vallen. Gemeenten hebben de taak gekregen te zorgen voor de opvang van psychisch kwetsbare personen in hun stad of dorp.

Steeds vaker gebeurt dit in de wijk in plaats van in een GGZ-instelling, nu de trend is mensen met psychiatrische of verslavingsproblematiek zo lang mogelijk thuis te laten wonen. Tegelijkertijd kampen gemeenten, en de GGZ zelf, met financiële problemen. Ambulante (jeugd) GGZ-zorg komt mede daardoor niet altijd goed van de grond. Los van dat deze personen niet de zorg krijgen die zij nodig hebben, klagen omwonenden over overlast, waarvoor zij bij gemeenten aankloppen. 5 Van 8.000 huisuitzettingen vanwege een huurachterstand in 2016 naar 3.000 huisuitzettingen in 2020. Zie ook: Naar nul huisuitzettingen. Zo doe je dat! Movisie (2022). 6 Sinds 1 januari 2021 is in de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening opgenomen dat verhuurders betaalachterstanden aan gemeenten moeten melden. 12 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman Huisuitzettingen vanwege overlast Huisuitzetting vanwege overlast van een huurder is een civielrechtelijke procedure. Verhuurders kunnen ontbinding van de overeenkomst en ontruiming vorderen op grond van art.6:265 BW7, omdat overlast moet worden gezien als een tekortkoming in de huurovereenkomst. Huurders hebben zich in zulke gevallen niet gedragen als goede huurder en/of de woning is gebruikt voor niet overeengekomen doeleinden.

Wet Damocles Burgemeesters hebben op basis van deze wet de mogelijkheid een woning te sluiten, een waarschuwing of een dwangsom af te geven (of op te leggen) als er drugs in de woning worden gevonden. Bij sluiting van het pand, moeten álle bewoners het pand verlaten. Deze sluiting is in beginsel tijdelijk. Vaak leidt dit tot ontbinding van de huurovereenkomst en dus tot een huisuitzetting. Dit kan buitengerechtelijk in geval van toepassing van art. 13b.8 Bij sluiting vanwege strafbare voorbereidingshandelingen bestaat deze mogelijkheid niet,9 maar kan ontbinding van de huurovereenkomst worden gevorderd bij de rechter.10 De grijze gebieden In de praktijk maken gezinnen in kwetsbare gezinnen soms noodgedwongen gebruik van ‘andersoortige woonvormen of contractvormen’. In deze situaties is hun woonzekerheid beperkt, waardoor een huisuitzetting kan plaatsvinden zonder dat sprake is van een huisuitzettingsproces, bijvoorbeeld omdat de huisvesting van zeer korte duur is en er geen sprake is van huurbescherming (tijdelijke huur, anti-kraak of sloopwoning) of er sprake is van een illegale woonsituatie (permanente bewoning vakantiepark of onderhuur). De consequentie van onvrijwillig vertrek vanwege het gebruik van deze ‘andersoortige woonvormen of contractvormen’ is identiek aan die van een meer formele huisuitzetting.

Gezinnen die zich in deze situaties bevinden ervaren permanente onzekerheid. Ook genieten zij minder rechtsbescherming. Vanuit mensen- en kinderrechtelijk oogpunt en vanuit behoorlijkheid is dit onwenselijk. In het kader van dit onderzoek wordt niet in detail ingegaan op deze grijze gebieden of de processen die hieraan ten grondslag liggen. Deze grijze gebieden hebben een eigenstandige dynamiek die om een apart onderzoek vragen. Waar relevant voor dit onderzoek, worden de grijze gebieden benoemd. 1.2 Aanleiding onderzoek Het verhaal van Dora en Mirjam staat niet op zichzelf. De Nationale ombudsman en de Kinderombudsman ontvangen met enige regelmaat klachten en signalen van zowel ouders als betrokken professionals over huisuitzettingen van gezinnen. De aard van deze signalen was de aanleiding om een gezamenlijk onderzoek uit eigen beweging in te stellen. Inmiddels maakt de actualiteit dit onderzoek nóg urgenter want de prijzen voor levensonderhoud, energie en huisvesting zijn enorm gestegen. Hierdoor neemt het risico op betaalachterstanden en daarmee huurachterstanden, fors toe.11 7 Op grond van artikel 6:625 BW kan de verhuurder de huurder die zijn verplichting voortvloeiend uit de huurovereenkomst niet nakomt in gebreke stellen en ontbinding van de huurovereenkomst vorderen.

In de praktijk heeft een rechter meer opties waardoor zowel voorafgaand aan deze vordering als in de stappen die volgen richting huisuitzetting, deze ontbinding kan worden voorkomen. Ook het niet nakomen van verplichtingen die voortvloeien uit tweede kans (of laatste kans) overeenkomsten zijn reden om (alsnog) over te gaan tot ontbinding van het contract. 8 Op basis van art. 7:231 lid 2 BW. 9 Rechtbank Rotterdam ECLI:NL:RBROT:2019:8000. 10 Op basis van art. 6:265 BW. 11 Prognoses van het Centraal Planbureau bevestigen dit. 13 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman 1.3 Wonen is een mensen- en kinderrecht Wonen is een basisbehoefte en een mensenrecht. Een eigen (t)huis is een plek waar iemand veilig, waardig en vreedzaam kan wonen. Het recht op behoorlijke huisvesting vormt de basis van waaruit een (gezins)leven kan worden opgebouwd en kinderen zich kunnen ontwikkelen. Het recht op huisvesting is vastgelegd in verschillende mensenrechtenverdragen, zoals het Internationale Verdrag inzake Economische Sociale en Culturele Rechten (IVESCR), het Europees Sociaal Handvest (ESH) en het Kinderrechtenverdrag (IVRK). Het recht op huisvesting geeft geen (afdwingbaar) recht op een woning maar bevat verplichtingen voor overheden om te zorgen voor woningen, zodat mensen hun (huisvestings) rechten kunnen verwezenlijken.

Overheden moeten zorgen voor woningen die beschikbaar zijn, die aanpasbaar zijn aan de behoeften van mensen, kwalitatief van een goed niveau zijn en tot slot (financieel) toegankelijk zijn. Artikel 22 Grondwet bevat eenzelfde soort zorgplicht voor de overheid. Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) verplicht de overheid de woning van burgers te respecteren. Een gedwongen huisuitzetting staat zowel haaks op deze verplichting als op de zorgplicht die uit het recht op huisvesting volgt. Huisuitzettingen zijn echter niet verboden, mits deze onder strikte mensenrechtelijke en kinderrechtelijke voorwaarden worden uitgevoerd. De laatste jaren is de aandacht voor huisvesting exponentieel toegenomen, omdat steeds meer mensen hun recht op behoorlijke huisvesting niet kunnen realiseren. Er is een wooncrisis. De Sustainable Development Goals Nederland heeft zich gecommitteerd aan de zeventien Sustainable Development Goals (SDG’s) van de Verenigde Naties. Deze doelen moeten zorgen dat we in 2030 in een eerlijkere en duurzamere wereld leven.

Toegang tot huisvesting maakt deel uit van deze doelen: Tegen 2030 voor iedereen toegang voorzien tot adequate, veilige en betaalbare huisvesting en basisdiensten, en sloppenwijken verbeteren.12 Met hun onderzoek naar problemen die kwetsbare gezinnen ondervinden als zij hun huis worden uitgezet geven de Nationale ombudsman en de Kinderombudsman eveneens aandacht aan de SDG’s en dragen zij bij aan doelstellingen ervan. 1.4 Doel en vraagstelling De ombudsmannen erkennen dat bij een besluit tot huisuitzetting meer belangen spelen dan alleen die van de betrokken gezinnen. Belangen waarmee rekening gehouden dient te worden. Daarbij moet echter niet uit het oog worden verloren dat de impact van een (dreigende) huisuitzetting, voor de ouders en kinderen die het betreft, enorm is. Het gaat om hun waardigheid, hun welzijn en hun ontwikkeling. Mensenrechten en kinderrechten beschermen de waardigheid, het welzijn en de ontwikkeling van deze ouders en hun kinderen. In huisuitzettingsprocessen is het van groot belang dat de rechten van ouders en kinderen worden nageleefd om de impact zo klein mogelijk te laten zijn. De ombudsmannen willen nagaan welke verantwoordelijkheden de overheid vanuit een mensen- en kinderrechtelijk kader heeft en hoe deze op dit moment wettelijk zijn verankerd en worden nageleefd.

Welke knelpunten of dilemma’s in wetgeving, beleid en praktijk spelen een rol als het gaat om het respecteren, beschermen en verwezenlijken van mensen- en kinderrechten bij huisuitzettingen voor ouders en kinderen? Met de resultaten van dit onderzoek willen de ombudsmannen de overheid aansporen om haar mensen- en kinderrechtelijke verplichtingen ten aanzien van huisuitzettingen na te komen. Om hieraan bij te dragen focust het onderzoek zich op de volgende onderzoeksvraag: 12 Doel 11: ‘Maak steden en menselijke nederzettingen inclusief, veilig, veerkrachtig en duurzaam’. 14 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman Hoe verhoudt de manier waarop verschillende huisuitzettingen in wetgeving en beleid zijn verankerd en in de praktijk worden uitgevoerd zich tot de mensen- en kinderrechtelijke verplichtingen bij huisuitzettingen? De centrale onderzoeksvraag splitsen wij uit in een aantal deelvragen: • Wat zijn mensen- en kinderrechtelijke verplichtingen ten aanzien van huisuitzettingen? • Wat zijn in Nederland wettelijke redenen om mensen uit huis te zetten of daarmee te dreigen? • Welke in Nederland geldende wetten en welk beleid zien op het proces van huisuitzettingen? • Tegen welke knelpunten lopen gezinnen aan die hun huis (dreigen te) worden uitgezet? • Welke mensen- en kinderrechtelijke waarborgen zijn expliciet en impliciet, verankerd in wetten,

beleid en praktijk? 1.5 Reikwijdte en afbakening Het onderzoek richt zich op het gehele huisuitzettingsproces: vanaf de (eerste) dreiging van huisuitzetting tot aan de daadwerkelijke huisuitzetting.13 Daarbij worden twee in de praktijk veelvoorkomende type huisuitzettingen onderzocht: huisuitzettingen vanwege huurachterstanden en huisuitzettingen vanwege overlast (inclusief drugscriminaliteit).14 De ombudsmannen hebben geen onderzoek gedaan naar de handelwijze van de afzonderlijke corporaties en gemeenten in Nederland als het gaat om huisuitzettingen van gezinnen. Zij realiseren zich dat - vanwege de beleidsvrijheid in gemeenten - er grote verschillen kunnen bestaan tussen gemeenten en de wijze waarop zij omgaan met (dreigende) huisuitzettingen van gezinnen. Omdat er geen landelijke afspraken zijn gemaakt over begrippen en definities zijn gemeenten niet goed met elkaar te vergelijken. Dit neemt niet weg dat de ombudsmannen signaleren dat gezinnen in dit soort situaties vastlopen en niet goed weten tot wie zij zich kunnen richten met hun probleem. Het doel van dit onderzoek is voor die situaties duidelijkheid te bieden waar rechten en plichten van overheden, instanties en de gezinnen niet duidelijk zijn. Cijfers: wat we weten Cijfers over huisuitzettingen in Nederland zijn voor een deel onbekend.15 Niet alle huisuitzettingen worden structureel gemonitord.

Dat wat bekend is, is afkomstig van Aedes en van deurwaarders en betreffen dus vooral de huisuitzettingen in de sociale huursector. Het geeft een incompleet beeld van het daadwerkelijke aantal huisuitzettingen. Zo is weinig bekend over hoeveel kinderen bij huisuitzettingen betrokken zijn.16 Exacte cijfers van huisuitzettingen bij koopwoningen zijn er niet en worden ook niet bijgehouden. Er wordt geschat dat ongeveer 7.500 huisuitzettingen plaatsvinden na een onderhandse verkoop of executieveiling.17 Over huisuitzettingen in de private huursector is eveneens 13 In verschillende fasen voor de huisuitzetting kan een bewoner besluiten zelf het huis te verlaten. Dan wordt de huisuitzetting weliswaar niet daadwerkelijk uitgevoerd, maar onder druk van de dreiging heeft de bewoner alsnog het huis onvrijwillig verlaten. 14 Er is een zekere overlap en beide redenen kunnen bij eenzelfde huishouden voorkomen. Ook kunnen gezinnen hun huis worden uitgezet wegens sloop- en renovatieprojecten. 15 Er is weinig bekend over de persoonskenmerken van de mensen die uit hun huis worden gezet of vertrekken tijdens het proces. Ook is nauwelijks iets bekend over wat er met mensen gebeurt die tijdens het huisuitzettingsproces vertrekken of na ontruiming moeten vertrekken.

Het gebrek aan data, informatie en kennis over de mensen die uit hun huis gezet worden is vanuit mensen- en kinderrechtenperspectief problematisch. 16 Onderzoek uit 2015 van het Trimbosinstituut geeft cijfers over gezinnen in de opvang. Uit dat onderzoek blijkt dat er tussen 1.400 en 1.600 kinderen in de opvang zaten. Hoewel dit een indicatie kan zijn van het feit dat huisuitzettingen óók kinderen raakt, valt uit dit onderzoek niet het uiteindelijke aantal kinderen af te leiden (of gezinnen) dat getroffen wordt door een huisuitzetting. Niet alle gezinnen die uit huis worden gezet gaan het opvangsysteem in. Zie M. Planije & M. Tuynman, “Gezinnen in de maatschappelijke opvang”, Trimbosinstituut 2015, p. 12-13. 17 Dit betreft een schatting. Het Kadaster houdt weliswaar cijfers bij van executieverkopen, maar in de praktijk wordt vaak overgegaan tot een onderhandse verkoop. Zie Vols, M. (2020). Voortdurend Verhuizen: De Impact Van Het Kinderrechtenverdrag Op Huisuitzettingen In Het Privaat- En Bestuursrecht. NJCM Bulletin. Nederlands Tijdschrift voor de Mensenrechten, 45(1), 3-24. [NTM/NJCM-bull. 2020/1] 15 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman weinig bekend.

Uit de cijfers van de gerechtsdeurwaarders kan worden opgemaakt dat er 7.700 ontruimingsbevelen waren waarvan er 3.300 zijn uitgevoerd.18 Maar, niet bij elke huisuitzetting is een gerechtsdeurwaarder in beeld. Een aanzienlijk deel van de mensen vertrekt al voordat er een ontruimingsbevel is.19 De meest accurate cijfers betreffen huisuitzettingen bij sociale huur. Aedes publiceert regelmatig monitorrapporten over huisuitzettingen en zoomt daarbij ook in op huisuitzettingen vanwege betaalachterstanden of overlast. In de sociale huursector is het aantal vonnissen gedaald van ongeveer 22.000 in 2015 tot 5200 in 2021. Het aantal daadwerkelijke ontruimingen is gedaald van 5.520 in 2015 naar 1.400 in 2021. De corporaties geven hierbij aan dat wanneer het tot een gedwongen ontbinding van een huurovereenkomst komt in 57% van de gevallen sprake is van een gedwongen huisuitzetting. In 19% van de gevallen levert de bewoner zelf de sleutel in en in 17% van de gevallen hebben ze te maken met ‘Noorderzonners’. In 58% van de uitgevoerde huisuitzettingen was er sprake van huurachterstand. In 16% was er sprake van overlast. In 8% van de gevallen speelde drugsproblematiek. Er is een zekere overlap als het gaat om huisuitzettingen vanwege betaalachterstanden en overlast. In die gevallen wordt de huisuitzetting meestal geregistreerd als betaalachterstand.

Uit de cijfers van 2020 is duidelijk geworden dat de overgrote meerderheid (bijna 90%) van de ontruimingen in de sociale huursector alleenstaanden, jonger dan 60 jaar, betreft. 7% van alle ontbindingen in de sociale huur betreft een buitengerechtelijke ontbinding vanwege toepassing van de Wet Damocles.20 1.6 Aanpak In dit onderzoek hebben onderzoekers van de Nationale ombudsman en Kinderombudsman samengewerkt met extern onderzoeker Jan de Vries. Allereerst hebben zij een dossier- en literatuuronderzoek gedaan waarbij onder meer een mensen- en kinderrechtelijk kader is vastgesteld op basis van (internationale) verdragen, General Comments21, rapporten van de Speciaal Rapporteur en jurisprudentie. Daarna hebben de onderzoekers gekeken naar wettelijke en beleidskaders van verschillende soorten huisuitzettingen en literatuur over huisuitzettingsprocessen. De bevindingen van dit dossier- en literatuuronderzoek zijn vervolgens getoetst in twee focusgroepbijeenkomsten met verschillende stakeholders, belangenbehartigers en juristen, zoals Defence for Children en Straatjuristen. Verder hebben de onderzoekers een aantal belangrijke stakeholders geïnterviewd, waaronder vertegenwoordigers van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), vier middelgrote gemeenten, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), Platform 31, EropAf, Valente en Divosa.

Zowel de focusgroepbijeenkomsten als de individuele interviews leverden input op de praktijk en de daarin ervaren knelpunten bij huisuitzettingsprocessen. Deze knelpunten zijn vervolgens vanuit een mensen- en kinderrechtelijk kader bezien. Tot slot hebben de onderzoekers een quick scan gedaan van de meldingen die de afgelopen drie jaar bij de Nationale ombudsman en Kinderombudsman zijn binnengekomen. Deze quick scan diende enerzijds om zicht te krijgen op de belangrijkste knelpunten voor gezinnen bij huisuitzettingen. Anderzijds diende de scan om casuïstiek te vinden voor de interviews voor de profielen in dit rapport. In totaal zijn 4 individuele interviews afgenomen met gezinnen die te maken hebben (gehad) met huisuitzettingen. 18 De Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders, (KBvG) jaarverslag 2021, 2022, p.4. 19 Ook wel aangeduid als “Noorderzonners”. 20 “Corporatiemonitor Huurachterstand en huisuitzettingen 2022”, Aedes. 21 Een General Comment is een gezaghebbende uitleg van een specifiek recht of onderdeel van een verdrag. In die uitleg staat vaak ook welke verplichtingen voortvloeien uit een bepaald recht. General Comment 4 van het Internationaal Comité inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten legt bijvoorbeeld uit wat moet worden verstaan onder het recht op huisvesting in art.

11 lid 1 van Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten. 16 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman 1.7 Leeswijzer Hoofdstuk 2 bevat een mensenrechten- en kinderrechtenkader. Hierin wordt uitgelegd welke mensen- en kinderrechten van toepassing zijn op huisuitzettingen en wat de verplichtingen van de overheid zijn. In hoofdstuk 3 en hoofdstuk 4 staan respectievelijk de algemene en specifieke verplichtingen bij huisuitzettingen beschreven. Hoofdstuk 5 bevat de conclusies en aanbevelingen aan de rijksoverheid en gemeenten. Tot slot zijn aan het eind van dit rapport twee bijlagen opgenomen. Bijlage 1 bevat een overzicht van mensenrechtelijke en kinderrechtelijke verplichtingen. In bijlage 2 is de handreiking ‘Het beste besluit voor kinderen bij huisvestingsproblemen’ opgenomen. De ombudsmannen geloven in de kracht van het persoonlijk verhaal. Daarom begint dit rapport met het verhaal van Dora en Miriam.22 Het verhaal is geconstrueerd naar aanleiding van twee interviews met gezinnen die uit hun huis zijn geplaatst. Daarnaast staat na elk hoofdstuk een voorbeeld van een verzoekschrift of een interview met een gezin beschreven. De casus, het verzoekschrift en interviews helpen de lezer de onderzoeksbevindingen te begrijpen vanuit het perspectief van deze gezinnen: die van volwassenen én van hun kinderen.

22 De namen in de interviews en het verzoekschrift zijn gefingeerd. 17 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman 2 Mensenrechten en kinderrechten: het toetsingskader 2.1 Inleiding Huisuitzettingen zijn niet verboden ondanks dat zij een enorme impact hebben op het welzijn van gezinnen en op het welzijn en de ontwikkeling van de kinderen in deze gezinnen. Om deze impact zo klein mogelijk te laten zijn, moeten mensen- en kinderrechten worden gerespecteerd gedurende het hele huisuitzettingsproces. Om duidelijkheid te krijgen welke mensen- en kinderrechtelijke verplichtingen er spelen tijdens het huisuitzettingsproces, wordt in dit deel het mensenrechten- en kinderrechtenkader op (dreigende) huisuitzettingen geschetst. Welke mensenrechten en daaruit voortvloeiende verplichtingen zijn tijdens dit proces van toepassing? En welke specifieke kinderrechten zouden in die situaties moeten gelden? Het kader helpt de ombudsmannen de praktijk te toetsen of aan deze verplichtingen wordt voldaan en te duiden waar de verantwoordelijkheid van de overheid ligt of zou behoren te liggen. 2.2 Verplichtingen van de overheid Mensenrechten zijn verankerd in internationale en regionale verdragen en in de Nederlandse Grondwet.

Internationale verdragen zijn verdragen op VN-niveau; regionale verdragen die relevant (kunnen) zijn op Europees niveau (Raad van Europa en Europese Unie). Het gaat bijvoorbeeld om het Europees Verdrag inzake de Rechten van de Mensen (EVRM) of het Europees Sociaal Handvest (ESH). Met het ratificeren van deze verdragen neemt de overheid23 verplichtingen op zich om de rechten in de verdragen na te komen en ervoor te zorgen dat mensen de rechten kunnen realiseren. In het Kinderrechtenverdrag staan rechten die ook in andere verdragen vermeld worden. Deze rechten zijn echter specifiek ingericht op de belangen en ontwikkeling van kinderen, en krijgen – in hun status van lex specialis – voorrang boven de rechten uit andere verdragen wanneer het kinderen betreft. De verplichtingen zijn onder te verdelen in drie typen. Zo heeft de overheid de verplichting tot: • Respecteren: de overheid zorgt ervoor dat het zelf, door personen die handelingen verrichten namens haar, rechten respecteert (en niet schendt). • Beschermen: de overheid zorgt ervoor dat mensen beschermd worden voor schendingen door derde partijen. • Verwezenlijken: de overheid doet er alles aan om ervoor te zorgen dat rechten volledig waargemaakt worden. Bijvoorbeeld met beleid, programma’s en wetgeving. Alle rechten hebben elementen waarvan kan worden gesteld dat ze niet direct te garanderen zijn.

Dit geldt doorgaans voor sociaal, economische en culturele rechten (waaronder het recht op huisvesting in algemene mensenrechtenverdragen en het kinderrechtenverdrag) en in nog grotere mate voor de verwezenlijking van collectieve rechten. De overheid heeft de verplichting deze rechten progressief te realiseren (of geleidelijk te verwezenlijken) door daadwerkelijk passende stappen te nemen en hiervoor de maximaal beschikbare middelen te gebruiken. Het nemen van passende stappen is een onmiddellijke verplichting.24 23 Waar in verdragen veelal gesproken wordt over de ‘staat’ wordt in dit rapport veelal de term ‘overheid’ gebruikt. Met ‘overheid’ wordt zowel de Nationale als de lokale overheid bedoeld. 24 Deze verplichting staat bijvoorbeeld in art. 2, lid 1 IVESCR en artikel 4 IVRK. Naast het nemen van passende stappen voor progressieve realisatie, is het uitbannen van discriminatie een onmiddellijke verplichting van de overheid. Ook bescherming van groepen in kwetsbare situaties, mensen in armoede of gemarginaliseerde groepen is een verplichting die onmiddellijk moet worden verwezenlijkt.

18 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman Ook is de overheid gebonden aan het zogenaamde non- regressiebeginsel, op grond van General Comment 3 van het Internationale Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (IVESCR) en General Comment 5 van het Kinderrechtencomité. Hiermee wordt bedoeld dat de verwezenlijking van het recht alleen maar vooruit mag gaan en niet achteruit. Anders dan bij mensenrechten dient de overheid bij kinderrechten rekening te houden met de rol van ouders. Daar waar overheden in mensenrechtenverdragen de primaire verantwoordelijkheid hebben rechten voor hun burgers te verwezenlijken, hebben ouders op grond van artikel 5 uit het Kinderrechtenverdrag de primaire verantwoordelijkheid om rechten uit het Kinderrechtenverdrag – zoals het recht op huisvesting – voor hun kinderen te verwezenlijken. Artikel 5 van het Kinderrechtenverdrag bepaalt echter ook dat als ouders hiertoe niet in staat zijn, zij recht hebben op passende bijstand van de overheid. De overheid past hierin een ondersteunende, faciliterende en dienende rol. 2.3 De mensen- en kinderrechtelijke beginselen Mensen- en kinderrechtelijke beginselen zijn leidend voor de wijze waarop de overheid haar verplichtingen ten opzichte van burgers en kinderen moet vormgeven. Mensenrechten- en kinderrechtenbeginselen lopen grotendeels parallel aan elkaar.

De beginselen zie je terug in de vier kernrechten die in het Kinderrechtenverdrag centraal staan. Deze vier kinderrechten zijn artikelen 2 (het recht op gelijke behandeling), 3 (het belang van kinderen staat voorop in alle beslissingen die impact hebben op het leven van kinderen), 6 (het recht op leven en ontwikkeling) en 12 (recht op participatie). Deze vier rechten moeten in onderlinge samenhang worden gezien en alle andere kinderrechten moeten aan de hand van deze onderling samenhangende kinderrechten worden geïnterpreteerd. De mensenrechtelijke beginselen zoals hieronder vermeld vinden hun weerslag in verschillende mensenrechten(-verdragen) op zowel internationaal en Europees niveau als in de Nederlandse grondwet.25 Het belangrijkste mensenrechtelijke beginsel is waardigheid. Waardigheid is, samen met bescherming tegen de macht van de overheid, het doel van alle mensenrechten en kinderrechten. Mensen moeten een waardig en een zo veilig mogelijk leven kunnen leiden en, aanvullend in het geval van kinderen, zo goed mogelijk opgroeien en zich ontwikkelen. Dit betekent dat wanneer de overheid besluiten neemt die impact hebben op volwassenen of kinderen, hun waardigheid en ontwikkelbelang het uitgangspunt moet zijn.

Het Kinderrechtenverdrag geeft in artikelen 3 en 6 aan op welke wijze het (ontwikkel)belang van kinderen moet worden onderzocht en moet worden meegenomen in besluiten. Het beginsel ‘waardigheid’ krijgt invulling door de overige mensenrechtelijke beginselen die zijn vastgelegd als rechten in alle mensenrechtenverdragen. Het gaat dan om het recht niet te worden gediscrimineerd, het recht op betekenisvolle participatie, het recht op autonomie en zelfbeschikking, én het recht op rechtsbescherming. • Non-discriminatie Volwassenen en kinderen moeten gelijke toegang kunnen hebben tot rechten ongeacht hun specifieke persoonskenmerken of situatie. Het non-discriminatiebeginsel biedt daarmee bescherming aan groepen mensen die vanwege hun persoonskenmerken of hun situatie tot een kwetsbare of gemarginaliseerde groep behoren. In bijna elk mensenrechtenverdrag, en in de Nederlandse grondwet, is een non- discriminatie artikel opgenomen.26 Ook in het Kinderrechtenverdrag is het non- discriminatiebeginsel opgenomen. Artikel 2 IVRK ziet op het recht op gelijke behandeling. Het beginsel van non-discriminatie impliceert dat maatregelen moeten worden getroffen om ongelijkheid tegen te gaan. Een belangrijke voorwaarde om het 25 Voor de leesbaarheid van dit rapport wordt gerefereerd aan de belangrijkste rechten, maar deze worden niet iedere keer achter elkaar opgesomd.

26 Ook zijn er verschillende zogenaamde ‘doelgroepen’ verdragen die specifiek gericht zijn op non-discriminatie zoals het VN-verdrag voor uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie, het VN-vluchtelingenverdrag, het VN-verdrag Handicap en het VN-Vrouwenverdrag. 19 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman non-discriminatie principe te hanteren is het verzamelen van data over mensen en groepen die getroffen worden door maatregelen. En het monitoren en evalueren van beleid met oog voor effecten op deze mensen en groepen. • Autonomie/zelfbeschikking Volwassenen en kinderen mogen zelf beslissen over hun leven en de inrichting daarvan. In plaats van beslissingen óver hen te nemen, moeten mensen de instrumenten of ruimte krijgen om autonome beslissingen te nemen. Het recht op autonomie en zelfbeschikking is – zowel bij mensenrechten als bij kinderrechten – terug te vinden in de klassieke rechten waarin overheden zich slechts onder zeer strenge voorwaarden mogen mengen in de levens van mensen. Te denken valt aan het recht op privacy, het recht op gezinsbehoud en het recht op vrijheid van godsdienst.

Bij kinderrechten gelden daarnaast specifieke rechten die zien op het ontwikkelen van autonomie en zelfbeschikking, zoals het recht op onderwijs27 en op gezondheidszorg.28 Bij de bepaling van de wijze waarop en de mate waarin autonomie van kinderen moet gelden, blijft de ouderlijke verantwoordelijkheid een belangrijk uitgangspunt. Zij moeten ervoor zorgdragen dat kinderen toe kunnen groeien naar volwassenheid en over een steeds grotere mate van autonomie kunnen beschikken. • (Betekenisvolle) participatie Mensen hebben het recht mee te praten over en invloed te hebben op maatregelen die impact hebben op hun leven. Kinderen moeten ook de mogelijkheid krijgen om hun visie te geven over besluiten die impact hebben op hun leven.29 Dit recht is intrinsiek verbonden met autonomie en zelfbeschikking en met non-discriminatie. Bij individuele beslissingen, denk aan een zorgtraject, moeten ouders en kinderen kunnen participeren en invloed uitoefenen. In collectieve processen, zoals de totstandkoming van beleid, moeten juist groepen in kwetsbare situaties waarop het betreffende proces impact heeft, kunnen participeren. Om te kunnen participeren dient de overheid toegankelijke en begrijpelijke informatie te verstrekken. • Rechtsbescherming Zonder rechtsbescherming hebben mensenrechten weinig betekenis.

Rechtsbescherming is méér dan alleen de toegang tot een effectief rechtsmiddel, wanneer mensen vermoeden dat hun rechten niet verwezenlijkt worden en/of als hun rechten geschonden worden. Rechtsbescherming betekent ook dat mensen weten wat hun rechten zijn. Zij hebben daarom ook recht op toegankelijke informatie over hun rechten en moeten informatie hebben over waar zij heen kunnen als het vermoeden bestaat dat een recht geschonden en/of niet verwezenlijkt is. Artikel 17 IVRK ziet toe op het recht op informatie voor kinderen en verplicht de overheid – als onderdeel van artikel 3 – om bij besluiten die kinderen aangaan, kinderen te informeren over dit besluit én om inzichtelijk te maken hoe en waar kinderen een besluit kunnen aanvechten als zij vinden dat het besluit hun belangen niet dient.30 27 Artikel 28 IVRK. 28 Artikel 24 IVRK. 29 Artikel 12 IVRK. 30 Uit artikel 3 IVRK volgen voorschriften ten aanzien van besluitvormingsprocessen in zaken waar kinderen bij betrokken zijn (GC 14). Elk besluit bestaat uit vier stappen. Bij elk besluit dat een kind raakt, moet worden onderzocht hoe het besluit een mogelijke positieve of negatieve impact heeft op de (ontwikkeling) van kinderen (stap 1). Dit onderzoek wordt gedaan aan de hand van zeven elementen die van belang zijn voor een gezonde ontwikkeling van een kind. De zeven elementen corresponderen met de rechten uit het IVRK.

Daarnaast kunnen andere, voor het besluit relevante elementen, onderzocht worden. Na het in kaart brengen van het belang van het kind, worden de overige belangen in kaart gebracht (stap 2). Stap 3 houdt een belangenafweging in waarin het belang van het kind vooropgesteld dient te worden. Het besluit wordt daarna aan het kind en de ouders teruggekoppeld (stap 4). Uit de motivering van het besluit moet blijken hoe de belangen van het kind zijn onderzocht en welk gewicht aan dat belang is toegekend. Als kinderen of ouders het niet eens zijn met het besluit, moet er vervolgens gewezen worden op de mogelijkheden om tegen het besluit in te gaan. 20 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman 2.4 Het recht op huisvesting en bescherming tegen huisuitzettingen Het recht op behoorlijke huisvesting is een fundamenteel mensenrecht. Een (t)huis is de basis waarvan een veilig, vreedzaam en waardig leven kan worden opgebouwd. Om dit te kunnen bereiken heeft de staat de verplichting om te zorgen voor (toegang tot) voldoende en passende huisvesting. Onderdeel van dat recht betreft bescherming tegen gedwongen huisuitzetting, vernieling en tegen huisvredebreuk. Maar ook: dat mensen de vrijheid hebben om zelf te kiezen waar zij willen wonen. De meest cruciale verplichting is het voorkomen en uitbannen van dakloosheid.

Voor kinderen is het recht op behoorlijke huisvesting31 naast een recht, ook één van de 14 omgevingsvoorwaarden aan de hand waarvan de kwaliteit van leven van kinderen wordt gemeten. In het algemeen is het zo dat hoe hoger de kwaliteit van deze 14 omgevingsvoorwaarden, hoe beter het welzijn en ontwikkelingsperspectief van het kind.32 Huisuitzettingen hebben negatieve impact op het merendeel van deze 14 omgevingsvoorwaarden zoals bijvoorbeeld op onderwijs, gezondheid, de liefdevolle aandacht en begeleiding van ouders. Daarmee hebben huisuitzettingen een zeer negatieve impact op het welzijn en het ontwikkelperspectief van kinderen. Ondanks dat huisuitzettingen vanwege deze negatieve impact zoveel mogelijk moeten worden voorkomen, vloeit uit het recht op huisvesting geen verbod op huisuitzettingen voort. Huisuitzettingen moeten wel voldoen aan mensen-33 en kinderrechtelijke verplichtingen. 2.5 Mensenrechtelijke en kinderrechtelijke verplichtingen tijdens huisuitzettingen Welke verplichtingen dit zijn, wordt uiteengezet in General Comment 7 van het Comité van Economische, Sociale en Culturele Rechten (ESCR). Deze verplichtingen zijn onder te verdelen in algemene en specifieke verplichtingen tijdens de verschillende stadia van het huisuitzettingsproces.34 Een deel van deze verplichtingen is een vertaling van de mensen- en kinderrechtelijke beginselen die eerder aan de orde kwamen.

• Algemene verplichtingen De eerste algemene verplichting van de overheid als het gaat om huisuitzettingen is dat deze nooit mogen leiden tot dakloosheid en/of andere mensenrechtenschendingen tot gevolg hebben. Een overheid heeft daarom de algemene verplichting om huisuitzettingen zoveel mogelijk te voorkomen en – als voorkomen niet lukt – gezinnen pas het huis uit te zetten als er zicht is op alternatieve accommodatie. Daarbij heeft de overheid een extra inspanningsverplichting als het gaat om huisuitzettingen vanwege betaalachterstanden en voor mensen in kwetsbare posities.35 Huisuitzettingen mogen nooit ‘discriminerend’ zijn. De overheid moet monitoren of huisuitzettingen bepaalde groepen in kwetsbare situaties disproportioneel treffen. Onderdeel van het voorkomen van huisuitzettingen is de verplichting om de grondoorzaken van huisuitzettingen aan te pakken. Tot slot kan een huisuitzetting alléén plaatsvinden op basis van omstandigheden die bij wet zijn vastgelegd. 31 Zie artikel 27 van het Kinderrechtenverdrag waarin huisvesting een onderdeel is van het recht op een adequate levensstandaard. 32 Kalverboer, M. & Zijlstra, E. (2006). “Het belang van het kind in het Nederlands recht, Voorwaarden voor ontwikkeling vanuit een pedagogisch perspectief”. Uitgeverij SWP: Amsterdam.

33 General Comment 7 van het Comité Economische, Sociale en Culturele Rechten beschrijft de mensenrechtelijke voorwaarden waaraan een huisuitzetting moet voldoen. 34 Hierbij dient te worden opgemerkt dat het Kinderrechtencomité in haar General Comment 21 verwijst naar verschillende passages van General Comment 7. De specifieke verplichtingen zijn deels een doorvertaling van de beginselen van de rechtenbenadering. In de bijlage is een schematisch overzicht van alle verplichtingen opgenomen. 35 Zie General Comment 21 van het Kinderrechtencomité die verwijst naar General Comment 7 van het comité van Economische, Sociale en Culturele Rechten. 21 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman Alternatieve accommodatie = Alternatieve huisvesting Alternatieve huisvesting moet worden gezien als stabiele huisvesting die voldoet aan de criteria van behoorlijkheid waarbij met name rekening wordt gehouden met belangen van kinderen. Onder alternatieve accommodatie wordt in ieder geval niet de maatschappelijke opvang (in welke vorm dan ook) of het opvangen in het netwerk verstaan. Maatschappelijke opvang of opvang in het netwerk zijn situaties van feitelijke dakloosheid. Het alternatief moet een passende vorm van huisvesting zijn.

Vanwege de schaarste van woningen worden regelmatig alternatieven gevonden in de vorm van een vakantiehuisje of een woning die gesloopt wordt. Zonder enige mate van woonzekerheid en minimum kwaliteitseisen zijn deze vormen van alternatieve huisvesting niet ideaal omdat deze voor veel onzekerheid zorgen en het probleem verleggen naar een later moment waarop een gezin vervolgens toch mogelijk naar de maatschappelijke opvang moet. • Specifieke verplichtingen Zolang een huisuitzetting nog kan worden voorkomen moeten alle mogelijke alternatieven worden bekeken in consultatie met de bewoners. De consultatie moet genuine (‘betekenisvol’) zijn. Betekenisvolle consultatie betreft zowel participatie van gemeenschappen wanneer het huisuitzettingen betreft die een hele gemeenschap raakt, als participatie van individuen die geraakt worden door een enkele huisuitzetting.36 Kinderen moeten ten minste worden gehoord. Hun belang dient de eerste overweging te zijn in besluiten die tijdens deze fase worden genomen. Betekenisvol betekent óók dat het consultatieproces veilig, transparant en wederzijds is. Er mag geen ongeoorloofde druk op bewoners worden uitgeoefend die betekenisvolle consultatie in de weg kan staan.

Bewoners genieten rechtsbescherming in de vorm van mogelijkheden om bezwaar aan te tekenen of anderszins (juridische) actie te nemen tegen een ontbinding van de huurovereenkomst en een ontruiming. Deze mogelijkheid moet ‘open zijn’ en begrijpelijk worden gecommuniceerd. Voor mensen die geen advocaat kunnen inhuren is er recht op bijstand. Ook in het juridisch proces moeten kinderen gehoord worden en hun belang worden meegewogen. Wanneer de huisuitzetting onafwendbaar is en de zoektocht naar alternatieven is mislukt, moet eveneens aan een aantal verplichtingen worden voldaan. De overheid moet ervoor zorgen dat mensen tijdig worden geïnformeerd over de datum van de huisuitzetting. Die informatie moet begrijpelijk en duidelijk zijn, óók voor kinderen. Voorts moet de overheid ervoor zorgen dat begrijpelijke informatie wordt verstrekt over het ‘waarom’ van de huisuitzetting en waar bewoners terecht kunnen met (juridische) vragen. Mensen die geen advocaat kunnen inhuren hebben recht op rechtsbijstand. Zij hebben eveneens recht op adequate compensatie voor hun eigendommen die beschadigd worden tijdens de ontruiming. Het is al eerder genoemd dat een huisuitzetting niet mag leiden tot dakloosheid en andere mensenrechtenschendingen (zoals bijvoorbeeld schendingen van het recht op zorg en onderwijs).

Dit betekent dat alternatieve accommodaties voorhanden én geregeld moeten zijn vóórdat de feitelijke ontruiming plaatsvindt. Het vinden van alternatieve huisvesting is een verantwoordelijkheid van de overheid. Tot slot is er een verbod op het scheiden van gezinnen op basis van huisvestingsproblematiek en/of armoede. Met dit verbod moet zowel voor ouders als voor kinderen rekening worden gehouden. In de navolgende hoofdstukken wordt bekeken in hoeverre deze mensen- en kinderrechtelijke verplichtingen gewaarborgd zijn in wetgeving en beleid. Daarnaast wordt bezien hoe de uiteindelijke praktijk van huisuitzettingen, als gevolg van schulden of als gevolg van overlast, deze verplichtingen wel of niet voldoende borgt. 36 Met individuen wordt in deze context gedoeld op ouders hun kinderen. 22 Als de overheid niet thuis geeft… kinderombudsman nationale ombudsman Kaysia: “Ik woonde twee jaar geleden met mijn jongste zoon bij een andere vrouw in. Zij zegde haar woning op en daarom moesten wij er ook uit. Het lukte me niet om een ander huis te vinden. Veel huizen waren te duur en verhuurders verhuren liever niet aan iemand die in de bijstand zit. Ik werk al lange tijd niet meer. Het ging niet. Misschien door alle dingen die in m’n leven gebeurd zijn. Ik heb een zware jeugd gehad. Mijn ouders zijn op vroege leeftijd overleden.