05 Beslissing op verzoekschrift ex art. 28 Wgr gemeenteraad Enkhuizen

De commissie hecht er waarde aan om u te adviseren over - en daarmee te behoeden voor - een aantal keuzen, die naar onze mening onwenselijk zijn en niet passend bij de door u geformuleerde vijf criteria. Criteria die wij als commissie ook onderschrijven. De commissie adviseert ten aanzien van de kostenverdeelpercentages om niet te kiezen voor een verdeelsleutel die samenhangt met inwoneraantallen. Een volledige ambtelijke fusie tussen gemeenten van nagenoeg gelijke omvang, maar met andere kenmerken (platteland vs. stad), kent geen relatie tussen inwoneraantal en gebruik van ambtelijke capaciteit in de SED. Ook een verdeelsleutel op grond van drie gelijke delen (l/3e, l/3e, l/3e) lijkt 'simpel’ en te rechtvaardigen gezien de ongeveer gelijke omvang van de gemeenten, maar refereert dus primair aan de inwoneraantallen en doet geen recht aan de kenmerken en opgaven van de drie gemeenten. Ook het toepassen van deze verdeelsleutel op een onderdeel van de SED-begroting, bijvoorbeeld de bedrijfsvoering, achten wij onwenselijk. Omdat de bedrijfsvoering ook altijd verhoudingsgewijs (en niet in drie gelijke delen) ten dienste staat aan het primaire proces.

7. Advies: herijking, met respect voor het verleden én de toekomst o van 4) Naast de kostenverdeelpercentages heeft de commissie natuurlijk in zijn afwegingen ook uitgebreid stilgestaan bij de kostenverdeelsystematiek. In de kern was daarbij onze afweging: volledige inputfinanciering (lumpsum, zoals nu toegepast), volledige outputfinanciering ('uurtjefactuurtje') óf een combinatie van beiden (basis- en pluspakket). Landelijk zien wij bij ambtelijke fusies die meer dan vier jaar onderweg zijn, die volwassen beginnen te worden en waarbij de spelers op het speelveld zijn veranderd, een beeld ontstaan van meer zakelijke relaties tussen de partnergemeenten. Met de daarbij behorende financieringssystematiek van een gedeeltelijke outputfinanciering: verrekening op basis van werkelijk gebruik. Deze systematiek helpt op sommige plaatsen om de beelden van 'betalen voor elkaar' weg te nemen, om totale de vaste lasten (de totale koek) te reduceren en de lokale speelruimte te vergroten (maatwerkpakket). Wij hebben vanuit dat perspectief ook kritisch naar de begrotingsopbouw van de SED gekeken.

En zien daarbinnen dat niet op alle taakvelden in de SED sprake is van een 'level playing field': niet alle taken worden door de drie gemeenten afgenomen (zwembad, groenvoorziening) en niet alle taken die wél door drie gemeenten worden afgenomen worden afgenomen in de verhouding zoals de verdeelsleutel suggereert (Boa's, ruimtelijke projecten). Je zou het pleidooi kunnen houden om dergelijke kostensoorten af te zonderen binnen de begroting van de SED (als pluspakket te typeren) en daarover het profijtbeginsel af te spreken: wie van de ambtelijke inspanning profijt heeft, betaalt hiervoor. En toch, ondanks de landelijke tendens (waarbij we de zakelijke verhoudingen soms zien doorslaan, een basis zien vormen voor het steeds verder afbrokkelen van het vertrouwen en zelf tot ontvlechting van de samenwerking kan leiden) én ondanks dat er geen volledig level playing field binnen de SED bestaat... adviseert de commissie de drie gemeenten de kostenverdeelsystematiek van een volledige inputfinanciering te blijven hanteren.

De beweging naar een gedeeltelijke vorm van outputfinanciering zien wij als bestuurlijk zwaktebod, zeker gezien de enerzijds (beperkte) financiële verschillen waarover in dat geval wordt gesproken (ten opzichte van inputfinanciering) en anderzijds de administratieve last die daarmee gepaard gaat. De commissie beschouwt de introductie van een dergelijke systematiek als een ambtelijke oplossing voor een bestuurlijk probleem. Reeds in hoofdstuk 6 (waarneming 5) hebben wij onze reflecties op een dergelijke systematiek gegeven, die wij op deze plaats niet zullen herhalen en ook niet bijstellen nadat we een tandje dieper naar de begroting van de SED hebben gekeken. Wij adviseren derhalve om niet over te gaan tot een (gedeeltelijke) 'uurtje-factuurtjesystematiek'. Een dergelijke systematiek zorgt voor een forse administratieve last, legt daarmee een capaciteitsclaim op de SED, geeft veelal ook een schijnzekerheid (afhankelijk van op welke gemeente 450 medewerkers hun uren schrijven) én bovenal bevestigt het het afnemende vertrouwen tussen de partnergemeenten.

Sterker nog: de commissie ziet het introduceren van een vorm van outputfinanciering als potentieel bedreigend voor de toekomst van de SED: een bron van continue toekomstige discussies en het zet de deur open naar het steeds verder vergroten van het pluspakket, waarmee de samenhang, het gunnen en het vertrouwen steeds verder afbrokkelt.

Wij zijn van mening dat de discussie over de verdeelsleutel geïsoleerd moeten worden. Daarop is ons advies gevraagd en geënt en dat vraagt op korte termijn om duidelijkheid naar de medewerkers, naar de politiek en naar derden als de provincie. Echter, wij zijn niet blind voor hetgeen speelt rondom deze discussie. Daarvoor zijn de geluiden die ons hebben bereikt te sterk. Wij adviseren daarom ook om aan het besluit over de herijking van de verdeelsleutel het besluit te koppelen om in 2022 (na de verkiezingen) met elkaar het gesprek aan te gaan over de toekomst van de SED. Niet om de SED te ontmantelen ofte laten opgaan in een bestuurlijke herindeling, maar om tot aanscherping van het concept te komen.

7. Advies: herijking, met respect voor het verleden én de toekomst (4van4) Daarbij komen vragen aan de orde, zoals: hoe kan bestuurlijk tot nóg meer verbinding worden gekomen op de inhoudelijke agenda, bijvoorbeeld op het sociaal domein? Hoe kan 'bestuurlijke nabijheid' beter worden ingericht qua ambtelijke advisering en ondersteuning? Wat verstaan we onder couleur locale en hoe doen we daar recht aan, zonder standaardisatie en harmonisatie van dienstverlening geweld aan te doen? Hoe kunnen we elkaar helpen en ondersteunen bij lokale complexe vraagstukken op inhoud en/ of financiën. Antwoorden op deze vragen zijn niet direct van invloed op de kostenverdeelsleutel, maar kunnen wel zorgen voor meer onderling bestuurlijk begrip, meer bestuurlijke verbinding, meer waardering voor de dienstverlening vanuit SED door het creëren van een groter bestuurlijk comfort en uiteindelijk tot meer vertrouwen én draagvlak voor de omvang van de SED-begroting en de verdeling daarvan. Daar waar de discussie tot (kleine) structuuraanpassingen zal leiden, zullen de kosten daarop worden aangepast (de omvang van de koek), maar blijven de verdeelprincipes overeind, zo luidt ons advies.

8. Advies: het (indicatieve) financiële effect per gemeente uvanz) Voorgaande adviezen leiden tot het volgende (indicatieve) beeld inzake de financiële impact van de Herverdeling van de SED-begroting op de bijdragen per gemeente:

Advies 2a: verhouding Gemeentefonds toegepast op 50% van omvang begroting boven startbegroting SED

Huidige situatie: verhouding vrijval toegepast op totale begroting

Stede Broec

32,12%

10.957.000

Enkhuizen

37,29%

12.720.000

Drechterland

30,59%

10.434.000

Totaal

100%

34.112.000

Stede Broec

36,53%

1.562.000

Enkhuizen

35,85%

1.533.000

Drechterland

27,62%

1.181.000

Totaal

100%

4.276.000

Advies 2b: verhouding Programmabegroting toegepast op 50% van omvang begroting boven startbegroting SED

Advies 1: verhouding vrijval toegepast op omvang startbegroting SED

Stede Broec

33,80%

1.445.000

Stede Broec

32,12%

8.210.000

Enkhuizen

32,50%

1.390.000

Enkhuizen

37,29%

9.531.000

Drechterland

33,70%

1.441.000

Drechterland

30,59%

7.819.000

Totaal

100%

4.276.000

totaal

100%

25.560.000

8. Advies: het (indicatieve) financiële effect per gemeente (2van2) Nog enkele slotopmerkingen bij financieel effect:

Verschillen tussen huidige bijdragen en toekomstige bijdrage

10.957.000

12.720.000

10.434.000

Nieuwe bijdrage aan SED, advies 1

8.210.000

9.S31.000

7.819.000

Nieuwe bijdrage aan SED, advies 2a

1.562.000

1.533.000

1.181.000

Nieuwe bijdrage aan SED, advies 2b

1.445.000

1.390.000

1.441.000

Nieuwe bijdrage aan SED (totaal)

11.217.000

12.454.000

10.441.000

Huidige minus nieuwe bijdrage

-260.000

266.000

-7.000

Huidige bijdrage aan SED

•

Voornoemde financiële effecten zijn geprojecteerd op de begrotingsomvang 2021. De nieuwe verdeelsystematiek gaat in per begroting 2022, waardoor een ander beeld in absolute zin zal ontstaan.

•

Het financiële effect wordt over drie begrotingsjaren uitgesmeerd, dus het voornoemde financiële effect treedt structureel in zijn volle omvang in per begroting 2024.

•

Verhoudingsgewijs zal het begrotingsdeel 'bovenop startbegroting SED' de komende jaren toenemen, waardoor de invloed van dat begrotingsdeel steeds groter wordt en dus de verhouding Algemene Uitkering Gemeentefonds en Begrotingstotalen steeds dominanter in de kostenverdeling SED.

•

De verdeelpercentages rondom Algemene Uitkering Gemeentefonds en Begrotingstotalen worden jaarlijks herijkt en toegepast op de verdeling van de SED begroting. De verdeelpercentages 'vrijval' toegepast op de omvang van de startbegroting worden per begrotingsjaar 2021 bevroren naar de toekomst toe.

•

Gemeenten zijn zich hierbij bewust van de aanstaande herverdeling van het Gemeentefonds en accepteren de daaruit voortkomende financiële effecten op de bijdrage aan de begroting SED. De systematiek wordt dus als leidend principe beschouwd, het financiële effect is daarvan het uitvloeisel.

9. Enkele slotoverwegingen van de Commissie: 'sense of urgency' Als Commissie van Wijzen hebben wij veel meningen en gevoelens over het proces en over elkaar als gemeenten ontmoet in de openhartige gesprekken die wij mochten voeren. Natuurlijk concentreert het vraagstuk waarvoor u als bestuurders ons gesteld heeft zich op de feiten, de techniek. Echter, wij vinden het ook onze verantwoordelijkheid om u naast de feiten ook de volgende wijze raden mee te geven als het gaat om de randvoorwaardelijke sfeer. Wij wijzen u expliciet op uw bestuurlijke verantwoordelijkheid dit vraagstuk met elkaar op korte termijn te beslechten. Alleen door het in acht nemen van de volgende wijze raden kan samen worden gekomen tot een duurzame én gedragen besluitvorming op de voorgestelde oplossingsrichting:

c. Besef en accepteer: de traagste bepaalt het tempo en de meest kleurloze de kleur Een ambtelijke fusie in de vorm van een GR is een 'zware verbinding' tussen, in dit geval, drie gemeenten. Er zijn veel mensen en financiële middelen en systemen verbonden met de gekozen vorm. Daarom is aan de voorkant ook stevig nagedacht over deze vorm; de partnergemeenten én de sleutelspelers van dat moment zijn niet over één nacht ijs gegaan bij de keuze voor dit construct. Beseft moet daarbij worden dat er verschillende belangen en standpunten binnen de samenwerking kunnen optreden: andere beelden tussen de partners over ontwikkeltempo van de organisatie, de financiële impulsen of besparingen en de te hanteren werkwijzen en systemen kunnen daarbij aanleiding vormen voor discussie. Daarbij geldt over het algemeen: 'de traagste bepaalt het tempo, de meest kleurloze de kleur'.

o. Erken het vertrekpunt in het verleden en bespreek gezamenlijk de toekomst Een ambtelijke samenwerking wordt soms ingericht als oplossing voor een politiek-bestuurlijk probleem; het water staat de 'bestuurlijke zelfstandigheid' aan de lippen, een volledige ambtelijke krachtenbundeling biedt de oplossing. Ook in het geval van de SED zien wij in retroperspectief dit verschijnsel, waarbij de ambtelijke fusie verschillende belangen diende: een partnergemeente zag de SED als opmaat naar een herindeling, de andere partner zag het als redding van de zelfstandigheid en als duurzaam concept. Het is belangrijk om dat verleden te onderkennen met elkaar en van daaruit een bestuurlijke visie te ontwikkelen op de toekomst. b. Houd elkaar politiek-bestuurlijk vast op de inhoud; daar ligt de échte opgave Een volledige ambtelijke krachtenbundeling als de SED kan niet zonder politiek-bestuurlijke verbinding tussen de partnergemeenten. Daarvoor is de samenwerking te intens en te zeer afhankelijk van een (grotendeels) gelijke koers van de drie gemeenten. Alleen dan blijft het werkbaar met elkaar, alleen dan ontstaat er ook een stabiele ambtelijke organisatie. Verbinding tussen de gemeenten op de strategische/ inhoudelijke agenda zorgt voor een bestuurlijke focus op de juiste dingen. Niet gericht op de (kosten van de) uitvoering, maar op de opgaven (en kosten daarvan) in de samenleving.

De verbinding zal de gemeenten ook (blijvend) helpen in hun positionering binnen de regio West Friesland.

d. Vastlopen discussie over verdeelsleutel is geen opmaat naar gedwongen herindeling Ons beeld is dat de onderhavige discussie over de verdeelsleutel in geen geval kan leiden tot een gedwongen herindeling. Een provinciale herindelingsprocedure, waarbij tegen de wil van gemeenten tot bestuurlijke fusie wordt gekomen, is namelijk niet in lijn met het vigerende landelijke beleidskader ('van onderop') en het Noord-Hollandse provinciale herindelingsbeleid. Wel staat het iedere gemeente altijd vrij om naar herindelingspartners te zoeken binnen of buiten de SED-constructie. Wij adviseren ook in dat geval met respect om te gaan met de ambtelijke integratie SED. De provincie heeft vanuit haar toezichthoudende rol interesse getoond in de discussie over de verdeelsleutel en hierover het volgende aangegeven: "Mochten hierbij problemen dreigen te ontstaan, dan worden wij daarvan zo spoedig mogelijk door u op de hoogte gesteld." e. Het ontvlechten van een ambtelijke fusie geeft grote schade: neem verantwoordelijkheid Ontvlechting van een ambtelijke fusie zou op verschillende terreinen grote schade met zich meebrengen voor de gemeenten: politiek-bestuurlijke imagoschade én financiële schade (frictie- en desintegratiekosten). Ontvlechting zal ook leiden tot grote interne gerichtheid, daar waar externe opgaven om aandacht vragen.

Tevens zijn er ruim 400 medewerkers in de SEDorganisatie werkzaam die 'recht hebben' op rust, duidelijkheid en stabiliteit, zeker in een onrustige arbeidsmarkt als waarin we (mogelijk komen te) verkeren als gevolg van corona.

m&m