05 Beslissing op verzoekschrift ex art. 28 Wgr gemeenteraad Enkhuizen

Mêê/

m

4

Provincie Noord-Holland

POSTBUS 3007 | 2001 DA HAARLEM

Gedeputeerde Staten

Raad van de gemeente Stede Broec Postbus 20 1610 AA BOVENKARSPEL

dhr R. Cebula

Uw contactpersoon

AD/KAB/KAB

Telefoonnummer 023 5144964 cebular<®noord-holland.nl

1 Verzenddatum

Betreft: beslissing op verzoekschrift ex artikel 28 Wgr gemeente Enkhuizen

19 januari 2022 Kenmerk

1680473/1759752

Geachte raad, Bijgevoegd treft u een afschrift aan van onze brief van heden aan de gemeenteraad van Enkhuizen op het ingediende verzoek ex artikel 28 Wgr betreffende de toepassing van de verdeelsleutel in de begroting 2022 van de SED organisatie.

Uw kenmerk

Hoogachtend, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, namens deze,

plv. sectormanager Kabinet, drs. E.L. van ’t Sant-Hordijk Deze brief is digitaal vastgesteld en daarom niet ondertekend. 1 bijlage brief beslissing verzoekschrift artikel 28 Wgr (kenmerk: 1680473/1759021)

Postbus 3007 2001 DA Haarlem Telefoon (023) 514 3143

Houtplein 33 2012 DE Haarlem www.noord-holland.nl Kvk-nummer 34362354 Btw-nummer NL.001 0.03.1 24.B.08

%

Provincie Noord-Holland

POSTBUS 3007 | 2001 DA HAARLEM

Raad gemeente Enkhuizen Postbus 11 1600 AA Enkhuizen

Gedeputeerde Staten Uw contactpersoon

L. Chang Sing Pang-Lim CZ/JZ

Telefoonnummer +31235143018 liml@noord-holland.nl

1 18 Verzenddatum

Betreft: Beslissing verzoekschrift artikel 28 Wgr

19 JAN. 2022 Kenmerk

1680473/1759021

Geachte raad,

Uw kenmerk

942046

Het algemeen bestuur (hierna: AB) van de gemeenschappelijke regeling SED organisatie (hierna: GR) heeft op 8 juli 2021 de begroting voor 2022 niet kunnen vast stellen, omdat de leden van het AB van de gemeente Enkhuizen hebben tegengestemd. In de brief van 1 3 juli 2021 die wij op 1 9 juli 2021 hebben ontvangen, heeft u (hierna: verzoeker) een verzoek ingediend voor geschillenbeslechting ingevolge artikel 28 van de Wet gemeenschappelijke regelingen (hierna: Wgr). Het verzoekschrift houdt in dat u het niet eens bent met de in de begroting voorgestelde voordeelsleutel van de Commissie van Wijzen. Het verzoekschrift is nader onderbouwd bij brief van 26 oktober 2021, bij ons ingekomen op 29 oktober jl. Op 9 december 2021 heeft in het provinciehuis te Haarlem een hoorzitting in het kader van de geschillenbeslechting plaatsgevonden op grond van de Verordening behandeling administratieve geschillen Noord-Holland 201 7. Partijen zijn gehoord door een commissie, voorgezeten door de commissaris van de Koning. Bij de hoorzitting waren aanwezig: namens verzoeker: mr. A. Outhuijse (advocaat) J. Raven, M. Keesman, D. Stomp, J. Dekker (raadsleden) P. Pels (griffier) namens SED organisatie: E. van Zuijlen (burgemeester Enkhuizen) namens derde-belanghebbende gemeente Stede Broec R. Wortelboer (burgemeester) A. Huisman (gemeentesecretaris) J. Peerdeman en M. Krijger (raadsleden)

Postbus 3007 2001 DA Haarlem Telefoon (023) 514 3143

Houtplein 33 2012 DE Haarlem www.noord-holland.nl Kvk-nummer 34362354 Btw-nummer NL.0010.03.1 24.B.08

en namens derde-belanghebbende gemeente Drechterland M. Pijl (burgemeester) C. Minnaert (gemeentesecretaris) S. Wagenaar en M. Ten Have (raadsleden) Het verslag van de hoorzitting treft u als bijlage aan bij deze brief. Tijdens de hoorzitting is besproken dat op de geschillenregeling ex artikel 28 van de Wgr afdeling 7.3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) van toepassing is. Op grond van jurisprudentie heeft de geschillenbeslechting ingevolge artikel 28 van de Wgr het karakter van een administratief beroepsprocedure voor zover sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Wij overwegen dat geen sprake is van een besluit van het AB van de SED organisatie. Immers, om de begroting vast te stellen is ingevolge artikel 33 van de CR unanimiteit van stemmen door het AB van de SED organisatie vereist. Nu die unanimiteit ontbreekt, is er geen besluit tot stand gekomen. Het vorenstaande heeft tot gevolg dat onze beslissing het karakter heeft van een primair besluit waartegen ingevolge artikel 8:1 juncto artikel 7:1 van de Awb bezwaar open staat. Voorgeschiedenis

Gemeenschappelijke regeling SED organisatie Het betreft een geschil tussen het AB van de GR SED organisatie en de gemeenteraad van Enkhuizen. De CR bestaat uit de gemeenten Stede Broec, Enkhuizen en Drechterland. Het AB van de CR bestaat uit de voltallige colleges van burgemeester en Wethouders van de desbetreffende gemeenten (artikel 10 eerste lid GR). Het doel van de CR is het bewerkstelligen van een kwalitatief hoogwaardige, effectieve en efficiënte uitvoering door de SED organisatie van de door de gemeenten opgedragen uitvoerende taken met het oog op een goede dienstverlening aan de inwoners en een krachtige ondersteuning aan de besturen van de gemeenten (artikel 3 CR). Proces ten aanzien van Advies Commissie van Wijzen Voor 2020 was er binnen de CR geen overeenstemming tussen de deelnemers over een (nieuwe) financiële verdeelsleutel voor de begroting. De drie colleges van deelnemende gemeenten hebben toen afgesproken dat aan een onafhankelijke externe commissie een zwaarwegend advies gevraagd zou worden indien ervoor 31 december 2020 geen nieuwe afspraak over de verdeelsleutel gemaakt zou zijn.

Omdat een nieuwe afspraak niet mogelijk bleek, heeft deze Commissie van Wijzen, samengesteld uit drie deskundigen, waarvan ieder college een kandidaat heeft voorgedragen, op 11 maart 2021 haar advies met de titel “vertrouwen, gunnen en verantwoord besturen" inzake de herijking van de kostenverdeelsystematiek tussen de gemeente Stede Broec, Enkhuizen met een nieuwe verdeelsleutel rondom de GR SED Organisatie opgeleverd. De Commissie van Wijzen heeft het advies uitgebracht aan de drie colleges in een afstemmingsoverleg op 23 maart 2021 en daarna ook toegelicht aan de drie raden in een gezamenlijke raden bijeenkomst op 14 april 2021. Door de drie colleges is in het afstemmingsoverleg van 23 maart 2021 ten aanzien van het advies van de Commissie van Wijzen het

318 uitdrukkelijke commitment uitgesproken om dit bestuurlijk te verdedigen in de eigen gemeenteraden. Naar aanleiding van dit advies heeft het AB van de SED organisatie de ontwerpbegroting CR SED 2022 opgesteld waarbij de toerekening naar de deelnemers op basis van de verdeelsleutel uit het advies van de ‘Commissie van Wijzen’ is verwerkt, inclusief een ingroeimodel van drie jaar om schommelingen in de bijdragen van deelnemers te mitigeren. Voorgenomen besluit AB SED organisatie vaststelling begroting 2022 Het AB van de CR heeft op 8 juli 2021 de begroting 2022 niet kunnen vaststellen. De reden is dat de AB leden van Enkhuizen hebben tegengestemd omdat u het niet eens bent met de verdeelsleutel zoals voorgesteld door de "Commissie van Wijzen’. Voor het vaststellen van de begroting is een unaniem besluit vereist op grond van artikel 33 van de GR. Vervolgens heeft u ingevolge artikel 45, derde lid, van de CR een verzoek tot geschillenbeslechting ex artikel 28 Wgr bij ons ingediend. Samenvatting advies Commissie van Wijzen

De opdracht aan de Commissie van Wijzen was: kom tot één helder onderbouwd advies over de toekomstige verdeelsleutel SED én de wijze waarop deze zo nodig gefaseerd kan worden geïmplementeerd. Dit rekening houdende met de posities van eventuele voor - en nadeelgemeenten die ontstaan als gevolg van deze herindeling. De commissie heeft in haar advies aangegeven van welke bronnen en documenten zij gebruik heeft gemaakt en op welke wijze zij het onderzoek heeft verricht (onderdeel 3 advies). Bij de oprichting werd de begroting van de CR gebaseerd op het systeem van de vrijval van middelen in de begrotingen van de drie gemeenten. Deze verdeelsleutel zou gelden tot 2020 en afgesproken was dat dan de verdeelsleutel opnieuw bekeken zou worden. De Commissie van Wijzen wijst in onderdeel 5 van haar advies op vier alternatieven die reeds eerder bestuurljjk zijn onderzocht en de eindstreep niet hebben gehaald. Dit zijn: Vast percentage (1/3, 1/3, 1/3) Algemene uitkering Gemeentefonds Inwonersaantal Begrotingstotaal De Commissie van Wijzen baseert haar advies op vijf uitgangspunten, ingekaderd door de (bestuurlijke) waarnemingen (onderdeel 7 van het advies): Transparant: de sleutel en de startbegroting SED 2015 zijn zorgvuldig opgebouwd, berusten op de feitelijke situatie op dat moment en zijn door alle colleges en raden omarmd.

Uitlegbaar: voorgaande redenering ziet de commissie als verdedigbaar en uitlegbaar naar alle betrokkenen. Zonder deze sleutel was er geen SED. Aanpassing leidt altijd tot nadeelgemeente(n) ten opzichte van de inbreng en verdeling van de startbegroting. Rechtvaardig: objectief bezien acht de commissie de ‘vrijval’ een rechtvaardige verdeelsleutel voor de startbegroting. De gemeenten voerden in de oorspronkelijke situatie hun taken ook uit in die verhouding ten opzichte van elkaar. De commissie ziet

1680473/1759021

4|8

geen aanleiding te moeten vaststellen dat die verhouding ten opzichte van elkaar substantieel zou zijn gewijzigd. Duurzaam (toepasbaar voor periode van minimaal vijf jaar): het blijven betrekken van het verleden, als substantiële basis in het verdelen van de begroting van de SED naar de toekomst, is naar de mening van de commissie een duurzame variant. Waarbij geadviseerd wordt dit advies ook duurzaam overeen te komen: geen perspectief op een nieuwe discussie over herijking. Simpel (uitvoerbaar): de huidige verdeelsleutel wordt al jaren toegepast, berust op lumpsum-financiering (inputfinanciering) en is derhalve simpel in zijn uitvoering. Vervolgens volgt het advies van de Commissie van Wijzen in onderdeel 7. Advies 1: Respecteer het verleden: huidige verdeelsleutel op omvang startbegroting 201 5. Advies 2a. 50% van het begrotingsdeel boven de startbegroting 2015 te verdelen op basis van de Algemene Uitkering Gemeentefonds. Advies 2b. de overige 50% van het begrotingsdeel boven de startbegroting 201 5 te verdelen op basis van de verhouding in de structurele lasten in de programmabegroting, excl. bijdragen aan verbonden partijen, waaronder de bijdrage aan SED. Advies 3. deze ingroeiperiode driejaar (evenredige ingroei per jaarschijf) te laten duren en te verwerken in de begrotingen 2022-2024. Advies 4.

Geen verdeelsleutel die samenhangt met inwonersaantallen of drie gelijke delen. Samenvatting verzoekschrift gemeenteraad Enkhuizen

U geeft aan dat de gemeente de voorgestelde verdeelsleutel financieel niet kan dragen, gezien de maatschappelijke investeringen die de inwoners van de gemeente vragen. Daarnaast begrijpt u niet waarom de huidige verdeelsleutel ook de komende jaren gebaseerd zou blijven op de omvang van de startbegroting in 201 5, terwijl de omstandigheden inmiddels ingrijpend gewijzigd zijn. U wilt komen tot een verdeelsleutel die: a recht doet aan de vijf uitgangspunten, waar tussen de partijen wél consensus over is: transparant, uitlegbaar, rechtvaardig, duurzaam en simpel; b. meer rechtdoet aan alle inwoners van de 3 SED-gemeenten; c. beter aansluit op de (financiële) uitkomsten van de onderzochte hoofdvarianten; d. rekening houdt met de totale inkomsten en uitgaven van de drie deelnemende gemeenten; Volgens u voldoet een 3 jarig ingroeimodel dat nadelig uitpakt voor de inwoners van Enkhuizen hier niet aan (bijlagen 4a -4b). Verder wenst u een actieve stem in het bestuur van de SED. Aanvullend op het verzoekschrift heeft Enkhuizen Lokaal per e-mail d.d. 24 november 2021 een adhesie betuiging aan ons toegezonden.

1680473/1759021

5I8 Overwegingen

Wij overwegen het volgende. Op basis van de in de CR opgenomen geschillenregeling heeft het AB van de SED organisatie uitgesproken dat het advies van de Commissie van Wijzen als een zwaarwegend advies zou gelden ten behoeve van de begroting 2022. Vervolgens heeft het AB van de SED organisatie de voorgestelde financiële verdeelsleutel uit het advies van de Commissie van Wijzen ten grondslag gelegd aan het (voorgenomen) besluit tot vaststellen van de begroting 2022. Volgens vaste jurisprudentie mag het bestuursorgaan op het advies van een deskundige afgaan, indien is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. (Zie o.a. ABRVS 6 mei 2020, nr. 201 9041 86/1/R2 en CRvB 11 april 2018, nr. 16/7638 WMOl 5). Wij stellen vast dat het advies van de Commissie van Wijzen op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Immers, de Commissie van Wijzen bestaat uit externe onafhankelijke leden, waarvan elk lid door één van de deelnemende gemeenten is voorgedragen. In het advies is duidelijk aangegeven welke procedure is gevolgd en van welke gegevens en bronnen zijn uitgegaan. De Commissie van Wijzen heeft een aantal andere opties die reeds eerder door het AB van de CR zijn onderzocht en de bestuurlijke tafel niet hebben gehaald, uitdrukkelijk meegewogen in het advies.

Rekening houdend met de bestuurlijke verhouding tussen de deelnemende gemeenten, die zijn vastgelegd in een aantal waarnemingen, komt de Commissie van Wijzen uiteindelijk tot een deugdelijk gemotiveerd en inzichtelijk advies. Na totstandkoming van het advies heeft de Commissie van Wijzen de resultaten van het advies besproken met het AB van de CR en de raden van de deelnemende gemeenten. Met betrekking tot de door verzoeker aangedragen opties die betrekking hebben op een ander(e) voor verzoeker meer gunstige verdeelsleutel, kostenverdeling of ingroeimodel merken wij op dat deze opties betrekking hebben op de alternatieve oplossingen die reeds door de Commissie van Wijzen zijn onderzocht of anderszins in het advies zijn meegewogen. Voorts overwegen wij dat verzoeker geen contraexpertise van een deskundige heeft overlegd om genoemde standpunten nader te onderbouwen. Met betrekking tot de door verzoeker gestelde ongelijke en onevenredige verdeling van kosten en (uitvoerings)taken binnen de GR in de voorafgaande jaren merken wij op dat de aard van deelname in een CR met zich meebrengt dat de lusten en de lasten tussen deelnemers worden verdeeld. In dit kader biedt de Wgr voldoende instrumenten, onder andere door de zienswijze procedure van de raden bij de (voorgenomen) vaststelling van de begroting door het AB van de CR.

Overigens stellen wij hierbij vast dat het AB van de SED organisatie - tot het moment van het geschil in 2021 - jaarlijks de begroting heeft vastgesteld met goedkeuring van de raden van alle drie deelnemende gemeenten. Voorts staat het de deelnemende gemeenten vrij om taken in de CR in te brengen of eruit te halen zodat de door het AB van de CR en door verzoeker aangevoerde “weeffouten" in het takenpakket of in de bekostiging kunnen worden hersteld. De Wgr biedt hiervoor het

1680473/1759021

instrument van wijziging van de CR waarvoor toestemming van de raden van de deelnemende gemeenten is vereist. Ten aanzien van het door verzoeker gestelde dat u een actieve stem wil in de CR merken wij op dat de deelnemers van de CR -SED-organisatie dit onderwerp zelf binnen de CR kunnen regelen. Ten overvloede wijzen wij verzoeker erop dat binnenkort een wetswijziging van de Wgr tot stand komt. Deze wijziging introduceert de verplichting om in de GR afspraken te maken over bepaalde type besluiten van de CR, waarover door het bestuur van de regeling een zienswijze aan de raden van de deelnemers moet worden gevraagd.

Beslissing op het verzoekschrift ex artikel 28 Wgr

Gelet op het bovenstaande hebben wij besloten: 1.

Het verzoek om de begroting van de gemeenschappelijke regeling SED organisatie vast te stellen conform de door verzoeker verzochte verdeelsleutel af te wijzen; 2. Het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling SED organisatie op grond van artikel 28, tweede lid, van de Wgr op te dragen om uiterlijk op 28 februari 2022 de begroting voor 2022 vast te stellen conform het advies van de Commissie van Wijzen.

Hoogachtend, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland,

provinciesecretaris

M. Bergkamp

voorzitter

A.Th.H. van Dijk

Bezwaarclausule

Als u belanghebbende bent kunt u binnen zes weken na de verzending, uitreiking of publicatie van dit besluit schriftelijk bezwaar aantekenen. Het bezwaarschrift kunt u sturen aan Gedeputeerde Staten van NoordHolland, ter attentie van de secretaris van de Hoor- en adviescommissie, Postbus 3007, 2001 DA Haarlem. Wij verzoeken u om in uw bezwaarschrift het telefoonnummer te vermelden waarop u overdag bereikbaar bent. Ook kunt u voor meer informatie de provinciale website bezoeken: www.noord-holland.nl. Indien u bezwaar heeft ingediend is het mogelijk gebruik te maken van een minder formele procedure: een gesprek tussen u en medewerkers die namens het college van Gedeputeerde Staten deelnemen. Indien uw bezwaar zich hiervoor leent, wordt contact met u opgenomen, maar u kunt hier ook zelf om verzoeken. Een gesprek tast uw rechten als bezwaarmaker niet aan. Bovenstaand besluit treedt in werking, ook al wordt een bezwaarschrift ingediend. Gelijktijdig met het indienen van een bezwaarschrift kunt u bij een spoedeisend belang een voorlopige voorziening vragen bij de voorzieningenrechter van de Rechtbank Noord-Holland.

Bijlagen Juridisch kader

Wet gemeenschappelijke Regelingen Artikel 28 1.

Geschillen omtrent de toepassing, in de ruimste zin, van een regeling tussen besturen van deelnemende gemeenten of tussen besturen van een of meer gemeenten en het bestuur van het openbaar lichaam of van de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan worden door gedeputeerde staten beslist, voor zover zij niet behoren tot die, vermeld in artikel 112, eerste lid van de Grondwet of tot die, waarvan de beslissing krachtens artikel 112, tweede lid van de Grondwet is opgedragen hetzij aan de rechterlijke macht, hetzij aan gerechten die niet tot de rechterlijke macht behoren. 2. Gedeputeerde staten kunnen bij de beslissing van het geschil het desbetreffende bestuur opdragen een besluit te nemen met inachtneming van het in hun beslissing bepaalde en binnen een daartoe te stellen termijn. Indien binnen de gestelde termijn het besluit niet is genomen, geschiedt dit door gedeputeerde staten.

Gemeenschappelijke regeling SED organisatie Artikel 45 Geschillen 3. Als er tussen de SED organisatie en een gemeente dan wel tussen gemeenten onderling een geschil ontstaat over de uitvoering van deze regeling treden het dagelijks bestuur en het college en/of de burgemeester van de betreffende gemeente terstond met elkaar in overleg om het geschil verder te verkennen en op te lossen 4. Als onderling het geschil niet opgelost kan worden, wijst iedere partij een deskundige aan. Deze deskundigen brengen gezamenlijk een advies uit. 5. Op geschillen tussen de gemeenten onderling of tussen de gemeenten en de SED organisatie is artikel 28 van de wet van toepassing. Artikel 1 onder I Gemeenten: onder gemeente wordt verstaan, de deelnemende gemeenten Stede Broec, Enkhuizen en Drechterland, waaronder zowel de rechtspersonen en/of de daartoe behorende bestuursorganen kunnen zijn begrepen

7|8

3 bijlage(n) juridisch kader beslissing ex artikel 28 Wgr verslag hoorzitting advies Commissie van Wijzen "Vertrouwen, gunnen & verantwoord besturen

Afschrift: AB SED organisatie B&W en Raad Drechterland B&W en Raad Stede Broec B&W Enkhuizen

1680473/1759021

Commissie

Openbare zitting van de commissie op grond van de Verordening behandeling administratieve geschillen Noord-Holland 2017 in het Provinciehuis te Haarlem Op donderdag 9 december 2021 om 1 6.00 uur

VERSLAG

van de behandeling van het verzoekschrift ingevolge artikel 28 van de Wet gemeenschappelijke regelingen ingediend door de gemeenteraad te Enkhuizen (verzoeker), tegen het (voorgenomen) besluit van het Algemeen Bestuur (AB) van de gemeenschappelijke regeling van de gemeenten Stede Broec, Enkhuizen en Drechterland (SED) om de begroting vast te stellen conform de financiële verdeelsleutel van het advies van de ‘Commissie van Wijzen’.

Aanwezigen de leden: dhr. mr. A.Th.H. van Dijk, voorzitter dhr. R. Cebulan, lid mw. mr. L.C.L. Chang Sing Pang-Lim, lid mw. mr. H. van Buren, secretaris verzoekers: mr. A. Outhuijse (advocaat) J. Raven, M. Keesman, D. Stomp, J. Dekker (raadsleden) P. Pels (griffier) namens SED: E. van Zuijlen (burgemeester Enkhuizen) namens derde-belanghebbende gemeente Stede Broec -

R. Wortelboer (burgemeester)

-

A. Huisman (gemeentesecretaris)

-

J. Peerdeman en M. Krijger (raadsleden)

en namens derde-belanghebbende gemeente Drechterland -

M. Pijl (burgemeester) C. Minnaert (gemeentesecretaris)

-

S. Wagenaar en M. Ten Have (raadsleden)

-1-

Commissie

De voorzitter opent de vergadering en stelt aan de orde de behandeling van bovengenoemd verzoekschrift. Hij heet de aanwezigen welkom, stelt de leden van de commissie voor en licht de functie van de commissie toe. Hij merkt op dat als partijen nog aanleiding zien om te proberen onderling uit het geschil te komen, daar mogelijkheden voor zijn. Van dit voorstel wordt geen gebruik gemaakt. Vervolgens krijgt verzoeker het woord. Mevrouw Outhuijse geeft een toelichting conform haar pleitnota die aan dit verslag wordt toegevoegd en als hier herhaald dient te worden beschouwd. Er is geen sprake van een bindend advies, het hoeft dus niet gevolgd te worden. Tot slot vraagt zij of er wel sprake is van een administratieve beroepsprocedure nu er nog geen primair besluit ligt. Mevrouw Chanq Sinq Panq-Lim zegt dat er sprake is van een administratieve beroepsprocedure omdat er sprake is van een patstelling. De heer van Zuiilen doet het woord als lid van het dagelijkse bestuur (DB) van de SED. Hij is portefeuillehouder personeel en leest vanuit die hoedanigheid een aantal fragmenten voor uit een brief die het algemeen bestuur ontving van de ondernemingsraad (OR) van de SED. De betreffende passages worden aan het verslag toegevoegd en als hier herhaald beschouwd. De OR heeft het DB gesproken in september.

De situatie heeft een grote impact op het personeel, medewerkers voelen zich door alle onzekerheid gefrustreerd, murw, niet gehoord en in de steek gelaten. De SED is er niet in geslaagd om de medewerkers meer zekerheid te geven. De heer Van Zuijlen pleit voor duidelijkheid. De heer Wortelboer doet het woord namens de raad van Stede Broec. Hij constateert dat het treurig dat drie gemeentebesturen over dit onderwerp naar Haarlem moeten. De bijeenkomst zou onnodig moeten zijn. De kwestie duurt al een jaar. De inwoners en de organisatie zijn hier niet mee gediend. Er ligt een doorwrocht, helder overwogen advies. Het advies wordt gedragen door de drie colleges. Op het moment dat de conceptbegroting en de concept voorjaarsnota naar raden ging bleek dat de gemeenteraad van Enkhuizen niet wil overgaan tot het vaststellen ervan. Wanneer het niet lukt om vast te stellen, rest naar mening van de heer Wortelboer niets anders dan de oude verdeelsleutel. De titel van het advies is “vertrouwen, gunnen en verantwoord besturen”. Dat is een opdracht en de gemeente Stede Broec neemt dit uiterst serieus. Deze uitgangspunten staan nu onder druk. De drie colleges zijn een jaar bezig geweest om een oplossing te vinden. Het is een lang proces geweest. Er ligt nu een stevig compromis op tafel, waarbij de gemeente Stede Broec fors moet inleveren. Dat doet pijn bij Stede Broec.

Het voorstel is dan ook zeker niet zonder slag of stoot omarmd door raad. Dat in het voorstel van de commissie aandacht is voor de startsituatie, die gebaseerd was op de vrijval, maakt het voor Stede Broec nog enigszins verteerbaar. Enkhuizen bracht 20% meer personeel in dan Stede Broec. Dat is logisch gezien de aard van Enkhuizen en daarom is het ook logisch dat hier nog steeds in enige mate rekening meer wordt gehouden. Het vertrouwen in Enkhuizen heeft een stevige knauw gekregen. Er lag een afspraak dat de drie colleges het compromis zouden verdedigen. -2-

Commissie

Het advies wordt volledig onderschreven en gedragen door de drie colleges en is unaniem aangenomen door twee raden. De SED moet verder en moet zich ook als een verantwoordelijk werkgever kunnen opstellen. De heer Wortelboer doet daarna het woord als voorzitter van het AB van de SED. Hij geeft aan dat de rol van het AB beperkt is geweest omdat de verdeelsleutel een kwestie was die onder de drie colleges viel. Pas na afloop van dat proces is door het AB de conceptbegroting en voorjaarsnota opgesteld. Ook in Enkhuizen is door het college een dringend advies aan de raad gegeven, maar het college is ingehaald door de raad. De heer Wortelboer begrijpt dat het een lastige situatie is, maar daar stopt zijn waarneming als voorzitter van het AB. Hij dringt aan op een spoedige beslissing. De heer Pijl spreekt namens de raad van de gemeente Drechterland. Hij vindt het jammer en beschamend om hier te zitten. Het is slecht en schadelijk voor de SEDorganisatie. Partijen zijn partners in een ambtelijke organisatie en dit is slecht partnerschap. Er ligt een goed onderbouwd compromis met commitment van de drie colleges. Er is vorig jaar een start gemaakt met gesprekken over de verdeelsleutel. Er is onder leiding van een onafhankelijke gespreksleiding gezocht naar een oplossing maar men kwam er niet uit. Daarom is er een commissie van wijzen aangesteld.

Het betrof zwaargewichten en zij zijn met een zwaarwegend advies gekomen. De verdeelsleutel is een evenwichtig compromis dat rekening houdt met alle drie de gemeentes en het doet bij alle drie pijn. Bij alle drie worden de broekspijpen nat. Drechterland had er graag meer uit willen halen; de voorkeur lag bij een verdeelsleutel gebaseerd op het gemeentefonds. Drechterland heeft het toch geaccepteerd omdat het een goed onderbouwd en doorwrocht compromis betreft. Het doet recht aan oude startsituatie van de SED en aan hetgeen er sindsdien is veranderd door ook te kijken naar het gemeentefonds. Er wordt rekening gehouden met de opgaves van de drie gemeentes. De heer Pijl wijst erop dat Drechterland een veel lager bedrag per inwoner ontvangt dan Enkhuizen (€ 1 329,- tegen over € 1 725,- euro per inwoner per jaar). Enkhuizen heeft ook een hoger begrotingstotaal, en heeft ook de meeste ambtenaren ingebracht. Dat Enkhuizen betaalt voor andere gemeentes is uit de lucht gegrepen. Het heeft geen zin om naar de verschillende taken te kijken. Dat zou outputfinanciering worden en dan moeten er uren geregistreerd worden, met alle nadelen van dien. Dit heeft niet de voorkeur. Het compromis bevat een gemengde verdeelsleutel met een beperkte financiële verschuiving, rekening houdend met de lastige financiële situatie waarin alle drie de gemeentes zitten.

Het is een zero-sum game; wat er bij de ene gemeente bij komt, gaat er bij de ander af. De financiële problemen van Enkhuizen hebben de andere twee gemeentes ook. De financiële uitkomst viel voor Drechterland ook tegen. Echter, na 1,5 jaar praten wil Drechterland toch akkoord gaan. Je moet zaken kunnen aanvaarden in een samenwerkingsverband waarin je afhankelijk van elkaar bent en samen verder moet. De raad van Drechterland luistert naar het nadrukkelijke beroep dat commissie van wijzen doet op bestuurlijke verantwoordelijkheid en kijkt naar de effecten die het proces heeft op de ambtelijke organisatie. -3-

Commissie

Het is een integraal en evenwichtig advies en zeker niet bedoeld om in te shoppen. Drie colleges en twee raden hebben het advies aanvaard. Er kan maar één uitkomst zijn. De voorzitter constateert dat de gemeentes zich in beginsel zouden committeren aan het zwaarwegende advies en vraagt of gemachtigde kan duiden waarom Enkhuizen heeft besloten dat toch niet te doen. Mevrouw Uithuiise zegt dat in tegenstelling tot wat de andere partij stellen de uitkomst van dit advies geen compromis is. De andere scenario’s bevatten een compromis, maar dit advies doet geen recht aan de praktijk en is onrechtmatig. Het is onacceptabel en niet uitlegbaar aan de inwoners. Door het AB van de SED werd erkend dat de verdeelsleutel niet meer eerlijk was. Er zitten weeffouten in de oorspronkelijke verdeelsleutel ten aanzien van de vraag welke budgetten en welke werkzaamheden er over zijn gegaan. Met de nieuwe verdeelsleutel vijfjaar later zou hier een oplossing voor moeten komen. De nieuwe verdeelsleutel zou transparant en rechtvaardig moeten zijn, maar dat is niet het geval. De voorzitter zegt dat een vraag van de commissie was welke verdeelsleutel Enkhuizen zou willen hanteren, maar dat gemachtigde daar in haar pleidooi al antwoord op heeft gegeven. Hij vraagt hoe men in Enkhuizen de toekomst ziet. Ook andere uitkomsten zullen er altijd toe leiden dat één van de partners ontevreden is.

Mevrouw Uithuiise zegt dat de raad van Enkhuizen verder wil als gelijkwaardig partner; wie voor 1 /3 deel gebruik maakt van de SED betaalt ook voor 1 /3. Dat betekent niet dat het in het geheel niet mogelijk is om een compromis te bereiken maar het advies dat er nu ligt, is niet redelijk. De heer Van Zuijlen zegt dat de drie colleges zich op voorhand hebben gecommitteerd aan de uitkomst van het advies. Dat geldt niet voor de raden. Eén raad, overigens niet de raad van Enkhuizen, heeft zelfs expliciet gezegd zich niet gebonden te voelen aan de uitkomst. De heer Pijl zegt dat de SED geen scenario’s heeft voorgesteld. De colleges hebben met elkaar gesproken. De gedachte dat alle drie de gemeentes in gelijke mate gebruik maken van SED is op niets gebaseerd. Dat is glashelder beargumenteerd door de commissie van wijzen. De heer Pijl verwijst hier voor naar het rapport en citeert eruit. Het advies is wel degelijk een compromis. De heer Wortelboer zegt dat de voorgestelde uitkomst het resultaat is van het overleg tussen de drie colleges. Mevrouw Uithuiise zegt dat niet wordt betwist dat alle gemeentes voor 1 /3 deel gebruik maken van de SED. Het overnemen van het advies kan niet leiden tot een rechtmatig besluit. Enkhuizen wil er graag uit komen maar heeft het gevoel dat de partnergemeentes al jaren hebben geprofiteerd.

Het is makkelijk om te blijven zitten waar je zit, maar het is een vorm van wanprestatie. -4-

Commissie

De heer Pijl zegt dat wel degelijk wordt betwist dat alle gemeentes in gelijke mate gebruik zouden maken van de SED, dat dat ook blijkt uit het advies van de commissie en dat hij ook geen onderbouwing hoort voor het standpunt van Enkhuizen. Nadat gebleken is, dat geen der aanwezigen behoefte heeft aan het maken van nadere opmerkingen, schetst de voorzitter in het kort het verdere verloop van de procedure en sluit de vergadering.

Haarlem, donderdag 9 december 2021

mr. H. van Buren, fungerend secretaris

mr. A.Th.H. van Dijk, voorzitter

-5-

Vertrouwen, gunnen & verantwoord besturen Advies van de Commissie van Wijzen inzake de herijking van de kostenverdeelsystematiek tussen de gemeenten Stede Broec, Enkhuizen en Drechterland rondom de GR SED organisatie. DEFINITIEF

tede Broec/ Enkhuizen/ Drechterland 1 maart 2021

dr. Ruud Vreeman Jos Bakker drs. Stan van de Laar

INHOUD

1. De context: GR SED organisatie sinds 2015 in ontwikkeling 2. De aanleiding: herijking verdeelsystematiek in bedrijfsplan benoemd 3. De vraagstelling aan en aanpak van de 'Commissie van Wijzen' 4. De oorspronkelijke uitgangspunten en de huidige kostenverdeling 5. De alternatieven die reeds op de bestuurlijke tafel hebben gelegen 6. Zes waarnemingen ter introductie op advies van de Commissie 7. Advies: herijking, met respect voor het verleden én de toekomst 8. Advies: het (indicatieve) financiële effect per gemeente 9. Enkele slotoverwegingen van de Commissie: ‘sense of urgency'

1. De context: GR SED organisatie sinds 2015 in ontwikkeling De gemeenten Drechterland, Enkhuizen en Stede Broec zijn naast elkaar gelegen aan het IJsselmeer in de regio West-Friesland in de provincie Noord-Holland. De drie gemeenten liggen allen langs de Westfriese Omringdijk. De inwoneraantallen van de drie gemeenten zijn per 1-12020:

Stede Broec

21.726

Enkhuizen

18.591

Drechterland

19.719

Totaal

60.216

Hoewel de drie gemeenten qua inwoneraantal niet veel van elkaar afwijken, zijn er wel verschillen te onderscheiden in het profiel van de gemeenten. Enkhuizen kent een wat meer stedelijk profiel, terwijl Stede Broec en Drechterland ieder uit meerdere (dorps)kernen bestaan en een wat landelijker profiel kennen. De eerste verkenning van een intensivering van de samenwerking tussen de drie gemeenten dateert uit 2011. Complexe maatschappelijke vraagstukken, aanstaande decentralisaties, digitalisering, bezuinigingen en toenemende wensen en eisen vanuit de samenleving legden namelijk in die tijd een grote druk op de ambtelijke organisaties van de individuele gemeenten, zowel op het gebied van expertise, kwaliteit, kosten als capaciteit. Tegen deze achtergrond is door de raden van de drie gemeenten in 2011 opdracht gegeven om intensivering van de samenwerking te verkennen.

Op 30 augustus 2013 is het bedrijfsplan 'SED-organisatie: Krachtig, efficiënt en nabij', voor de volledig geïntegreerde ambtelijke organisatie van de drie gemeenten vastgesteld. Dit bedrijfsplan dient als basis voor de ambtelijke samenwerking. Daarna is, op basis van dit bedrijfsplan, een politiek-bestuurlijk voorstel uitgewerkt waarin de drie gemeenten beoogden uiterlijk 1 januari 2015 al hun taken en daaraan gerelateerde medewerkers en middelen onder te brengen in een nieuw op te richten gezamenlijke ambtelijke werkorganisatie, ingericht volgens concept Samen En Toch Apart (SETA). De samenwerking in de GR SED organisatie (hierna: SED) dient volgens het bedrijfsplan een bijdrage te leveren aan de onderstaande vier doelstellingen: •

het verbeteren van de kwaliteit van de dienstverlening aan burgers;

•

het verminderen van de kwetsbaarheid;

•

het realiseren van efficiencyvoordelen;

•

het benutten van strategische voordelen van samenwerking in de regio.

Sinds de start in 2015 is de SED volop in ontwikkeling geweest. De decentralisaties in het sociaal domein zijn in de organisatie ingebed. En op het gebied van organisatieontwikkeling vindt het nodige plaats: zo is een verbeterprogramma in 2018 opgestart waar incidentele budgetten beschikbaar zijn gesteld door de drie gemeenten en is de managementstructuur van SED herijkt. Momenteel wordt gesproken over een beoogde structurele financiële impuls, ter versterking van de organisatie.

2. De aanleiding: herijking verdeelsystematiek in bedrijfsplan benoemd Bij aanvang van SED is een eenvoudige verrekensystematiek overgekomen. De enige manier om op dat moment, bij de start, geen 'voor- en nadeelgemeenten' te krijgen was destijds te werken met een verrekensystematiek gebaseerd op de verhouding in de inbreng: de 'vrijval' uit de gemeentelijke begroting, met peildatum 1/1/2013. Actueel leidt deze verdeelsystematiek tot het volgende beeld:

Waar in het bedrijfsplan van 2013 wordt gesproken over een 'kan-bepaling', is in de kaderbrief SED 2020 door het Algemeen Bestuur SED (zijnde de drie colleges), na consultatie van de raden, vastgesteld dat er in de afgelopen vijfjaar voortschrijdend inzicht is ontstaan over de budgetten, de gemeentelijke systematieken en gebrek aan transparantie in de uitwerking. Door het Algemeen Bestuur van de SED is bij vaststelling van de kaderbrief bepaald dat het Dagelijks Bestuur de discussie over de verdeelsleutel zou starten en is het voornemen geuit om bij de gemeentelijke begrotingen 2021 met een concreet voorstel richting de raden te komen. De herijkte verdeelsleutel dient te voldoen aan de volgende vijf ontwerpprincipes, zo hebben de colleges onderling afgesproken:

Stede Broec

32,12%

10.957

Enkhuizen

37,29%

12.720

•

Drechterland

30,59%

10.434

•

Uitlegbaar;

•

Rechtvaardig;

•

Duurzaam (toepasbaar voor periode van minimaal vijf jaar);

•

Simpel (uitvoerbaar).

Totaal

100%

34.112

Daarbij werd bij de besluitvorming tot de vorming van SED politiek-bestuurlijk afgesproken om in 2020 te bezien of de verdeelsleutel en daaronder liggende verrekensystematiek moet worden herijkt. Basis hiervoor is de volgende passage uit het bedrijfsplan (2013):

'Deze verdeelsleutel geldt tenminste tot en met het jaar 2020. Dan zijn de opstart- en frictiekosten terugverdiend en kan opnieuw bezien worden of a) de percentages op basis van de dan geldende situatie gewijzigd worden dan wel of b) overgegaan wordt op een andere kostenverdeelsystematiek'.

Transparant;

Echter, ondanks de politieke, bestuurlijke en ambtelijke verkenningen van diverse varianten op een herijking van de percentages en/ of verdeelsystematiek, is het tot op heden niet gelukt tot een collectief gedragen bestuurlijk besluit ('een doorwaadbare plaats') te komen. De drie colleges hebben daarop besloten tot de vorming van een 'Commissie van Wijzen', om te komen tot een zwaarwegend advies.

3. De vraagstelling aan en aanpak van de 'Commissie van Wijzen' Aan de Commissie van Wijzen is gevraagd:

(C

Kom tot één helder onderbouwd advies over de toekomstige verdeelsleutel SED én de wijze waarop deze zo nodig gefaseerd kan worden geïmplementeerd. Dit rekening houdende met de posities van eventuele voor- en nadeelgemeenten, die ontstaan als gevolg van deze herverdeling.

Om tot een beantwoording van deze vraagstelling te komen heeft de commissie, bestaande uit de heren Ruud Vreeman, Jos Bakker en Stan van de Laar, in februari/ maart 2021 gesproken met de gemeentesecretarissen/ tevens directieleden SED, de drie colleges van B&W/ tevens zijnde het Algemeen Bestuur SED en de voormalig procesbegeleider in 2020 van de bestuurlijke discussie rondom de herijking van de verdeelsleutel; de heer Nijnens. Daarnaast heeft de commissie kennisgenomen van de brondocumenten die reeds door de ambtelijke organisatie zijn vervaardigd en hebben met de heer Klunder, domeinmanager Bedrijfsvoering SED, afstemmingsmomenten plaatsgevonden voor het doorrekenen van alternatieve verrekensystematieken. Ook heeft de commissie zich verdiept in de verrekensystematieken die rondom andere ambtelijke fusieorganisaties worden toegepast.

Voorliggend rapport bevat het beeld en het eindoordeel van de commissie. Wij brengen met een gericht advies inzake de herijking van de verdeelsystematiek bestuurders van de SED en de colleges en raden in positie om tot een besluit te komen. Naast deze advisering rondom de techniek van de verdeelsleutel spreken wij als commissie de betreffende bestuurders/ colleges en gemeenteraden, met enkele wijze raden, aan op hun bestuurlijke verantwoordelijkheid: kom via de weg van vertrouwen en gunnen tot een 'doorwaadbare plaats'! Een gedragen en duurzaam besluit, als basis voor herstel van verhoudingen en vertrouwen. Besluitvorming over de herijking van de verdeelsleutel staat primair ten dienste van de ruim 60.000 inwoners en ondernemers in dit gebied: een besluit is nodig om de continuïteit van dienstverlening te kunnen garanderen. Een besluit zorgt er tevens voor dat de focus na een jaar van bestuurlijke discussie weer wordt verlegd van deze interne gerichtheid naar de opgaven en ontwikkelingen in de samenleving en het gebied. En niet op de minste plaats is een besluit nodig vanuit goed werkgeverschap; duidelijkheid voor de circa 450 medewerkers in de SED.

4. De oorspronkelijke uitgangspunten en de huidige kostenverdeling Over de huidige kostenverdeelsleutel staat in het bedrijfsplan (2013) onder andere het volgende: 'Kosten worden bewust niet verdeeld op basis van inwoneraantal, omdat het aantal inwoners geen relatie heeft met de taken en formatie die in de samenwerking worden ondergebracht. In het verleden kunnen gemeenten namelijk autonome keuzes hebben gemaakt, bijvoorbeeld met betrekking tot het al dan niet uitvoeren van taken in eigen beheer dan wel het beleggen hiervan bij externe partijen, die tot verschillen in takenpakket en formatieomvang hebben geleid. Verdeling op grond van inwoneraantal doet geen recht aan deze autonome keuzes en zal ertoe leiden dat een onevenredige kostenverdeling ontstaat. Het financieel resultaat van de SED - dat wil zeggen het jaarlijkse besparingspotentieel - wordt daarom naar rato van het ingebrachte budget per 1-1-2013 verdeeld en in mindering gebracht op de huidige budgetten (de vrijval) in de individuele gemeenten. Als gevolg van deze systematiek brengen gemeenten het budget in wat zij nu ook begroten, krijgen zij vanuit de SED geleverd (in termen van budget) wat zij nu in eigen huis ook beschikbaar hebben en delen zij, op basis van de verhouding in de budgettaire inbreng tussen de drie gemeenten, in het financieel resultaat van de samenwerking.'

De begroting en het financieel resultaat van de SED wordt verrekend conform onderstaande verdeelsleutel. Daarbij is sprake van een volledige 'lumpsum-financiering': de gehele SEDbegroting wordt omgeslagen naar deze gehanteerde verhoudingen tussen de drie gemeenten. Zoals in onderstaand overzicht is te zien, hebben er sinds de start kleine aanpassingen plaatsgevonden ten opzichte van de kostenverdeelsleutel uit het bedrijfsplan:

Gemeente

Bedrijfsplan (2013)

Huidig (2020)

Stede Broec

31,35%

32,12%

Enkhuizen

37,94%

37,29%

Drechterland

30,71%

30,59%

5. De alternatieven die reeds op de bestuurlijke tafel hebben gelegen In het proces dat in 2020 is doorlopen tussen het AB/ de drie colleges zijn vier 'hoofdvarianten', inclusief zijpaden, onderzocht. Hierbij zijn ook varianten onderzocht waarbij meerdere van deze hoofdvarianten zijn gecombineerd in één kostenverdeelsleutel, door het toekennen van een wegingsfactor per variant.

1.

Vast percentage (1/3,1/3,1/3)

2.

Algemene Uitkering Gemeentefonds

leder van de onderstaande varianten kent zijn voor- en nadelen, bijvoorbeeld omdat de verdeelsleutel (inwoneraantal) als niet wenselijk is betiteld, omdat er te weinig verhouding bestaat tot de claim van een gemeente op ambtelijke capaciteit. In de gesprekken in 2020 is gebleken dat het hanteren van de kostenverdeelsleutel 'Algemene Uitkering Gemeentefonds' technisch gezien de meeste bijval heeft gekregen. Het financiële effect van deze sleutel is echter voor met name Stede Broec onoverkoombaar gebleken.

De gedachte achter een vaste procentuele verdeling van de begroting van de SED is dat er geen verschil is in hoe gemeenten worden bediend, qua

Stede Broec: -414.000

workload. Daarbij in ogenschouw nemende dat de inwonersaantallen relatief en absoluut bezien dichtbij elkaar liggen.

Enkhuizen: +1.350.000 Drechterland: -936.000

Er liggen ruim 60 maatstaven ten grondslag aan de verdeling van het gemeentefonds. Bij elkaar geven deze criteria een zo goed mogelijke indicatie van

Stede Broec: -1.505.000

de problematiek waarmee gemeenten in hun specifieke situatie te maken hebben. Jaarlijks monitoren de fondsbeheerders (de Minister van BZK en de

Enkhuizen: +492.000

staatssecretaris van Financiën) hoe de verdeling van het gemeentefonds zich verhoudt tot de wijze waarop de kosten van gemeenten zich ontwikkelen.

Drechterland: +1.012.000

In deze maatstaven wordt bijvoorbeeld gecorrigeerd voor het karakter van de gemeente (stad vs. platteland) en de sociale structuur van een gemeente.

3.

4.

Inwoneraantal

Begrotingstotaal

Het aantal inwoners wordt bij sommige Gemeenschappelijke Regelingen gebruikt als grondslag voor de verdeelsleutel. De veronderstelling is dan dat

Stede Broec; -1.388.000

dit recht doet aan de 'claim op ambtelijke capaciteit’ en de opgaven in de samenleving: te denken valt aan GR-en op het vlak van Veiligheid en

Enkhuizen: +2.157.000

Belastingen. Het aantal inwoners is overigens ook een belangrijke verdeelmaatstaf bij de algemene uitkering uit het Gemeentefonds.

Drechterland: -769.000

Het gecorrigeerde begrotingstotaal (o.a. gecorrigeerd voor incidentele uitgaven, opbrengsten uit grondexploitaties en toevoegingen en uitnamen uit de reserves) kan dienen als indicatie voor de opgaven in een gemeente. Bij deze maatstaf worden ook uitgaven meegenomen die gedekt worden uit inkomsten als heffingen en belastingen en leges. Bij de berekening van de financiële gevolgen van het hanteren van het begrotingstotaal als verdeelsleutel, is ervoor gekozen om te corrigeren voor de bijdrage per gemeente aan de SED.

Een in deze rapportage staat voor een verhoging van de bijdrage aan de begroting SED en dus een negatief effect van de herverdeling. Een '+' staat derhalve voor een verlaging van de bijdrage aan de begroting SED en dus een positief effect van de herverdeling..

Stede Broec: -519.000 Enkhuizen: +1.547.000 Drechterland: -1.028.000

6. Zes waarnemingen ter introductie op advies van de Commissie Nn3) De Commissie van Wijzen heeft kennisgenomen van de hiervoor geschetste context. Deze context, aangevuld met de gesprekken die wij mochten voeren met sleutelspelers rondom dit vraagstuk, brengt ons alvorens tot een advies te komen tot een aantal waarnemingen. Wij delen deze waarnemingen - zonder waardeoordeel daarover te vormen - hieronder, om het advies in het juiste perspectief te kunnen plaatsen en om bij te dragen aan meer onderling begrip tussen betrokkenen en het herstel van vertrouwen tussen de sleutelspelers:

De ambtelijke fusie is tot stand gekomen op basis van doelstellingen die 'op tafel' lagen: kwaliteitsverbetering, kostenbeheersing, kwetsbaarheden reduceren en de kracht in de regio versterken. Tegen deze '4K's' kon je bestuurlijk niet tegen zijn: de ambtelijke fusie werd een feit. Mede met het oog op de destijds aanstaande decentralisaties in het sociaal domein en de lastige financiële situaties in enkele partnergemeenten. Er leek een congruentie in de doelen met de ambtelijke fusie tussen de drie gemeenten. Echter, 'onder tafel' waren de doelstellingen minder congruent, zo blijkt in retroperspectief. De ene partner zag de ambtelijke fusie destijds als een opmaat naar een bestuurlijke fusie. De andere partner zag de ambtelijke fusie destijds juist als de redding van zijn politiek-bestuurlijke zelfstandigheid. Een essentieel verschil, zo blijkt nu. De financiële impact van de SED vormde op dat moment (2013/2014) niet de boventoon van de discussie. Immers, de verdeelsleutel op basis van 'vrijval' gecombineerd met een taakstelling om de eenmalige opstart- en frictiekosten terug te verdienen zorgden voor een budgettair neutrale beweging.

Voornoemde doelstellingen 'onder tafel' beïnvloeden in het hier en nu de discussie over de ogenschijnlijk technische en overzichtelijke discussie over de verdeelsleutel. Politiek-bestuurlijk zijn beelden over elkaar ontwikkeld: 'Enkhuizen escaleert de discussie over de verdeelsleutel in de hoop op een interventie van de provincie om te komen tot herindeling' en ‘Stede Broec vertraagt de discussie over de verdeelsleutel in de hoop op escalatie en ontvlechting van de SED'. De commissie heeft uitgebreid gesproken met de beide betreffende colleges en kan in beide gevallen deze beelden over elkaar ontkrachten. Hoewel er in Enkhuizen politieke wensen zijn tot herindeling op termijn, is het collegestandpunt: de bestuurskracht in tact houden, door het behouden van de SED en de toekomst van deze organisatie niet in gevaar brengen. En terwijl er in Stede Broec bij de besluitvorming tot SED een zeer krappe meerderheid was voor de vorming van de SED - en zelfs huidige collegeleden tegenstander waren van de vorming van SED - staat men bestuurlijk volledig achter het behouden van SED, het respecteren van het democratisch genomen besluit.

De SED kende een moeilijke aanloop; de ambtelijke organisatie was niet 'in control' om drie zelfstandige colleges kwalitatief en kwantitatief goed te kunnen bedienen. Mede door de financiële taakstelling die aan SED werd meegegeven bij de start, om de gemaakte opstartkosten (structureel) in te verdienen. Maar ook omdat werken voor drie colleges, met uiteenlopende wensen op bijvoorbeeld het sociaal domein, niet makkelijk is. Er is de voorbije periode flink geïnvesteerd, door mensen en met middelen, in de SED. De structuur is herijkt en managementposities zijn (deels) opnieuw ingevuld. Dat heeft een positieve draai aan de beelden over de SED gegeven. Maar nog niet iedereen is (afdoende) tevreden: de bestuurlijke collegialiteit en inhoudelijke verbinding wordt soms gemist, de nabijheid van ambtelijke ondersteuning en advisering kan nog sterker worden vormgegeven en de kwaliteit is nog niet altijd op orde.

6. Zes waarnemingen ter introductie op advies van de Commissie (2vans) Dat geeft ruimte aan bestuurlijke gevoelens van ‘vroeger was het beter'. De discussie over de verdeelsystematiek en vooral het intreden van 'nadeelgemeenten' wordt vermengd met het beeld 'we moeten meer gaan betalen, terwijl we niet geheel tevreden zijn/ niet meer krijgen'. De zuivere lijn is echter dat de verdeelsleutel gaat over het herverdelen van de bestaande 'koek', niet over het vergroten van deze 'koek'. Dus: niet meer, maar anders.

De gevoelens op sommige plekken van 'vroeger was het beter', zoals hiervoor benoemd, willen wij als Commissie graag pareren met de kanttekening en het appèl op het besef: ‘dit zouden we zelfstandig niet in volle omvang, op deze manier tegen dit kostenniveau hebben gekund'. We zien op vele plaatsen in het land dat de huidige situatie onvergelijkbaar is geworden met de situatie van vijf/ zes jaar geleden. Ook niet vergelijkbaar met een situatie waarin een deelnemende gemeente de taken zelfstandig zou uitvoeren. De voordelen van het opheffen van kwetsbaarheden, de kwaliteitsimpulsen door investeringen in nieuwe (strategische) functies en kwalitatief hoogwaardig personeel dat je kunt aantrekken op de schaal van SED, de SED-kracht in de regio West Friesland op bepaalde dossiers en de systemen en de mate van digitalisering die wordt toegepast... het zijn effecten van de ambtelijke fusie die niet moeten worden onderschat in de huidige context. De rekening van het als gemeenten van deze omvang met een eigen ambtelijke organisatie deze taken tegen dit kwaliteitsniveau de voorbije vijf/ zes jaren zelf uitvoeren, was waarschijnlijk vele malen hoger geweest dan in de SED-omgeving. We kunnen dat niet kwantificeren, maar zijn als Commissie sterk overtuigd van het feit: ‘tel uw zegeningen met de SED én calculeer uw minder meerkosten'.

De gehanteerde percentages (verhouding 'vrijval' in oorspronkelijke begrotingen) en de verdeelsystematiek (lumpsum/ inputfinanciering) is de meest eenvoudige (en vaak enige) manier om een samenwerkingsverband van start te laten gaan. Eenvoudig, transparant en er ontstaan geen voor- en nadeelgemeenten bij de start. Het vergemakkelijkt de politiekbestuurlijke besluitvorming aan de voorkant aanzienlijk. Niet voor niets is in het bedrijfsplan voor de vorming van de SED aangegeven dat in 2020 de discussie over een herijking van de percentages en/ of de systematiek gevoerd zou kunnen worden. Dit omdat we constateren dat de wereld verandert: de opgaven in de samenleving wijzigen, de ambities van colleges zijn bijgesteld en misschien wel boven alles: de spelers op het speelveld zijn gewisseld. We constateren bij SED vooral dat laatste element: de spelers zijn gewisseld. De 'founding fathers' van de SED zijn grotendeels van het toneel verdwenen. De verhoudingen zijn veranderd. De perspectieven lopen uiteen. Het vertrouwen en het gunnen zijn afgenomen. Over het algemeen zien we bij samenwerking tussen gemeenten dat een lumpsum-financiering past bij een regio waarin het vertrouwen onderling groot is, partners elkaar wat gunnen én de toekomstperspectieven op één lijn liggen.

Zo werken diverse ambtelijke fusieorganisaties ook vier, vijfjaar na de start nog met een inputfinanciering en een omslagpercentage op basis van de verhouding in historische inbreng, inwoneraantallen, programmabegrotingen of algemene uitkering. We zien ook regio's waarin de verhoudingen of de perspectieven zijn veranderd, waardoor de samenwerking een meer zakelijk karakter heeft gekregen. Op die plaatsen in het land gaat de zakelijkheid (en het afgenomen karakter van vertrouwen en gunnen) veelal gepaard met een verrekensystematiek (deels) op basis van werkelijke kostenverrekening achteraf: een outputfinanciering. De (ambtelijke) administratieve last die daarbij hoort wordt geaccepteerd, omwille van het bestuurlijk comfort en/ of de politieke verantwoording/ uitlegbaarheid.

6. Zes waarnemingen ter introductie op advies van de Commissie o van 3) De drie gemeenten hebben in hun criteria voor de toekomstige verdeelsleutel het criterium 'simpel' opgenomen. Wij onderschrijven expertmatig bezien dat een verrekensystematiek op basis van outputfinanciering alles behalve simpel is en tot kostenverhogingen leidt door coördinatielast. In de praktijk constateren we dat verrekenen achteraf (outputfinanciering) tot minimale verschillen leidt, in meerjarig perspectief bezien, ten opzichte van een situatie waarin zou zijn gewerkt met een inputfinanciering. Blijkbaar zorgt de lokale context (omvang begroting, de opgaven en ambities, het karakter van de gemeente) er in meerjarig perspectief altijd voor dat er een bepaalde 'rem' staat op de claim aan ambtelijke capaciteit. De uurtje-factuurtje-systematiek heeft derhalve een hoog emotioneel/ gevoelsmatig karakter ('we betalen voor wat we krijgen én we betalen niet voor de buurgemeenten'), maar blijkt feitelijk dus nauwelijks tot andere financiële effecten te leiden op langere termijn dan een methodiek van inputfinanciering.

Wij constateren dat de discussie over de percentages en/ of verrekensystematiek behoorlijk is vastgelopen. Het niet doorbreken van deze discussie kan ernstige consequenties hebben: in de zin van verstoorde persoonlijke verhoudingen, politiek-bestuurlijk afbreukrisico (pers, provincie, college vs. raad, colleges onderling, verkiezingen), in de samenleving (continuïteit dienstverlening), ambtelijk (verloop, niet meer kunnen binden personeel) én financieel (frictiekosten). Hoewel wij begrip hebben voor eenieders standpunten, doen wij een fors beroep op uw bestuurlijke verantwoordelijkheid. Zonder het vraagstuk verder (technisch) te compliceren, komen wij tot een advies dat voldoet aan üw criteria: transparant, uitlegbaar, rechtvaardig, eenvoudig van opzet en duurzaam.

7. Advies: herijking, met respect voor het verleden én de toekomst n van4) De Commissie van Wijzen komt alles overziende tot het volgende advies:

Bij de start van de SED kenden de gemeenten ieder voor zich een ambtelijke organisatie, die in meer of mindere mate voldeed aan de lokale bestuurlijke wensen. Samenhangend met deze ambtelijke organisaties had iedere gemeente een 'aandeel organisatiekosten/ bedrijfsvoering' in de begroting. De SED is gestart met een begroting die de optelsom vormde van deze onderdelen in de drie individuele begrotingen: startbegroting 25.560.000 euro. De verhouding tussen deze inbreng ('vrijval') vormde daarmee de kostenverdeelsleutel van de SED. Deze sleutel was de énige sleutel die de vorming van de SED mogelijk maakte. Het was de enige sleutel die ervoor zorgde dat de colleges naar hun raden konden met de vraag om de GR te mogen aangaan, vanuit een budgettair neutraal karakter. De commissie stelt: zonder deze sleutel was SED er niet geweest, in zijn huidige vorm. Hoewel de intentie van de passage in het bedrijfsplan van 2013 oprecht was om in 2020 te bezien óf herijking van de percentages, dan wel de verdeelsystematiek, mogelijk is concludeert de commissie dat er geen breed bestuurlijk draagvlak voor deze herijking bestaat. Omdat, het vertrouwen in elkaar is afgenomen, omdat de toekomstperspectieven verschillen, omdat de lokale financiële situaties een nadelig financieel effect moeilijk toestaan, omdat er geen maximale tevredenheid is over de dienstverleningen vanuit de SED.

De commissie is van mening dat het nü ter discussie stellen van die sleutel op die omvang van de startbegroting van de SED leidt tot het verschuiven van de discussie uit 2013/ 2014 naar 2021. De gemeenten die nu nadeel zouden ondervinden van het ter discussie stellen van deze sleutel op die begrotingsomvang (startbegroting), zijn daarmee in 2013/ 2014 'gevangen' in een construct, waarmee zij nu voor het blok staan voor herijking en het accepteren van het financieel nadeel.

De nu geldende verdeelsleutel voldoet naar mening van de commissie ook aan alle vijf de criteria die het AB heeft vastgelegd met elkaar: •

Transparant: de sleutel en de startbegroting SED 2015 zijn zorgvuldig opgebouwd, berusten op de feitelijke situatie op dat moment en zijn door alle colleges en raden omarmd.

•

Uitlegbaar: Voorgaande redenering zien we als verdedigbaar en uitlegbaar naar alle betrokkenen. Zonder deze sleutel was er geen SED. Aanpassing leidt altijd tot nadeelgemeente(n) ten opzichte van de inbreng en verdeling van de startbegroting.

•

Rechtvaardig: objectief bezien achten wij de 'vrijval' een rechtvaardige verdeelsleutel, over de omvang van de startbegroting. De gemeenten voerden in de oorspronkelijke situatie hun taken ook uit in die verhouding ten opzichte van elkaar. De commissie ziet geen aanleiding te moeten vaststellen dat die verhouding ten opzichte van elkaar substantieel zou zijn gewijzigd.

•

Duurzaam (toepasbaar voor periode van minimaal vijfjaar): het blijven betrekken van het verleden, als substantiële basis in het verdelen van de begroting van de SED naar de toekomst, is naar mening van de commissie een duurzame variant. Waarbij geadviseerd wordt dit advies ook duurzaam overeen te komen: geen perspectief op een nieuwe discussie over herijking.

•

Simpel (uitvoerbaar): de huidige verdeelsleutel wordt al jaren toegepast, berust op lumpsum-financiering (inputfinanciering) en is derhalve simpel in zijn uitvoering.

Adviseert de Commissie om alles bij het oude te laten? Nee, zeker niet. Voorgaand advies heeft betrekking op de oorspronkelijke verdeelsystematiek op de omvang van de startbegroting 2015 (EUR 25,6 mln.). Echter, sindsdien hebben er vele ontwikkelingen plaatsgevonden in de drie gemeenten en in de SED.

7. Advies: herijking, met respect voor het verleden én de toekomst <2 van 4) Als gevolg van al deze ontwikkelingen is de SED-begroting substantieel toegenomen, ten opzichte van de startbegroting 2015. De begroting 2021 bedraagt 34.112.000 euro. Daarmee bedraagt de stijging in de totale deelnemersbijdrage in absolute zin over de periode 2015 (25,6 mln.) tot en met 2021 (34,1 mln.): EUR 8,5 mln. De commissie adviseert om voor dit begrotingsdeel - de toevoeging op de startbegroting 2015 te komen tot een andere verdeelsleutel: van ‘vrijval' in de individuele begrotingen is op dit begrotingsdeel namelijk geen sprake geweest. De individuele gemeenten hebben de taken behorende tot deze begrotingstoename nooit in eigen beheer uitgevoerd. De commissie acht voor het begrotingsdeel bovenop de omvang van de startbegroting een gecombineerde verdeelsleutel wenselijk: Wij adviseren (advies 2a) om 50% van het begrotingsdeel boven de startbegroting 2015 te verdelen op basis van de Algemene Uitkering Gemeentefonds. Er liggen ruim 60 maatstaven ten grondslag aan de verdeling van het gemeentefonds. Bij elkaar geven deze maatstaven een zo goed mogelijke indicatie van de context, opgaven en sociale structuren waarmee gemeenten in hun specifieke situatie te maken hebben.

Jaarlijks monitoren de fondsbeheerders (de Minister van BZK en de staatssecretaris van Financiën) hoe de verdeling van het gemeentefonds zich verhoudt tot de wijze waarop de kosten van gemeenten zich ontwikkelen. Dit impliceert ook dat jaarlijks in de begroting SED deze sleutel wordt herijkt conform de verdeling van het gemeentefonds. Wij adviseren (advies 2b) om de overige 50% van het begrotingsdeel boven de startbegroting 2015 te verdelen op basis van de verhouding in de structurele lasten in de programmabegroting, excl. bijdragen aan verbonden partijen, waaronder de bijdrage aan SED. De omvang van de programmabegroting bepaalt in belangrijke mate de opgaven en ambities in een gemeente en daarmee samenhangend de claim die een gemeente kan doen op ambtelijke capaciteit. Ook deze verhouding wordt dan jaarlijks herijkt.

Het hanteren van de door ons geadviseerde verdeelsleutels onder adviezen 1 en 2 leidt tot vooren nadeelgemeenten; sommige gemeenten gaan meer (Stede Broec, Drechterland) en sommigen gaan minder (Enkhuizen) betalen dan nu het geval is. Hoewel de structurele financiële effecten relatief bezien overzichtelijk lijken, adviseren wij omwille van de politiek-bestuurlijke gevoeligheden en daarmee haalbaarheid van ons advies bezien om de pijn voor de nadeelgemeenten te dempen. Wij adviseren daarom een ingroeiperiode te hanteren, waarin de voordeelgemeente zijn voordeel over een bepaalde periode inzet ter compensatie van de nadeelgemeenten. Wij adviseren om deze ingroeiperiode drie jaar (evenredige ingroei per jaarschijf) te laten duren en te verwerken in de begrotingen 2022-2024.