Bijlage handreiking inrichting informatie- en archiefbeheer bij samenwerkingsverbanden

Handreiking inrichting informatie- en archiefbeheer bij samenwerkingsverbanden Wat zijn de tussen een samenwerkingsverband en zijn deelnemers te maken afspraken over het informatie- en archiefbeheer?

November 2021

Colofon Auteurs Erika Hokke, directeur Regionaal Archief Zuid-Utrecht Chantal Menting, gemeentearchivaris van Amersfoort Jeanine Nolen, coördinator toegankelijkheid archieven en collecties bij Stadsarchief Rotterdam Erik Baas, interbestuurlijk toezichthouder informatie- en archiefbeheer bij provincie Noord-Brabant Eindredactie Peter Diebels, Provinciearchivaris en Interbestuurlijk toezichthouder bij provincie Zuid-Holland

1

1

Voorwoord

Met de vorming van de regionale uitvoeringsdiensten in 2012 ontstond de roep om handvatten voor het regelen van informatie- en archiefbeheer bij het uitbesteden van taken aan samenwerkingsverbanden. Zo verscheen in 2014 op initiatief van een werkgroep van leden van het Landelijk overleg van provinciale archiefinspecteurs (LOPAI) en de sectie archieftoezicht van de Branchevereniging van Archiefinstellingen in Nederland (BRAIN) de eerste handreiking informatieen archiefbeheer bij de uitbesteding van taken aan samenwerkingsverbanden. In 2017 volgde een uitbreiding en actualisatie van deze handreiking. In deze vernieuwde versie van de Handreiking is een tweede actualisatieslag gemaakt, waarbij niet alleen de aandacht is voor de noodzakelijke acties bij het aangaan van een samenwerkingsverband, maar ook voor de gevolgen van uittreding of de opheffing van het samenwerkingsverband. Daarnaast zijn de paragrafen over samenwerkingsvormen en de verantwoordelijkheid ten aanzien van de zorg voor en het beheer van archiefbescheiden ingekort en herschreven en is de literatuurlijst flink uitgebreid. LOPAI, de Koninklijke Vereniging Archiefsector Nederland (KVAN) en het Kennisnetwerk Informatie en Archief (KIA) ondersteunen de samenwerking in de sector van het archief- en informatiebeheer en het bevorderen van de deskundigheid.

Het werk van de auteurs van deze handreiking is hiervan een duidelijk voorbeeld. Wij zijn ervan overtuigd dat overheidsorganen, stichtingen, verenigingen, archiefdiensten en informatieprofessionals met deze handreiking een goede invulling kunnen geven aan hun taken ten aanzien van informatie- en archiefbeheer.

Den Haag, november 2021

2

2

Inleiding en leeswijzer

Overheidsorganen werken regelmatig samen met andere overheden bij de uitvoering van hun taken. Soms is deze samenwerking verplicht, denk aan omgevingsdiensten en veiligheidsregio’s, terwijl in andere gevallen de samenwerking een vrije keuze is van de betreffende overheidsorganen. De wijze van samenwerking kan zich beperken tot onderlinge afstemming, maar ook leiden tot het gezamenlijk oprichten van een zelfstandige organisatie zoals een gemeenschappelijke regeling of een stichting. Een recent rapport1 voor het aangaan van samenwerkingsverbanden laat zien dat overheidsorganen zo’n 15 verschillende juridische vormen tot hun beschikking hebben bij het aangaan van een samenwerking met andere overheidsorganen. Voor een samenwerkingsverband wordt vaak de term ‘verbonden partij’ gebruikt. Hoewel veel samenwerkingsverbanden aan te merken zijn als ‘verbonden partij’ is dit niet altijd het geval.2 Daarom hanteren we in deze handreiking de bredere term ‘samenwerkingsverbanden’. Als overheidsorganen gaan samenwerken, in wat voor vorm dan ook, dienen zij op het gebied van het informatie- en archiefbeheer het nodige te regelen volgens de bepalingen van de Archiefwet 1995. Volgens de Archiefwet 1995 dient de archiefzorg van gemeenschappelijke regelingen en samenwerkingsverbanden op dezelfde wijze geregeld te worden als voor andere overheidsorganen in de wet is voorgeschreven.

Deze ‘Handreiking inrichting informatie- en archiefbeheer bij samenwerkingsverbanden’ geeft hiervan een overzicht en is toegespitst op de samenwerking tussen twee of meerdere overheidsorganen. De handreiking is primair bedoeld voor professionals op het gebied van informatie- en archiefbeheer en voor juristen die betrokken zijn bij het vormgeven van een samenwerking tussen overheidsorganen. Doel is hen handvatten te bieden voor het goed inrichten van het informatie- en archiefbeheer bij samenwerking. In vergelijking met de vorige Handreiking inrichting informatie- en archiefbeheer bij samenwerkingsverbanden (Verbonden Partijen) uit 20173 is er naast de aandacht voor de noodzakelijke acties bij het aangaan van een samenwerkingsverband, ook (meer) aandacht voor de gevolgen van het opheffen van de samenwerking en het uittreden uit de samenwerking. Daarnaast zijn de paragrafen over samenwerkingsvormen en de verantwoordelijkheid ten aanzien van de zorg voor en het beheer van archiefbescheiden ingekort en herschreven. Deze handreiking gaat voornamelijk in op de consequenties voor de inrichting van het informatieen archiefbeheer als overheidsorganen een samenwerking met andere overheidsorganen aangaan, wat men noemt ‘bestuurlijke samenwerking’.

De handreiking gaat minder uitgebreid in op de te regelen zaken voor het archief- en informatiebeheer bij een publiek-private samenwerking, het uitbesteden van overheidstaken aan private organisaties (marktpartijen) of bij de privatisering van taken of organisatieonderdelen. De opbouw van de handreiking is als volgt: hoofdstuk 3 beschrijft de verschillende samenwerkingsvormen die overheidsorganen aan kunnen gaan. Om het gevarieerde beeld van samenwerkingsmogelijkheden te laten zien, zijn daarin zowel de bestuurlijke (publiek-publieke) als de publiek-private samenwerkingsvormen beschreven. Vervolgens richten de daaropvolgende twee hoofdstukken zich alleen op de bestuurlijke samenwerking en het informatie- en archiefbeheer. Hoofdstuk 4 beschrijft een aantal belangrijke aspecten van de bestuurlijke samenwerking in relatie tot het informatie- en archiefbeheer, zoals zorg en beheer, mandaat en delegatie, ter beschikkingstelling en de gevolgen van de liquidatie van een samenwerkingsverband. Tenslotte Roeland Stolk e.a. Democratische legitimiteit bij interbestuurlijke samenwerking. Knelpunten, oplossingen en een handelingsperspectief voor het Rijk (Berenschot in opdracht van het ministerie van BZK, z.p., 2018). 2 Een verbonden partij is een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waar een overheidsorganisatie een bestuurlijk en financieel belang in heeft.

Bestuurlijke samenwerkingsvormen, gericht op afstemming of netwerkvorming zijn geen verbonden partijen, maar wel samenwerkingsverbanden. 3 . Werkgroep LOPAI/ sectie archieftoezicht BRAIN, Handreiking Inrichting informatie- en archiefbeheer bij samenwerkingsverbanden (Verbonden Partijen), z.p. 2017. 1

3

gaat hoofdstuk 5 in op wat er op het gebied van informatie- en archiefbeheer geregeld moet worden voor de verschillende vormen van bestuurlijke samenwerkingsverbanden. Om de toepasbaarheid van de handreiking zo groot mogelijk te maken, zijn in de bijlagen verschillende modellen, checklists en voorbeelden opgenomen. Deze zijn deels afkomstig uit de werkpraktijk en veralgemeniseerd voor breder gebruik, deels zijn ze als nieuwe instrumenten ontwikkeld. De bijlagen bieden verder een begrippenlijst en een overzicht van geraadpleegde literatuur. De auteurs van deze handreiking danken iedereen die bij de totstandkoming actief heeft meegedacht en input geleverd.

4

3 3.1

Overzicht van samenwerkingsvormen Bestuurlijke samenwerking: publiek-publieke versus publiek-private samenwerking

Overheidsorganen hebben de mogelijkheid om samen te werken met andere overheidsorganen of met private partijen. De keuze wordt onder andere bepaald door de ‘aard van de taak’: bepaalde overheidstaken mogen alleen door het overheidsorgaan of een samenwerkingsverband van overheidsorganen worden uitgevoerd.4 Als overheidsorganen op taken samenwerken met andere overheden, is er sprake van bestuurlijke samenwerking. Dit wordt ook wel publiek-publieke samenwerking genoemd. Hieronder valt ook interbestuurlijke samenwerking, als sprake is van samenwerking tussen overheidsorganen uit verschillende bestuurslagen. Samenwerking van overheidsorganen met een privaatrechtelijke rechtspersoon die geheel wordt gecontroleerd door samenwerkende overheden valt ook onder bestuurlijke samenwerking en niet onder publiek-private samenwerking.5 De vormen van bestuurlijke samenwerking zijn in paragraaf 3.2 beschreven. Als overheidsorganen samenwerken met private partijen, anders dan in de vorige alinea beschreven, of met particulieren is er sprake van publiek-private samenwerking. Publiek-private samenwerking is nadrukkelijk niet hetzelfde als het uitbesteden van een taak door een overheidsorgaan aan een marktpartij; dan is er sprake van een opdrachtgever– opdrachtnemersrelatie.

In paragraaf 3.3 zijn beknopt de grondslag voor publiek-private samenwerking en een aantal publiek-private samenwerkingsvormen genoemd.

3.2

Vormen van bestuurlijke samenwerking

Bestuurlijke samenwerking, zowel in een publiek- als privaatrechtelijke rechtsvorm, houdt in dat er sprake is van samenwerking tussen uitsluitend overheidsorganen. Dit kan horizontale samenwerking zijn binnen dezelfde overheidslagen of interbestuurlijk tussen overheidslagen. Overheidsorganen hebben verschillende juridische vormen tot hun beschikking om de bestuurlijke samenwerking vorm te geven. De juridische vormen zijn onder te brengen in drie hoofdcategorieën, die samenhangen met de intensiteit en het doel van de samenwerking: afstemming, netwerkconstructie of zelfstandige organisatie.6 Bij elke categorie bestaat de optie om de samenwerking een publiekrechtelijke of een privaatrechtelijke vorm te geven. De publiekrechtelijke vormen hebben een formele grondslag in de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR) en de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De privaatrechtelijke vormen hebben een formele grondslag in het Burgerlijk Wetboek (BW). Onderstaand schema7 geeft de zes verschillende juridische vormen van bestuurlijke samenwerking weer.

VNG Intergemeentelijke samenwerking toegepast. Handreiking voor toepassing van de Wet gemeenschappelijke regelingen (VNG, Den Haag, 2015) p. 16. 5 Intergemeentelijke samenwerking toegepast, p. 14. 6 Deze indeling wordt in meerdere publicaties gehanteerd en komt voort uit de indeling die mr. R.J.H.M. de Greef e.a. hanteerden in Intergemeentelijke samenwerking toegepast. NB. Deze publicatie heeft als publicatiedatum 2015, maar De Greef verwijst hier al naar in een rapport voor de Rekenkamer Oost-Nederland uit 2014 (mr. R.J.M.H. de Greef, mr. drs. L.C.L. Huntjens Sturing & toezicht op Gemeenschappelijke regelingen. Handreiking voor Provinciale Staten van Overijssel; in opdracht van Rekenkamer Oost-Nederland). Zie de literatuurlijst voor overige publicaties waar deze indeling in wordt gehanteerd. 7 Overgenomen uit Democratische legitimiteit bij interbestuurlijke samenwerking p. 10, dat is gebaseerd op het overzicht van juridische vormen in Intergemeentelijke samenwerking toegepast. 4

5

bestuurlijke samenwerking

afstemming

publiekrechtelijk

privaatrechtelijk

netwerkconstructie

publiekrechtelijk

privaatrechtelijk

zelfstandige organisatie

publiekrechtelijk

privaatrechtelijk

Vereniging Regeling zonder meer

Bestuursovereenkomst

GR Enkelvoudige centrumregeling

Dienstverlenings -overeenkomst

Bevoegdheden overeenkomst

Beleidsovereenkomst

GR Meervoudige centrumregeling

Overeenkomst tot opdracht

GR Openbaar Lichaam GR Bedrijfsvoeringsorganisatie GR Gemeenschappelijk Orgaan

Convenant

Coöperatie Besloten Vennootschap Naamloze Vennootschap Stichting

Hoewel de mogelijkheid bestaat om een bestuurlijke samenwerking zowel publiekrechtelijk als privaatrechtelijk vorm te geven, lijkt de wetgever een voorkeur te geven aan publiekrechtelijke vormen. Voor gemeenten en provincies is die voorkeur vastgelegd in de Gemeentewet respectievelijk Provinciewet, waarin staat dat het college van burgemeester en wethouders (B&W) dan wel gedeputeerde staten (GS) slechts mogen besluiten “tot de oprichting van en de deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen, indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen belang” (Gemeentewet art. 160 lid 2 en de Provinciewet art. 148 lid 2).

3.2.1

Bestuurlijke samenwerking via afstemming

Afstemming is de meest lichte vorm van samenwerking, alleen gericht op de afstemming tussen overheidsorganen over beleid, het gebruik van bevoegdheden of de wijze waarop taken worden uitgevoerd. Afstemming vindt bijvoorbeeld plaats bij het ontwikkelen van een gezamenlijke structuurvisie of een identiek handhavingsbeleid. Kenmerkend is dat er in deze vorm van samenwerking geen taken voor een ander worden verricht, er wordt geen nieuwe organisatie met rechtspersoon en/of bestuursorgaan opgericht en de bevoegdheden en verantwoordelijkheden blijven bij ieder overheidsorgaan afzonderlijk liggen. Afstemming kan wel leiden tot een gezamenlijke aanpak, bijvoorbeeld door een gezamenlijke aanbesteding. Publiekrechtelijke rechtsvormen •

Regeling zonder meer De regeling zonder meer is een lichte vorm van samenwerking die voortvloeit uit artikel 1 van de WGR. Er wordt dan binnen de WGR samengewerkt zonder gebruik te maken van de mogelijkheden om een openbaar lichaam (WGR art. 8 lid 1), gemeenschappelijk orgaan (WGR art. 8 lid 2) of bedrijfsvoeringsorganisatie (WGR art. 8 lid 3) in te stellen of taken te laten uitvoeren door een ander overheidsorgaan (WGR art. 8 lid 4).

6

•

Bevoegdhedenovereenkomst Een bevoegdhedenovereenkomst is een publiekrechtelijke overeenkomst waarin bestuursorganen afspraken vastleggen over het gebruik van een publiekrechtelijke bevoegdheid. De bevoegdhedenovereenkomst sluit aan op de beleidsregel die wordt genoemd in de Algemene wet bestuursrecht (Awb art. 1:3 lid 4). Bij een beleidsregel geeft een bestuursorgaan eenzijdig aan hoe het met zijn publieke bevoegdheid wenst om te gaan; bij een bevoegdhedenovereenkomst worden afspraken tussen meerdere partijen vastgelegd.8

•

Convenant Het begrip convenant heeft geen vastomlijnde betekenis. Het ministerie van Justitie en Veiligheid omschrijft een convenant als “een afspraak van de overheid met een of meer partijen gericht op het realiseren van bepaalde (beleids-) doelstellingen”. In een convenant worden schriftelijke afspraken over het leveren van prestaties vastgelegd.9

Privaatrechtelijke rechtsvormen •

Bestuursovereenkomst Een bestuursovereenkomst is een lichte juridische vorm van intergemeentelijke samenwerking. Er wordt niet gekozen voor een afzonderlijk bestuur. In de regeling worden afspraken vastgelegd over overleg, afstemming en besluitvorming over de bevoegdheden, waarvoor een bestuurlijk overlegplatform in het leven wordt geroepen.10

•

Beleidsovereenkomst Een beleidsovereenkomst wordt gedefinieerd als een privaatrechtelijke overeenkomst11 tussen overheidsorganen die gezamenlijk een bepaald beleidsdoel nastreven. Een beleidsovereenkomst behandelt de beleidsmatige afstemming over het gebruik van privaatrechtelijke bevoegdheden (bijvoorbeeld als het gaat om het eigendom van onroerende zaken).12

3.2.2

Bestuurlijke samenwerking via een netwerkconstructie

Bij een netwerkconstructie is een overheidsorgaan belast met de uitvoering van een bepaalde taak voor één of meerdere overheidsorganen of gaan overheidsorganen taken voor elkaar uitvoeren. Kenmerkend is dat geen nieuwe organisatie of orgaan wordt opgericht. Publiekrechtelijke rechtsvorm •

Centrumregeling (enkelvoudig, meervoudig) De centrumregeling vloeit voort uit artikel 8 lid 4 van de WGR. Onder een ‘enkelvoudige centrumregeling’ wordt een gemeenschappelijk regeling verstaan waarbij deelnemende overheidsorganen taken en bevoegdheden onderbrengen bij één centrumorganisatie, die deze taken voor de anderen uitvoert. Onder een ‘meervoudige centrumregeling’ worden binnen één samenwerking meerdere centrumorganisaties aangewezen. In deze vorm nemen meerdere deelnemers aan de gemeenschappelijke regeling een taakveld voor hun rekening.13 Een centrumregeling heeft geen eigen rechtspersoonlijkheid: deelnemende overheidsorganen blijven volledig verantwoordelijk voor de namens hen genomen beslissingen.

Intergemeentelijke samenwerking toegepast p. 19. Kenniscentrum Wetgeving en Juridische zaken Ministerie van Justitie en Veiligheid; https://www.kcwj.nl/node/13707/convenant. 10 https://arenaconsulting.nl/arenawiki/binnengemeentelijke-samenwerking/binnengemeentelijkesamenwerking-bouwstenen/bestuursovereenkomst/. 11 Het Burgerlijk Wetboek hoofdstuk 6 titel 5 definieert ‘overeenkomst’ als een meerzijdige rechtshandeling, waarbij een of meer partijen jegens een of meer andere een verbintenis aangaan. (BW art. 6:213 lid 1). 12 Intergemeentelijke samenwerking toegepast p. 19. 13 Intergemeentelijke samenwerking toegepast p. 20. 8 9

7

Privaatrechtelijke rechtsvormen •

Dienstverleningsovereenkomst Een dienstverleningsovereenkomst is een privaatrechtelijke overeenkomst waarbij overheidsorganen afspreken dat het ene overheidsorgaan taken uitvoert voor de ander.14 Juridisch is deze overeenkomst vaak te kwalificeren als een ‘overeenkomst van opdracht’ uit het Burgerlijk Wetboek.15

•

Overeenkomst van opdracht Dit is een “overeenkomst waarbij de ene partij, de opdrachtnemer, zich jegens de andere partij, de opdrachtgever, verbindt anders dan op grond van een arbeidsovereenkomst werkzaamheden te verrichten die in iets anders bestaan dan het tot stand brengen van een werk van stoffelijke aard, het bewaren van zaken, het uitgeven van werken of het vervoeren of doen vervoeren van personen of zaken.” (BW art. 7:400 lid 1).

Overheidsorganen mogen in voorkomende gevallen de privaatrechtelijke weg bewandelen door gebruik te maken van een overeenkomst voor de behartiging van haar taken, maar hun contractsvrijheid is begrensd doordat zij rekening moeten houden met publiekrechtelijke normen en regels. Zo dient bijvoorbeeld oneerlijke concurrentie met bedrijven te worden voorkomen.

3.2.3

Bestuurlijke samenwerking via zelfstandige organisatie

Samenwerking in een (nieuwe) zelfstandige organisatie is de meest vergaande vorm van bestuurlijke samenwerking. Kenmerkend hierbij is dat een nieuwe rechtspersoon en/of bestuursorgaan wordt ingesteld16, waar de overheidsorganen in vertegenwoordigd zijn. De zelfstandige organisatie is belast met de uitvoering van de taak of taken ten behoeve van de deelnemers en onder toezicht en verantwoordelijkheid van deze deelnemers.17 Samenwerking in de vorm van een zelfstandige organisatie kan, net als de eerdergenoemde samenwerkingsvormen via afstemming en een netwerkconstructie, zowel publiekrechtelijk (via WGR) of privaatrechtelijk (via BW) worden vormgegeven. Van belang is te beseffen dat bestuurlijke samenwerking via een privaatrechtelijke rechtspersoon in beginsel niet wordt beheerst door het publiekrecht, waardoor waarborgen als verantwoordings- en inlichtingsrelaties, openbaarheid etc. afzonderlijk moeten worden geregeld.18 Publiekrechtelijke rechtsvormen GR Openbaar Lichaam Het openbaar lichaam (OL) is de meest voorkomende vorm van samenwerking op basis van de WGR. Te denken valt onder meer aan een Veiligheidsregio, Gemeentelijke Gezondheidsdienst (GGD) of Omgevingsdienst. Het bestuur van het OL bestaat uit het algemeen bestuur, het dagelijks bestuur en de voorzitter. Het algemeen bestuur staat aan het hoofd van het OL.

Aan het bestuur kunnen in beginsel alle bevoegdheden van de deelnemers worden overgedragen. Deze moeten expliciet in de regeling worden toegekend. Deelnemers geven aan ter behartiging van welke belangen de regeling wordt aangegaan en dragen eigen bevoegdheden (in mandaat of delegatie) over om behartiging van die belangen te realiseren. Afhankelijk van het soort bevoegdheden dat wordt overgedragen Intergemeentelijke samenwerking toegepast p. 19. Overheden kunnen een dienstverleningsovereenkomst niet voor alle taakuitvoering inzetten; hier gelden specifieke voorwaarden om strijdigheid met marktwerking te voorkomen. 16 mr. R.J.M.H. de Greef, mr. drs. L.C.L. Huntjens Sturing & toezicht op Gemeenschappelijke regelingen. Handreiking voor Provinciale Staten van Overijssel; In opdracht van Rekenkamer Oost-Nederland, 2014. 17 Intergemeentelijke samenwerking toegepast p. 18. 18 Intergemeentelijke samenwerking toegepast p. 22. 14 15

8

(verordenend/kaderstellend of uitvoerings- of bedrijfsvoeringstaken) wordt de regeling getroffen door hetzij de gemeenteraad, provinciale staten of algemeen bestuur van een waterschap (raadsregeling) of door de colleges van B&W, GS of het dagelijks bestuur van een waterschap (collegeregeling) of door beiden. Het OL bezit rechtspersoonlijkheid in de zin van het Burgerlijk Wetboek en kan daardoor volledig aan het rechtsverkeer deelnemen. Eventuele beperkingen op deze volledige rechtsbevoegdheid zijn mogelijk, maar moeten dan in de regeling worden vastgelegd. GR Bedrijfsvoeringsorganisatie De bedrijfsvoeringsorganisatie (BVO) is een vorm van samenwerking die per 1 januari 2015 in de WGR is geïntroduceerd. Een BVO kan alleen bij een collegeregeling worden ingesteld, een regeling waaraan uitsluitend colleges van burgemeester en wethouders (of gedeputeerde staten respectievelijk het dagelijks bestuur van een waterschap) deelnemen. Het bestuur bestaat uit leden van deze colleges. Een BVO kent geen geleed bestuur (algemeen bestuur, dagelijks bestuur en voorzitter), maar slechts één bestuursorgaan. Het bestuur is eindverantwoordelijk voor wat binnen de BVO gebeurt. Aan het bestuur van een BVO kunnen in beginsel alle bevoegdheden van een college worden overgedragen, behalve de verordenende bevoegdheid.

Daarnaast mogen de bevoegdheden die worden overgedragen alleen ondersteunend (bedrijfsvoering) of uitvoerend van aard zijn. Beleidsbepalende taken behoren toe aan de raad respectievelijk het college. Een BVO bezit rechtspersoonlijkheid. Dit betekent dat het op eigen titel privaatrechtelijke rechtshandelingen kan verrichten.19 Gemeenschappelijk Orgaan Het Gemeenschappelijk Orgaan (GO) is een lichtere vorm van samenwerking op basis van de WGR. Het GO bestaat uit één orgaan, er kunnen geen andere organen worden ingesteld. Aan het GO kunnen in beginsel alle bevoegdheden van de deelnemers worden overgedragen, met uitzondering van de verordenende bevoegdheid. Wel kunnen deelnemende overheidsorganen beschikkingsbevoegdheden overdragen aan het GO, maar niet de bevoegdheid om belastingen te heffen of algemeen verbindende voorschriften te geven. Deze variant wordt wel gebruikt voor enkelvoudige samenwerking of voor afstemming.

Het gaat dan vaak om een gemeenschappelijke regeling die gericht is op visievorming en onderlinge afstemming voor één bepaald beleidsterrein, bijvoorbeeld welzijn of huisvesting.20 Privaatrechtelijke rechtsvormen Vereniging Het Burgerlijk Wetboek definieert een vereniging als ‘een rechtspersoon met leden die gericht is op een bepaald doel (BW art 2:26 lid 1) waarbij het doel van de vereniging niet mag bestaan uit het verdelen van winst onder haar leden’ (BW art 2:26 lid 3). Verenigingen kennen een bestuur, maar de algemene ledenvergadering vormt het hoogste gezag van de vereniging, Ter voorkoming van belangenverstrengeling nemen overheidsorganen in beginsel niet deel aan het bestuur. Coöperatie Een coöperatie is een bijzondere vorm van een vereniging (vroeger ook wel ‘coöperatieve vereniging’ genoemd). Een coöperatie moet zich volgens haar statuten ten doel stellen in bepaalde stoffelijke behoeften van haar leden te voorzien, krachtens overeenkomsten met hen gesloten (BW art 2:53 lid 1). Een coöperatie mag wel winst verdelen onder haar leden (BW art 2:53a), maar verder zijn alle artikelen in het BW over vereniging ook van toepassing op de coöperatie (BW art 2:53a). Ook bij een coöperatie zijn de leden het hoogste orgaan en benoemen en ontslaan het bestuur en de directie.

Voorbeelden van een BVO zijn uitvoeringsorganisaties voor de jeugdzorg of het sociaal domein en werkorganisaties van samenwerkende gemeenten, zoals West-Betuwe of HLT Samen. 20 Voorbeelden van een GO zijn het gemeenschappelijk orgaan Hollandse Waterlinies en het GO Bereikbaarheid Zuid-Kennemerland. 19

9

Besloten Vennootschap Een besloten vennootschap (BV) is een rechtspersoon met een in aandelen verdeeld maatschappelijk kapitaal, waarbij deze aandelen niet vrij overdraagbaar zijn (BW art. 2:175 lid 1). Een BV heeft rechtspersoonlijkheid, kan zelfstandig optreden in het maatschappelijk verkeer, contracten aangaan en eigen personeel in dienst hebben. Binnen de door de wet en statuten gestelde grenzen is de Algemene Vergadering van Aandeelhouders (AVA) het orgaan met de hoogste zeggenschap van de BV. De AVA benoemt, schorst en ontslaat in beginsel de bestuurders, tenzij het een structuur-BV betreft. In dat geval worden de bestuurders benoemd door de verplicht ingestelde Raad van Commissarissen (RvC). Naamloze Vennootschap Een naamloze vennootschap (NV) is een rechtspersoon met een in aandelen verdeeld maatschappelijk kapitaal, waarbij deze aandelen wel vrij overdraagbaar zijn (BW art. 2:64 lid 1). De NV kent een bestuur en een algemene vergadering van aandeelhouders. In de statuten kan bepaald worden dat er een raad van commissarissen is. Stichting Een stichting is een rechtspersoon zonder leden. Een stichting beoogt met behulp van een daartoe bestemd vermogen een in de statuten vermeld doel te verwezenlijken (BW art. 2:285 lid 1).

Het doel van een stichting mag niet liggen in het doen van uitkeringen aan de oprichters of aan hen die deel uitmaken van haar organen, noch aan anderen tenzij wat deze laatste betreft de uitkeringen een ideële of sociale strekking hebben (BW art. 2:285 lid 3). Voor bestuurlijke samenwerking ligt een stichting minder voor de hand, omdat er geen sprake is van leden.21

3.3

Vormen van publiek-private samenwerking

Als overheidsorganen bij hun taakuitvoering samenwerken met private partijen of particulieren is er sprake van publiek-private samenwerking. Publiek-private samenwerking is een breed begrip, waar verschillend invulling aan gegeven kan worden. Het wordt in brede zin gedefinieerd als iedere vorm van samenwerking van overheidsorganen met individuele burgers, met maatschappelijke organisaties, met bedrijven of met kleinschalige sociale ondernemingen. De samenwerking kan plaats vinden in structurele georganiseerde verbanden, maar ook in informele en ad hoc gevormde tijdelijke samenwerkingsverbanden.22 In een smallere formulering wordt publiek-private samenwerking vaak gekoppeld aan het realiseren van een (gemeenschappelijk) doel, waarbij de samenwerking meerwaarde creëert voor alle betrokken partijen en er afspraken worden gemaakt over risico’s, kosten en opbrengsten.23 Publiek-private samenwerking is vooral bekend van infrastructurele projecten maar komt bijvoorbeeld ook voor bij de exploitatie van bedrijventerreinen, bij stedelijke ontwikkeling, bij recreatiebeheer of in het sociaal-maatschappelijk domein en het veiligheidsdomein.24 Een publiek-private samenwerking kan zowel via publiekrechtelijke als privaatrechtelijke vorm worden vormgegeven, hoewel de eerste variant niet of nauwelijks voorkomt. De publiekrechtelijk Intergemeentelijke samenwerking toegepast p. 21. dr.

Martijn van der Steen e.a. Leren door doen. Overheidsparticipatie in een energieke samenleving (Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB), Den Haag, 2014) p. 5. 23 Zie hiervoor de analyse van verschillende definities van publiek-private samenwerking bij T.W. Schoo Nieuwe tijden aan het waterfront. Op zoek naar een nieuwe vorm van publiek-private samenwerking voor de herontwikkeling van Stadshavens Rotterdam (masterthesis Universiteit Utrecht, 2013). 24 Voorbeelden worden onder andere gegeven in: Verzelfstandiging en samenwerking bij decentrale overheden. Afwegingskader voor de keuze tussen publiekrechtelijke of privaatrechtelijke vormgeving (BZK, 2015); Publiekprivate samenwerking en hybride financiering. Organisatorische randvoorwaarden voor decentrale overheden (BZK, 2016); en Publiek-private samenwerking in tijden van diffusie dreiging (Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WDOC), Den Haag, 2018). 21 22

10

vorm vindt plaats op basis van de WGR. Artikel 93 van deze wet maakt het namelijk mogelijk dat private rechtspersonen deelnemen aan een gemeenschappelijke regeling, mits het bestuur van deze rechtspersoon daartoe is gemachtigd via een Koninklijk Besluit dat in de Staatscourant is gepubliceerd (WGR art. 93 lid b). Een dergelijke publiekrechtelijke vorm van een publiek-private samenwerking ligt echter niet voor de hand25 en lijkt ook weinig voor te komen.26 Het Burgerlijk Wetboek vormt de basis van verschillende vormen van publiek-private samenwerking: de Besloten Vennootschap, Naamloze Vennootschap, Vereniging, Coöperatie of Stichting. Publiek-private samenwerking kan op basis van het Wetboek van Koophandel (WvK) ook plaatsvinden in een vennootschap onder firma (VOF) of commanditaire vennootschap (CV) (WvK art. 16 en art. 19.) Beide zijn uitwerkingen van het begrip ‘de maatschap’ uit het Burgerlijk Wetboek (BW art. 7A:1655). In deze gevallen is er geen sprake van een zelfstandige rechtspersoonlijkheid.

Verzelfstandiging en samenwerking bij decentrale overheden. p. 33. In de rapportage Onderzoek naar de deelname van private partijen aan intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, rapport BZK 2016) noemen de auteurs dr. J.M.E. Traag en J. de Wit MSc het Nieuw Land Erfgoedcentrum. 25 26

11

4

Aspecten van bestuurlijke samenwerking en informatie- en archiefbeheer

Hieronder zijn een aantal aspecten uitgewerkt waarmee rekening gehouden moet worden bij de inrichting van het informatie- en archiefbeheer bij het aangaan of opheffen van of uittreden uit een bestuurlijk samenwerkingsverband.

4.1

Archiefwettelijk kader

Overheidsorganen zijn verplicht de onder hen berustende archiefbescheiden in goede, geordende en toegankelijke staat te brengen en te bewaren, en ook zorg te dragen voor de vernietiging van de daarvoor in aanmerking komende archiefbescheiden. Dit is bepaald in de Archiefwet 1995. Hoe dat moet worden uitgevoerd en welke bepalingen hierbij van toepassing zijn staat beschreven in de Archiefwet, de daarop gebaseerde uitvoeringsregelingen27 en lokale regelingen.28 Voor samenwerkingsverbanden die op grond van publiekrecht zijn ingesteld is de Archiefwet ook van toepassing. De wet geeft in de artikelen 4, 40 en 41 de kaders aan van wat geregeld moet worden bij het overdragen van bevoegdheden en taken (delegatie) en bij het overdragen of uitbesteden van taken (mandaat). Op welke wijze de Archiefwet verder van toepassing is op de in hoofdstuk 3 genoemde samenwerkingsverbanden is beschreven in hoofdstuk 5.

4.2

Toepasbaarheid Archiefwet 1995 op privaatrechtelijke organisaties

De werking van de Archiefwet 1995 beperkt zich tot overheidsorganen. Samenwerkingsverbanden die op grond van privaatrecht zijn ingesteld zijn geen overheidsorganen, wat impliceert dat de Archiefwet zodoende niet van toepassing zou zijn. Echter: de Archiefwet verstaat onder een overheidsorgaan ook een persoon of college dat met enig openbaar gezag is bekleed; zodoende zijn privaatrechtelijke rechtspersonen wel aan te merken als overheidsorgaan voor zover hun openbaar gezag zich uitstrekt. Als overheidsorganen samenwerken in de vorm van een privaatrechtelijke rechtspersoon die door deze overheidsorganen is ingesteld, in stand wordt gehouden en gecontroleerd, is er sprake van bestuurlijke samenwerking.29 Op grond daarvan is de Archiefwet 1995 van toepassing op de informatie die deze privaatrechtelijke persoon of organisatie vormt of beheert bij de uitvoering van deze openbaargezag-taak. Dit dwingt de betrokken overheidsorganen stappen te ondernemen om de archiefwettelijke verplichtingen te verankeren in de samenwerkingsovereenkomst. Ook wanneer er geen sprake is van de uitvoering van enig openbaar gezag verdient het aanbeveling dat overheidsorganen vooraf een risicoanalyse uitvoeren op het informatiebeheer bij privaatrechtelijke rechtspersonen waarmee men gaat samenwerken.

Op basis daarvan kan eventueel besloten worden tot het opnemen van aanvullende voorwaarden in een te sluiten samenwerkingsovereenkomst.

4.3

Zorg en beheer

Zorg De bij het archiefwettelijk kader genoemde artikelen 40 en 41 regelen de zorg voor archiefbescheiden van openbare lichamen, gemeenschappelijke organen en bedrijfsvoeringsorganisaties. Onder zorg wordt verstaan de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het beheer, de bewaring en het toezicht. De zorg en de voorzieningen die daarbij horen worden zoveel mogelijk getroffen in lijn met de bepalingen van de Archiefwet. Deze voorzieningen kunnen

Archiefbesluit 1995 en Archiefregeling. Archiefverordening en Regeling (Besluit) informatiebeheer. 29 Intergemeentelijke samenwerking toegepast, p.14. 27 28

12

in de vorm van een archiefparagraaf worden opgenomen. In bijlage 3 zijn modellen met een archiefparagraaf voor samenwerkingsverbanden op basis van de WGR opgenomen. In de archiefparagraaf moet minimaal geregeld worden: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Wie de zorgdrager is voor het archief van het samenwerkingsverband. Welke archiefbewaarplaats voor het archief is aangewezen. Wie verantwoordelijk is voor het beheer. Welke archivaris is aangewezen om toezicht te houden op het niet overgebrachte archief. Hoe de verantwoording over de archiefzorg en het informatie- en archiefbeheer is geregeld. Welke dossiers van deelnemers ter beschikking worden gesteld voor het uitvoeren van de taken.

De keuze voor een bepaalde vorm van publiekrechtelijke samenwerking heeft gevolgen voor het zorgdragerschap, de beheerder en de inrichting van het beheer. In bijlage 4 is een tabel opgenomen met een overzicht van de zorgdragers, beheerders en de wijze van beheer voor de verschillende bestuurlijke samenwerkingsvormen. Beheer Archiefbeheer is de uitvoering van de zorg door gespecialiseerde medewerkers. De uitvoering valt onder de verantwoordelijkheid van de beheerder, meestal de hoogste ambtenaar (secretaris/directeur) van de organisatie. De medewerkers voeren het beheer uit overeenkomstig de bepalingen van de Archiefwet en de archiefvoorschriften van de eigen organisatie, zoals vastgesteld in een archiefparagraaf van de GR, een archiefverordening of een besluit (regeling) informatiebeheer.

4.4

Mandaat en delegatie. Gevolgen voor het archiefbeheer

Overheidsorganen kennen drie soorten taken: beleidstaken, bedrijfsvoeringstaken en uitvoeringstaken en de daarmee samenhangende bevoegdheden. Hierbij spelen attributie, mandaat of delegatie een rol. Het bij wettelijk voorschrift in het leven roepen en toedelen van een publiekrechtelijke bevoegdheid wordt attributie genoemd. De wetgever schept een bestuursbevoegdheid en kent deze toe aan een bestuursorgaan. Bij delegatie en mandaat gaat het om het ‘doorgeven’ van een bevoegdheid die het bestuursorgaan niet zelf in het leven heeft geroepen, maar op basis van een wettelijk voorschrift al bezat. Bij bestuurlijke samenwerking in de vorm van afstemming is geen sprake van mandaat of delegatie en blijft het archiefbeheer bij de betrokken deelnemers berusten. Bij de totstandkoming van een samenwerkingsverband, een netwerkconstructie of zelfstandige organisatie is het wel een vereiste dat geregeld wordt welke besluitvorming en de daarbij behorende taken en bevoegdheden in mandaat worden uitgevoerd en/of gedelegeerd worden. Het is noodzakelijk om dit specifiek in de te sluiten regeling of overeenkomst vast te leggen, omdat het van invloed is op het uiteindelijke informatie- en archiefbeheer. Hierna gaan we nader in op de gevolgen voor het archiefbeheer van het doorgeven van een bevoegdheid via mandaat of delegatie.

Mandaat Mandaat is de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen.30 Bij mandatering laat een overheidsorgaan zijn bevoegdheid om besluiten te nemen uitoefenen door een ander, maar behoudt het zelf de gehele verantwoordelijkheid. Mandaat kan worden verleend aan een ander bestuursorgaan, een ambtenaar of een privaatrechtelijke organisatie. Niet alle 30

AWB, art. 10.1.

13

bevoegdheden kunnen gemandateerd worden.31 In de te sluiten regeling wordt beschreven welke bevoegdheden de mandaatgever (de deelnemer) mandateert aan de mandaatnemer (het samenwerkingsverband). Dit kunnen ook bevoegdheden zijn op het gebied van informatie- en archiefbeheer. Informatie – en archiefbeheer bij een samenwerkingsverband met gemandateerde bevoegdheden Mandatering van bevoegdheden van een deelnemer aan een samenwerkingsverband betekent voor het informatie- en archiefbeheer dat: 1. Het (dagelijks) bestuur van het samenwerkingsverband zorgdraagt voor de archiefbescheiden die de beleidstaken en bedrijfsvoeringstaken van het samenwerkingsverband zelf betreffen. 2. Het college van gedeputeerde staten/burgemeester en wethouders/dagelijks bestuur zorgdrager blijft voor de archiefbescheiden, die voortvloeien uit de bevoegdheden voor de uitvoeringstaken die door de besturen van provincies, gemeente, waterschappen zijn gemandateerd aan het samenwerkingsverband. 3. De deelnemers het informatie- en archiefbeheer voor deze gemandateerde uitvoeringstaken aan het samenwerkingsverband kunnen mandateren, maar ook zelf kunnen blijven uitvoeren. In de praktijk zal het samenwerkingsverband het informatie- en archiefbeheer zodanig moeten inrichten dat de archiefbescheiden van de verschillende deelnemende overheidsorganen altijd van elkaar gescheiden kunnen worden.

Van álle archiefbescheiden moet te herleiden zijn namens welk overheidsorgaan deze zijn opgemaakt of ontvangen. Dat geldt niet alleen voor de archiefbescheiden in het documentmanagementsysteem (DMS) of zaaksysteem maar ook voor de archiefbescheiden in alle andere applicaties die voor de uitvoering van taken worden gebruikt. Er zijn grofweg twee opties voor het beheer van archiefbescheiden: 1. Aan het einde van het verleende mandaat gaan de archiefbescheiden terug naar de mandaatgever of 2. De archiefbescheiden blijven bij de mandaatnemer tot en met het moment van de wettelijk voorgeschreven vernietiging of overbrenging. In beide gevallen dienen in een (dienstverlenings-)overeenkomst tussen mandaatgever en mandaatnemer concrete afspraken gemaakt te worden over het informatie- en archiefbeheer, de financiële aspecten daarvan en het archieftoezicht.32 Als de te mandateren bevoegdheden voor informatie- en archiefbeheer niet in de regeling zijn beschreven dient het mandaat in een apart mandaatbesluit of een (dienstverlenings-) overeenkomst met mandaat te worden geregeld.

Dit aparte mandaatbesluit of de dienstverleningsovereenkomst met mandaat moet wel worden bekend gemaakt.33 De deelnemende overheidsorganen moeten zich realiseren dat indien zij als zorgdrager het beheer van de digitale informatie weer van het uitvoerende samenwerkingsverband willen overnemen (optie 1), deze informatie duurzaam moet kunnen worden opgeslagen, beheerd en beschikbaar gesteld. Als het samenwerkingsverband met eigen systemen werkt dan zal er bij de inrichting van die systemen extra aandacht moeten zijn voor de uitwisselbaarheid van informatie en het vastleggen van metagegevens (metadata). De deelnemers kunnen de dienstverlening echter ook zodanig regelen dat het beheer van de archiefbescheiden van de gemandateerde taken in zijn geheel door het samenwerkingsverband

AWB, art. 10.3. Het is bijvoorbeeld aan te bevelen om bij deelname van meerdere overheidsorganisaties één archivaris aan te wijzen voor het toezicht op het beheer van de archiefbescheiden die worden beheerd en gevormd op basis van de door deze overheden aan het samenwerkingsverband gemandateerde taken. 33 AWB 3:40. 31 32

14

wordt uitgevoerd tot en met de uiteindelijke vernietiging of overbrenging van de archiefbescheiden (optie 2). Zie voor een nadere uitwerking van informatie- en archiefbeheer bij een samenwerkingsverband met gemandateerde bevoegdheden bijlage 7.1. Delegatie Delegatie is het overdragen door een bestuursorgaan van zijn bevoegdheid tot het nemen van besluiten aan een ander die deze onder eigen verantwoordelijkheid uitoefent.34 Delegatie geschiedt slechts als in de bevoegdheid daartoe bij wettelijk voorschrift is voorzien.35 Delegatie aan een ambtenaar of een privaatrechtelijke organisatie is wettelijk niet toegestaan. Delegatie kan wel weer ongedaan gemaakt worden. Informatie- en archiefbeheer bij een samenwerkingsverband met gedelegeerde bevoegdheden Bij delegatie van bevoegdheden gaat de beslissingsbevoegdheid van het deelnemende overheidsorgaan over op het samenwerkingsverband. De deelnemers aan het samenwerkingsverband kunnen deze bevoegdheid daarna niet meer uitoefenen. Het samenwerkingsverband wordt daarmee bevoegd gezag. Delegatie betekent voor het informatie – en archiefbeheer dat het samenwerkingsverband één archief vormt voor haar eigen beleids- en bedrijfsvoeringstaken én voor alle gedelegeerde taken. Het (dagelijks) bestuur van het samenwerkingsverband is dan ook zorgdrager voor dit archief.

Het archief wordt op termijn overgebracht naar de archiefbewaarplaats, die het samenwerkingsverband heeft aangewezen. Zie voor een nadere uitwerking van informatie- en archiefbeheer bij een samenwerkingsverband met gedelegeerde bevoegdheden bijlage 7.2.

4.5

Terbeschikkingstelling archiefbescheiden

In artikel 4, lid 3 van de Archiefwet 1995 is de terbeschikkingstelling van archiefbescheiden geregeld in het geval van het aangaan van een samenwerkingsverband. Voor een goede taakuitoefening zal een samenwerkingsverband tijdelijk archiefbescheiden in origineel of in de vorm van een kopie van de deelnemende overheidsorganen nodig hebben. Op het moment dat overheidstaken ondergebracht worden in een samenwerkingsverband moet (de vakafdeling van het) deelnemende overheidsorgaan in samenwerking met het samenwerkingsverband bepalen welke informatie nodig is voor de taakuitvoering door dit samenwerkingsverband. Zodra er een overzicht is van de archiefbescheiden die het samenwerkingsverband nodig heeft, zijn er twee opties in de wijze van terbeschikkingstelling: 1. De originele archiefbescheiden worden ter beschikking gesteld aan het samenwerkingsverband. Wanneer hiervoor gekozen wordt, dient het deelnemende overheidsorgaan een verklaring van terbeschikkingstelling op te stellen waarin staat aangegeven hoelang en onder welke voorwaarden het samenwerkingsverband over de archiefbescheiden kan beschikken. Deze verklaring wordt getekend door of namens het (dagelijks) bestuur van het deelnemende overheidsorgaan en door of namens het (dagelijks) bestuur van het samenwerkingsverband en bevat een bijlage met een specificatie van de archiefbescheiden.

34 35

AWB, art. 10.13. In de WGR is in artikel 30 een dergelijke bepaling opgenomen.

15

Voor alle duidelijkheid: het deelnemende overheidsorgaan blijft zorgdrager voor de archiefbescheiden die ze ter beschikking stelt aan het samenwerkingsverband. Dat houdt in dat het deelnemende overheidsorgaan verantwoordelijk blijft voor de tijdige vernietiging dan wel overbrenging naar haar archiefbewaarplaats. Aangezien het deelnemende overheidsorgaan er ook voor dient te blijven zorgen dat de archiefbescheiden in goede, geordende en toegankelijke staat verkeren is het zaak om met het samenwerkingsverband afspraken te maken over het tijdelijke beheer ervan door dat samenwerkingsverband. 2. Het deelnemende overheidsorgaan houdt de originele archiefbescheiden in eigen beheer en verstrekt digitale reproducties als gebruikskopieën aan het samenwerkingsverband. In dit geval hoeft er geen verklaring van terbeschikkingstelling te worden opgemaakt, maar is het wel noodzakelijk om een overzicht op te stellen waarin staat van welke dossiers gebruikskopieën zijn verstrekt en wat het samenwerkingsverband ermee mag c.q. moet doen. Ook gebruikskopieën moeten vernietigd worden op basis van de vernietigingstermijnen van de betreffende selectielijst of zoveel eerder wanneer zij voor de uitvoering van de taak door het samenwerkingsverband niet meer nodig zijn).

Wanneer gekozen wordt voor deze constructie kan ook afgesproken worden dat het samenwerkingsverband op verzoek een gebruikskopie van een dossier krijgt zodra het deze nodig heeft en het deelnemende overheidsorgaan dus niet op voorhand alle archiefbescheiden al als digitale gebruikskopie hoeft aan te leveren.

4.6

Archiefruimte

Een samenwerkingsverband moet adequate voorzieningen treffen voor de bewaring van alle analoge en digitale archiefbescheiden, zowel voor de eigen archiefbescheiden voortkomend uit beleids- en bedrijfsvoeringstaken als voor de archiefbescheiden van de aan hem gedelegeerde of gemandateerde taken. Daarnaast kan het samenwerkingsverband ook archiefbescheiden ter beschikking gesteld krijgen van de deelnemende overheidsorganen. Alle te bewaren analoge archiefbescheiden moeten, in afwachting van de overbrenging, ondergebracht worden in een archiefruimte, die voldoet aan de eisen van de Archiefregeling. Voor de opslag van op termijn te vernietigen archiefbescheiden geldt dat deze dienen te worden bewaard in een ruimte waarin ze gedurende de bewaartermijn in goede staat blijven.36 Als sprake is van een digitale archiefbescheiden dienen het DMS of zaaksysteem en alle ondersteunende applicaties dat het samenwerkingsverband gebruikt te voldoen aan de eisen die de Archiefregeling hieraan stelt en moet de digitale duurzaamheid voor overbrenging naar een edepot geborgd worden.

4.7

Opheffing samenwerkingsverband

In de regeling van een samenwerkingsverband dient een paragraaf over opheffing te worden opgenomen (art. 9 lid 1 WGR). Ook de Archiefwet 1995 stelt in artikel 4 dat bij opheffing van een overheidsorgaan ‘voorzieningen’ getroffen dienen te worden voor de daarbij betrokken archiefbescheiden. Wat deze voorzieningen inhouden is niet vastgelegd omdat, zoals in de Memorie van Toelichting van de Archiefwet 1995 is te lezen, deze per situatie kunnen verschillen. De voorzieningen hebben betrekking op het ‘eigen’ (organisatie)archief van het samenwerkingsverband en op de archiefbescheiden die zijn ontstaan bij de uitvoering van taken namens de deelnemers. Deels zijn dit ‘permanent te bewaren archiefbescheiden’ die (op termijn) overgebracht moeten worden naar de betreffende archiefbewaarplaats en tot dat moment beheerd moeten worden. Deels zijn het ‘te vernietigen archiefbescheiden’, die tot het moment van Dit vloeit voort uit artikel 3 van de Archiefwet 1995. Denk hierbij bv. aan voldoende beveiliging tegen brand, wateroverlast, ongeoorloofde toegang en degeneratie door klimatologische omstandigheden, maar ook aan het gebruik van onschadelijke stoffen/materialen en het weren van ongedierte. 36

16

vernietiging beheerd moeten worden. Onder dit beheer valt niet alleen het op termijn overbrengen of vernietigen ervan, maar ook het regelen van de inzage in de niet overgebrachte archiefbescheiden, het aangeven van openbaarheidsbeperkingen bij overbrenging en het behandelen van verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB). In bijlage 6 is een checklist van aandachtspunten bij de opheffing van een samenwerkingsverband opgenomen. Onderdeel van de procedure van opheffing is een liquidatieplan. Omdat het afsluiten van het archief kosten met zich mee kan brengen is het van belang dat ook het informatie- en archiefbeheer in dit plan een plaats krijgt. Het is aan te bevelen deze paragraaf met de (toekomstige) beheerder van het archief en de betrokken toezichthouder kort te sluiten. In het geval van delegatie is het samenwerkingsverband bevoegd gezag en daarmee zorgdrager voor de gedelegeerde bevoegdheden. Er is één archief gevormd voor alle gedelegeerde taken en bevoegdheden en de eigen bedrijfsvoerings- en beleidstaken. Bij opheffing moeten voorzieningen worden getroffen voor het volledige archief. Dit wijkt dus af van mandatering, omdat de mandaatverlener zorgdrager blijft voor alle archieven, die zijn ontstaan bij de uitvoering van de gemandateerde taken.

Bij de opheffing van een samenwerkingsverband met gemandateerde taken bepaalt iedere deelnemer, in afstemming met de betrokken archivaris, welke voorzieningen hij treft voor deze archiefbescheiden.

4.8

Ontbreken van voorzieningen

In de meeste gevallen is het archief- en informatiebeheer bij het aangaan van een samenwerkingsverband goed geregeld en vastgelegd in de regeling of de statuten. Het komt echter voor dat er al tientallen jaren wordt samengewerkt zonder dat er afspraken zijn gemaakt of voorzieningen getroffen of er in de loop der jaren geen aanpassingen zijn doorgevoerd. Dit kan betekenen dat (een van) de deelnemende overheidsorganen verantwoordelijk (is) zijn voor het archief- en informatiebeheer zonder dat men zich daarvan bewust is. Dat kan bijvoorbeeld leiden tot problemen bij de opheffing/liquidatie, maar levert ook risico’s op in het geval van juridische kwesties rondom vernietiging, openbaarheid of privacy. Het is daarom van groot belang dat ieder overheidsorgaan een actueel overzicht opmaakt en bijhoudt van alle samenwerkingsverbanden waaraan het deelneemt of heeft deelgenomen en controleert of de daartoe opgestelde afspraken rond informatiebeheer nog actueel zijn. Zo worden risico’s zichtbaar en kunnen maatregelen worden genomen.

17

5

Bestuurlijke samenwerking en informatie- en archiefbeheer

De centrale vraag is wat het aangaan van een bestuurlijke samenwerking betekent voor de inrichting van het informatie- en archiefbeheer? In welke gevallen moet er iets geregeld worden? En wanneer niet? Dit hoofdstuk gaat over de te regelen zaken voor het informatie- en archiefbeheer bij samenwerking. In bijlage 5 is dit samengevat in een checklist. Op basis van het schema uit paragraaf 3.2 zijn er drie hoofdcategorieën van bestuurlijke samenwerking: 1) Bestuurlijke samenwerking via afstemming; 2) Bestuurlijke samenwerking via een netwerkconstructie; 3) Bestuurlijke samenwerking via een zelfstandige organisatie. Binnen iedere hoofdvorm kan samenwerking plaatsvinden in een publiekrechtelijke of privaatrechtelijke vorm. Hieronder is voor iedere vorm uit de drie hoofdcategorieën beschreven wat de keuze voor die vorm betekent voor het informatie- en archiefbeheer. De beschrijvingen hebben dezelfde volgorde als de uitwerkingen van de vormen in paragraaf 3.2.

5.1

Informatie- en archiefbeheer bij bestuurlijke samenwerking via afstemming

Bij een afstemmingssamenwerking is geen sprake van opdrachtgeverschap of opdrachtnemerschap, omdat er geen taken en/of bevoegdheden van de ene naar de andere deelnemer gaan. In beginsel hoeven voor deze vorm van bestuurlijke samenwerking geen extra voorzieningen voor informatie- en archiefbeheer geregeld te worden. Iedere deelnemer draagt zorg voor de archiefbescheiden die hij in het kader van de samenwerking ontvangt of opmaakt en beheert deze overeenkomstig de Archiefwet en zijn eigen beheerregels. Dat geldt voor de afstemming die op publiekrecht is gestoeld (Regeling zonder meer, bevoegdhedenovereenkomst, convenant) als ook voor de afstemming die op privaatrecht is gebaseerd (bestuursovereenkomst en beleidsovereenkomst). Let op, er zijn echter uitzonderingen: 1. Het kan voorkomen dat in een convenant een nieuwe organisatie wordt opgericht. Bij deze organisatievorm wordt echter geen nieuwe rechtspersoon of bestuursorgaan ingesteld, zodat de organisatie niet onder hoofdcategorie 3 valt. Voorbeelden hiervan zijn de Metropoolregio Amsterdam en de Landelijke (LIEC) en Regionale Informatie- en Expertise Centra’s (RIEC’s). Wordt in een convenant een dergelijke organisatie opgericht moeten de deelnemers in het convenant afspraken maken over de archiefzorg en het archiefbeheer. Zie voor de minimaal te maken afspraken paragraaf 5.3 en bijlage 3.4. 2.

Als er bij een bestuursovereenkomst een bestuurlijk platform in het leven wordt geroepen (zie paragraaf 3.2.1 privaatrechtelijke rechtsvormen) moeten de deelnemers in de overeenkomst afspraken maken over de zorg en het beheer van de archiefbescheiden van het platform.

5.2

Informatie- en archiefbeheer bij bestuurlijke samenwerking via een netwerkconstructie

Bestuurlijke samenwerking in een netwerkconstructie gaat verder dan samenwerking via afstemming. Taken en/of bevoegdheden op het gebied van uitvoering en bedrijfsvoering gaan hierbij over naar een centrumregeling (publieke rechtsvorm) of worden op grond van een dienstverleningsovereenkomst of overeenkomst van opdracht (privaatrechtelijke rechtsvorm)

18

uitgevoerd door een overheidsorgaan of opdrachtnemer. Het gaat hier altijd om vormen van mandaat, volmacht of machtiging. Bij het aangaan van een gemeenschappelijke regeling (GR) in de vorm van een enkelvoudige of meervoudige centrumregeling wordt in de regeling een archiefparagraaf opgenomen. Hierin komen bepalingen hoe om te gaan met de archiefbescheiden die de GR opmaakt of ontvangt uit hoofde van de regeling zelf. De archiefparagraaf heeft geen betrekking op het informatie- en archiefbeheer van de uitvoering van de aan de centrumregeling gemandateerde taken. Zie voor een model van een archiefparagraaf bijlage 3.3. Voor het informatie- en archiefbeheer van de aan de centrumregeling gemandateerde taken betekent dit dat de overheidsorganen die hun taken laten uitvoeren door de centrumregeling, met de opdrachtnemer die de taken uitvoert afspraken maken over de inrichting en uitvoering van de dienstverlening, waaronder het informatie- en archiefbeheer. In een (dienstverlenings-) overeenkomst worden de verschillende facetten van de dienstverlening geregeld. Voor het informatie- en archiefbeheer wordt minimaal vastgelegd welke archiefbeheerregels worden gevolgd37 en wat dit betekent voor: 1. Zorgdrager en beheerder, 2. Terbeschikkingstelling van archiefbescheiden, 3. Toezicht op de niet-overgebrachte archiefbescheiden, 4. Vernietiging en overbrenging, 5.

Verantwoording over de uitvoering van het beheer. Zie hiervoor ook paragraaf 4.4 Mandaat en delegatie, gevolgen voor het archiefbeheer.

5.3

Informatie- en archiefbeheer bij bestuurlijke samenwerking via een zelfstandige organisatie

Bestuurlijke samenwerking in een zelfstandige organisatie is de meest vergaande vorm van samenwerking. Er wordt een nieuwe rechtspersoon en/of bestuursorgaan opgericht. Beleidstaken, bedrijfsvoeringstaken of uitvoeringstaken kunnen hierbij overgaan naar de nieuwe organisatie. De zelfstandige organisatie kan ingesteld worden op grond van publiekrecht (WGR) of op grond van privaatrecht (BW).

5.3.1

Informatie- en archiefbeheer voor zelfstandige organisaties, ingesteld volgens de WGR

Bij het aangaan van een gemeenschappelijke regeling in de vorm van een openbaar lichaam, een gemeenschappelijk orgaan of een bedrijfsvoeringsorganisatie wordt in de regeling een archiefparagraaf opgenomen. Hierin komen bepalingen te staan hoe om te gaan met de archiefbescheiden die de GR opmaakt of ontvangt uit hoofde van de organisatie zelf of uit hoofde van de aan de organisatie gedelegeerde taken. De archiefparagraaf heeft geen betrekking op het informatie- en archiefbeheer van de uitvoering van de aan de organisatie gemandateerde taken. Zie voor modellen van een archiefparagraaf bijlagen 3.1 en 3.2. Een openbaar lichaam met verordenende bevoegdheid kan de bepalingen uit de archiefparagraaf ook in een vast te stellen Archiefverordening opnemen. Dan volstaat het om in de regeling een beperkte archiefparagraaf op te nemen waarin de zorg wordt opgedragen aan het dagelijks bestuur en het vaststellen van een archiefverordening aan het algemeen bestuur. Daarnaast moet in de paragraaf de terbeschikkingstelling van archiefbescheiden zijn geregeld zoals dat in de Archiefwet 1995, art. 4, lid 3 is bepaald. In de overeenkomst kan simpelweg de naam van de overheidsorganisatie van wie de beheerregels worden gevolgd genoemd worden, eventueel aangevuld met uitzonderingen. 37

19

Als een openbaar lichaam met verordenende bevoegdheid ervoor kiest om de uitgebreide archiefparagraaf op te nemen in de regeling hoeft er geen archiefverordening meer te worden vastgesteld. Een openbaar lichaam zonder verordenende bevoegdheid, een gemeenschappelijk orgaan en een bedrijfsvoeringsorganisatie kunnen geen archiefverordening vaststellen. Voor het informatie- en archiefbeheer van de aan de organisatie gemandateerde taken betekent dit dat de overheidsorganen die de taken laat uitvoeren met de organisatie die de taken uitvoert, afspraken maakt over de inrichting en uitvoering van de dienstverlening waaronder het informatieen archiefbeheer. In een (dienstverlenings-)overeenkomst worden de verschillende facetten van de dienstverlening geregeld. Voor het informatie- en archiefbeheer wordt minimaal vastgelegd welke archiefbeheerregels worden gevolgd38 en wat dit betekent voor: 1. Zorgdrager en beheerder, 2. Terbeschikkingstelling van archiefbescheiden, 3. Toezicht op de niet-overgebrachte archiefbescheiden, 4. Vernietiging en overbrenging, 5. Verantwoording over de uitvoering van het beheer. Zie hiervoor ook paragraaf 4.4 Mandaat en delegatie, gevolgen voor het archiefbeheer.

5.3.2

Informatie- en archiefbeheer voor zelfstandige organisaties, ingesteld volgens het BW

De zelfstandige organisaties die op grond van het BW kunnen worden ingesteld zijn de vereniging, coöperatie, besloten vennootschap, naamloze vennootschap of stichting. Deze organisaties vallen alleen onder bestuurlijke samenwerking als ze zijn ingesteld door een of meerdere overheidsorganisatie(s), bijvoorbeeld door een gemeenschappelijke regeling. Aan een privaatrechtelijk ingestelde organisatie kunnen door een bestuur van een overheidsorgaan alleen bevoegdheden worden gemandateerd. Delegatie is niet mogelijk. Al eerder is in deze handreiking in paragraaf 3.2 aangegeven dat de Archiefwet van toepassing kan zijn op deze privaatrechtelijke organisaties. In de statuten van deze organisatie moet worden opgenomen dat het bestuur zorgdraagt voor het archief overeenkomstig de bepalingen van de Archiefwet en de aanvullende regels van de publiekrechtelijke organisatie, die de privaatrechtelijke organisatie heeft ingesteld. Is een privaatrechtelijke organisatie door meerdere publiekrechtelijke organisaties ingesteld dan wordt een keuze gemaakt voor de regels van een van de publiekrechtelijke organisaties.

In de overeenkomst kan simpelweg de naam van de overheidsorganisatie genoemd worden van wie de beheerregels worden gevolgd, eventueel aangevuld met uitzonderingen. 38

20

6

Bijlagen

21

Bijlage 1

Begrippenlijst

Archiefbeheerssysteem Het geheel van mensen, methoden, procedures, gegevensverzamelingen, opslag-, verwerkings- en communicatieapparatuur en andere middelen, bestemd voor het beheer van archiefbescheiden. Archiefverordening Een regeling waarin de zorgdrager op hoofdlijnen het informatie- en archiefbeheer regelt. Archiefzorg De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het archiefbeheer; in het bijzonder die voor het opstellen en naleven van interne regelingen voor het archiefbeheer en beschikbaar stellen van financiële, personele en materiële hulpmiddelen, waaronder geschikte archiefruimten en -bewaarplaatsen en e-depot. Bedrijfsvoeringsorganisatie Samenwerkingsverband op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen ingesteld door de colleges van burgemeester en wethouders (of gedeputeerde staten respectievelijk het dagelijks bestuur van een waterschap). De BVO heeft rechtspersoonlijkheid en kent een enkelvoudig bestuur. Bevoegdheden kunnen aan het samenwerkingsverband worden gedelegeerd en gemandateerd. De BVO heeft geen verordenende bevoegdheid. Bedrijfsvoeringstaken Taken van een organisatie die administratief of ondersteunend van aard zijn. Beleidstaken Taken van een organisatie die horen bij het maken, vaststellen, wijzigen en evalueren van beleid. Besluit (regeling) Informatiebeheer Een besluit informatiebeheer is een uitwerking van de artikelen uit de archiefverordening.

Met dit besluit wordt de ambtelijke verantwoordelijkheid voor en de uitvoering van het beheer van archiefbescheiden, waaronder het in goede, geordende en toegankelijke staat brengen en bewaren ervan geregeld. Bestuurlijk belang Onder bestuurlijk belang wordt zeggenschap verstaan, hetzij uit hoofde van vertegenwoordiging in het bestuur hetzij uit hoofde van stemrecht. Er is sprake van bestuurlijk belang als een bestuurder of een ambtenaar van een overheidsorgaan namens die overheid in het bestuur van een samenwerkingsverband plaatsneemt, of namens haar stemt. Bij alleen een benoemingsrecht of een voordrachtsrecht (het recht van het deelnemende overheidsorgaan om een bestuurder of commissaris te benoemen of voor te dragen) is strikt genomen geen sprake van bestuurlijk belang. Bevoegd gezag Het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het nemen van besluiten of het afgeven van beschikkingen. Delegatie Delegatie is het overdragen door een bestuursorgaan van zijn bevoegdheid tot het nemen van besluiten aan een ander die deze onder eigen verantwoordelijkheid uitoefent.