3. Bijlage A2 Advies CVAH
Tekst van het document
Henk J. Gianotten 2 augustus 2019 Opdrachtgever: Centrale Vereniging voor de Ambulante Handel (CVAH)
Schaarse vergunningen op de markt Een onderzoek naar de gevolgen
Henk J. Gianotten Garma Capelle aan den IJssel www.garma.nl info@garma.nl
De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij Garma. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schrif telijke toestemming van Garma. Garma aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.
2
Inhoudsopgave 1 Inleiding
2 Onderzoeksvragen, doelstelling, aanpak en opbouw van het rapport
2.1 2.2 2.3 2.4
Onderzoeksvragen
6
8 8 9
Doelstelling van het onderzoek
9
Aanpak
10
Opbouw van het rapport
3 Samenvatting en conclusies
3.1
Samenvatting
11
3.2
Conclusies
17
3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4
Financieel-economische positie van de ambulante handel De Europese Dienstenrichtlijn Gemeenten in actie met schaarse vergunningen De stand van zaken bij de ambulante handel Ondernemen in de ambulante handel is geen vetpot Ambulante ondernemers hebben nogal wat bezwaren De vergunningsduur De overgangstermijn
11 11 12 15 16 17 17 18 20
4 Financieel-economische positie ambulante handel
21
4.3
23
4.1 4.2 4.4 4.5
Inleiding
Ondernemingen en markten
Inkomens- en vermogenspositie Werkgelegenheid en exploitatie Investeringen, afschrijvingen en financiering
21 21 23 25
5 De Europese Dienstenrichtlijn
29
5.3
30
5.1 5.2 5.4 5.5 5.6 5.7
Inleiding
Oorsprong Dienstenrichtlijn ligt in de Europese ambitie De nieuwe Dienstenrichtlijn: mondiaal tegen lokaal! Orde in de chaos: detailhandel is dienstverlening! Schaarse vergunningen De vergunningsduur De overgangsperiode
6 Gemeenten in actie met schaarse vergunningen
6.1 6.2
Inleiding
Onderzoek naar gemeentelijk beleid
7 Schaarse vergunningen: de stand van zaken bij de ambulante handel
7.1 7.2 7.3 7.4
Bekendheid met en bezit van schaarse vergunningen De vergunningsduur De (on)tevredenheid van ambulante ondernemers Wat vinden nu alle ondernemers er van?
3 3
29 29 31
33 39 42
44 44
44
49 49 50 52 52
Bijlage 1
Tabellen
Bijlage 2
Gesprekspartners en informanten
56
Bijlage 3
Online onderzoek bij ambulante ondernemers
63
Bijlage 4
Beoordeling schaarse vergunningen
68
4
4
62
5
5
1
Inleiding
Warenmarkten worden in ons land ingesteld door een gemeente. Meestal organiseert een gemeente de markt vanuit een bestuurlijk en juridisch perspectief en stelt zij een marktverordening op. In die verordening staan de regels die op de markt van toepassing zijn. De gemeente zorgt vervolgens ook voor de handhaving. Een groeiend fenomeen zijn de verzelfstandigde markten ofwel markten op afstand. Op een verzelfstandigde markt zorgt een rechtspersoon voor de organisatie van de markt, bijvoorbeeld een coöperatie of stichting van de ondernemers. Een verzelfstandigde markt in de hier bedoelde zin, is een vorm van publiek/private samenwerking, met een meer of minder beperkte rol voor de gemeente. De gemeente verschaft de vergunning en kan ook nog enkele beheerstaken op zich nemen. De private rechtspersoon zorgt voor de indeling van de markt, de verdeling van de standplaatsen, de marketing, het management van de markt etc. Voor de organisatie van een markt op een openbaar terrein is vrijwel altijd een vergunning vereist. In geval van een verzelfstandigde markt geldt, dat de private partij die de markt organiseert bij de gemeente een vergunning moet aanvragen voor de gehele markt. Voor die verzelfstandigde markten worden door de gemeente geen vergunningen verleend per standplaats.
Voor het verkrijgen van een vaste standplaats op een gemeentelijke markt moet de ondernemer beschikken over een ‘vergunning vaste standplaatsen’ van de gemeente. Aan meelopers verstrekt een gemeente in voorkomende gevallen op de dag zelf dat de markt wordt gehouden, direct een dagvergunning aan de zogenoemde ‘meelopers’. De beschikbare plaatsen voor meelopers worden op de dag zelf door de marktmeester verdeeld. Daarnaast verstrekt de gemeente nog vergunningen aan houders van solitaire standplaat sen, langs de weg of bij een winkelcentrum. Een markt is altijd ingesteld conform het gestelde in de gemeentewet. Meestal geldt voor een warenmarkt, dat het een concentratie is van 7 standplaatsen of meer. Een verzameling van bijvoorbeeld 6 solitaire standplaatsen is mogelijk. Dit lijkt op een (kleine) markt, maar is dat formeel niet. De praktijk tot op heden is, dat door de gemeente aan een ambulante ondernemer c.q. standplaatshouder op een gemeentelijke warenmarkt meestal een vergunning voor onbepaalde tijd wordt verleend. De Europese Dienstenrichtlijn bepaalt in artikel 11 dat een aan een dienstverlener verleende vergunning geen beperkte geldigheidsduur heeft wanneer het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang of dat een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang.
En bovendien in gevallen waarin de vergunning automatisch wordt verlengd of alleen afhankelijk is van de voortdurende vervulling van de voorwaarden. Voor de ambulante handel betekent het eerste, dat indien om dwingende redenen van algemeen belang het aantal vergunningen beperkt is of een beperkte duur van de vergunningen gerechtvaardigd is, voor standplaatsen op markten en voor solitaire standplaatsen sprake is van schaarse vergunningen. Deze kunnen niet voor onbeperkte tijd worden verleend. Zij moeten een beperkte geldigheidsduur hebben. Afhankelijk van meerdere factoren – bijvoorbeeld de soort standplaats, het geïnvesteerde vermogen of de terugverdientijd van de investering - kan dit 5, 10 of 15 jaar zijn, maar ook 2 jaar of anderszins. Dit wordt in de Dienstenrichtlijn niet nader bepaald. De Tweede Kamer heeft eind 2018 unaniem een motie aangenomen die stelt "dat de regering samen met de Vereniging Nederlandse Gemeenten overleg moet voeren over de aanpak van de genoemde problematiek om te voorkomen dat het voortbestaan
6
6
van bedrijven in de ambulante handel in gevaar komt en de regeldruk sterk toeneemt.” De Centrale Vereniging voor de Ambulante Handel (CVAH) is nauw betrokken bij dit overleg en wil nader onderzoek laten doen naar de implicaties van het schaarse vergunningenbeleid voor de ambulante handel, met name ook waar het gaat om de te bepalen termijnen van de te verlenen vergunningen en de overgangsregeling van de huidige situatie naar de nieuwe situatie. Voor de uitvoering van dit onderzoek heeft de CVAH aan Henk Gianotten van Garma verzocht hiertoe een onderzoek uit te voeren. Ter informatie volgt hieronder het standpunt van de Centrale Vereniging voor de Ambulante Handel (CVAH) over “schaarse vergunningen” zoals dat in het afgelopen jaar naar buiten is gebracht Standpunt Centrale Vereniging voor de Ambulante Handel (CVAH) De CVAH erkent de realiteit van een nieuw vergunningenstelsel voor de ambulante handel. Dit neemt niet weg dat door de CVAH enkele problematieken zijn aangekaart, die voor de voltallige Tweede Kamer aanleiding zijn geweest om een motie te steunen waarin de regering wordt gevraagd om een onderzoek te starten na ar de gevolgen van “schaarse vergunningen” voor de ambulante handel. Samengevat zijn de volgende problemen door de CVAH aangegeven: 1 −
Een marktondernemer heeft niet langer de zekerheid, dat hij zijn standplaatsvergunning over een paar jaar nog heeft. Kun je dan als ondernemer nog investeren in de standplaats. Een korte duur van een vergunning kan de ondernemer in het nauw brengen omdat hij het risico loopt door het verlies van zijn vergunning geen omzet te behalen. De ondernemer zou de garantie moeten hebben dat hij zijn investeringen kan terug verdienen. Ook banken geven uitsluitend krediet als sprake is van continuïteit van de bedrijfsvoering. Als nieuwe vergunningen niet minstens 10 jaar geldig zijn, dreigt de markt uit het straatbeeld te verdwijnen;
−
Korte looptijden zijn fnuikend voor de werkgelegenheid waarin nu nog zo’n 20.000 mensen werkzaam zijn. Ondernemers zouden minder snel vast personeel in dienst nemen en vrezen de ontslagvergoedingen bij het niet verlengen van een vergunning;
−
De ambulante handel moet in het huidige tijdgewricht alle zeilen bijzetten om overeind te blijven. Volgens de CVAH is het aantal ondernemers in de ambulante handel in de afgelopen 10 jaar sterk gedaald. De CVAH vreest door “schaarse vergunningen” een verdere afkalving;
−
Een gemeente heeft veel vrijheid bij het invullen van het “schaarse vergunningen” beleid. Dit leidt tot verschillen in het beleid van gemeenten. In de ene gemeente kan een vergunning worden verkregen van 10 of 15 jaar en in een andere gemeente van 5, 2 of zelfs 1 jaar. Ondernemers staan vaak in verschillende gemeente op weekmarkten. Verschillen in gemeentelijk beleid maken het voor een ondernemer lastig om zijn bedrijfsplanning efficiënt in te richten;
−
Door de uitvoering rond de schaarse vergunningen komen famili ebedrijven ernstig onder druk te staan. Er is geen garantie op mogelijkheden voor overname van de bedrijven door de kinderen zodat deze vaak grootschalige bedrijven geen opvolging meer kunnen garanderen aan de opvolgers. Jarenlange aanwezigheid op markten en opbouw van goodwill gaat in een klap verloren en hierdoor verdwijnen dit soort bedrijven wat een grote aderlating is voor de markten.
1
Zie verschillende artikelen in CVAH Nieuws, d.d. 15 maart 2018, 16 oktober 2018, 22 oktober 2018 en 18 maart 2019.
7
7
2
Onderzoeksvragen, doelstelling, aanpak en opbouw van het rapport 2.1
Onderzoeksvragen
De hoofdvraag van het onderzoek luidt als volgt: Wat zijn de gevolgen van schaarse vergunningen voor de ambula nte handel? Hoe kunnen nadelige gevolgen voor de bedrijfsvoering worden opgevangen door een zodanig overgangsregime van het ‘oude’ naar het ‘nieuwe’ vergunningenstelsel en door een zodanige duur van de vergunningen, dat de continuïteit van de bedrijfsvoeri ng van ambulante marktondernemingen verzekerd blijft. Het onderzoek richt zich hoofdzakelijk op economische belangen en economische effecten. Het onderzoek is niet sec gericht op juridische zaken betreffende het nieuwe vergunningenregime. Van de voornoemde hoofdvraag kunnen de volgende deelvragen worden afgeleid: Economische betekenis van de ambulante handel 1.
Wat is het economisch belang van de ambulante handel voor de ontwikkeling van toegevoegde waarde en werkgelegenheid?
2.
Hoe is de inkomens- en vermogenspositie van ambulante ondernemers?
3.
Wat kan gezegd worden over de investeringen, afschrijvingen en financiering van de bedrijven?
De Europese Dienstenrichtlijn 4. 5.
Hoe past het schaarse vergunningenbeleid in de Europese Dienstenrichtlijn? Waarom en sinds wanneer is de Dienstenrichtlijn van toepassing op de ambulante handel?
6.
Wat zijn schaarse vergunningen en waaraan moet het stelsel van schaarse ver-
7.
Wat is bepaald over de vergunningsduur en de overgangsperiode?
gunningen voldoen?
Gemeenten in actie 8.
Hoe is op dit moment het schaarse vergunningenbeleid van gemeenten?
9.
Wat kan geconstateerd worden over de toepassing van de Dienstenrichtlijn bij het schaarse vergunningenbeleid?
Hoe gaat de ambulante handel om met schaarse vergunningen 10. Wat is de bekendheid met en het bezit van schaarse vergunningen bij de ambulante handel 11. Wat zijn de ervaringen van ondernemers met de toepassing van het gunningsproces, selectieproces etc? 12. Hoe denken ondernemers over de vergunningsduur? 13. Welke voorkeur hebben zij voor de looptijden van de vergunningen? 14. Hoe beoordelen ondernemers de gevolgen van het stelsel van schaarse vergunningen? 15. Welke conclusies kunnen worden getrokken uit de vergunningsduur en de overgangsperiode?
8
8
2.2
Doelstelling van het onderzoek
Voor de CVAH is de primaire doelstelling van het onderzoek, de toekomst van de ambulante handel in ons land veilig te stellen. De doelstelling van het onderzoek is vervolgens om de CVAH te informeren over de implicaties van het ‘schaarse vergunningen” beleid voor de ambulante handel als inzet voor de gesprekken met de regering conform motie 32 637 van 27 november 2018. In deze motie wordt de regering verzocht om op korte termijn overleg te voeren met de VNG over de problematiek met betrekking tot kortlopende standplaatsvergunningen, die tot o nzekerheid kunnen leiden en investeringen van marktkooplui in nieuw materieel kunnen belemmeren. In de motie verzoekt de Tweede Kamer de regering om een aanpak die erop is gericht te voorkomen dat het voortbestaan van bedrijven in de ambulante handel in ge vaar komt en de regeldruk toeneemt. Het resultaat van het onderzoek is het verschaffen van inzicht in de antwoorden op de onderzoeksvragen plus een advies aan de CVAH over het wenselijke looptijd van vergunningen en het wenselijke overgangsregime.
2.3
Aanpak
Het onderzoek is grotendeels uitgevoerd via desk research, internetsearch, dataanalyse, 12 interviews en een survey. Hieronder volgt een toelichting. Desk research De desk research richt zich op de onderzoeksvragen 1 t/m 5 en bestaat behalve uit desk research uit data-analyse en internet-onderzoek. Interviews De interviews moeten de verdieping geven van de beantwoording van alle onderzoeksvragen. Er zijn 12 interviews gehouden, 6 interviews met ambulante ondernemers, 3 interviews met gemeenten en drie interviews met experts. De gesprekspartners zijn opgenomen in bijlage 2. Survey Het survey is gehouden onder de leden van de CVAH. Het is een online onderzoek, waarvan het veldwerk onder verantwoordelijkheid van Henk Gianotten is uitgevoerd door Bureau DESAN te Amsterdam. Door Henk Gianotten zijn de volgende werkzaamheden verricht: opstellen vragenlijst, data-analyse en rapportage. DESAN heeft gezorgd voor de programmering van de vragenlijst, voor het inlezen van een adressenbestand, de organisatie van het veldwerk, verzenden uitnodiging plus toelichting per email plus herinneringen, technische infrastructuur en een online help desk voor respondenten en oplevering van een SPSS-dataset. Uitgegaan is van een vragenlijst van maximaal 33 vragen die zijn onderverdeeld in subvragen en een invulduur van maximaal 15 minuten. Alle informatie over het survey is opgenomen in bijlage 3.
Achtereenvolgens over de onderzoeksmethode, de representativiteit, de brancheverdeling en de bedrijfsgrootte. Ook zijn de verdelingen gegeven van de activiteiten van ambulante handelaren op warenmarkten en/of solitaire standplaatsen, op dag - en/of weekmarkten, op wijk en/of centrummarkten en op gemeentelijke en/of verzelfstandigde markten. Er heeft geen herweging van de respondenten in h et onderzoek plaatsgevonden. Belangrijkste reden is dat er geen recente structuurgegevens van de ambulante handel beschikbaar zijn. In beperkte mate zijn verouderde ge gevens uit 2011 beschikbaar. In bijlage 3 wordt toegelicht dat in het onderzoek foodonderne-
9
9
mers zijn oververtegenwoordigd ten opzichte van non-foodondernemers. Ook zijn – zoals gebruikelijk – in dit type onderzoek de grotere bedrijven oververtegenwoordigd ten opzichte van de kleinere bedrijven.
2.4
Opbouw van het rapport
Hoofdstuk 3 bevat de samenvatting en conclusies van het onderzoek. Het rapport begint vervolgens met een analyse van de economische betekenis van de ambulante handel (hoofdstuk 4). In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de ontwikkeling van het aantal ondernemingen, de schaalgrootte van de bedrijven, de rechtsvorm en de dynamiek van opheffingen en toetreding van bedrijven. Vervolgens komen de inkomens- en vermogenspositie van de bedrijven aan de orde. Hierna wordt de werkgelegenheid van de sector in kaart gebracht en de exploitatie van de bedrijven in termen van kosten, opbrengsten en rendement. Ook wordt ingegaan op de (arbeids)productiviteit van de sector, investeringen en afschrijvingen en be drijfsmiddelen. Het 5 e hoofdstuk gaat over de Europese Dienstenrichtlijn en het schaarse vergunningenbeleid. In dit hoofdstuk gaat het vooral om een beleidsmatige en juridische benadering van de problematiek. Met name van belang zijn de eisen waaraan een schaars vergunningstelsel moet voldoen, de selectieprocedure en de juridische benadering van de vergunningsduur, de overgangsperiode en het instrument branchering. Het 6e hoofdstuk gaat in op de toepassing van schaarse vergunningen met name in recente gereed gekomen marktverordeningen. Er worden conclusies getrokken ten aanzien van die toepassing.
In het 7 e hoofdstuk gaat het om de ervaringen van ambulante ondernemers met schaarse vergunningen en hun beoordeling van de toepassing. Het rapport bevat 4 bijlagen: 1.
Bijlage 1 bevat een groot aantal tabellen als toelichting bij de opeenvolgende
2.
Bijlage 2 omvat een lijst met gesprekspartners en informanten;
3.
Bijlage 3 presenteert een uitgebreide toelichting op het CVAH2019 online onder-
4.
Bijlage 4 omvat een lijst met een toelichting van circa 85 individuele onderne-
hoofdstukken;
zoek bij ambulante handelaren; mers op hun (on)tevredenheid over het schaarse vergunningenstelsel.
10
10
3
Samenvatting en conclusies 3.1 3 .1 . 1
Samenvatting F in a nc i e e l - ec on om is ch e p os it i e va n d e a m b u la n te ha nd e l Marktstructuur
De ambulante handel vervult een belangrijke sociaal-economische functie in ons land. Maar er zijn ook zorgen. De leegstand op de markt neemt toe, mede vanwege de groei van online-aankopen, waarvan vooral de non-food ambulante handel last heeft. Ook zouden mensen zich minder aangetrokken voelen tot de markt of minder tijd hebben om naar de markt te gaan. In ons land zijn er bijna 10.710 bedrijven van ambulante ondernemers. Deze bedrijven hebben 11.015 vestigingen. Een top in h et aantal ondernemingen werd bereikt in 2009 met meer dan 12.000 vestigingen maar na de crisis daalde dit aantal snel. Na 2009 is het aantal vestigingen in de non-food met bijna 2.000 gedaald. Vooral in de branches kleding en textiel en tweedehands goederen was de daling fors. In de food is het aantal ondernemingen na 2009 met bijna 1.000 gestegen. Omzet en inkomens De ambulante handel is een kleinschalige bedrijfstak. Bij 77% van de bedrijven is slechts 1 persoon werkzaam. De ambulante handel heeft in 20 17 excl. BTW ongeveer € 1,3 miljard omgezet. Waarschijnlijk zal de omzet in 2019 ruim € 1,3 miljard bedragen. De gemiddelde omzet per onderneming bedraagt circa € 121.500 per jaar, excl. BTW. Volgens het voormalige Hoofdbedrijfschap Detailhandel (HBD) bedroeg de omzet van de ambulante handel in het jaar 2000 ruim € 3 miljard excl. BTW.
2 Ook vanwege het toentertijd grote aantal gerapporteerde ondernemingen in de ambulante handel, mag worden aangenomen, dat de omzet van deze sector in de afgelopen 2 decennia fors is afgenomen. De inkomens van zelfstandigen in de ambulante handel zijn over de gehele periode 2011 – 2017 gemiddeld zo’n 30% lager dan die van zelfstandigen in de gevestigde detailhandel. En ze zijn de helft lager dan de inkomens van alle zelfstandigen in ons land. Het mediane vermogen van zelfstandigen in de ambulante handel was in 2017 € 102.900, dat van zelfstandigen in de gevestigde detailhandel € 148.200 en dat van alle zelfstandige in ons land € 139.300. Zelfstandige ambulante ondernemers hebben een relatief klein vermogen, met name in de nonfood ambulante handel. Werkgelegenheid en exploitatie In de ambulante handel werkten in 2017 zo’n 20.100 personen, waarvan 6.700 werknemers en 13.400 ondernemers. Deze ondernemers zijn goed voor 12.300 ful l time equivalenten (fte). De werknemers voor 3.100 fte. Tussen 2009 en 2017 is er nogal wat werkgelegenheid verschoven van werknemers naar ondernemers. Het aantal banen van werknemers daalde in die periode met 1.900 banen. Het aantal banen van ondernemers nam met 800 toe. Per saldo verdwenen 1.100 banen. De arbeidsproductiviteit van de ambulante handel bedraagt in 2017 volgens het CBS € 64.700 per fte.
Met name door de omzetstijging in combinatie met een daling van de werkgelegenheid is de arbeidsproductiviteit van de markthandel sinds 2009 met 11,4% gestegen. Hoewel dit een gunstige ontwikkeling is, is de arbeidsproductiviteit van de markthan-
2
Zie de Jaarboeken Detailhandel, in dit geval de editie 2002/3. Uitgave van het Hoofdbedrijfschap Detailhandel, Den Haag, november 2002. Waarschijnlijk is de omzet van de branche SBI 4799 hierbij inbegrepen.
11
11
del nog steeds een stuk lager dan die van de gevestigde detailhandel. Die bedroeg in 2017 circa € 212.000 per fte. Dat is meer dan 3 keer zoveel als in de markthandel. Investeringen en afschrijvingen Door de jaren heen hebben ambulante ondernemingen gemiddeld over de periode 2009-2017 circa € 60 miljoen per jaar geïnvesteerd in materiele vaste activa (bron: CBS). Door de ambulante ondernemers in het onderzoek is gemiddeld rond 200.000 euro geïnvesteerd in materieel. Zeker voor kleinere ambulante ondernemingen in de non-food zoals kleding, textiel en schoenen bedragen de investeringen vaak niet meer dan enkele (tien)duizenden euro’s. Voor grotere bedrijven met name in de food kunnen de investeringen oplopen tot meer dan € 1 miljoen. Afschrijvingstermijn De afschrijvingstermijn is gemiddeld over alle ondernemingen 8,7 tot 8,9 jaar. Meer dan de helft van de bedrijven heeft een afschrijvingstermijn van 10 jaar of langer. Er doen zich op dit punt grote verschillen voor tussen de food en de non -food. In de food heeft 11% van de bedrijven een gemiddelde afschrijvingstermijn van 15 jaar of langer. In de non-food is dat 4%. In de food zijn er vrijwel geen bedrijven die hun vaste activa gemiddeld genomen over 5 jaar of korter afschrijven. In de non -food doet 10% van de bedrijven dit. Financiering en risico’s Veel ambulante ondernemingen zijn met eigen vermogen opgebouwd.
Voor beginnende ondernemers is het niet makkelijk om bankfinanciering te krijgen. Zeker niet als er geen borgstelling tot derden en geen sluitend business plan zijn. Door banken wordt de vergunning gezien als onderbouwing van het business plan. D oor de Rabobank is aangegeven dat de financierbaarheid achteruit gaat indien de continuïteit van de bedrijfsvoering door een korte vergunningsduur niet verzekerd is: ‘de risico’s nemen toe en het weghalen van de vergunning haalt het bedrijfsplan onderuit ’. 3.1.2
D e Eu r op es e D i en st en r ic ht l i jn
De Europese Dienstenrichtlijn dateert van december 2006 en heeft als doel om het voor dienstverleners als architecten, consultants en hoveniers gemakkelijker te maken om zich in andere landen te vestigen of daar zaken te doe n. Door het ontbreken van sectorspecificiteit en onduidelijkheid over de definitie van diensten, werd het pas in 2018 duidelijk dat de richtlijn – en dus ook het stelsel van schaarse vergunningen op de ambulante van toepassing is. Vergunningen onder voorwaarden De Dienstenrichtlijn wil een eind maken aan bepaalde mededinging beperkende praktijken. Bijvoorbeeld aan belemmeringen die worden opgeroepen door zaken als een vergunnings- of registratieplicht. In principe is de Europese Commissie tegen vergunningen. Indien vergunningen wel worden toegepast worden strenge eisen gesteld aan zowel het vergunningstelsel als aan de vergunningsprocedure. Er is sprake van een schaarse vergunning “wanneer het aantal beschikbare vergunningen voor een activiteit beperkt is door schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen of de bruikbare technische mogelijkheden”. Schaarse vergunningen vinden hun grond in het gelijkheidsbeginsel. Een gemeente moet belangstellende ondernemers een gelijke kans bieden om mee te kunnen dingen naar de beschikbare vergunningen.
Vormen van schaarste De commissie onderscheidt twee vormen van schaarste: de meer algemene beleidsmatige schaarste en schaarste van beschikbare natuurlijke hulpbronnen of van de bruikbare technische mogelijkheden. De artikelen in Afdeling 1 van de DR gaan over vergunningen op basis van meer algemene beleidsmatige schaarste. Artikel 12 gaat meer in het bijzonder over natuurlijke en technische schaarste.
12
12
De uitzondering vergunningen op basis van schaarste van beschikbare natuurlijke hulpbronnen of van de bruikbare technische mogelijkheden in artikel 12 betreft met name de specificering van de selectieprocedure. Voor de algemene vormen wordt in de overige artikelen van Afdeling 1 van de DR niets gezegd. Wetgevingsjurist Kwast (2018) relativeert overigens het onderscheid tussen natuurlijke en beleidsmatige schaarste. Hij haalt staatsraad advocaat-generaal Wildershoven aan, die verwacht dat het Hof van Justitie van de EU aan procedures voor de verlening van beleidsmatig gecreëerde schaarse vergunningen min of meer dezelfde eisen zal stellen als die in artikel 12 worden gesteld aan natuurlijke schaarste. Voorwaarden vergunningsstelsels en –procedures Vergunningen beperken de mededinging. Daarom mogen zij alleen toegepast worden wanneer er geen discriminerende werking vanuit gaat, wanneer er een dwingende reden is van algemeen belang en wanneer het doel niet op een eenvoudiger manier kan worden bereikt. Er zijn enkele belangrijke eisen te stellen aan schaarse vergunningen. De voorwaarden moeten objectief, duidelijk en transparant zijn. Er moet zijn voldaan aan de vergunningsvoorwaarden, alle vergunningen moeten via één-loket worden behandeld en afgehandeld. Verder zijn onder meer eisen: −
De duur van de vergunning kan worden beperkt als het aantal beschikbare vergunningen beperkt is óf een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang;
−
Het vergunningenstelsel is alleen gerechtvaardigd om een dwingende reden van
−
Wanneer er meerdere gegadigden zijn voor een vergunning moet een selectiesys-
algemeen belang; teem worden gebruikt; −
Vergunningen worden niet automatisch verlengd;
−
Aan personen van wie de vergunning is verlopen mag geen enkel voordeel worden
−
Bij het vaststellen van regels voor de selectieprocedure mogen gemeenten reke-
toegekend bij het verwerven van een nieuwe vergunning; ning houden met overwegingen van sociaal beleid, volksgezondh eid, veiligheid van werknemers of zelfstandigen en andere dwingende redenen van algemeen belang; −
Vergunningsprocedures moeten duidelijk, objectief en onpartijdig zijn, vooraf bekend gemaakt worden etc. Beginselen van behoorlijk bestuur
Er zijn meer beginselen van behoorlijk bestuur dan het gelijkheidsbeginsel. In dit verband wordt er – ook door de VNG – gewezen op het evenredigheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. Het zorgvuldigheidsbeginsel houdt in dat de overheid voorafgaand aan te nemen besluiten zich op de hoogte moet stellen van alle relevante feiten en belangen. Wanneer een overheid dit niet of onvoldoende heeft gedaan kan de rechter het bestuursorgaan opdragen dit alsnog te doen. Het evenredigheidsbeginsel betekent, dat de gevolgen van een besluit van een bestuursorgaan in een juiste i.c. evenredige verhouding moeten staan tot het beoogde doel van het besluit. Dwingende reden van algemeen belang Een belangrijke eis die in de DR aan een vergunningstelsel wordt toegekend, is dat er sprake moet zijn van een dwingende reden van algemeen belang. Voor een warenmarkt of voor solitaire standplaatsen is dat bijvoorbeeld dat de markt veilig moet zijn en geen risico mag zijn voor de openbare orde. De DR onderscheidt 2 soorten eisen: (1) eisen die zonder meer verboden zijn en eisen die aan een evaluatie onderworpen zijn. Een belangrijke verboden eis is dat een vergunning afhankelijk wordt gesteld van het bewijs dat er een economische behoefte of marktvraag bestaat, of van economische gevolgen of afhankelijk wordt gemaakt van vastgestelde doelen van economische planning.
13
13
Wel zijn planningseisen toegestaan vanwege een dwingende reden van algemeen belang. De uitoefening van een dienstenactiviteit mag niet aan een economische test worden onderworpen. Ook mag een vergunningsvoorwaarde niet aan een economische test worden onderworpen. Branchering Bij branchering is feitelijk sprake van beperking van vestiging. Nu wordt het vanuit de DR aan lidstaten niet toegestaan ‘de toegang tot of uitoefening van dienstenactiviteit afhankelijk te maken van een aantal eisen’. Behalve verbodseisen bevat de DR ook eisen die aan evaluatie onderworpen zijn Dit zijn eisen van noodzakelijkheid, evenredigheid en doelmatigheid: (1) er mag bij vestiging geen onderscheid wordt gemaakt naar nationaliteit (2) er mogen door gemeenten alleen eisen of voorwaarden worden gesteld die noodzakelijk zijn vanwege een dwingende reden van algemeen belang en (3) de eisen moeten evenredig zijn met en geschikt zijn om het gestelde doel te bereiken (doelmatigheid). Deze eisen betekenen ook voor de ambulante handel dat branchering op een warenmarkt om een verzwaarde motiveringslast gaat vragen. Het beleid moet op deze eisen beoordeeld c.q. geëvalueerd worden. De verdere uitwerking hiervan valt buit en het kader van het onderzoek CVAH2019.
Volstaan wordt met de opmerking dat verwacht mag worden dat het opstellen van een consistent ruimtelijk beleid voo r de ambulante handel een belangrijker beleidsinstrument voor gemeenten en de ambulante handel gaat worden. Dan gaat het erom om niet op basis van economische motieven te ordenen maar op basis van ruimtelijke motieven en om dwingende redenen van algemeen belang tot een diverse en gevarieerde markt en standplaatsenstructuur te komen. Selectieprocedure Er zijn meerdere vormen van selectieprocedures mogelijk: loting, volgorde van binnenkomst en een vergelijkende toets, m.a.w. selectie op basis van kwalitatiev e criteria. In beginsel wordt in de Dienstenrichtlijn geen specifieke selectieprocedure uitgesloten. Maar, in de richtlijn is wel opgenomen dat een selectieprocedure de kwaliteit en voorwaarden van het aanbod voor de gebruikers moet verbeteren. Dit suggereert dat procedures als loting en ‘wie het eerst komt, wie het eerst ma alt’ zijn uitgesloten. En bijgevolg dat alleen een selectie op basis van een vergelijkende toets is toegestaan. Hier zal de bestuursrechter mogelijk een keer een uitspraak over moeten doen. Er blijft derhalve onduidelijkheid op dit punt bestaan. Overigens zou de VNG meer specifiek voor de ambulante handel - modellen kunnen vaststellen voor regels voor de verdeling van schaarse vergunningen om zo handvatten aan gemeenten te bieden.
Terugverdientijd en vergunningsduur Er is door de Europese Commissie geen vergunningsduur voorgeschreven. Daar zijn gemeenten dus vrij in. In de zaak ECLI:NL:RVS:2016:1421 van de speelautomatenhal Vlaardingen concludeert de Afdeling van de Raad van State: “ dat de houder van het schaarse recht (i.c. de vergunning) voldoende tijd moet hebben om de noodzakelijke investeringen om van dat recht gebruik te maken, terug te verdienen”. In de Aanbestedingswet staat hiervan een nadere precisering in geval van concessies: “Voor concessieopdrachten die langer duren dan vijf jaar, wordt de maximale looptijd beperkt tot de periode waarin van een concessiehouder redelijkerwijs verwacht mag worden dat hij de investeringen die hij heeft gedaan voor de exploitatie van de werken o f diensten, samen met een rendement op geïnvesteerde vermogen, kan ter ug verdienen, rekening houdend met de investeringen die nodig zijn om de contractuele doelstellingen te halen. Voor de berekening, bedoeld in het tweede lid, worden zowel de initiële investeringen als de investeringen tijdens de looptijd van de opdracht in aanmerking genomen.” Het ligt voor de hand dit als uitgangspunt te nemen voor de be-
14
14
paling van de vergunningsduur. Indien wordt uitgegaan van de jurisprudentie in geval van concessies gaat het om de terugverdientijd van de som van (initiële investeringen plus de investeringen gedurende de looptijd) + (het rendement op het geïnvesteerde vermogen). De terugverdientijd is de tijd tussen het moment waarop de investeringsuitgaven worden gedaan, en de tijd waarop deze uitgaven terug ontvangen worden door middel van de netto inkomende geldstromen. Deze netto inkomende geldstromen zijn de netto cashflow genoemd (winst na belastingen + afschrijvingen). Gewoonlijk zal een marktkraam, verkoopwagen of ander verkoopmiddel gemiddeld 5 dagen per week bezet zijn. Bezettingsverliezen zullen optreden indien de kraam of verkoopwagen niet 5 maar minder dagen per week bezet is. Vanzelf spreekt, dat bij een lagere bezetting van de productiemiddelen meer tijd no dig is om de investering terug te verdienen. Bij wijze van voorbeeld: bij een afschrijvingstermijn van 10 jaar, is de terugverdientijd van de investering bij volledige bezetting van de productiemiddelen van 5 dagen/week 10 jaar. Bij onderbezetting van 1 dag/week is deze 12,5 jaar oplopend naar 50 jaar bij een onderbezetting van 4 dagen/week. Bij een afschrijvingstermijn van 5 tot 10 en 15 jaar loopt bij een onderbezetting van 1 dag/week de terugverdientijd op van ruim 6 naar bijna 19 jaar.
De relevantie voor de vergunningsduur is, dat in economische zin een vergunningsduur van 15 jaar de meeste ondernemers de mogelijkheid biedt om in alle redelijkheid om ook bij een bezettingsverlies van 1 dag per week, de investeringen terug te verdienen. Overgangstermijn De Dienstenrichtlijn bevat geen aanwijzingen voor de overgang van een vergunning voor onbepaalde tijd naar een vergunning voor bepaalde tijd. Enig houvast biedt een uitspraak van de Rechtbank Amsterdam over deze overgang van de Amsterdamse Watertaxi Centrale. De rechtbank heeft onder meer aangegeven, dat de vergunninghouder de gevolgen van het nieuwe beleid moet kunnen opvangen, dat hij de tijd moet hebben om zich in te stellen op de nieuwe situatie en dat het niet nodig is dat hij na afloop van de termijn al zijn investeringen heeft terug verdiend. Ook moet de lengte van de overgangsperiode goed onderbouwd worden waarbij de belangen van de bestaande vergunninghouders worden afgewogen tegen de belangen van de potentiële nieuwkomers. 3.1.3
G e me en te n in a c t ie m et sc ha a r se v e rg unn in g en
Er is in het algemeen nog veel onduidelijkheid over de gevolgen van het ‘schaarse vergunningen’ beleid voor de ambulante handel, bijvoorbeeld over de gehanteerde looptijd van de vergunning en over de overgangsperiode. Ook is er onduid elijkheid over de eventueel te hanteren selectiemethoden en bijvoorbeeld de kwaliteitscriteria en de weging van de verschillende criteria. Er is – voor zover bekend - geen eerder onderzoek bij gemeenten uitgevoerd naar de wijze waarop zij omgaan met schaarse vergunningen voor de ambulante handel. Er is in het kader van CVAH2019 een beknopte internet search gedaan naar het beleid van gemeenten inzake schaarse vergunningen. Ook zijn enkele gesprekken gevoerd met gemeenten en de VNG. Door gemeenten worden soms wel, maar soms geen argumenten gegeven voor de gemaakte keuzen bij hun vergunningenbeleid. Vaak wordt volstaan met een verwijzing naar de Dienstenrichtlijn. Er wordt in nogal wat marktverordeningen weinig of niets gezegd over de gunningsprocedure (aankondiging, selectieprocedure, verdeling etc.). De meest voorkomende vergunningsduur is 5 jaar. Er wordt door gemeenten niet gewerkt met een gedifferentieerde vergunningsduur. Bijvoorbeeld tussen kleine bedrijven met weinig investering en grote bedrijven met hoge investeringen. Ook niet tussen bedrijven in de food en non-food. Wel wordt onderscheid gemaakt tussen vaste standplaatsen op de markt,
15
15
solitaire standplaatsen en soms ook seizoenstandplaatsen. In het algemeen is de vergunningsduur van solitaire standplaatsen korter dan die van vaste standplaatsen. Er zijn weinig gemeenten die bij het vaststellen van de vergunningstermijn refereren aan de uitspraak van de bestuursrechter over de terugverdientijd van investe ringen. Vaak wordt gezegd dat men een gevarieerde markt in stand wil houden. Sporadisch wordt melding gemaakt dat bij de gemaakte keuzen een belangenafweging heeft plaatsgevonden tussen bestaande vergunninghouders en nieuwe ondernemers c.q. gegadigden. Er zijn enkele gemeenten – o.a. Almere - die met juridische argumenten kiezen voor het verlenen van een vergunning voor onbepaalde tijd. Er wordt zelden aandacht geschonken aan een overgangsprocedure van het oude stelsel met vergunningen voor onbepaalde tijd naar het nieuwe stelsel met vergunningen voor bepaalde tijd. Wat betreft het selectiestelsel wordt nogal eens gekozen voor loting uit de gegadigden voor een vergunning. De vraag is of dat mogelijk is binnen de kaders van de Dienstenrichtlijn. Er zijn gemeenten die in het selectiestelsel een criterium opnemen, dat bestaande vergunninghouders een puntenvoordeel geeft boven nieuwe gegadigden. De Dienstenrichtlijn verbiedt dit. Er worden nog steeds in de verordeningen wachtlijsten gebruikt.
De vraag is dit in combinatie met “wie het eerst komt wie het eerst maalt” mogelijk is. Het is onduidelijk in hoeverre gemeenten de afwikkeling van vergunningen doen via één elektronisch loket. Gemeenten voelen niet veel voor regionale samenwerking. Landelijke of regionale coordinatie ontbreekt schijnbaar. Hier lijkt een rol weggelegd voor de VNG. Er zijn nogal wat verordeningen die een brancheringsvoorstel bevatten. De onderbouwing lijkt niet altijd te voldoen aan de eisen in de DR. 3.1.4
D e s ta n d va n za k en b i j d e a m bu la n t e ha nd e l
Van de 487 ondernemers die aan het onderzoek CVAH2019 hebben deelgenomen heeft 21% al eens te maken gehad met schaarse vergunningen. Van deze ondernemers die betrokken zijn geweest bij een procedure heeft ongeveer één derde een vergunningsaanvraag bij de gemeente ingediend, één derde heeft dit niet gedaan en eveneens één derde heeft geantwoord ‘weet niet’. Van de circa 100 ondernemers die ervaring hebben met een vergunningsproces stelt 47% op de hoogte te zijn geweest van of voldoende te zijn geïnformeerd over de eisen waaraan de vergunningsaanvraag moest voldoen. Van de ondernemers vindt 41% dat dit niet het geval is geweest. Van de ondernemers, die aan een vergunningsprocedure hebben deelgenomen stelt 56% dat de gemeente bij de inschrijving geen gegevens heeft gevraagd over de kwaliteit van de verkoopinrichting of van de buitenruimte. Deze kwaliteit van de buitenruimte en de verkoopinrichting speelden dan ook bij de beoordeling van de vergunningsaanvraag door de gemeente nauwelijks een rol. Van deze ondernemers zegt niet meer dan 3% dat kwalitatieve beoordeling met bekende beoordelingsscores een rol hebben gespeeld bij het toewijzen van de vergunningsaanvraag. En slechts 1% zegt dat kwalitatieve beoordeling zonder vooraf bekende beoordelingsscores een rol hebben gespeeld bij het toewijzen van de vergunningsaanvraag.
Van de ondernemers die aan een vergunningsprocedure hebben deelgenomen zegt 3% dat dit is gedaan op basis van vooraf bekende kwalitatieve beoordelingscriteria, 1% zegt dat dit is gedaan op basis van vooraf n iet-bekende kwalitatieve criteria, 16% zegt dat de vergunningen zijn toegewezen op basis van ‘wie het eerst komt, wie het eerst maalt’, 18% zegt dat dit is gebeurd via loting, 33% via andere criteria. 29% zegt het niet te weten. Er is ook gevraagd welk selectiesysteem de voorkeur heeft van de ambulante ondernemers. 77% van de ondernemers die ermee
16
16
te maken hebben gehad, heeft een duidelijke voorkeur voor selectie op basis van een vergelijking van kwalitatieve kenmerken van de ondernemer en/of de standplaats . In 48% van de gevallen is de vergunning verleend door de gemeente en is het besluit toegelicht. In 20% van de gevallen is de vergunning verleend door de gemeente en is het besluit niet toegelicht. In 2% van de gevallen is de vergunning niet verleend doo r de gemeente en is het besluit ook niet toegelicht. In 4% van de gevallen is de vergunning niet verleend, maar is het besluit wel toegelicht. In 13% van de gevallen moet de besluitvorming nog plaats vinden. !3% van de ondernemers weet het niet. Gemiddeld voor alle ondernemers die in het onderzoek hebben aangegeven dat zij een of meer schaarse vergunning met een beperkte vergunningsduur hebben, bedraagt die vergunningsduur 5,2 jaar. Meestal noemen gemeenten – volgens de ondernemers – als argumenten bij het bepalen van de vergunningsduur, dat zij alle ondernemers een gelijke kans willen geven (29%), rekening willen houden met actuele ontwikkelingen in de ambulante handel (19%) en/of willen afwegen of de kraam nog voldoende toegevoegde waarde heeft (9%).
Argumenten die te maken hebben met de zittende ondernemers worden volgens de ondernemers door gemeenten minder vaak genoemd: ambulante ondernemers voldoende tijd geven om hun investering terug te verdienen (8%) en ondernemers zoveel mogelijk zekerheid bieden (eveneens 8%). Gevraagd is ook naar de (on)tevredenheid van de ondernemers met het toewijzen van (vaste of solitaire) standplaatsen op basis van ‘schaarse vergunningen’. Hierover is 83% van de ondernemers die ermee te maken hebben gehad (zeer) ontevreden en 8% is (zeer) tevreden. Van de ondernemers oordeelt 9% neutraal (niet tevreden, niet ontevreden).
3.2 3.2.1
Conclusies O nd e rn em en i n d e a m bu la nt e h a nd e l i s g ee n ve t po t
Ondernemen in de ambulante handel is geen vetpot. Voor een groot deel zijn het (heel) kleine bedrijven met een marginale omzet. Met name in de non-food. De inkomens van ondernemers in de ambulante handel zijn gemiddeld 30% lager dan die van ondernemers in de gevestigde detailhandel. Het mediane vermogen van zelfstandigen in de ambulante handel is een stuk lager dan dat van zelfstandig en in de gevestigde detailhandel en dat van alle zelfstandigen in ons land. De arbeidsproductiviteit van de ambulante handel is laag. De arbeidsproductiviteit van de gevestigde detailhandel is 3 keer zo hoog als die van de ambulante handel. De ambulante handel is met € 1,3 miljard omzet, meer dan 20.000 werkzame personen en bijna 11.000 bedrijven wel een economisch belangrijke bedrijfstak. Behalve een economische heeft de ambulante handel ook een sociale functie. De warenmarkt zorgt voor levendigheid in de stadscentra en draagt bij aan de sociale cohesie in de buurten en wijken. Dit neemt niet weg dat de economische zwakte van de sector, de sector kwetsbaar maakt. En het neemt ook niet weg, dat de sociale functie van de sector onder druk staat. De leegstand op de markten neemt toe en de bedrijfsopvolging wordt steeds meer problematisch. Tegen deze achtergrond moeten ook de gevolgen van ‘schaarse vergunningen’ voor de ambulante handel worden beoordeeld. 3.2.2
A m bu la nt e on de rn em e rs h eb b en no ga l wa t b e zw a r en
Waar de kooplieden zich het meeste zorgen over maken is toch wel de bedreiging die zij voelen uitgaan van een vergunning met een korte duur voor de continuïteit van de bedrijfsvoering. Zij vrezen dat wat zij in veelal tientallen jaren hebben opgebouwd in
17
17
een klap weg kan zijn. Zij vinden dat zij jarenlang hebben geïnvesteerd in het opbouwen van de markt en van een vaste klantenkring, da t zij hun best hebben gedaan om goed personeel op de locatie van de standplaats te krijgen, dat zij hebben gezorgd voor een goede exploitatie en zijn bang dat dit allemaal voor niets is geweest. De bedrijfsfinanciering komt in gevaar, de overdracht van de zaak aan de kinderen wordt bemoeilijkt en de goodwill vanuit de opgebouwde reputatie kan niet worden verzilverd. Zij vinden ook dat de markt als geheel wordt bedreigd. Als alle ondernemers een rem zetten op de investeringen leidt dit uiteindelijk tot verlo edering. Overigens wordt die rem niet alleen door de ondernemers op de investeringen gezet. Ook de Rabobank heeft aangegeven dat de financierbaarheid van de ambulante handel achteruit gaat indien continuïteit van de bedrijfsvoering door een korte vergunningsduur niet verzekerd is: ‘de risico’s nemen toe en het weghalen van de vergunning haalt het bedrijfsplan onderuit’. En vervolgens leidt dit tot het verdwijnen van de markt uit de wijk, de buurt of het centrum van de stad. Waarmee ook direct de leefbaarheid en de gezelligheid van de stad afnemen, omdat er ook al zoveel gevestigde winkels verdwijnen.
Zij vrezen ook het verlies aan werkgelegenheid en zijn bang medewerkers te moeten ontslaan wanneer ze een vergunning voor een bepaalde markt in een bepaalde sta d verliezen. Wat ook weer de kosten van transactievergoedingen meebrengt. Tenslotte wordt nogal geklaagd over de gemeente. Ambulant e ondernemers vinden dat ze niet of onvoldoende geraadpleegd worden, dat gemeenten geen duidelijk beleid voeren, dat er sprake is van willekeur en verschillen in het beleid van verschillende gemeenten. Er is ook een positief geluid. Eén ondernemer noemt de gemeente Zandvoort erg vriendelijk. Een topgemeente. 3 .2 . 3
D e v e rgu nn in gs du ur
De Tweede Kamer heeft eind 2018 unaniem een motie aangenomen die stelt "dat de regering samen met de Vereniging Nederlandse Gemeenten overleg moet voeren over de aanpak van de genoemde problematiek om te voorkomen dat het voortbestaan van bedrijven in de ambulante handel in gevaar komt en de regeldruk sterk toeneemt.” Een uitspraak van de Raad van State (zaak Vlaardingen: ECLI:NL:RVS:2016:1421) luidt: “dat de houder van het schaarse recht (i.c. de vergunning) voldoende tijd moet hebben om de noodzakelijke investeringen om van dat recht gebruik te maken, te rug te verdienen”. In de Aanbestedingswet (BWBRR0032203) staat hiervan een nadere precisering in geval van concessies: “Voor concessieopdrachten die langer duren dan vijf jaar, wordt de maximale looptijd beperkt tot de periode waarin van een concessiehouder redelijkerwijs verwacht mag worden dat hij de investeringen die hij heeft gedaan voor de exploitatie van de werken of diensten, samen met een rendement op geïnvesteerde vermogen, kan terug verdienen, rekening houdend met de investeringen die nodig zijn om de contractuele doelstellingen te halen.
Voor de berekening, bedoeld in het tweede lid, worden zowel de initiële investeringen als de investeringen tijdens de looptijd van de opdracht in aanmerking genomen.” De Kamer heeft verder niet gepreciseerd wat met het “voorkomen dat het voortbestaan van bedrijven in de ambulante handel in gevaar komt” wordt bedoeld. In dit onderzoek CVAH2019 wordt dit in economische zin opgevat. Indien wordt uitgegaan van de jurisprudentie in geval van concessie s gaat het om de terugverdientijd van de som van (initiële investeringen plus de investeringen gedurende de looptijd) + (het rendement op het geïnvesteerde vermogen). De terugverdientijd is de tijd tussen het moment waarop de investeringsuitgaven worden gedaan, en de tijd waarop deze uitgaven terug ontvangen worden door middel van de netto inkomende geldstromen. Deze netto inkomende geldstromen worden
18
18
de netto cashflow genoemd (winst na belastingen + afschrijvingen). Daarnaast kan nog rekening worden gehouden met het rendement op het geïnvesteerde vermogen. Elke investeringsanalyse gaat ervan uit, dat bij een langere terugverdientijd de risico’s toenemen. Hoe langer de terugverdientijd, hoe minder interessant het wordt om te investeren. De terugverdientijd hangt onder meer af van de afschrijvingstermijn. In hoofdstuk 4.5 is aangegeven dat de gemiddelde afschrijvingstermijn van alle ambulante ondernemers 8,7 jaar is. Ook dat er grote verschillen zijn tussen ondernemers en branches. Zo’n 11% van de ondernemers in de food heeft een afschrijvingstermijn van 15 jaar of langer. In de non food is dit 4%. Al met al betekent dit dat de range van de afschrijvingstermijn van ambulante ondernemers zich uitstrekt tussen de 5 en 15 jaar. Bij het stelsel van schaarse vergunningen lopen ondernemers het risico van bezettingsverliezen. Het spreekt voor zich dat een groter risico van bezettingsverlies de investeringsmogelijkheden zullen beperken. Door de ambulante ondernemers in het onderzoek is gemiddeld rond 200.000 euro geïnvesteerd in materieel. Zeker voor kleinere ambulante ondernemingen in de nonfood zoals kleding, textiel en schoenen bedragen de investeringen vaak nie t meer dan enkele tienduizenden euro’s.
Voor grotere bedrijven met name in de food kunnen de investeringen oplopen tot meer dan € 1 miljoen. Bij deze bedrijven kan het aantal personeelsleden oplopen tot enkele tientallen parttime en fulltime medewerkers. De investeringen worden altijd op basis van continuïteit van de bedrijfsvoering gedaan. Behalve continuïteit hebben deze foodbedrijven volume nodig om concurrerend te blijven. Overigens gaat het bij het vaststellen van de duur van de vergunningstermijn niet alleen om financiële factoren. In het vorige hoofdstuk is gebleken dat de weerstand van ambulante ondernemers tegen vooral korte looptijden groot is. Zij vrezen de gevolgen voor hun eigen bedrijf, problemen bij de bedrijfsopvolging, concurrentienadelen etc. Zowel voor kleine als grote bedrijven wordt logischerwijs geïnvesteerd in de klantrelatie op de locatie. Er wordt jaar in jaar uit goodwill opgebouwd. Verlies van de locatie staat gelijk aan verlies van goodwill. De food lijkt meer risico te lopen dan de non-food. Voor de non-food is echter de inkoop cruciaal. Zeker ook voor kleine ondernemers. In de concurrentie met andere goedkope retailers als Primark, Zeeman en H&M moeten kooplieden zo goedkoop mogelijk inkopen. Als de bedrijfsrisico’s groter worden met alle gevolgen van dien voor de rendementen wordt de druk op de inkoopprijzen navenant groter.
Er is dan een voortdurende aandrang om goedkopere inkoopkanalen te zoeken. Dan is er ook nog het effect op de werkgelegenheid. Het verdienmodel van de warenmarkt steekt zo in elkaar dat zij bijna elke dag op een andere markt staan, in een andere stad. Verlies van een vergunning heeft niet alleen gevolgen voor de ondernemer, ook voor de werknemer. Die verliest één of meer werkdagen en moet dat maar zien te compenseren. Wat ook een effect kan zijn is dat medewerkers ontslagen moeten worden. Dat raakt niet alleen de medewerker, maar raakt ook de ondernemer. Die verliest een medewerker en wordt belast met de kosten van een transitievergoeding. Om een indicatie te geven van een redelijke vergunningsduur kan het beste aansluiting worden gezocht bij de terugverdientijd. De netto inkomende geldstromen ofwel de netto cashflow bestaat uit de winst na belastingen + afschrijvingen. Onder een aantal veronderstellingen – ook over de restwaarde van de materiele activa – zou de vergunningstermijn gelijk kunnen worden gesteld aan de afschrijvingstermijn. Hierbij moet wel rekening gehouden met de bijzondere situatie in de ambulante handel wat betreft het rendement. Uit de tabellen 1.2 en 1.7 van bijlage 1 (bron: CBS) kan worden afgeleid dat het rendement voor belastingen per ondernemer in 2017 minder dan
19
19
€ 21.000 per jaar heeft bedragen. In 2009 was dit circa € 16.000 en in 2013 circa € 19.000. Na aftrek van belastingen en gewaardeerd ondernemersloon blijft er wein ig geld over om de investeringen terug te verdienen. Er moet eerder geld bij. Hiervoor is aangegeven, dat de afschrijvingstermijn van vrijwel alle ondernemingen, zich beweegt tussen de 5 en 15 jaar. Gewoonlijk zal een marktkraam, verkoopwagen of ander verkoopmiddel gemiddeld 5 dagen per week bezet zijn. Bezettingsverliezen zullen optreden indien de kraam of verkoopwagen niet 5 maar minder dagen per week bezet is. Vanzelf spreekt, dat bij een lagere bezetting van de productiemiddelen meer tijd nodig is om de investering terug te verdienen. Voorbeeld: bij een afschrijvingstermijn van 10 jaar, is de terugverdientijd van de investering bij volledige bezetting van de productiemiddelen van 5 dagen/week 10 jaar. Bij onderbezetting van 1 dag/week is deze 12,5 jaar oplopend naar 50 jaar bij een onderbezetting van 4 dagen/week. Bij een afschrijvingstermijn van 5 tot 10 en 15 jaar loopt bij een onderbezetting van 1 dag/week de terugverdientijd op van ruim 6 naar bijna 19 jaar. De relevantie voor de vergunningsduur is, dat in economische zin een vergunningsduur van 15 jaar de meeste ondernemers de mogelijkheid biedt om in alle redelijkheid om ook bij een bezettingsverlies van 1 dag per week, de investeringen terug te verdienen.
3 .2 . 4
D e o ve r ga n gst e rm i jn
De Dienstenrichtlijn bevat geen aanwijzingen voor de overgang van een vergunning voor onbepaalde tijd naar een vergunning voor bepaalde tijd. Enig houvast biedt een uitspraak van de Rechtbank Amsterdam over deze overgang van de Amsterdamse Watertaxi Centrale. De rechtbank heeft onder meer het volgende aangegeven, dat de vergunninghouder de gevolgen van het nieuwe beleid moet kunnen opvangen, dat hij de tijd moet hebben om zich in te stellen op de nieuwe situatie en dat het niet nodig is dat hij na afloop van de termijn al zijn investeringen heeft terug verdiend. Wel moet de lengte van de overgangsperiode goed onderbouwd worden waarbij de belangen van de bestaande vergunninghouders worden afgewogen tegen de belangen van de potentiële nieuwkomers. Bij een redelijke duur van de vergunningstermijn, zoals in bovenstaand voorbeeld van 15 jaar – wordt meer dan voldaan aan de uitspraak van de Amsterdamse rechtbank. De vergunningsduur faciliteert immers het kunnen opvangen van de gevolgen van nieuw beleid. Concreet betekent dit dat alle bestaande vergunninghouders een vergunning krijgen voor maximaal 15 jaar. Zij hoeven dus niet deel te nemen aan een selectieprocedure.
20
20
4
Financieel-economische positie ambulante handel 4.1
Inleiding
In verschillende onderzoeken is de sociaal-maatschappelijke functie van de ambulante handel toegelicht. Hoewel de markt niet altijd de waardering krijgt die hij verdient, is het toch een belangrijk onderdeel van de stad. Soms als aanvulling op het bestaande aanbod, maar vaak ook als zelfstandige trekker. Dit geldt vooral voor de grotere centrummarkten die per dag wel 10.000 tot 20.000 bezoekers ontvangen. Ongetwijfeld is het nog steeds zo, dat een centrummarkt bijdraagt aan een aantrekkelijk verblijfsklimaat in een stadscentrum, dat uitnodigt tot recreatief winkelen. De reguliere detailhandel heeft met de ambulante handel een haat -liefdeverhouding. De reguliere detailhandel lift enerzijds graag mee op de trekkracht van de markt of ambulante standplaatsen, maar ziet ze vaak ook als concurrentie die eerder omzet weghaalt, dan extra omzet oplevert. Omdat hierover recente onderzoeksgegevens ontbreken zou het goed zijn als hier weer eens onderzoek naar zou worden uitgevoerd. Er zijn wel zorgen op en over de markten. De leegstand zou toenemen – mede vanwege de groei van online-aankopen – waarvan vooral de non-food ambulante handel last heeft. Ook zouden mensen zich minder aangetrokken voelen tot de markt of minder tijd hebben om naar de markt te gaan.
Onder andere door bureau DTNP is gewezen op enkele oorzaken van de problemen: de markt zou zich niet goed positioneren, vooral ouderen aantrekken in plaats van jongeren, de markt is weinig mee veranderd als reactie op veranderingen in het consumentengedrag, blinkt niet uit in innovatie en werkt onvoldoende samen op het lokale niveau. Dat er daarnaast nog voldoende kansen zijn wordt door ook door DTNP 3 toegelicht: meer kwaliteit toevoegen, meer lokale specialisatie, meer food toevoegen, meer ondernemerschap tonen en samenwerken. Ook voor gemeenten ligt er een taak om de regelgeving minder knellend te maken. Dit hoofdstuk gaat echter vooral over de economische ontwikkeling van de ambulante handel. Er wordt ingegaan op de ontwikkeling van het aantal ondernemingen, de schaalgrootte van de bedrijven, de rechtsvorm en de dynamiek van opheffingen en toetreding van bedrijven. Vervolgens komen de inkomens- en vermogenspositie van de bedrijven aan de orde. Hierna wordt de werkgelegenheid van de sector in kaart gebracht en de exploitatie van de bedrijven in termen van kosten, opbrengsten en rendement. Ook wordt ingegaan op de (arbeids-)productiviteit van de sector, investeringen en afschrijvingen en bedrijfsmiddelen.
4.2
Ondernemingen en markten Hoeveel ondernemingen zijn er?
In ons land zijn er bijna 10.710 bedrijven van ambulante ondernemers 4. Deze bedrijven hebben 11.015 vestigingen (zie tabel 1.1 van bijlage 1)5. Over de gehele periode 3
Bureau DTNP (2018) Proeven en Ontmoeten – Cijfers en achtergronden van de ambulante handel, CVAH, Zeewolde.
4
Het voormalige Hoofdbedrijfschap Detailhandel (HBD) registreerde ron d het jaar 2.000 zo’n 24.000 ondernemingen in de ambulante handel. Dit registratiesysteem van het HBD vertoonde toen al grote verschillen met de CBS-tellingen. Onder andere werden in die tijd 4.000 -6.000 ondernemers met ambulante handel als nevenactiviteit geteld. Al met al lijkt het aantal ambulante ondernemers met enkele duizenden te zijn gedaald.
21
21
2007 – 2019 blijft het aantal vestigingen min of meer stabiel (zie tabel 1.2 in bijlage 1). Wel werd een top bereikt in 2009 met meer dan 12.000 vestigingen maar na de crisis daalde dit aantal snel. In de food zijn op dit moment iets meer dan 4.000 ambulante vestigingen, in de non-food iets meer dan 7.000. Na 2009 is het aantal vestigingen in de non-food met bijna 2.000 gedaald. Vooral in de branches kleding en textiel en tweedehands goederen was de daling fors. In de food is het aantal ondernemingen met bijna 1.000 gestegen. In tabel 1.3 van bijlage 1 is het overzicht per provincie gegeven. De provincies met de meeste ambulante vestigingen zijn Noord- en Zuid-Holland. Zeeland heeft er met 200 het minste 6. Schaalgrootte en rechtsvorm De ambulante handel is een kleinschalige bedrijfstak (tabel 1.4 in bijlage 1). Bij 77% van de bedrijven is slechts 1 persoon werkzaam. Bij slechts 10 bedrijven werken meer dan 20 personen. Er zijn geen bedrijven met meer dan 50 werkzame personen. Vrijwel alle bedrijven zijn natuurlijke personen. Daarnaast zijn slechts 180 bedrijven een rechtspersoon. Bedrijfsomvang van ambulante ondernemingen Hiervoor is ingegaan op de omvang van ambulante ondernemingen qua aantal werkzame personen. Het CBS publiceert geen gegevens over de omvang van de bedrijven qua omzet.
Uit de hiervoor aangegeven cijfers over omzet van de markthandel in 2017 (totaal € 1,3 miljard excl. BTW) en aantal bedrijven (10.710) kan worden berekend, dat de gemiddelde omzet per bedrijf excl. BTW circa € 121.500 per jaar bedraagt. Alle hiervoor genomen kanttekeningen in aanmerkingen nemende, raamde I&O Research in 2011 de geraamde gemiddelde omzet per onderneming in de ambulante handel (incl. BTW) op € 143.000. Dit is excl. BTW circa € 113.000. De gemiddelde omzet van food-ondernemers op de warenmarkt raamde I&O op € 230.000 (excl. BTW circa € 217.000) en van de non-foodondernemers op circa 59.000 (excl. BTW circa € 49.000). Foodondernemers op de markt zijn derhalve bijna 5 keer zo groot als non-foodondernemers. In bijlage 3 is aangegeven, dat kleine bedrijven en bedrijven in de non -food in het onderzoek CVAH2019 ondervertegenwoordigd zijn. Dat blijkt ook uit de omzetgegevens. In het onderzoek CVAH2019 is de gemiddelde omzet van de deelnemende bedrijven € 560.000 excl. BTW. In de food bedraagt deze € 640.000 excl. BTW en in de non-food € 320.000 excl. BTW 7. Dynamiek: oprichtingen en opheffingen Er is enige regelmaat in de oprichtingen en opheffingen van ambulante ondernemingen. Perioden van enkele jaren met meer oprichtingen dan opheffingen wisselen elkaar af met perioden van enkele jaren met meer opheffingen dan oprichtingen.
Sinds 2014 is al 4 jaar achtereen sprake van meer bedrijven die stoppen in de ambulante handel dan bedrijven die starten (zie tabel 1.5 van bijlage 1).
5
Voor alle tabellen in bijlage 1 van 1.1 t/m 1.8 geldt: bron CBS.
6
De aantallen bedrijven in de tabellen stemmen niet altijd met elkaar overeen (afrondingsve rschillen). Dit neemt niet weg dat alle data afkomstig zijn van hetzelfde CBS.
7
Zoals eerder is opgemerkt is geen herweging toegepast vanwege het ontbreken van recente populatiegegevens.
22
22
4.3
Inkomens- en vermogenspositie
Het CBS verschaft gegevens over de inkomens en vermogenspositie van alle zelfstandige ondernemers. De meest recente gegevens zijn van het jaar 2017. Een zelfstandige is iemand die voor eigen rekening en risico – als dga 8, meewerkend in bedrijf van een gezinslid of anderszins - arbeid verricht in zijn bedrijf. In tabel 1.6 is voor de periode 2011 – 2017 de ontwikkeling van het mediane inkomen van zelfstandigen in een aantal branches weergegeven. Het zijn de mediane – dus de middelste – inkomens indien deze van laag naar hoog worden gerangschikt. In deze tabel worden het inkomensniveau en de inkomensontwikkeling van zelfstandigen in de ambulante handel vergeleken met die in de gevestigde en online detailhandel en die van alle zelfstandige in ons land. Enkele conclusies luiden: −