20211221 Rapportage met nawoord Soester Jeugd geholpen def.pdf

Soester Jeugd geholpen? Onderzoek Rekenkamercommissie Soest naar jeugdzorg en jeugdhulpverlening.

www.ioresearch.nl

Colofon Uitgave I&O Research Piet Heinkade 55 1019 GM Amsterdam

Rapportnummer 2021/241

Datum december 2021

Opdrachtgever Rekenkamercommissie Soest

Auteurs Leon Heuzels Roy van der Hoeve Denise Kroese

Het overnemen uit deze publicatie is toegestaan, mits de bron duidelijk wordt vermeld.

2 van 54

Inhoudsopgave 1

Conclusies en aanbevelingen ________________________________________________________ 4 1.1 1.1.1 1.1.2 1.1.3 1.1.4 1.2 1.3 1.3.1 1.3.2

Conclusies ______________________________________ 4 Beleid _________________________________________ 4 Vraag naar jeugdzorg ________________________________ 4 Aanbod van jeugdzorg _______________________________ 5 Match vraag en aanbod: effectiviteit en efficiëntie beleid ___________ 5 Hoofdvraag ______________________________________ 6 Aanbevelingen ____________________________________ 8 Aanbevelingen aan de raad _____________________________ 8 Aanbevelingen aan het college ___________________________ 9

2

Inleiding ____________________________________________________________________________ 10

3

Beleid ______________________________________________________________________________ 14

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 3.1 3.2 3.3

Aanleiding ______________________________________ 10 Hoofd- en deelvragen ________________________________ 10 Methoden _______________________________________ 11 Context: wat is jeugdhulp en -zorg? _______________________ 11 Leeswijzer ______________________________________ 13 Strategische visie en doorontwikkeling beleid __________________ 14 Middelen en budget _________________________________ 17 Analyse en duiding _________________________________ 19

4

Uitvoering __________________________________________________________________________ 21

5

Sturing, monitoring en effecten _____________________________________________________ 37

A

Gegevensverzameling ______________________________________________________________ 44

B C D E F

Maatschappelijke effecten en resultaten thema ‘In Soest groeien we op’ ____________ 46 Businesscases jeugdzorg ___________________________________________________________ 48 Normenkader_______________________________________________________________________ 49 Bestuurlijke reactie College van B en W _____________________________________________ 51 Nawoord rekenkamercommissie ____________________________________________________ 53

4.1 4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.1.4 4.2 4.2.1 4.2.2 4.3 4.3.1 4.3.2 4.4 5.1.1 5.1.2 5.2 5.3 A.1

Toegang naar jeugdhulp en -zorg _________________________ 21 Jeugdzorg via de gemeente: Jeugdteam gemeente Soest ____________23 Jeugdzorg via externe verwijzers: Huisartsen en Spreekuur Jeugd-GGZ __ 24 Scholen en het voorliggend veld _________________________ 26 Beoordeling businesscases ____________________________ 26 Uitvoering _____________________________________ 27 Jeugdhulp ______________________________________ 27 Jeugdzorg en BSA _________________________________ 28 Inwonerservaringen _______________________________ 30 Resultaten verplichte cliëntervaringsonderzoeken ______________ 30 Wachtlijsten ____________________________________ 34 Analyse en duiding _________________________________35

Regionale samenwerking ______________________________37 Contractmanagement en inkoop ________________________ 38 Monitoring, effecten en efficiency _______________________ 40 Analyse en duiding ________________________________ 42 Documentenlijst __________________________________ 45

3 van 54

1

Conclusies en aanbevelingen

1.1

Conclusies

In dit hoofdstuk presenteren wij de belangrijkste conclusies en aanbevelingen ten aanzien van de 12 onderzoeksvragen. Dit doen wij in vier onderdelen, te weten: het beleid, de vraag, het aanbod en de match tussen vraag en aanbod. Daarna geven wij antwoord op de twee hoofdvragen van het onderzoek, namelijk: ‘Bereikt de gemeente Soest de gestelde doelen op het gebied van jeugdzorg op een effectieve en efficiënte wijze en krijgen jeugdigen de juiste zorg, tijdig, als gevolg van het gevoerde gemeentelijke beleid? Op basis van de conclusies volgen aanbevelingen voor de raad en het college. Om tot deze conclusies te komen hebben wij onze bevindingen getoetst aan het normenkader dat is opgenomen in bijlage D. 1.1.1 Beleid Het huidige beleidskader in de gemeente Soest is de Strategische Agenda Sociaal Domein uit 2016. De belangrijkste doelen ten aanzien van jeugdzorg zijn dat jongeren in Soest veilig en gezond opgroeien en dat er minder een beroep wordt gedaan op professionele ondersteuning. Voor degenen die wel jeugdzorg krijgen, moet de ondersteuning effectief en op maat bij de vraag zijn. De Strategische Agenda is een gestructureerd plan met een visie, beoogde effecten en meetbare resultaten. De opgenomen doelen kennen echter een sterk open-einde karakter, de visie is niet meer actueel en is toe aan vervanging.

De huidige kaders leunen nog op gedachten en visies die gangbaar waren in de eerste jaren na de decentralisaties (denk hierbij aan minder jongeren die ondersteuning krijgen en die meer een beroep doen op het voorliggende voorzieningen). Inmiddels is het beleid ingehaald door ontwikkelingen (onder andere stijgende cliëntaantallen en langere duur van trajecten binnen de jeugdzorg), die met name de financiën onder druk zetten. De uitgaven in het sociaal domein stegen van €42 mln in 2018 naar €57 mln in 2020. Uit de monitor Sociaal Domein 2020 blijkt dat de uitgaven voor jeugdzorg jaarlijks met €900.000,- stijgen. De gemeente Soest erkent in dit onderzoek dan ook dat het beleid aan vernieuwing toe is. Er zijn nog geen concrete plannen gemaakt om nieuw beleid vast te stellen, wel zijn er voorbereidingen getroffen die kunnen helpen bij het vormgeven van het nieuwe beleid. Het pad naar de vernieuwing van de Strategische Agenda krijgt het beste vorm in de onderzochte scenario’s (investeren na businesscases en eventuele versoberingen) die door de gemeenteraad zijn vastgesteld. Daarbuiten kent de gemeente een uitvoeringsagenda met acties voor 2021 en 2022. Uit de uitvoeringsagenda volgen acties om met name de kosten onder controle te krijgen en de transformatie te versnellen. Dit document heeft echter geen status, omdat het niet is vastgesteld door college of raad.

Dit roept verbazing op omdat het activiteiten betreft die van belang zijn bij de transformatie van het sociaal domein in Soest. De resultaten hiervan zijn ook van belang bij het vaststellen van nieuw beleid. 1.1.2 Vraag naar jeugdzorg Soest is een gemeente met minder problematiek en hulpvragen op het gebied van jeugdzorg dan het landelijke gemiddelde. Veel voorkomende hulpvragen gaan over ADHD, autisme, angsten en somberheid. Als gevolg van de coronacrisis wordt een verdere toename van het aantal hulpvragen verwacht vanaf 2021 en daarmee van de inzet van jeugdzorg. Gekeken naar de situatie sinds 2016 ontvangen jaarlijks om en nabij 1.050 jongeren een vorm van jeugdzorg. Iets meer dan

4 van 54

een op de tien jongeren in Soest (10,7%) ontvangt een vorm van jeugdzorg. Landelijk is dit 11,9% en in de provincie Utrecht 11,8%. Net als in andere regio’s wordt ook in de regio Eemland een toename gezien van de duur van jeugdzorgtrajecten, onder andere door een stokkende door- en uitstroom bij met name jeugdzorg met verblijf. Hoewel het een beleidsdoel is om minder professionele ondersteuning in te zetten bij hulpvragen van jongeren zijn er dus meer jongeren in de jeugdzorg. Daar komt bij dat zorgtrajecten steeds langer duren, door de hierboven genoemde reden. De gemeente Soest ontwikkelt daarom het aanbod door. Dit zet de financiën onder druk. 1.1.3 Aanbod van jeugdzorg In dit onderzoek gaan wij vooral in op: 1. de toegang naar hulp via het Jeugdteam of de huisarts; 2. de circa 240 aanbieders van veelal ambulante jeugdhulp die op PxQ-basis gecontracteerd zijn; 3. de zeven gespecialiseerde jeugdzorgaanbieders die verenigd zijn in het BSA-consortium en taakgericht ingekocht worden. Ten aanzien van deze punten heeft de gemeente Soest actie ondernomen om de kosten meer onder controle te krijgen maar dit zijn nog pilots. Om zelf meer regie te krijgen op de toegang heeft de gemeente een aantal (afgaande op eerste resultaten) succesvolle wijzigingen doorgevoerd.

Dit betreft het instellen van een triagefunctie (via het intaketeam), het uitbreiden van het Spreekuur Jeugd-GGZ bij de huisarts en het benoemen van een contactpersoon uit het Jeugdteam voor iedere school in Soest. Ook verderop in de keten zijn succesvolle pilots gestart: de werkwijze waarbij het Jeugdteam zelf meer begeleiding geeft en het taakgericht inkopen van hoog-specialistische jeugdzorg via de BSA (Breed Spectrum Aanbieders) lijkt zijn vruchten af te werpen. De gemeente is geen voorloper geweest in het uitzetten van de businesscases. Diverse gemeenten startten al eerder met pilots. Sinds in landelijke onderzoeken is aangetoond dat bepaalde maatregelen effectief zijn, is Soest ook gestart met deze businesscases. Door afstemming, organisatieveranderingen en maatregelen met relatief weinig kosten zijn stappen gezet om meer (financiële) grip te creëren. Toch zijn er nog aandachtspunten in het aanbod. Hoewel er circa 240 aanbieders onder contract staan, wordt expertise gemist op het gebied van verslavingszorg voor jongeren en complexe gedragsproblematiek. Ook is gebleken dat complexe scheidingen tussen ouders van kinderen vaak leiden tot een grote inzet van Jeugdzorg. Er is nog geen sluitende aanpak voor deze problematiek. Er kleven ook nog aandachtspunten en risico’s aan deze nieuwe werkwijze.

Belangrijkste uitdaging voor het Jeugdteam is, naast het leren om begeleiding te geven, het aangeven waar de grens ligt van wat een behandelaar in het Jeugdteam kan doen en wat door moet worden verwezen naar specialistische ondersteuning. Verder is het noodzakelijk om kwaliteit en effecten van de gegeven ondersteuning en het beleid beter te meten. Dit bespreken wij in de paragraaf hieronder. 1.1.4 Match vraag en aanbod: effectiviteit en efficiëntie beleid Om de match tussen vraag en aanbod (en daarmee de mate waarin het beleid effectief en efficiënt is) te bepalen hebben wij de monitoring en informatiehuishouding van de gemeente Soest en de cliëntervaringsonderzoeken Jeugd nader geanalyseerd. Op basis van de beschikbare informatie concluderen wij in positieve zin dat de gemeente Soest op het gebied van de effectiviteit van de

5 van 54

jeugdzorg bovengemiddeld presteert ten opzichte van het provinciale en landelijke gemiddelde. Tegelijk kan de doelbereiking maar beperkt bepaald worden door het open-einde karakter van de doelen. De cliëntervaringsonderzoeken geven een goed beeld van de algemene cliënttevredenheid en zij bieden tot op zekere hoogte de mogelijkheid om te benchmarken. Cliënten (jongeren en hun ouders/verzorgers) in Soest zijn vaker dan de referentiegroep tevreden over de effecten van de hulp. Gemiddeld genomen voelen ruim acht op de tien jongeren zich beter door de ontvangen ondersteuning. Ook de kengetallen laten zien dat acht op de tien trajecten succesvol worden afgesloten. Verder is men ondanks de invoering van het intaketeam en het Spreekuur Jeugd-GGZ (en daarmee een ‘strengere’ toegang) in vergelijking met 2018 vaker tevreden over de toegang naar jeugdzorg. De sturingsmogelijkheden voor de gemeente zijn door een gebrek aan gedetailleerde monitorinformatie beperkt. Dat verwondert ons omdat de start van de decentralisaties inmiddels zes jaar geleden is. Er is wel een jaarlijkse monitor sociaal domein uitgebracht, maar deze bevat veelal algemene kengetallen die ook in online databases te vinden zijn. De diepgang ontbreekt bij deze cijfers. De raad heeft voor zijn controlerende taak diepgaandere data nodig om de kaderstellende taak goed uit te kunnen voeren.

Het is gebleken dat de organisatie geen informatie heeft op cliënt- en productniveau om ontwikkelingen te signaleren en om de effecten van ingrepen te monitoren. Het gebrek aan informatie belemmert de mogelijkheid om met zorgaanbieders te sparren over de best passende oplossingen en daarmee de rol van (mede)opdrachtgever in te vullen1. Gezien de financiële beheersbaarheid en de ambitie van de gemeente Soest om in regionaal verband vaker taakgericht in te gaan kopen, is deze informatie noodzakelijk om het gesprek met aanbieders over de opdracht te kunnen voeren. Zelf onderkent de ambtelijke organisatie dat de beschikbare informatiehuishouding nog van onvoldoende kwaliteit is. Op basis van de beschikbare data kan geconcludeerd worden dat de doelen die de gemeente zich stelde in de Strategische Agenda van 2016 (nog) niet zijn bereikt. Dit is enerzijds zo omdat het open-einde doelen zijn en er geen streefwaarde is opgenomen, maar ook omdat de gemeente er nog niet in geslaagd is om het aantal jongeren met jeugdzorg substantieel terug te dringen. Aandachtspunt voor de nieuwe Strategische Agenda is daarom ook het meegeven van doelen waaraan een richting of streefwaarde wordt gekoppeld.

1.2

Hoofdvraag

1

Bereikt de gemeente Soest de gestelde doelen op het gebied van jeugdzorg op een effectieve en efficiënte wijze? De gemeente Soest kent een gedateerd beleid met doelen die een sterk open-einde karakter kennen. Op basis van de kengetallen en monitorinformatie die beschikbaar zijn concluderen wij dat Soest (nog) niet alle doelen bereikt. Zo is het niet gelukt om minder een beroep te doen op professionele ondersteuning. Tegelijk is dit een ontwikkeling die in het hele land al enkele jaren

1

De RISB onderhandelt namens de gemeente Soest in regionaal verband met aanbieders. Met een gebrek aan informatie is het voor de gemeente Soest echter niet mogelijk ontwikkelingen door te geven die mogelijk van belang zijn voor het RISB in de onderhandelingen met zorgaanbieders.

6 van 54

gezien wordt. Soest is hierop geen uitzondering. De ambtelijke organisatie erkent dat het beleid aan vernieuwing toe is en werkt op dit moment met een opdracht vanuit de gemeenteraad (“doorgaan op de ingeslagen weg en de transformatie versnellen”) en doet dit mede aan de hand van een niet-vastgestelde uitvoeringsagenda. Dat onderstreept des te meer de noodzaak om de Strategische Agenda te vernieuwen, zodat die beter past bij de ontwikkelingen en nieuwe inzichten van de laatste jaren. Wanneer wij de inspanningen van de gemeente Soest vergelijken met een recent rapport over gemeentelijk beleid in het sociaal domein van het Centraal Planbureau (CPB) dan valt op dat de gekozen weg van de gemeente Soest in lijn is met de conclusies die het CPB trekt. De uitgangspunten van de gemeente Soest in de Uitvoeringsagenda 2021 – 2022 zijn: • doorgaan op de ingeslagen weg; • versnellen van de ingezette transformatie door te investeren; • versoberingsmaatregelen en het beperken van uitgaven. In het rapport van het CPB2 wordt gesteld dat: “Gemeenten die het qua kosten en kwaliteit van jeugdzorg relatief goed doen, lijken één ding gemeen te hebben (…) die gemeenten houden langdurig vast aan hun koers en uitgangspunten, terwijl zij binnen die kaders het gemeentelijk opdrachtgeverschap continu doorontwikkelen.

Dus niet die ‘andere boeg’ om onvermijdelijke problemen op te lossen, maar stap voor stap leren en bijsturen binnen het huidige model.” De wijze waarop de gemeente Soest het opdrachtgeverschap invult komt overeen met het onderzoek van het CPB. Belangrijkste aandachtspunt is dat de gemeente Soest dit zelf beter inzichtelijk moet maken, want de huidige wijze van monitoren is daartoe nog ongeschikt. 2 Krijgen jeugdigen de juiste zorg, tijdig, als gevolg van het gevoerde gemeentelijke beleid? Uit de cliëntervaringsonderzoeken blijkt dat een ruime meerderheid van de jongeren en/of hun ouders/verzorgers tevreden is over de ondersteuning die zij ontvingen. De tevredenheid is toegenomen sinds 2018 met 6% (zie ook de tabellen en figuren in hoofdstuk 4.3). Een analyse van de wachtlijsten van een aantal grotere zorgorganisaties maakt duidelijk dat de gemiddelde wachttijd in Soest korter is dan elders. Wel zijn er in Soest problemen geconstateerd met wachtlijsten voor zorg en ondersteuning bij scheidingsproblematiek. Daarnaast wordt nog een effect verwacht van de coronacrisis op de jeugdhulpcijfers de komende tijd. Zorgaanbieders zullen meer jongeren moeten behandelen met depressies, somberheid en/of eetstoornissen. Dit zal van invloed zijn op de cijfers en kengetallen over 2020 en 2021 en mogelijk nog langer.

2

Analyse van CPB-rapport door PPRC-onderzoeker N. Uenk. Bron: https://www.sociaalweb.nl/blogs/inkoopmodel-over-eenandere-boeg-de-beste-gemeenten-zijn-juist-koersvast

7 van 54

1.3

Aanbevelingen

Op basis van de conclusies geven wij de volgende aanbevelingen: 1.3.1

•

Aanbevelingen aan de raad

Stel een nieuwe Strategische Agenda vast

Uit het bovenstaande volgt dat zowel de onderzoekers als de gemeente zelf erkennen dat de huidige Strategische Agenda sterk verouderd is. Start daarom zo snel mogelijk met een evaluatie van de huidige Strategische Agenda en neem de opgedane ervaringen van de businesscases mee in het ontwikkeltraject.

•

Stel duidelijke kaders vast: bepaal wat maatschappelijk gezien gewenst is

Waak voor open doelen en stel een kader op met scherpe doelen die getoetst en geëvalueerd kunnen worden. Op deze manier weten college van B en W, beleidsambtenaren en jeugdzorgprofessionals wat vanuit maatschappelijk perspectief nodig is te doen3. Het geeft jeugdzorgprofessionals de ruimte om na te denken over activiteiten die bijdrage aan het bereiken van gestelde doelen. Dat geeft richting aan het opdrachtgeverschap van de gemeente en maakt het duiden en verantwoorden van activiteiten en de resultaten daarvan eenvoudiger en transparanter.

•

Bepaal wat u als raad nodig hebt om uw controlerende functie uit te kunnen oefenen

Denk bij het opstellen van de nieuwe Strategische Agenda na over de informatie die u nodig heeft om uw controlerende functie uit te kunnen oefenen. Nu de gemeente investeert in de monitoring en sturing, is dit ook een kans om aan te geven hoe u geïnformeerd wilt worden over de stand van zaken in het sociaal domein in het algemeen en de jeugdzorg in het bijzonder. Het is voor de raad van groot belang grip te krijgen op de cijfers. Met die informatie bent u vervolgens beter in staat de stand van zaken in de jeugdzorg te beoordelen en kan de raad indien nodig beter bijsturen. Hierbij kan gedacht worden aan informatie over 1) welzijn van jongeren (tevredenheid, weerbaarheid, gezondheid, leefstijl); 2) risicofactoren (voortijdig schoolverlaten, echtscheidingen, multi-probleemgezinnen); 3) informatie over type jeugdzorg (zwaarte, duur, achtergrond hulpvragen) en 4) verloop van de jeugdzorg (aansluiting op aanpalende beleidsterreinen, trends en ontwikkelingen, door- en uitstroom per type ondersteuning). Het is bekend dat gemeenten moeite hebben met het krijgen van grip op deze cijfers. Wij kunnen ons goed voorstellen dat de raad aan het college vraagt een duiding van de cijfers te geven. Ons advies is om u niet blind te staren op details zonder deze duiding4.

Met de jaarlijkse monitor Sociaal Domein heeft het college al een goed format hiervoor, die uitgebreid kan worden met bovengenoemde indicatoren. De Nederlandse Vereniging voor Raadsleden biedt ook een digitale leeromgeving aan rond het thema ‘Grip op Jeugdzorg’. Wij bevelen u deze digitale leeromgeving van harte aan voor het verbeteren van uw kaderstellende en controlerende rol 5.

3

Via: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2020/12/15/stelsel-in-groei (p.26) Kijk ook eens op: https://www.raadsledenenveiligheid.nl/news/2021/170521_zet-in-op-preventie-voor-meer-gripop-de-jeugdzorg 4

5

Een presentatie van Deloitte (2021) over grip op jeugdzorg vindt u hier:

https://www.raadsleden.nl/sites/www.raadsleden.nl/files/documenten/20210512_ned_vereniging_raadsleden_inform atieavond_jeugdzorg_v1.0.pdf. NJI en Movisie bieden hiervoor instrumenten: https://www.nji.nl/transformatiejeugdhulp/kwaliteitskompas

8 van 54

1.3.2

Aanbevelingen aan het college

• Start zo spoedig mogelijk met een evaluatie van de Strategische Agenda 2016 Zo snel mogelijk een nieuwe Strategische Agenda vaststellen is een must. Wij raden derhalve aan zo snel mogelijk te beginnen met de evaluatie van de oude Strategische Agenda, nu de monitor Sociaal Domein 2020 is verschenen en de eerste (positieve) resultaten van de businesscases bekend zijn.

•

Verbeter de informatiehuishouding

In het onderzoek concluderen wij dat de informatievoorziening van onvoldoende niveau is met als risico dat de gemeente haar rol als opdrachtgever niet goed kan uitvoeren: sturingsinformatie is nodig om input te leveren voor de gesprekken met zorgaanbieders, zeker in een taakgerichte constructie. Er is al een start gemaakt met het verbeteren van de monitoring in het sociaal domein. Zorg ervoor dat u daarbij ook zelf toegang krijgt tot de benodigde informatie en hierbij niet afhankelijk bent van de gemeente Amersfoort.

https://www.movisie.nl/sites/movisie.nl/files/publication-attachment/Op-weg-naar-outcomegerichtwerken%20%5BMOV-12116211-1.1%5D.pdf

9 van 54

2

Inleiding

2.1

Aanleiding

De gemeente Soest kreeg net als alle andere Nederlandse gemeenten er in 2015 een flink takenpakket erbij. Taken uit de Jeugdwet, de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo) en de Participatiewet kwamen grotendeels bij gemeenten te liggen, begeleid door een bezuinigingsopdracht. Nu wij zes jaar verder zijn, kunnen deze decentralisaties getypeerd worden als een stoomwals met behoorlijke financiële consequenties. Net als in veel andere gemeenten kampt de gemeente Soest met tekorten in het sociaal domein. Ondanks een stijgende begroting voor het totale sociaal domein, stijgen de gerealiseerde kosten harder waardoor jaarlijks tekorten ontstaan. De kosten voor de jeugdzorg springen daarbij het meest in het oog. De rekenkamercommissie van Soest vroeg I&O Research onderzoek te doen naar de volle breedte van jeugdzorg in de gemeente Soest. Doel van dit onderzoek is om de gemeenteraad van Soest een beeld te geven hoe de jeugdzorg in Soest er uit ziet, wat de vraag is, welk aanbod er is, hoe vraag en aanbod met elkaar matchen en hoe de kosten zich ontwikkel(d)en. Daarnaast moet het inzicht geven in de ervaringen van jongeren en hun ouders/verzorgers met jeugdzorg en de mate waarin doelen van de gemeente behaald worden.

2.2

Hoofd- en deelvragen

De centrale vragen in het onderzoek zijn: 1 Bereikt de gemeente Soest de gestelde doelen op het gebied van jeugdzorg op een effectieve en efficiënte wijze? 2 Krijgen jeugdigen de juiste zorg, tijdig, als gevolg van het gevoerde gemeentelijke beleid? Om deze hoofdvraag te beantwoorden formuleerden wij twaalf deelvragen. Daarin maken wij onderscheid naar beleid, inrichting (aanbod), hulpvragen van inwoners (vraag) en de monitoring en sturing vanuit de gemeente (match vraag en aanbod). De deelvragen zijn: 1 Hoe ziet het jeugdzorgbeleid van de gemeente Soest er uit? 2 Welke doelen, indicatoren, streefwaarden en uitgangspunten zijn er op het gebied van de jeugdzorg geformuleerd? 3 Wat is het budget van de gemeente voor de jeugdzorg? 4 Hoe heeft de gemeente Soest de jeugdzorg georganiseerd? 5 Wat voor hulp biedt de gemeente Soest en hoe is de toegang tot hulp geregeld in de gemeente? 6 Met wat voor vragen kloppen jeugdigen en gezinnen in Soest aan bij het Jeugdteam en andere hulpaanbieders? 7 Wat zijn de hulpvragen die huisartsen en onderwijsinstellingen signaleren bij jeugdigen en gezinnen? 8 Wat is de omvang van de hulpvragen? 9 Kan de hulp/zorg tijdig geboden worden? 10 Hoe ziet de monitoring en informatiehuishouding van de gemeente Soest in het kader van jeugdzorg er uit? 11 In hoeverre worden cliënten en ouders/verzorgers betrokken in de monitoring om te beoordelen of de hulp

adequaat was? 12 In hoeverre matchen vraag en aanbod en is daarmee het beleid op het gebied van jeugdzorg van de gemeente Soest effectief en efficiënt?

10 van 54

2.3

Methoden

Procesmatig ziet de organisatie van jeugdzorg en ondersteuning in Soest eruit als figuur 2.1. De gemeente stelt eerst de beleidskaders vast en bepaalt beoogde doelen. Deze kaders krijgen concreter vorm tijdens de inrichtingsfase, waarin onder meer de samenwerking met regiogemeenten is opgezocht. Uit deze inrichting komen activiteiten voort die huisartsen, zorgaanbieders, het jeugdteam en andere organisaties uitvoeren. Deze activiteiten hebben effecten op inwoners en door deze effecten te monitoren wordt duidelijk of de gestelde doelen wel of niet worden gerealiseerd. Het behalen van de doelen dient vervolgens aanleiding te zijn voor de gemeente om de uitvoeringspraktijk bij te sturen en anderzijds voor de gemeenteraad om door middel van haar kaderstellende en controlerende rol het beleid bij te sturen. Figuur 2.1 – Beleidstheorie onderliggend aan het onderzoek

Bovenstaand model staat centraal in dit onderzoek. De verschillende onderdelen zijn stapsgewijs onderzocht. Om de benodigde gegevens te verzamelen is deskresearch uitgevoerd, werden interviews gehouden en is aan de hand van expert judgement een analyse gemaakt. Een volledig overzicht van de gegevensverzameling staat in bijlage A.

2.4

Context: wat is jeugdhulp en -zorg?

Alle jongeren in Nederland moeten veilig en gezond opgroeien. Bij veel jongeren gaat dit goed, maar sommige kinderen en jongeren hebben hier hulp bij nodig. Gemeenten zijn er sinds 2015 voor verantwoordelijk dat jongeren die dat nodig hebben jeugdhulp krijgen. Omdat hulpvragen van jongeren in alle soorten en maten voorkomen, is ‘de jeugdzorg’ een breed taakveld. Vaak gaat de hulp niet alleen om de jongere zelf, maar spelen er in het hele gezin problemen. Soms openbaren de problemen zich juist niet thuis, maar alleen op school. Uitgangspunt bij jeugdzorg is dat hulpvragen zo dicht mogelijk bij jongere opgepakt worden. Het liefst met behulp van de eigen omgeving zoals school, welzijnswerk of het eigen gezin. In voorkomende gevallen is specialistische zorg noodzakelijk. Onderstaande figuur geeft

11 van 54

schematisch het landschap van jeugdhulp en -zorg weer. Beginnend links boven valt als eerste de omgeving van de jongere op: school, kinderopvang, de eigen omgeving, sport en jeugdwerk. Wanneer men tegen de klok in gaat komen verschillende instanties en organisaties rond lichte en zware jeugdzorg voorbij. Dit begint met organisaties die de ‘toegang’ naar jeugdzorg beheren en lichte hulpvragen zelf oplossen: lokale wijkteams, huisartsen en medisch specialisten. Wanneer blijkt dat hulp in de omgeving of met basisvoorzieningen niet toereikend is kan via de toegang specialistische jeugdzorg worden ingezet. Hier wordt vaak onderscheid gemaakt tussen jeugdzorg met verblijf of jeugdhulp zonder verblijf (ambulant). Deze ondersteuning wordt geleverd door organisaties die gecontracteerd zijn door de gemeente om deze zorg te leveren. Dit varieert van kleine bureaus die bijv. dyslexiehulp bieden tot grote landelijke organisaties die zich specialiseren op het gebied van pleeg- en crisiszorg. Tot slot zijn er nog instanties betrokken wanneer de veiligheid van de jongere in het geding is, of de jongere crimineel gedrag vertoont. In die situaties zijn ook Veilig Thuis, de Raad voor de Kinderbescherming of de kinderrechter aangesloten. Figuur 2.2 Generiek jeugdhulplandschap (bron: Regiovisie Specialistische Jeugdzorg)

In dit rapport hanteren wij de termen jeugdhulp en jeugdzorg om onderscheid te maken tussen lichtere en zwaardere vormen van ondersteuning. We gebruiken de term jeugdzorg ook wanneer wij het gehele systeem bedoelen. Op de volgende pagina staat dit ook weergegeven in de jeugdzorgpiramide.

Organisatie in Soest in het kort Deze laat zien dat hoewel de gemeente Soest zelf verantwoordelijk is voor jeugdzorg in de eigen gemeente, een deel van de taken uitbesteed is aan ‘de regio’. De gemeente Soest organiseert de basisvoorzieningen zoals welzijnswerk, contact met het onderwijs en de kinderopvang zelf. Dit zijn voorzieningen die voor 90 procent van de jongeren toereikend zijn. Voor de tien procent die meer hulp nodig heeft houdt de gemeente lokaal regie bij de toegang naar jeugdzorg door dit zelf te organiseren en contact te onderhouden met andere ‘toegangspoorten’.

12 van 54

Voor de specialistische jeugdzorg werkt de gemeente Soest nauw samen met de andere gemeenten in de jeugdzorgregio Eemland (dit zijn Baarn, Bunschoten, Eemnes, Leusden, Woudenberg en Amersfoort). De samenwerking is vastgelegd in de dienstverleningsovereenkomst (DVO) regionale Samenwerking Sociaal Domein 2019. In de DVO maken de gemeenten afspraken over samenwerking op het gebied van inkoop, subsidie, monitoring, contract- en accountmanagement. De uitvoeringsorganisatie die deze taken oppakt is het Regionaal Inkoop en Subsidiebureau (RISB) die werkt vanuit de gemeente Amersfoort. Zij beheren het contact met de +- 240 individueel gecontracteerde zorgaanbieders. Naast deze 240 zorgaanbieders zijn ook 7 grote aanbieders voor de meest zware en dure vormen van jeugdzorg verenigd in het Breed Spectrum Aanbieders (BSA). Deze zeven aanbieders werken nauw samen en vallen onder hetzelfde contract. Figuur 2.3 Organisatie jeugdzorg in Soest

2.5

Leeswijzer

In dit rapport beschrijven wij de inspanningen en aandachtspunten van de gemeente Soest en regiogemeenten op alle vier de bovenstaande onderdelen, waarbij de nadruk ligt op het beleid en de uitvoering rond de gespecialiseerde jeugdzorg. Basisvoorzieningen worden ook genoemd, maar vallen grotendeels buiten de scope van dit onderzoek. In de verschillende kaders in de tekst geven wij achtergrondinformatie en aanvullende uitleg. In hoofdstuk 3 leest u over het beleid, de gestelde doelen en beschikbare middelen. Hoofdstuk 4 gaat in op de uitvoering in de praktijk, waar aandacht is voor de toegang, de sociale basis, lichte vormen van jeugdhulp en de zwaardere – in regionaal verband – georganiseerde jeugdzorg. Tot slot behandelt hoofdstuk 5 de sturing, informatiehuishouding, effectiviteit en efficiency. Aan het einde van ieder hoofdstuk staat een analyse en duiding onderzoekers op de bevindingen beschreven. Voor in het rapport staan de conclusies en aanbevelingen naar aanleiding van het onderzoek opgenomen.

13 van 54

3

Beleid

Dit hoofdstuk behandelt de eerste drie deelvragen van het onderzoek: 1 Hoe ziet het jeugdzorgbeleid van de gemeente Soest er uit? 2 Welke doelen, indicatoren, streefwaarden en uitgangspunten zijn er op het gebied van de jeugdzorg geformuleerd? 3 Wat is het budget van de gemeente voor de jeugdzorg? In dit hoofdstuk behandelen wij het gevoerde beleid door de gemeente Soest. Dat wil zeggen de beleidskaders die door de gemeente zijn vastgesteld, de geformuleerde doelen en de beschikbaar gestelde middelen om het beleid uit te voeren. Wij bekijken of het beleid actueel is en of de doelen duidelijk en voldoende meetbaar zijn. Bij de middelen kijken wij in het bijzonder naar de maatregelen die zijn getroffen om de kosten onder controle te houden en wat dit betekent voor het gemeentelijk beleid. Aan het eind van het hoofdstuk presenteren wij de belangrijkste bevindingen en zetten wij onze analyse hiervan beknopt uiteen.

3.1

Strategische visie en doorontwikkeling beleid

Visie op sociaal domein verankerd in Strategische Agenda uit 2016 De decentralisaties in het sociaal domein vonden plaats in 2015. Gedachte achter deze decentralisaties is dat de gemeente haar inwoners sneller en beter kan helpen bij zorg- of ondersteuningsvragen. Uitgangspunt is dat eerst gekeken wordt wat inwoners zelf nog kunnen (al dan niet met de eigen omgeving) en dat er een integraal plan voor ieder gezin wordt opgesteld. Voor dit plan moet één regisseur verantwoordelijk zijn die ook vanuit andere perspectieven (bijv. Wmo of Participatiewet) kan zoeken naar een oplossing voor de hulpvraag. Een jaar later, in 2016, is in Soest de Strategische Agenda voor het sociaal domein vastgesteld. Op dit moment is deze agenda voor alle drie de wetten nog steeds het leidende beleidskader en hier worden alle initiatieven en acties binnen de jeugdzorg aan getoetst. In de Strategische Agenda schrijft de gemeente dat, anders dan voorheen, de gemeente meer gaat overleggen dan opleggen en met partners gezamenlijk het sociaal domein wil aanvullen, invullen en inspireren. De vier beoogde maatschappelijke effecten (outcome) binnen het sociaal domein zijn: mensen zelfredzamer maken, de participatiegraad van inwoners verhogen, zo lang mogelijk zelfstandig thuis wonen mogelijk maken en inwoners zich veilig laten voelen. Deze effecten wil de gemeente bereiken rond vier thema’s.

Dit zijn: 1) “In Soest groeien we op”; 2) “In Soest leren en werken we”; 3) “In Soest doen we mee een leven lang” en 4) “In Soest voelen we ons veilig”. Het eerste thema (‘In Soest groeien we op’) is daarbij het meeste concrete thema voor jeugdzorg. In dit thema staat namelijk het gezond en veilig opgroeien van jongeren centraal. Daarbinnen speelt jeugdzorg een belangrijke rol voor de jongeren die binnen hun eigen omgeving onvoldoende gezond en veilig kunnen opgroeien. In dit thema zijn dan ook specifieke doelen voor jeugdzorg opgenomen6. De andere thema’s hebben ook raakvlakken met jeugdzorg, maar zijn meer gericht op de samenleving als geheel in plaats van dat het gericht is op de jeugd. Binnen

6

Deze doelen zijn: ‘e. Minder beroep op professionele ondersteuning op indicatie’ en ‘f. Geïndiceerde ondersteuning is effectief en op maat passend bij de vraag’.

14 van 54

deze thema’s stelt de gemeente zich vooral ten doel om vanuit verschillende wetten integraal te werken en volgens het principe ‘één gezin, één plan, één regisseur’. Ieder van deze thema’s kent een visie als uitgangspunt. Deze visie is het ideaalbeeld van de gemeente. Om tot dit ideaalbeeld te komen heeft de gemeente Soest diverse indicatoren opgesteld. Dit zijn indicatoren voor de langere en de kortere termijn. Resultaten voor de lange termijn worden maatschappelijke effecten (outcome) genoemd en korte termijn indicatoren zijn maatschappelijke resultaten (output). Onder de maatschappelijke resultaten bevindt zich de agenda: een overzicht van activiteiten die ontplooid worden om de beoogde resultaten te behalen. Figuur 3.1 Opbouw visie en meetbare resultaten in de Strategische Agenda

Rond jongeren en jeugdzorg wil de gemeente de volgende maatschappelijke resultaten bereiken: 1 Kinderen in Soest groeien gezond en veilig op; 2 Kinderen en jongeren gaan naar school en halen een (start)kwalificatie; 3 Kinderen ontmoeten elkaar, leren van elkaar en worden gestimuleerd in hun ontwikkeling; 4 Jongeren zetten zich vrijwillig in voor de samenleving; 5 In Soest wordt minder een beroep gedaan op professionele ondersteuning op indicatie; 6 Geïndiceerde ondersteuning is effectief en op maat passend bij de vraag. Belangrijk om op te merken is dat dit open-einde doelen zijn: idealiter groeien alle kinderen in Soest gezond en veilig op, en halen zij allemaal een startkwalificatie. Dit is in de praktijk (zeer waarschijnlijk) een onmogelijke opgave. Opvallend is daarom dat er geen streefwaarden zijn opgenomen wanneer de gemeente Soest tevreden is. Dit maakt de verantwoording op termijn ook minder transparant. Er lijken geen afspraken gemaakt over waar de gemeente als maatschappij naar streeft. De gemeente schrijft ten aanzien van de laatste twee effecten dat zij voor de doelbereiking inzetten op een sterke overlegstructuur tussen gemeente en maatschappelijke partners (scholen, zorgaanbieders) en het ontwikkelen van een goede gemeentelijke organisatiestructuur op het gebied van jeugdzorg. Specialistische jeugdzorg wordt regionaal ingekocht, waarbij ingezet wordt op innovatie.

Strategische visie is verouderd Zoals wij schreven stamt de strategische agenda uit 2016. Inmiddels zijn wij vijf jaren verder en zijn veel van de uitgangspunten van de Strategische Agenda uit 2016 niet meer actueel. Zo werd bij de start van de decentralisaties en in de Strategische Agenda nog uitgegaan van een kostenbesparing. Dit staat in contrast met de stijgende kosten die in de jaren daarna zijn waargenomen. Ook zou hulp dichter bij de omgeving van de cliënt moeten worden gezocht en minder een beroep moeten worden gedaan op professionele ondersteuning. Inmiddels is

15 van 54

gebleken dat het aantal cliënten met jeugdzorg juist is toegenomen, evenals de gemiddelde duur van jeugdzorgtrajecten7. Verschillende medewerkers van de gemeente zeggen dan ook dat de huidige strategische agenda toe is aan vernieuwing. Als onderzoekers onderschrijven wij dit. Bovengenoemde ontwikkelingen zien gemeenten in het hele land en deze vragen om een nieuwe aanpak hoe met deze ontwikkelingen om te gaan. De nieuwe Strategische Agenda staat gepland voor 2022. Hiervoor dient het oude beleid eerst geëvalueerd te worden, op het moment is dit nog niet gedaan. De gemeente heeft net de Monitor Sociaal Domein 2020 gepresenteerd aan de raad. In deze monitor kijkt de gemeente naar de mate van doelbereiking in het sociaal domein. Na afronding van deze monitor wil de gemeente starten met de evaluatie van de oude Strategische Agenda. Verschillende initiatieven die de laatste jaren zijn ontplooid (zoals enkele businesscases, hierover later meer) worden ook meegenomen in deze evaluatie en geïntegreerd in de nieuwe agenda. Omdat de ontwikkelingen (met name van de kosten) een hoge mate van urgentie kennen heeft de gemeente een uitvoeringsagenda voor 2021 en 2022 vastgesteld als overbrugging.

Uitvoeringsagenda voor 2021 en 2022 als overbrugging tot nieuwe strategische agenda De gemeente stelde in mei 2021 de uitvoeringsagenda sociaal domein voor 2021 en 2022 op. In de uitvoeringsagenda zijn in de lijn van de Strategische Agenda per maatschappelijke effect (aanvullende) activiteiten beschreven. Het stuk is opvallend genoeg niet vastgesteld door het college of de raad, maar is een intern stuk. De gemeente schrijft: “Deze uitvoeringagenda is opgesteld om meer zicht te krijgen op wat we doen of gaan doen en om vervolgens dit beter te kunnen monitoren en toetsen aan onze maatschappelijke effecten en resultaten.” Opvallend in deze uitvoeringsagenda is de grotere aandacht voor data-gestuurd werken, het ‘normaliseren’8 van zorgvragen en zo lokaal mogelijk een oplossing zoeken. Dit zijn uitgangspunten die reeds in 2015 bij de decentralisaties van gemeenten gevraagd werden, maar waar de gemeente Soest tot op heden nog onvoldoende in geslaagd is. De gemeente gaat hier nu extra op inzetten. In een gesprek met een medewerker van de gemeente is uitgesproken dat men de uitvoeringsagenda ook wil koppelen aan de begroting. De uitvoeringsagenda is sterk gericht op het beheersbaar maken van de kosten in het sociaal domein. Het beheersbaar maken van de kosten kan gezien worden als een aanvullend doel voor het sociaal domein in het algemeen en jeugdzorg in het bijzonder.

Dit wil de gemeente doen door te normaliseren en zo lokaal en laagdrempelig als mogelijk ondersteuning aan te bieden. Om dit te bereiken gaat de gemeente: • Meer inzetten op preventie (voortijdig signaleren van problemen); • Een wijkgerichte integrale aanpak invoeren; • Inzetten op een verbeterde samenwerking in de regio voor specialistische jeugdzorg; • Beter data-gestuurd werken.

7

Zie onder andere de rapporten van AEF (2021) en I&O Research (2020) over de landelijke ontwikkelingen in de jeugdzorg. Rapport AEF via: https://vng.nl/sites/default/files/2020-12/stelsel-in-groei-een-onderzoek-naar-financiele-tekorten-in-dejeugdzorg-def.pdf. Rapport I&O via: https://www.ioresearch.nl/actueel/trajectduren-jeugdzorg-stijgen-vier-inzichten/ 8 Het landelijke beeld is dat ouders te snel naar ondersteuning vragen wanneer een kind problemen ondervindt. Met ‘normaliseren’ wordt in het sociaal domein verstaan dat bij iedere hulpvraag gekeken moet worden of professionele ondersteuning wel de beste oplossing is. Het dient ‘onnodig problematiseren en etiketteren’ tegen te gaan.

16 van 54

Voor specialistische jeugdzorg is er ook een regionale visie naast de lokale stukken Naast de lokale stukken is er ook een regionale visie voor specialistische jeugdzorg. Deze is opgesteld in samenspraak met de gemeenten uit de jeugdzorgregio Eemland9 en is vastgesteld voor de periode 2021 – 2026. In de gezamenlijke visie beschrijven de regiogemeenten enkele nieuwe ontwikkelingen. Bijvoorbeeld dat er op dit moment nog te vaak een mismatch is tussen de vraag en het aanbod aan jeugdzorg. Naast de toegenomen vraag in de afgelopen jaren (en daardoor langere wachtlijsten) lijkt een groter aanbod (meer gecontracteerde aanbieders) ook een aanzuigende werking te veroorzaken. In de regiovisie wordt dan ook vooral ten doel gesteld de organisatie van jeugdzorg te verbeteren en daarmee de financiële beheersbaarheid te vergroten. De regiovisie beschrijft de verschillende inhoudelijke uitgangspunten en uitdagingen, de samenhang met de sociale basisinfrastructuur (en rol van de verwijzers), de governance en de wijze van inkoop en bekostiging. Daarnaast is in 2021 de Regiovisie huiselijk geweld en kindermishandeling opgesteld, welke niet door de raad is vastgesteld.

3.2

Middelen en budget

Kosten stijgen, met name door toenemende cliëntaantallen en specialistische hulp Om een beeld te geven van de stijgende kosten in het sociaal domein (en het aandeel van jeugdzorg daarin) is gekeken naar de jaarrekeningen en programmabegrotingen van de afgelopen jaren. Te zien is dat de kosten van het gehele sociaal domein van +- €43 mln. in 2018 stegen naar +- €57 mln. in 2020. In 2018 en 2019 is een uitsplitsing gemaakt voor het onderdeel jeugd, vanaf 2020 worden de kosten voor het sociaal domein geïntegreerd weergegeven. Navraag bij team Financiën leert dat de werkelijke kosten voor jeugdzorg in 2020 €11.804.000 bedroegen. Met name tussen 2018 en 2019 is een flinke stijging in de kosten van de jeugdzorg te zien. In de jaarstukken van 2019 maakt de gemeente melding dat de stijgende uitgaven in het sociaal domein zorgwekkend zijn, met name voor de jeugdzorg en huishoudelijke hulp. Hier wordt in de begroting van de jaren daarna (2020 en verder) rekening mee gehouden qua budgettering en te nemen maatregelen om de kosten onder controle te houden. In de resultaten van 2018 en 2019 is ook te zien dat de kosten voor jeugd jaarlijks hoger uitvielen dan begroot. Dit is volgens gesproken medewerkers vooral te wijten aan de toenemende cliëntaantallen en een toename van duurdere zorgtrajecten.

Daarnaast zijn in de regiovisie specialistische jeugdzorg nog een aantal andere trends beschreven, die de hogere kosten verklaren: • Het gebruik van (specialistische) jeugdzorg stijgt, met en zonder verblijf; • Inkoop via een openbare aanbesteding heeft geleid tot meer gecontracteerde aanbieders. Hierdoor is er meer keuzevrijheid voor cliënten, maar zijn er ook hogere administratieve kosten; • De grote hoeveelheid aanbieders heeft er (ook) toe geleid dat het lastig is om sterke samenhangende ondersteuningsnetwerken te vormen; • Hulpvragen zijn complexer geworden. Er was een sterke stijging van complexe vragen te zien van 2015 tot 2019 en deze trend lijkt nu meer gestabiliseerd; • Er wordt meer gesignaleerd bij Veilig Thuis, dit zijn vaak complexe hulpvragen waarbij sprake is van een veiligheids- en crisissituatie in het gezin;

9

Amersfoort, Soest, Woudenberg, Baarn, Bunschoten, Eemnes, Leusden.

17 van 54

•

Het aantal (en de duur van) ondertoezichtstellingen (OTS) is gestegen, dit komt volgens de jeugdbescherming doordat ouders en kinderen niet de hulp krijgen rondom scheiding en omgang. Zij zijn dan genoodzaakt deze trajecten te verlengen, om dat de kwetsbare situatie nog niet is opgeheven.

Deze ontwikkelingen zijn in lijn met ontwikkelingen die in grootschalige, landelijke onderzoeken worden genoemd. Zo schrijven bureau AEF en het Verwey-Jonker Instituut10 in opdracht van het Rijk en VNG dat het aantal cliënten op landelijk niveau is gestegen met 16 procent en dat er sprake is van een stokkende uitstroom. I&O Research onderzocht, eerder in opdracht van het Ministerie van VWS, de oorzaken van deze stokkende uitstroom. Genoemde verklaringen daarvoor zijn onder meer beperkte grip op de ‘huisartsenroute’, het niet snel genoeg afbouwen van hulp door risicomijdend gedrag van zorgaanbieders, beperkte uitstroom uit de residentiële jeugdzorg naar Beschermd Wonen en beperkte doorstroming naar de Wlz. Meer over deze ontwikkelingen in de volgende hoofdstukken. Volgens de jaarrekening 2020 komt een deel van de hogere kosten in dat jaar ook voort uit de systematiek van administraties: kosten werden pas later gedeclareerd en konden niet meer in eerdere stukken opgenomen worden. Dit is een bekend probleem binnen de jeugdzorg 11, onder meer omdat de kosten via externe verwijzers pas later bij de gemeente in zicht komen. Dit speelde in de jaren voor 2020 waarschijnlijk ook, maar in die jaarstukken wordt niet specifiek melding van gemaakt. Vanaf 2019 en 2020 meldt de gemeente in de P&C-stukken dat zij nadrukkelijker gaan richten op de kosten onder controle brengen.

Tabel 3.1 Kosten jeugdzorg en sociaal domein in Soest (bron: begrotingen en jaarstukken) 2018

2019

2020

2021

Begrote lasten jeugd

€8.362.000

€9.956.000

€12.289.000

€11.793.250

Werkelijke lasten jeugd

€9.081.000

€11.478.000

€11.804.000

n.n.b.

Begrote lasten SD

€43.217.000

€43.933.000

€57.287.000

€51.227.000

Werkelijke lasten SD

€42.087.000

€45.815.000

€57.011.000

n.n.b.

Financiële maatregelen onderzocht Om financieel orde op zaken te stellen zijn in september 2020 diverse scenario’s gepresenteerd aan de gemeenteraad12. De gemeenteraad heeft vervolgens opdracht gegeven om door te gaan op de ingeslagen weg, maar ook om twee van deze scenario’s nader uit te werken 13: • Versnellen van de ingezette transformatie door te investeren; • Versoberingsmaatregelen en het beperken van uitgaven.

10

Zie bronvermelding op pagina 9. Zie onder andere: https://www.binnenlandsbestuur.nl/financien/nieuws/gemeente-heeft-zorgkosten-pas-laat-inbeeld.12219043.lynkx 12 Zie kaderbrief aan de raad (2021). 13 Zie uitwerking scenario’s sociaal domein (2020) van het regieteam Sociaal Domein van de gemeente Soest. 11

18 van 54

Versnellen van de ingezette transformatie door te investeren (via businesscases) De gemeente wil gestelde beleidsdoelen sneller bereiken dan nu het geval is. Hiertoe wordt geïnvesteerd, maar voor deze investering doorgevoerd wordt voert de gemeente eerst pilots uit in de vorm van businesscases. Deze businesscases zijn projecten die de transformatie moeten versnellen. Wanneer deze positief uitvallen wil de gemeente deze voor de langere termijn en/of grootschaliger uitvoeren. Beleidsmedewerkers van de gemeente hebben een lijst met acht businesscases voor het hele sociaal domein opgesteld die op termijn financiële en kwalitatieve voordelen moeten opleveren. Al deze businesscases zijn opgenomen in bijlage D. Belangrijke voorwaarde voor de businesscases is dat ze aansluiten op het beleid: mensen die hulp nodig hebben kunnen deze nog krijgen, er wordt ingezet op preventie, de businesscase sluit aan op de transformatie(gedachte), de gemeente heeft regie en ze kunnen binnen afzienbare tijd gerealiseerd worden. Vier businesscases zijn in 2021 – na de vaststelling door de gemeenteraad gestart: • Spreekuur Jeugd-GGZ; • Eigen begeleiding (door het wijkteam) voor jeugd en volwassenen; • Alternatieve trajecten voor jeugdzorg; • Vroegsignalering voor schulden. Daarbij hebben de eerste drie een directe link met jeugdzorg.

De vierde, vroegsignalering van schulden, moet eventuele problematiek voortkomend uit schulden voorkomen. Dit kan jeugdzorg zijn, maar ook volwassenenzorg of het verstrekken van een uitkering. De gemeente wil op termijn met deze vier projecten ongeveer €350.000,- aan kosten per jaar voorkomen vanaf 2023. De besparing moet op termijn echter verder oplopen, omdat onder andere door het zelf aanbieden van begeleiding hogere kosten voor de inkoop van dure, specialistische jeugdzorg verder worden voorkomen. Naast deze businesscases staan nog een drietal andere business cases op de planning. Het gaat op het gebied van jongeren en jeugdzorg om projecten rond conflictscheidingen, complexe gezinnen en een tegemoetkomingsregeling in de kinderopvang voor ouders met een sociaal-medische indicatie. Deze projecten gaan van start in 2022 of zodra er een gekwalificeerd team voldoende is toegerust om te starten. Versoberingsmaatregelen Ook heeft de gemeenteraad gevraagd onderzoek te doen naar versoberingsmogelijkheden in het sociaal domein. Hoewel ongewenst, is deze optie wellicht onvermijdelijk. Ook voor deze maatregelen geldt dat deze aansluiten bij het gemeentelijk beleid én de wettelijke verplichtingen die de gemeente heeft. Veel van deze maatregelen zijn echter voornamelijk van toepassing op de Wmo en Participatiewet.

Op het vlak van jeugdzorg wordt is het Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG) gesloten in januari 2021 en zijn de taken van het CJG bij het wijkteam ondergebracht.

3.3

Analyse en duiding

De gemeente Soest kent volgens de onderzoekers een gestructureerd, maar gedateerd beleid ten aanzien van het sociaal domein. De huidige kaders leunen nog op gedachten en visies die gangbaar waren in de eerste jaren na de decentralisaties. Inmiddels is het beleid ingehaald door ontwikkelingen (stijgende cliëntaantallen, langere trajectduren van jeugdzorg) die met name de financiën onder druk zetten. Dit is een beeld dat landelijk gezien wordt, zo blijkt ook uit diverse landelijke onderzoeken. De gemeente Soest is hier zich reeds enkele jaren van bewust, in het najaar van 2019 worden voor het eerst plannen gemaakt om de kosten onder controle te krijgen.

19 van 54

Opdracht tot uitwerking van deze plannen kwam in november 2020 van de gemeenteraad bij de behandeling van de begroting over 202114. De update van de Strategische Agenda krijgt het beste vorm in de onderzochte scenario’s (investeren na businesscases en eventuele versoberingen) en de uitvoeringsagenda voor 2021 en 2022. In die zin is het verstandig dat de Strategisch Agenda van een tijdelijke update is voorzien, waardoor het aansluit op actuele ontwikkelingen. Uiteindelijke doel is om het gevoerde beleid te evalueren en een nieuwe strategische visie te ontwikkelen. Na de uitkomsten van de monitor Sociaal Domein 2020 (die in september 2021 zijn gepresenteerd) start de gemeente met evalueren. Samen met de resultaten van de businesscases wil de gemeente de nieuwe visie vormgeven. Dit is naar mening van de onderzoekers een logische stap: voordat een nieuwe strategie voor de lange termijn wordt uitgerold is het goed om eerst een aantal pilots uit te voeren om te kijken wat werkt en heeft gewerkt. Tot die tijd zijn uitvoeringsagenda’s een goed overbruggingsmiddel, maar het ontwikkelen van een nieuwe strategische visie blijft noodzakelijk. De gemeente kan niet blijven leunen op businesscases (dit zijn immers pilots) of overbruggingsdocumenten. De gemeente zegt voornemens te zijn in 2022 een nieuwe visie vast te stellen.

Daarnaast is het de onderzoekers opgevallen dat de huidige doelen veelal open-einde doelen zijn zonder streefwaarden. Dit maakt de doelen enerzijds onhaalbaar: het is (zeer waarschijnlijk) onmogelijk om bijvoorbeeld ieder kind in Soest gezond en veilig op te laten groeien. Anderzijds laten open-einde doelen veel ruimte voor interpretatie en discussie: wat de ene persoon wenselijk vindt, kan een ander als onhaalbaar beschouwen. Het is daarom aan te bevelen dat deze discussie over wat maatschappelijk gewenst is vooraf wordt gevoerd en daarmee wel een ‘stip op de horizon’ toe te voegen aan het beleid. Met deze ‘stip op de horizon’ als streefwaarde bedoelen wij overigens niet dat er een vooral bepaald percentage behaald moet worden. Een streefwaarde kan ook zijn dat op bepaalde indicatoren Soest beter scoort dan de regiogemeenten of andere vergelijkbare gemeenten. Of dat tegen lagere kosten dezelfde resultaten worden bereikt. In de andere twee hoofdstukken laten wij zien dat de gemeente Soest inderdaad beter scoort op kernindicatoren dan vergelijkbare gemeenten. Een doel kan dan zijn om deze voorsprong te behouden of uit te bouwen. Dit maakt het gesprek over jeugdzorg voor derden (zoals raadsleden, maar ook zorgaanbieders) ook tastbaarder.

Omdat er met een streefwaarde vanuit de gemeente(raad) aangegeven wordt wat maatschappelijk gewenst is, geeft dat aanknopingspunten voor jeugdzorgprofessionals om na te denken over activiteiten om dit doel te bereiken en geeft het de gemeente ruimte om te reflecteren waarom de doelen wel of niet behaald zijn. Dit geeft het opdrachtgeverschap van de gemeente op het gebied van de jeugdzorg meer handvatten.

14

Dit had misschien eerder gekund, ware het niet dat door de coronacrisis in 2020 aandacht vooral uitging naar het blijven leveren van ondersteuning en doorontwikkeling van het nieuwe beleid tijdelijk gepauzeerd werd. Het ontwikkelen van een nieuwe visie na de gemeenteraadsverkiezingen van 2022 is een logisch moment om dit aan te pakken met een nieuwe raad met (mogelijk) andere aandachtspunten.

20 van 54

4

Uitvoering

Dit hoofdstuk gaat in op de vraag en het aanbod van jeugdhulp en -zorg in Soest. Daarbij komen de volgende deelvragen aan bod: Inrichting en uitvoering jeugdzorgbeleid (aanbod) 4 Hoe heeft de gemeente Soest de jeugdzorg georganiseerd? 5 Wat voor hulp biedt de gemeente Soest en hoe is de toegang tot hulp geregeld in de gemeente? Hulpvragen en ervaringen van inwoners (vraag) 6 Met wat voor vragen kloppen jeugdigen en gezinnen in Soest aan bij het Jeugdteam en andere hulpaanbieders? 7 Wat zijn de hulpvragen die huisartsen en onderwijsinstellingen signaleren bij jeugdigen en gezinnen? 8 Wat is de omvang van de hulpvragen? 9 Kan de hulp/zorg tijdig geboden worden? Wij starten met het aantal jongeren dat jeugdhulp ontvangt in Soest en wat veel voorkomende hulpvragen zijn. Nadat de vraag in beeld is komen wij bij het aanbod. Het aanbod van jeugdzorg verdelen wij in twee onderdelen: de organisatie van lichtere vormen van jeugdhulp en de organisatie van specialistische jeugdzorg. Tot slot kijken wij naar de match van de vraag en het aanbod. Dit doen wij aan de hand van cliëntervaringen die door de gemeente zijn onderzocht, maar ook aan de hand van een analyse van wachtlijsten in de jeugdzorgregio.

4.1

Toegang naar jeugdhulp en -zorg

Bijna 1.100 jongeren in Soest ontvangen jeugdhulp: aantal trajecten per jongere wel gedaald Gekeken naar de situatie sinds 2016 ontvangen jaarlijks om en nabij 1.050 jongeren een vorm van jeugdhulp. Daarbij gaat het in de grote meerderheid van de trajecten om jeugdhulp zonder verblijf. Dit is ambulante zorg variërend van licht tot zwaar. In 2016 betrof dit 905 trajecten, de gemeente heeft dit aantal terug weten te krijgen naar 775. Ook het aantal trajecten met verblijf is gedaald van 115 in 2016 naar 75 in 2020. Dit betekent dat de gemeente er in geslaagd is om het aantal trajecten per jongere te laten dalen, maar het aantal jongeren zelf niet. Opvallend is dat het aantal trajecten met jeugdbescherming en onder toezicht stelling juist is toegenomen. Dit zijn trajecten die via gecertificeerde instellingen gestart worden, hier heeft de gemeente Soest weinig invloed op. De gemeente schrijft in een reactie dat zij aan de hand van eigen regie hier verandering in gaat brengen. Tabel 4.1 Aantal jongeren (tot 23 jaar) met jeugdhulp en trajecten naar type jeugdzorg (bron: CBS Statline) 2016

2017

2018

2019

2020

2016 – 2020

In %

Aantal jongeren met jeugdhulp/-zorg

1.035

1.085

1.135

1.080

1.065

+ 30

+3%

Trajecten jeugdhulp zonder verblijf

905

765

830

785

775

- 130

-14%

Trajecten jeugdhulp met verblijf

115

85

85

75

75

- 40

-35%

Trajecten jeugdbescherming

85

85

85

100

90

+5

+6%

Trajecten onder toezicht stelling

60

55

55

75

75

+ 15

+25%

Trajecten voogdij

25

25

30

20

20

-5

-20%

Trajecten jeugdreclassering

10

10

10

10

10

0

0%

21 van 54

Duur behandelingen jeugdzorg met verblijf nemen toe15 Waar de gemeente Soest er in is geslaagd om het aantal trajecten te laten dalen, is daarentegen de gemiddelde duur per traject in de regio gestegen. Bij met name de duurdere trajecten met verblijf was de duur in 2019 ten opzichte van 2016 langer: 26 procent. De trajecten bij jeugdhulp zonder verblijf leken in 2019 juist lager dan in 2016. Dit verklaart ondanks een daling van het aantal trajecten een stijging van de kosten. Ten opzichte van het landelijke gemiddelde presteert de regio Eemland beter, met name op de trajectduur van jeugdzorg met verblijf. Recentere cijfers met betrekking tot trajectduren zijn niet aanwezig, omdat dit gegevens zijn uit een eenmalige maatwerktabel van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Tabel 4.2 Trajectduren jeugdhulp zonder verblijf en jeugdzorg met verblijf in de regio Eemland (bron: CBS) Regio Eemland

Nederland

2016

2017

2018

2019*

Gemiddeld aantal dagen jeugdhulp zonder verblijf

573

610

653

493

Index JHZV

100

106

113

86

Gemiddeld aantal dagen jeugdzorg met verblijf

990

1137

1212

1243

Index JZMV

100

115

122

126

Gemiddeld aantal dagen jeugdhulp zonder verblijf

499

538

554

551

Index JHZV

100

108

112

111

Gemiddeld aantal dagen jeugdzorg met verblijf

1031

1095

1200

1317

Index JZMV

100

107

118

129

Hulpvragen in Soest gaan vaak over ADHD, autisme en angst of somberheid Hulpvragen van jongeren zijn er in alle soorten en maten. Deze variëren van lichte hulpvragen zoals hulp bij dyslexie tot zware hulpvragen bij meervoudige lichamelijke en/of geestelijke handicaps. Volgens gesproken zorgaanbieders, een huisarts en praktijkondersteuners van de huisarts (POH’ers16) zijn ADHD, autisme en angst of somberheid de meest voorkomende hulpvragen bij jongeren in Soest. Deze hulpvragen zijn in hun optiek niet veel veranderd in de loop der jaren. Dit is opvallend genoeg tegenstrijdig met wat vaak genoemd wordt, namelijk dat hulpvragen steeds complexer worden17. Dit beeld klopt daarmee in de ogen van deze professionals in Soest maar ten dele. Een zorgaanbieder lichtte toe dat de kennis van jeugdzorg en (psychische) problemen de laatste 30 jaren een enorme vlucht heeft genomen. Door toegenomen kennis kan er beter gediagnosticeerd worden en kunnen er ook specifieke en beter passende behandelmethodes ingezet worden. Wel verwachten bevraagde professionals impact van corona op de jeugdhulpcijfers de komende tijd. Zorgaanbieders moeten vaker jongeren behandelen met depressies, somberheid en/of eetstoornissen. Dit gaat in ieder geval van invloed zijn op de cijfers en kengetallen over 2020 en 2021 en mogelijk nog langer.

In de onderstaande paragrafen gaan wij nader in op de toegang via de gemeente, toegang via de huisarts en andere locaties waar men hulpvragen signaleert.

15

Via: https://www.cbs.nl/nl-nl/maatwerk/2020/24/duur-van-afgesloten-jeugdhulptrajecten-2015-2019. Over 2019 zijn voorlopige cijfers. 16 POH’er betekent Praktijk Ondersteuner Huisarts. Inwoners kunnen hier terecht met vragen en problemen. De POH’er is vooral bedoeld om de huisarts in werkdruk te ondersteunen door het beantwoorden van vragen en het stellen van diagnoses. De huisarts blijft wel altijd eindverantwoordelijk voor de beslissing over de in te zetten zorg. 17 Zie hoofdstuk 4.2.

22 van 54

De verwijzers naar jeugdhulp en -zorg Jongeren en/of gezinnen kunnen op verschillende plekken zelf terecht met hun hulpvraag. Daarnaast kunnen andere organisaties zoals de school, het consultatiebureau, GGD, politie, Welzin en Stichting Balans signalen uitwisselen met officiële verwijzers. De officiële verwijzers naar jeugdzorg zijn naast de gemeente (via het Sociaal Team) •

Huisartsen;

•

Medisch specialisten (bijv. jeugdarts);

•

Gecertificeerde instellingen (GI’s; dit zijn instellingen op het gebied van jeugdbescherming en reclassering).

De laatste drie verwijzers worden externe verwijzers genoemd. Zij maken de toegang naar jeugdhulp (financieel) complex voor een gemeente. De gemeente betaalt voor alle jeugdzorg, ook voor jeugdzorg die buiten haar eigen invloed (via een externe verwijzer) is toegekend. Met name ondersteuning met verblijf en via GI’s zijn casussen met hoge kosten. Het is dus van groot belang voor gemeenten om hier grip op te krijgen.

4.1.1 Jeugdzorg via de gemeente: Jeugdteam gemeente Soest Inwoners kunnen jeugdzorg krijgen via het Sociaal Team van de gemeente Soest. Binnen het Sociaal Team in de gemeente Soest werken verschillende subteams met elk hun eigen expertisegebied. Het Jeugdteam is er daar één van, naast een team Wmo, een team Sociaal en ondersteunende kwaliteitsmedewerkers. De kwaliteitsmedewerkers helpen de verschillende teams met adviezen, trainingen en opleiding. Ook controleren kwaliteitsmedewerkers de kwaliteit van de verwijzingen. Wanneer inwoners zich melden bij het Sociaal Team krijgen zij eerst te maken met de Integrale Ingang Zorg, Werk en Inkomen. Inwoners melden hier hun hulpvraag en de Ingang beoordeelt welke vervolgactie er nodig is. De Integrale Ingang heeft daarmee een triagefunctie 18. Wanneer een hulpvraag doorgaat naar het Jeugdteam stellen zij een nadere indicatie en voeren zij de regie over de casus. Naast het verwijzen naar jeugdzorg biedt het jeugdteam zelf ook ondersteuning aan jongeren of gezinnen met hulpvragen.