2. Bijlage 1 Nota Grondbeleid Gemeente Soest 2023
Tekst van het document
Nota Grondbeleid 2023
Nota Grondbeleid 2023 15 februari 2023 Gemeente Soest
Nota Grondbeleid 2023
Nota Grondbeleid 2023
Inhoud 1. Inleiding, aanleiding en doelstelling ........................................................................................................ 1 1.1 Aanleiding ................................................................................................................................ 1 1.2 Doel ...................................................................................................................................... 1 1.3 Relatie met andere beleidsdocumenten ............................................................................................... 2 1.4 Relatie met de omgevingsvisie en het Coalitieakkoord van het Rijk ................................................................. 2 1.5 Leeswijzer ................................................................................................................................ 2 2. Verschillende vormen van grondbeleid .................................................................................................... 4 2.1 Actief grondbeleid ....................................................................................................................... 4 2.2 Faciliterend grondbeleid ................................................................................................................
4 2.3 Tussenvormen/samenwerkend ......................................................................................................... 4 2.4 De situatie in de gemeente Soest ...................................................................................................... 5 3. Afwegingskader .............................................................................................................................. 7 4. Rolverdeling, Verantwoording en Financiële Beheersing ................................................................................. 9 4.1 Rolverdeling Raad, College en Ambtelijke organisatie ................................................................................ 9 4.2 Verantwoording P&C-cyclus .......................................................................................................... 10 4.3 Financiële beheersing ................................................................................................................. 10 4.3.1. Reserves en Voorzieningen ...................................................................................................... 10 4.3.2 Risicomanagement en Weerstandsvermogen .................................................................................. 11 5.
Gronduitgiftebeleid ........................................................................................................................ 13 5.1 Ontwikkelvormen ..................................................................................................................... 13 5.1.1 Projectmatige bouw .............................................................................................................. 13 5.1.2 Particuliere bouw ................................................................................................................. 13 5.2 Op welke wijze geeft de gemeente Soest grond uit ................................................................................. 13 5.3 Didam .................................................................................................................................. 14 5.4 Kostenverhaal ......................................................................................................................... 14 5.5 Procedures en contractvormen bij verschillende vormen van grondbeleid ....................................................... 15 5.5.1 Actief grondbeleid ................................................................................................................
15 5.5.2 Faciliterend grondbeleid ......................................................................................................... 16 5.6 Specifieke situaties .................................................................................................................... 17 5.6.1 Erfpacht ........................................................................................................................... 17 5.6.2 Restgronden ...................................................................................................................... 18 5.6.3 Bijbetaling ......................................................................................................................... 18 5.7 Prijsvorming ........................................................................................................................... 19 5.7.1 Marktconformiteit ................................................................................................................ 19 5.7.2 Prijsvorming bouwgronden ...................................................................................................... 19 5.7.3 Mengvormen van kostenverhaal ................................................................................................ 20 6.
Aankoopbeleid ............................................................................................................................. 22 Bijlage I: Strategische doelen Gemeente Soest ................................................................................................ i Bijlage II: Coalitieakkoord van het Rijk ........................................................................................................ iii
Nota Grondbeleid 2023
Bijlage III: Tussenvormen grondbeleid ........................................................................................................vi Bijlage IV: Grondbeleidsinstrumentarium .................................................................................................. viii Bijlage V: Rolverdeling gemeenteraad, college van B en W en ambtelijk apparaat ...................................................... xiii Bijlage VI: Verantwoording P&C-cyclus ...................................................................................................... xv Bijlage VII: Hoofdregels BIE’s conform BBV ................................................................................................. xvi Bijlage VIII: Relatie verschillende projectsoorten, reserves en voorzieningen .......................................................... xviii Bijlage IX: Residuele grondwaardemethode ................................................................................................ xix
Nota Grondbeleid 2023
1. Inleiding, aanleiding en doelstelling Door heel Nederland staan gemeenten momenteel voor opgaven op het gebied van woningbouw, ontwikkeling van werklocaties, water, mobiliteit, gezondheid, klimaatadaptatie, energietransitie, etc. Ook in onze gemeente zijn veel van deze opgaven actueel en is de urgentie om met deze opgaven aan de slag te gaan groot. De in december 2021 vastgestelde Omgevingsvisie ‘Stap voor stap ver komen’ beschrijft de gemeentelijke (midden)lange termijnvisie ten aanzien van de fysieke leefomgeving. Daarnaast bevat het in juni gepresenteerde coalitieakkoord ook veel opgaven die hun uitwerking hebben op de fysieke leefomgeving. Aangezien een groot aantal opgaven ‘strijden’ om dezelfde, in beperkte mate, beschikbare ruimte levert dit spanningen op tussen de verschillende opgaven. Dit vereist dat we, de gemeenteraad van Soest, de rol binnen de ruimtelijke ordening zorgvuldig invullen. Het gemeentelijk grondbeleid is een van de middelen om die rol op een zorgvuldige wijze in te vullen en de maatschappelijke doelen van de gemeente te realiseren. Het grondbeleid is daarmee geen doel op zich. In het grondbeleid staat beschreven welke afwegingen de gemeente maakt om te komen tot goede ruimtelijke ordening.
De gemeente kan ervoor kiezen om grotendeels zelfstandig te opereren binnen gebiedsontwikkelingen, maar veel vaker zal zij in gezamenlijkheid met marktpartijen en particulieren samenwerken. Gebiedsontwikkelingen zijn namelijk vaak te complex, risicovol en kapitaal- of arbeidsintensief om volledig door één partij te worden uitgevoerd. Om die reden biedt het grondbeleid handvatten met betrekking tot de wijze waarop we wensen samen te werken, biedt het inzicht in de instrumenten die we tot onze beschikking hebben en geeft het aan in welke situaties deze instrumenten kunnen worden ingezet. De voorliggende nota beschrijft de uitgangspunten die we de komende vier jaar hanteren bij het inzetten van het grondbeleidsinstrumentarium. Indien omstandigheden hierom vragen dan zal de nota tussentijds aangepast worden.
1.1 Aanleiding Er is een aantal redenen om het grondbeleid te herzien. Ten eerste schrijft de Financiële verordening gemeente Soest voor dat deze nota eens in de vier jaar herzien moet worden. De vorige nota dateert uit 2016 en is daarom aan herziening toe. De belangrijkste reden om het grondbeleid te herzien is dat de primair faciliterende koers uit het grondbeleid 2016 niet meer passend is bij de aard, de omvang en de urgentie van de opgaven die momenteel binnen onze gemeente spelen. In de praktijk wordt er al met enige regelmaat beargumenteerd afgeweken van het grondbeleid uit 2016 door in te zetten op actief grondbeleid. Door nu deze nota vast te stellen maken we actieve grondpolitiek een regulier onderdeel van het grondbeleid. Om deze nieuwe opgaven het hoofd te bieden, dient het grondbeleid van de gemeente Soest te veranderen van een voornamelijk faciliterende rol naar een meer actieve rol. Er wordt met deze nieuwe nota ingezet op situationeel grondbeleid. Deze vorm van grondpolitiek biedt ons de mogelijkheid om gebruik te maken van zowel een actieve rol, als van een faciliterende rol of van één van de denkbare tussenvormen. Voor ieder initiatief wordt een keuze gemaakt die passend is bij de betreffende opgave.
Het is daarbij belangrijk om vooraf een helder afwegingskader te schetsen, waarmee het college van burgemeester en wethouders (college van B en W) de keuzes ten aanzien van het grondbeleid kan verantwoorden. In specifieke situaties kan gemotiveerd worden afgeweken van het nieuwe grondbeleid. In dergelijke gevallen zal de gemeenteraad hier expliciet een besluit over dienen te nemen.
1.2 Doel Het doel van deze nota is beschrijven hoe we ons grondbeleidsinstrumentarium gaan inzetten om de ruimtelijke doelstellingen te realiseren. Het grondbeleid is hierbij ondersteunend aan het algemene ruimtelijke beleid van de gemeente. In deze nota wordt het afwegingskader gepresenteerd op basis waarvan we bij elke gebiedsontwikkeling de op dat moment meest geschikte vorm van grondpolitiek kiezen. Hierbij kan de keuze variëren tussen: helemaal geen medewerking verlenen, een toetsende en faciliterende rol innemen dan wel zelf actief op de grondmarkt opereren en voor eigen rekening en risico een grondexploitatie uitvoeren. Verder licht de voorliggende nota toe als welke instrumenten we tot onze beschikking hebben en in welke situaties de verschillende instrumenten ingezet kunnen worden. We scheppen op deze manier duidelijkheid richting huidige en toekomstige grondeigenaren over het handelen van de gemeente. Ook worden de verschillende vormen van gronduitgifte en grondverwerving ten behoeve van de verschillende ruimtevragers (woningbouw, groen, mobiliteit, etc.) benoemd en worden de verschillende contracteringsvormen beschreven. Op deze manier stellen we ons 1
Nota Grondbeleid 2023
tegenover potentiële initiatiefnemers of belanghebbenden op als een voorspelbare samenwerkingspartner en biedt het grondbeleid op die manier comfort en vertrouwen bij het planontwikkelingsproces. Tenslotte heeft deze nota als doel om duidelijkheid te verschaffen over het interne verantwoordings- en besluitvormingsproces binnen onze gemeente. Onder andere de rolverdeling tussen de gemeenteraad, het college van B en W en het ambtelijke apparaat wordt beschreven. Tevens wordt aandacht besteed aan de verantwoording van het gemeentelijke grondbeleid conform de regels uit het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV).
1.3 Relatie met andere beleidsdocumenten Deze Nota Grondbeleid vormt het overkoepelende beleidsstuk. We hebben in onze financiële verordening opgenomen dat deze Nota Grondbeleid eens in de vier jaar wordt herzien. Daarnaast is er nog een drietal flankerende beleidsnota’s direct gerelateerd aan de Nota Grondbeleid. De Nota Kostenverhaal wordt parallel aan de Nota Grondbeleid herzien. Tevens worden de herziene Grondprijzenbrief en de Nota Didambeleid in de loop van 2023 vastgesteld. In figuur 1 is schematisch weergeven hoe de verschillende nota’s zich tot elkaar verhouden.
Nota Grondbeleid
Nota Kostenverhaal
Grondprijzenbrief
Nota Didambeleid (naar verwachting vastgesteld in Q2 2023)
Figuur 1: Onderlinge verhouding beleidsdocumenten grondbeleid
1.4 Relatie met de omgevingsvisie en het Coalitieakkoord van het Rijk De Nota Grondbeleid geeft inzicht in onze rol als gemeente bij het realiseren van de maatschappelijke opgaven met een ruimtelijk component binnen de gemeentegrenzen. In bijlage I worden de reeds vastgestelde Omgevingsvisie en de nog vast te stellen omgevingsprogramma’s gekoppeld aan deze nota. In bijlage II staan de ambities en doelen uit het Coalitieakkoord van het Rijk die hun uitwerking hebben op de fysieke leefomgeving, waaraan deze nota een bijdrage zal leveren.
1.5 Leeswijzer Hoofdstuk twee bevat het theoretische kader met de verschillende vormen van grondbeleid. Zoals reeds benoemd, maken we hierbij onderscheid tussen: actief grondbeleid, faciliterend grondbeleid en een aantal tussenvormen. In dit hoofdstuk wordt ook de keuze van Soest voor situationeel grondbeleid toegelicht. In hoofdstuk drie wordt het afwegingskader gepresenteerd. Er zal worden ingegaan op hoe dit afwegingskader in de praktijk kan worden toegepast, met het doel om per locatie op de meest efficiënte manier de meeste maatschappelijk en economisch toegevoegde waarde te creëren. Vervolgens wordt er in hoofdstuk vier ingegaan op de rolverdeling binnen onze gemeente en de wijze waarop de verantwoording van het gevoerde grondbeleid plaatsvindt. Tot slot wordt er in hoofdstuk vijf stilgestaan bij het gronduitgifte- en verwervingsbeleid van onze gemeente. Ook volgt er in dit laatste 2
Nota Grondbeleid 2023
hoofdstuk een overzicht en een toelichting op de verschillende vormen van contracteren met marktpartijen. Het hoofdstuk eindigt met een toelichting op een aantal specifieke situaties binnen het Soesterse grondbeleid.
3
Nota Grondbeleid 2023
2. Verschillende vormen van grondbeleid In de eerste twee paragrafen van dit hoofdstuk worden de twee uiterste vormen van grondbeleid beschreven: actief en faciliterend grondbeleid. In paragraaf drie komen alle tussenvormen aan bod. Tot slot wordt toegelicht hoe de in Soest gekozen vorm, situationeel grondbeleid, past in dit theoretische kader.
2.1 Actief grondbeleid Bij actief grondbeleid voeren we zelf de volledige regie over een ontwikkeling en voeren we zelf voor eigen rekening en risico de grondexploitatie uit. We verwerven alle gronden, waarna we de opdrachtgever zijn voor het bouw- en woonrijp maken. Vervolgens geven we de grond uit aan derden. Dit kunnen onder andere ontwikkelaars, woningcorporaties, bedrijven, maatschappelijke instellingen of particulieren (kavelverkoop in de vorm van individueel of collectief particulier opdrachtgeverschap) zijn. Wanneer we de gronden bij de start van de ontwikkeling nog niet in eigendom hebben, zullen we proberen om deze op minnelijke wijze te verwerven, via onderhandelingen of ruil. Als tussenvorm kunnen we overstappen op een ander instrument zoals beschreven in deze nota, namelijk op het instrument Wet voorkeursrecht gemeenten. In het uiterste geval kan het onteigeningsinstrumentarium worden ingezet. Na het verwerven wordt de grond in opdracht van ons bouwrijp gemaakt (o.a. slopen opstallen, saneren grond, aanleggen bouwwegen), waarna deze tegen marktwaarde wordt uitgegeven aan ontwikkelende partijen. Via de jaarlijks vast te stellen grondprijzenbrief wordt binnen de gemeente vastgelegd tegen welke (indicatieve) grondprijzen gronden worden uitgegeven of op basis van welke grondprijsmethodiek de grondprijzen worden vastgesteld.
Om speculatie te voorkomen, is het bij actief grondbeleid belangrijk om de gronden strategisch te verwerven voorafgaand aan het opstellen van een stedenbouwkundig plan. Risico’s bij actief grondbeleid zijn dat de verworven gronden niet of niet volgens de planning kunnen worden ontwikkeld en dat er langjarig rentekosten over de aankoopsom van de gronden moeten worden betaald. We hebben bij actief grondbeleid meer sturingsmogelijkheden en zeggenschap dan bij faciliterend of een samenwerkend grondbeleid. Dit kan de realisatie van de gemeentelijke ambities en doelen helpen en indien nodig versnellen. Anderzijds lopen we ook meer risico, doordat grondaankopen vaak grote voorinvesteringen vereisen en het exploitatieresultaat verliesgevend kan zijn.
2.2 Faciliterend grondbeleid Bij faciliterend grondbeleid (ook wel passief grondbeleid genoemd) sturen we alleen door de planologische kaders voor de ontwikkeling vast te stellen. De ontwikkeling zelf en de bijbehorende (financiële) risico’s worden overgelaten aan marktpartijen of particulieren. Zij zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de grondexploitatie. Het voordeel van faciliterend grondbeleid is dat de financiële risico’s grotendeels bij de initiatiefnemer liggen. Het nadeel is dat we slechts gedeeltelijk het tempo van het realiseren van de door de gemeente geformuleerde beleidsdoelstelling kunnen bepalen. Daarnaast zullen gemeentelijke beleidsdoelstellingen met een niet sluitende businesscase niet door de markt worden opgepakt. We sturen op de beleidsdoelstellingen door middel van het sluiten van anterieure overeenkomsten en de regelingen in het bestemmings- of omgevingsplan (eventueel i.c.m. een exploitatie- of omgevingsplan). Een anterieure overeenkomst is een overeenkomst die we met een particuliere grondeigenaar sluiten om de gemeentelijke kosten te verhalen, waarna de grondeigenaar de gronden zelf in ontwikkeling brengt. Het sluiten van een dergelijke overeenkomst gebeurt voorafgaand aan het vaststellen van een bestemmingsplan of het verlenen van een omgevingsvergunning voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten.
In het publiekrechtelijke spoor dienen we door middel van een exploitatie- of omgevingsplan voorwaarden te stellen en kosten te verhalen.
2.3 Tussenvormen/samenwerkend In de praktijk is er sprake van een glijdende schaal tussen deze uiterste varianten, met aan de ene kant actief grondbeleid en aan de andere kant van het spectrum faciliterend grondbeleid. Er zijn in de praktijk veel tussenvarianten.
4
Nota Grondbeleid 2023
Binnen de glijdende schaal van grondbeleid kunnen de twee hiervoor genoemde hoofdvormen volgens de Reiswijzer Gebiedsontwikkeling worden uitgewerkt in zes samenwerkingsmodellen (zie bijlage III voor nadere toelichting): 1. De publieke grondexploitatie: het traditionele model. 2. De publieke grondexploitatie: het bouwclaimmodel. 3. De publiek-private grondexploitatie: de joint venture bij overeenkomst. 4. De publiek-private grondexploitatie: de joint venture bij rechtspersoon. 5. De private grondexploitatie: de integrale ontwikkeling op overheidsinitiatief (het concessiemodel). 6. De private grondexploitatie: zelfrealisatie (het exploitatieplan of de anterieure overeenkomst). Figuur 2 geeft een overzicht van hoe deze samenwerkingsmodellen zich ten opzichte van elkaar positioneren.
Figuur 2: verschillende vormen van grondbeleid
2.4 De situatie in de gemeente Soest In de Nota Grondbeleid 2016 hadden we de keuze gemaakt voor een overwegend passief/faciliterend grondbeleid. Dit lag in lijn met de keuze van veel andere gemeenten in Nederland, die in verband met de nasleep van de financiële en economische vastgoedcrisis, overgingen van een meer actief grondbeleid naar een meer faciliterende grondbeleid. De huidige beleidsopgaven vragen echter om een verschuiving naar een sterkere, meer initiërende rol van de overheid. Ook op gemeenteniveau speelt deze ontwikkeling en vele gemeenten zien dan voor zichzelf ook weer een meer actieve rol op de grondmarkt weggelegd. In de praktijk wijken we de afgelopen jaren al beargumenteerd al af van een overwegend passief beleid. Nu passen we ons beleid daarop aan. Beleidskeuze: Situationeel grondbeleid De gemeente Soest kiest voor situationeel grondbeleid. Dit houdt in dat zij per situatie beoordeelt welke vorm van grondbeleid het meest geschikt is; actief grondbeleid, faciliterend grondbeleid of een tussenvorm. Op deze manier kan de gemeente regie grijpen indien zij dit noodzakelijk acht en faciliteren in situaties waar de markt de opgaven zelf oppakt, de urgentie minder is of de ontwikkeling slechts in beperkte mate bijdraagt aan de gemeentelijke doelstellingen. Dit betreft een wijziging van het huidige grondbeleid.
Situationeel grondbeleid biedt meer ruimte voor maatwerk. Indien de markt voorziet in de realisatie van de gemeentelijke doelstellingen of ambities, kunnen we ons beperken tot een faciliterende rol. Indien de markt onvoldoende of helemaal niet voorziet in de realisatie van bepaalde gemeentelijke doelstellingen of ambities, dan kunnen we door het inzetten van actief grondbeleid deze ontwikkelingen alsnog realiseren. Daarnaast kunnen we ervoor kiezen om een samenwerking met een marktpartij aan te gaan of helemaal geen medewerking te verlenen indien de ontwikkeling niet (voldoende) bijdraagt aan onze (ruimtelijke) doelen. Tabel 1 5
Nota Grondbeleid 2023
geeft voor de verschillende vormen van grondbeleid aan bij welke partij het initiatief, de verantwoordelijkheid of het risico ligt. Tabel 1: Initiatief/risico bij verschillende vormen van grondbeleid Actief grondbeleid Tussenvorm Verwervingen Gemeente In onderlinge afstemming Bouwrijp maken Gemeente In onderlinge afstemming
Bestemmingsplan
Gemeente
Kostenverhaal
Via uitgifte bouwrijpe grond
Financieel resultaat Risico
Gemeente Gemeente
Gemeente (in overleg met marktpartij) Via uitgifte bouwrijpe grond, exploitatieplan en post-of anterieure overeenkomsten Gedeeld Gedeeld
6
Nota Grondbeleid 2023
Faciliterend grondbeleid Marktpartijen, zoals ontwikkelaars Marktpartij (of de gemeente, indien zij daarvoor voldoende wordt gecompenseerd door de marktpartij) Gemeente (in overleg met marktpartij) Via exploitatieplan en post- of anterieure overeenkomsten Marktpartij Marktpartij
3. Afwegingskader In dit hoofdstuk wordt het afwegingskader toegelicht dat we hanteren bij het bepalen van welke vorm van grondbeleid het meest passend is bij een specifieke opgave. Eerst wordt op hoofdlijnen aangegeven welke afwegingen voor ons een rol spelen bij deze keuze, daarna wordt het afwegingskader weergegeven. De werking van het schema wordt tevens toegelicht. Beleidskeuze: Nieuw afwegingskader Besluitvorming ten aanzien van ruimtelijke initiatieven vindt plaats conform het hierna geformuleerde afwegingskader. Bij de afweging of voor actief, faciliterend of een tussenvorm wordt onder meer rekening gehouden met de volgende factoren: De mate waarin de ruimtelijke ontwikkeling bijdraagt aan de gemeentelijke beleidsdoelstellingen. De mate waarin de ruimtelijke ontwikkeling bijdraagt aan de ambities. De urgentie. De grondpositie. De marktomstandigheden. De verhouding tussen maatschappelijke en financiële toegevoegde waarde. Dit wordt de businesscase genoemd. Het risicoprofiel. De mate waarin de gemeente al dan niet regie wil voeren. De beschikbare capaciteit en competenties binnen de organisatie. Dit betreft een wijziging van het huidige afwegingskader. In figuur 3 is het afwegingskader opgenomen.
Het afwegingskader maakt inzichtelijk welke keuzes we maken met betrekking tot het toe te passen grondbeleid en geeft ons daarmee een handvat om het situationele grondbeleid op een goede wijze toe te passen. In bijlage IV worden de verschillende grondbeleidsinstrumenten die bij situationeel grondbeleid kunnen worden ingezet nader toegelicht. Een gebiedsontwikkeling begint altijd met een initiatief. Deze initiatieven worden door zowel marktpartijen, andere (semi)overheidspartijen als door de gemeente zelf geïnitieerd. Als eerste stap wordt de wenselijkheid van een initiatief aan de intaketafel getoetst. Dit gebeurt op basis van de omgevingsvisie, het coalitieakkoord en flankerend beleid/omgevingsprogramma’s. Indien het initiatief niet past binnen de geldende kaders en onvoldoende bijdraagt aan de gemeentelijke ambities en doelen (en daarmee geen noodzaak wordt gezien de bestaande kaders aan te passen) wordt besloten niet mee te werken. Indien het initiatief past binnen de huidige beleidskaders en bijdraagt aan de gemeentelijke ambities en doelen of dusdanig wenselijk is dat we wensen mee te werken aan een verruiming van de kaders, wordt als tweede stap een eerste (globale) maatschappelijke en financiële haalbaarheidsstudie uitgevoerd (nadere verkenning). Dit wordt ook wel de maatschappelijke en financiële businesscase genoemd. Mocht uit het opstellen van de businesscase c.q.
QuickScan komen dat de ontwikkeling ons onvoldoende maatschappelijk of financiële meerwaarde oplevert of voor te grote risico’s zorgt, dan wordt alsnog besloten geen medewerking te verlenen. Indien de businesscase voldoende maatschappelijke en economische meerwaarde bevat en de risico’s aanvaardbaar zijn, dan gaat het initiatief naar de derde fase (ontwerpfase). We spreken van financiële meerwaarde als er binnen de gegeven uitgangspunten vanuit financieel oogpunt het meest optimale resultaat wordt bereikt. Dit hoeft niet altijd te betekenen dat de ontwikkeling een positief resultaat kent. Het kan ook betekenen dat de ontwikkeling een onrendabele top heeft, maar dat door middel van optimalisaties het tekort geminimaliseerd is. We spreken van maatschappelijke meerwaarde als het initiatief bijdraagt aan de beleidsdoelstelling en ambities. Deze meerwaarde kan worden bereikt op allerlei beleidsterrein, zoals: groen, volkshuisvesting, ruimte voor banen, mobiliteit, cultuur, energietransitie, etc. In deze fase wordt bepaald op welke wijze het initiatief ontwikkeld gaat worden. De centrale vraag hierbij is: welke mate van regie wensen we uit te oefenen? Enerzijds wordt de regie bepaald door de huidige grondposities en de mate waarin we eventueel over benodigde grondposities kunnen beschikken.
Anderzijds is de mate van regie sterk afhankelijk van of we over de benodigde competenties en capaciteit beschikken en deze ook voor dit specifieke 7
Nota Grondbeleid 2023
initiatief wensen in te zetten. Indien er wordt geconstateerd dat er op een moment onvoldoende capaciteit beschikbaar is, is het ook nog een mogelijk om deze capaciteit extern in te huren. De beschikbare capaciteit is maar één keer in te zetten dus dienen we hier selectief en zo efficiënt mogelijk mee om te gaan (prioritering). De gemeente kan er gezien het belang van een specifieke ontwikkeling voor kiezen om extra capaciteit beschikbaar te stellen. Deze wisselwerking leidt uiteindelijk tot de keuze voor een van de drie verschillende vormen van grondbeleid: actief, samenwerkend of faciliterend. Tevens is het mogelijk dat een initiatief op de ‘wachtlijst’ wordt geplaatst. Dit houdt in dat we wel medewerking wensen te verlenen, maar dat de fasering van het initiatief nog onderwerp van discussie is. In de situatie dat een private initiatiefnemer zich meldt met een wenselijke ontwikkeling op zijn eigen grond, waarbij de maatschappelijke en financiële businesscase van de gemeente ook positief wordt beoordeeld, is de vraag ‘hoeveel regie we willen hebben’ waarschijnlijk niet aan de orde. In dat geval is duidelijk dat de regie bij de initiatiefnemer ligt en we ons beperken tot het faciliteren van de ontwikkeling. In andere gevallen is de vraag m.b.t. de regie vaak wel relevant en zijn hier ook nog voldoende keuzes te maken.
Het onderstaande afwegingskader beschrijft het inhoudelijke traject van een eerste initiatief tot aan de keuze voor een specifieke vorm van grondbeleid. Naast het inhoudelijke traject is er parallel ook sprake van een besluitvormingsproces waarbij zowel bestuurlijk als ambtelijk op verschillende momenten wordt afgestemd over de voorliggende initiatieven. Figuur 3: Afwegingskader verschillende vormen van grondbeleid
8
Nota Grondbeleid 2023
4. Rolverdeling, Verantwoording en Financiële Beheersing De bevoegdheden en onderlinge rolverdeling tussen de gemeenteraad, het college van B en W en de burgemeester is vastgelegd in de Gemeentewet en de Wet dualisering gemeentebestuur. Het college van B en W heeft tot taak te besturen en verantwoording af te leggen. Verder is het college van B en W, ingevolge het kader van de Wet dualisering gemeentebestuur en de herziene Gemeentewet (artikel 160 lid 1 sub e), bevoegd tot het besluiten en verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen, waaronder het aan- en verkopen van onroerende zaken. In de eerste paragraaf wordt voor verschillende taken en bevoegdheden verder ingegaan op de rolverdeling tussen de gemeenteraad, het college van B en W en het ambtelijke apparaat. In paragraaf twee worden de verschillende verantwoordingsstukken uit de planning- en controlcyclus (P&C-cyclus) toegelicht en wordt toegelicht op welke momenten het college van B en W de gemeenteraad gedurende het jaar informeert. Tot slot wordt in paragraaf drie ingegaan op de beheersaspecten die gekoppeld zijn aan het grondbeleid.
4.1 Rolverdeling Raad, College en Ambtelijke organisatie In deze paragraaf wordt voor een aantal belangrijke taken en verantwoordelijkheden aangaande het grondbeleid de rolverdeling tussen de gemeenteraad, het college van B en W en de ambtelijke organisatie beschreven. Tabel 2 geeft hier een samenvatting van. In voorkomende gevallen legt het college van B en W haar besluiten met de bijbehorende wensen en bedenkingen voor aan de gemeenteraad. Voor de toelichting op de rolverdeling van verschillende taken en bevoegdheden verwijzen wij u door naar bijlage V. Tabel 2: Rolverdeling gemeenteraad, college van burgemeester en wethouders en ambtelijk apparaat
9
Nota Grondbeleid 2023
Zoals in tabel 2 beschreven ligt de bevoegdheid voor het vaststellen en afsluiten van grondexploitaties bij de gemeenteraad. Ook in het gevolg er sprake is van een scopewijziging ligt bevoegdheid voor het tussentijds aanpassen van de kaders van de grondexploitatie bij de gemeenteraad. Scopewijziging Betreft een afwijking op de vastgestelde kaders van een dusdanige omvang dat hiervoor een herziening van de kaders van de grondexploitatie nodig is.
4.2 Verantwoording P&C-cyclus In de Gemeentewet staat o.a. beschreven dat gemeenten jaarlijks begrotings- en verantwoordingsstukken moeten opstellen in het kader van de verantwoording van het gevoerde bestuur. Hieronder valt ook het gevoerde bestuur ten aanzien van de grondexploitatieportefeuille. Het BBV bevat de regelgeving daaromtrent1. We zijn verplicht om zowel in de begroting als in de jaarrekening een paragraaf grondbeleid op te nemen. Hierin rapporteren we over de stand van zaken van de grondexploitatieportefeuille en de bijbehorende verwachtingen voor de toekomst. Daarnaast maken we gebruik van de najaarsnota om te rapporteren over de voortgang binnen de grote projecten. Hierbij kunnen ook gemeentelijke grondexploitaties aan de orde komen. De voorjaarsnota en de kadernota kunnen worden benut om te rapporteren over specifieke ontwikkelingen. Aan de hand van deze verantwoordingsstukken legt het college van burgemeester en wethouders tussentijds verantwoording af, deelt analyses en bereidt tussentijdse wijzigingen voor. In figuur 4 is een schema opgenomen met de verschillende momenten in het jaar waarop deze stukken in de gemeenteraad behandeld worden. In bijlage VI worden de verschillende verantwoordingsstukken waarbij het grondbeleid een rol speelt een voor een toegelicht.
Figuur 4: Overzicht planning verantwoordingsstukken P&C-cyclus
4.3 Financiële beheersing 4.3.1. Reserves en Voorzieningen Alle bouwgronden in exploitatie (BIE’s) vormen samen de gemeentelijke grondexploitatieportefeuille. Winstnemingen vanuit individuele grondexploitaties gebeurt via de ‘Percentage-of-Completion-methode’ (POC-methode) [1]. Deze methode wordt toegepast op het grondexploitatiesaldo na aftrek van de project specifieke risicoreserve. Deze methode houdt hoog over in dat de hoogte van de tussentijdse winstneming wordt gebaseerd op de voortgang binnen de desbetreffende BIE waarbij er gecorrigeerd wordt voor het risicoprofiel van de desbetreffende grondexploitatie. De gesaldeerde winstnemingen vloeien naar de algemene reserve. Zodra blijkt dat binnen een BIE sprake is van het terugdraaien van in het verleden genomen winstnemingen dan wordt dit verrekend via de algemene reserve. De algemene reserve dient tevens ter dekking van de project specifieke risico’s en de portefeuillerisico’s (ook wel marktrisico’s genoemd) en kan door de gemeenteraad worden aangewend om een tekort op een BIE af te dekken. We beschikken daarnaast over een reserve investeringsfonds. Het doel van deze reserve is: middelen beschikbaar houden voor de op stapel staande grote investeringsprojecten. De voeding van deze reserve vindt plaats via een expliciet door de gemeenteraad genomen besluit ten aanzien van de besteding van de eigen middelen.
Indien sprake is van een nadelig resultaat binnen een BIE, dan dienen we hier direct een verliesvoorziening voor te treffen. De voeding van deze verliesvoorziening vindt plaats vanuit de algemene reserve. Het BBV laat gemeenten vrij om de verliesvoorziening te treffen tegen nominale of contante waarde. We kiezen ervoor dit te doen tegen contante waarde. Op manier houden we rekening met de lange looptijd van grondexploitaties en daarbij behorende
1
https://wetten.overheid.nl/BWBR0014606/2019-07-01
10
Nota Grondbeleid 2023
ontwikkeling van kosten, opbrengsten en rente. In bijlage VII worden de belangrijkste regels uit het BBV voor de grondexploitaties toegelicht. Naast de afdracht aan de algemene reserve of reserve investeringsfonds dragen BIE’s ook bij aan de regeling Financiële bijdrage. Dit gebeurt op basis van de vaste financiële bijdrage zoals opgenomen in de Nota Kostenverhaal. De bijdrages worden afhankelijk van de situatie verzameld onder de balanspost ‘overige nog te ontvangen bedragen’ binnen de overlopende activa of onder de balanspost ‘overige vooruit ontvangen bijdragen’ binnen de overlopende passiva. In bijlage VIII is schematisch weergegeven hoe de verschillende projectsoorten, reserves en voorzieningen zich tot elkaar verhouden. ________________________________________ [1]“Notitie grondexploitaties 2016” van de commissie BBV (2016)
4.3.2 Risicomanagement en Weerstandsvermogen BIE’s worden vaak gekenmerkt door relatief veel onzekerheid. Hierbij is sprake van zowel projectspecifieke risico’s als portefeuillerisico’s. Voor projectspecifieke risico’s geldt dat deze zich alleen voordoen binnen een specifiek project. Hierbij valt onder andere te denken aan het aantreffen van grondverontreiniging of dat bezwaar en/of beroep wordt aangetekend tegen het ruimtelijk besluit. Portefeuillerisico’s hebben betrekking op conjuncturele risico’s of verandering in wet- en regelgeving waarbij de invloed merkbaar is voor alle BIE’s binnen de grondexploitatieportefeuille. Hierbij valt te denken aan een daling van de v.o.n.-prijzen of een wetswijziging m.b.t. stikstofuitstoot. Risicomanagement is een van de belangrijke beheeraspecten voor BIE’s. Voor individuele BIE’s worden de risico’s eerst kwalitatief geïdentificeerd en geprioriteerd. Er worden tegelijk beheersmaatregelen opgenomen en deze worden daarna ook uitgevoerd. Deze beheersmaatregelen verkleinen de kans van optreden van een risico en/of verminderen de impact die een risico heeft in het geval van optreden. De laatste stap binnen het risicomanagement is het kwantificeren van de risico’s. Hierbij worden de risico’s uitgedrukt in geld. Dit gebeurt door middel van prijs x kans van optreden. Voor de portefeuillerisico’s vindt eigenlijk hetzelfde plaats.
Alleen vindt de risicoanalyse niet plaats binnen de projecten, maar over de gehele grondexploitatieportefeuille. Het uitvoeren van deze analyse is belegd bij de teams Ruimtelijke Ontwikkeling en Financiën en vindt meerdere malen per jaar plaats. Voor deze algemene risicoanalyse wordt waar nodig informatie opgehaald bij vakspecialisten van andere teams binnen onze gemeente. De uitkomsten van de kwantitatieve risicoanalyses van de individuele BIE’s en de risicoanalyse op portefeuilleniveau vormen samen het totale risicoprofiel van de gemeentelijke grondexploitatieportefeuille. De dekking van deze risico’s vindt plaats via het gemeentelijke weerstandsvermogen. Hierover wordt tijdens de programmabegroting en de programmaverantwoording en jaarrekening in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing gerapporteerd. Beleidskeuze: Risicoanalyse Voor individuele gemeentelijke grondexploitaties en de volledige gemeentelijke grondexploitatieportefeuille dient minimaal één keer per jaar een risicoanalyse te worden uitgevoerd. Indien er aanleiding voor is, gebeurt dit meer dan eenmaal per jaar. Tevens dient het risicomanagement integraal onderdeel uit te maken van de projectbeheersing. Dit houdt in dat risico’s expliciet worden gemaakt, er concrete beheersmaatregelen worden benoemd en deze ook door een verantwoordelijk risico-eigenaar worden uitgevoerd.
Binnen het projectteam vindt er monitoring plaats op de uitvoering van de beheersmaatregelen en het effect van deze maatregelen op het (rest)risico. Dit betreft een aanscherping van de uitvoering en opvolging van de risicoanalyse
Het weerstandsvermogen geeft de relatie weer tussen de beschikbare weerstandscapaciteit en de benodigde weerstandscapaciteit. De beschikbare weerstandscapaciteit bestaat uit de middelen en mogelijkheden waarover we beschikken of zouden kunnen beschikken om kosten te dekken die niet in de begroting zijn opgenomen. De benodigde weerstandscapaciteit bestaat uit alle in geld uitgedrukte risico’s waarvoor nog geen maatregelen zijn getroffen en die 11
Nota Grondbeleid 2023
een wezenlijk effect kunnen hebben op onze financiële positie. Voor een gezonde financiële huishouding moeten gemeenten over voldoende weerstandsvermogen beschikken. In het Visiedocument Risicomanagement is een minimumgrens voor het weerstandsvermogen opgenomen (momenteel bedraagt deze minimumgrens 1,0). Bij actieve grondpolitiek nemen de risico’s over het algemeen toe. Bij gemeenten die veel actieve BIE’s in beheer hebben, heeft de grondexploitatie dan ook een aanzienlijke claim op de beschikbare weerstandscapaciteit. Het gevolg van de keuze voor situationeel grondbeleid, zoals toegelicht in hoofdstuk 2, kan dus voor een daling van het weerstandsvermogen zorgen.
12
Nota Grondbeleid 2023
5. Gronduitgiftebeleid In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op het uitgiftebeleid van onze gemeente. In paragraaf een worden de verschillende vormen van ontwikkeling nader toegelicht. Tevens wordt aangegeven hoe we in beide situaties met het selecteren van partijen omgaan. In paragraaf twee wordt toegelicht op welke wijze wij onze openbare selectieprocedures inrichten. Vervolgens wordt in paragraaf drie ingegaan op het Didam-arrest. In paragraaf vier komt het proces en de contractering bij zowel actief als faciliterende grondbeleid aan de orde. Daarna wordt verder ingegaan op het kostenverhaal onder zowel de Wet ruimtelijke ordening (Wro) als de Omgevingswet (Ow). In paragraaf zes wordt een aantal specifieke vormen van uitgifte en verwerving besproken. Tot slot wordt ingegaan op de wijze waarop de marktconformiteit wordt gegarandeerd en de prijsvorming plaatsvindt.
5.1 Ontwikkelvormen In de basis geven we gronden uit in volle eigendom. Volle eigendom bestaat uit zowel het blooteigendom als het vruchtgebruik. Dit betekent dat we zowel het eigendom over vermogen als het eigendom over het gebruik van dit eigendom verkopen. In paragraaf 5.6 wordt een aantal specifieke situaties benoemd waarbij we een andere uitgiftevorm kunnen hanteren. Verder maken we het onderscheid in de wijze waarop we gronden uitgeven tussen projectmatige bouw en particuliere bouw.
5.1.1 Projectmatige bouw Onder projectmatige bouw wordt verstaan ontwikkelingen die voor rekening en risico van een professionele ontwikkelaar/aannemer worden uitgevoerd. Bij projectmatige bouw kiezen we, indien geen sprake is van een van de uitzonderingsgevallen zoals wordt besproken in de Nota Didambeleid, voor een openbare selectieprocedure waarbij geïnteresseerde partijen in concurrentie kunnen meedingen voor de ontwikkeling van de bouwopgave. We bepalen per locatie of we selecteren op basis van prijs, kwaliteit of een prijs-kwaliteitverhouding. Bij een selectie op basis van zowel prijs als kwaliteit wordt er per ontwikkeling bepaald in welke mate beide aspecten meetellen in de definitieve beoordeling. Dit staat uiteraard beschreven in de selectie- en/of inschrijvingsleidraad, die de deelnemende partijen voorafgaand aan de procedure kunnen inzien.
5.1.2 Particuliere bouw Onder particuliere bouw wordt verstaan ontwikkelingen die voor rekening en risico van particulieren of een groep particulieren worden uitgevoerd. We contracteren in dit geval met een natuurlijk persoon of een groep van natuurlijke personen in plaats van met rechtspersonen. Bij voldoende interesse worden de kavels verloot onder de geïnteresseerden. De loting vindt plaats onder toezicht van een notaris. De winnaar van de loting krijgt de kans om een ontwikkelovereenkomst voor een periode van een jaar aan te gaan. In deze periode blijft de kavel exclusief gereserveerd voor deze persoon en heeft de initiatiefnemer de tijd het plan uit te werken. Hiervoor betaalt de initiatiefnemer een reserveringsvergoeding. Deze bedraagt 5% van de uiteindelijke koopsom. Na verloop van deze periode heeft de initiatiefnemer de optie de kavel definitief af te nemen of om de reservering niet te effectueren. Indien de reservering niet wordt omgezet in een koopovereenkomst, vervalt de reserveringsvergoeding aan de gemeente. In het geval het wel tot een koopovereenkomst komt, wordt de reserveringsvergoeding verrekend met de definitieve koopsom.
5.2 Op welke wijze geeft de gemeente Soest grond uit De verkoop van onroerende zaken door overheidspartijen is in principe geen aanbestedingsplichtige activiteit. Er geldt echter wel een aanbestedingsplicht zodra we gelijktijdig met de verkoop van een onroerende zaak ook een werk, dienst of levering inkopen. Tevens kwalificeert de verkoop van een onroerende zaak zich als een aanbestedingsplichtige activiteit, zodra cumulatief aan de volgende criteria van het arrest-Muller2 wordt voldaan: 1. De verkopende partij heeft een rechtstreeks economisch belang bij de te realiseren onroerende zaak. 2. Er wordt een bouwplicht opgelegd. 3. Er worden eisen gesteld die verder gaan dan de eisen die de overheid op publiekrechtelijke basis kan stellen. Dit betekent dat we bij de vermenging van grondverkoop met de inkoop van een werk, dienst of levering een volledige aanbestedingsprocedure volgen. We kiezen ervoor om bij de verkoop van onroerende zaken een vormvrije selectieprocedure te volgen. Dit betekent dat aan minstens één van de criteria van het arrest-Muller niet kan worden voldaan.
2
Zie hiervoor de Reiswijzer Gebiedsontwikkeling 2011, p. 76.
13
Nota Grondbeleid 2023
Verder hanteren we bij openbare selectieprocedures wel de volgende beginselen uit het aanbestedingsrecht: non-discriminatie, gelijke behandeling, transparantie en proportionaliteit. Beleidskeuze: Terugleverplicht De gemeente Soest legt om het bouwtempo te garanderen een terugleverplicht op. De terugleverplicht zorgt er namelijk voor dat de grond wordt teruggeleverd aan de gemeente zodra een initiatiefnemer niet aan de verplichtingen voldoet. Hier gaat over het algemeen een stimulerende werking ten aanzien van het bouwtempo vanuit. Dit betreft een continuering van het huidige grondbeleid.
5.3 Didam Op 26 november 2021 heeft de Hoge Raad zich uitgesproken inzake het Didam-arrest. Deze uitspraak heeft nogal wat voeten in de aarde gehad in de Nederlandse gebiedsontwikkelingspraktijk. De Hoge Raad heeft met deze uitspraak de wijze waarop overheden een afnemer voor een onroerende zaak selecteren ter discussie gesteld. Hoe we hiermee omgaan wordt omschreven in een aparte Nota Didambeleid.
5.4 Kostenverhaal Kostenverhaal houdt in dat de gemeente de kosten voor ruimtelijke ontwikkelingen in het fysieke domein doorbelast aan degene die hier baat bij heeft. Gemeenten zijn wettelijk verplicht hun kosten via een exploitatieplan te verhalen tenzij deze anderszins verzekerd zijn. Bij actief grondbeleid voert de gemeente voor eigen rekening en risico de grondexploitatie uit. De gemeentelijke kosten worden daarmee via de gronduitgifte in volle eigendom of in erfpacht, waar mogelijk, terugverdiend en zijn daarmee anderszins verzekerd. Bij faciliterend grondbeleid voert een private partij de grondexploitatie uit en beperkt de taak van de gemeente zich tot het verhalen van de gemeentelijke kosten. Ten aanzien van het kostenverhaal dat een gemeente toepast bij private ontwikkelingen wordt er onderscheid gemaakt tussen kostenverhaal via het publiekrechtelijke spoor en kostenverhaal via het privaatrechtelijke spoor. Bij het publiekrechtelijk spoor onder de Wro borgt de gemeente haar kostenverhaal door een exploitatieplan vast te stellen, gelijktijdig met het ruimtelijke besluit. Het kostenverhaal middels een exploitatieplan beperkt zich tot de kosten (op basis van de kostensoortenlijst) van de grondexploitatie. Wanneer het kostenverhaal anderszins is verzekerd, dan vervalt de verplichting om een exploitatieplan vast te stellen.
Onder de Ow wordt het publiekrechtelijk kostenverhaal geïntegreerd in het omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Bij het privaatrechtelijk spoor maken we samen met een ontwikkelde partij afspraken over het (voorgenomen) bouwplan. De afspraken die worden vastgelegd in een anterieure overeenkomst hebben betrekking op het programma, het tijdvak, de fasering en de exploitatiebijdrage. De afspraken worden anterieur vastgelegd voordat een ontwerp van de planologische maatregel ter inzage wordt gelegd. De anterieure overeenkomst is vormvrij. Hierdoor zijn de mogelijkheden voor kostenverhaal ruimer en er is meer ruimte voor maatwerk. In figuur 5 is schematisch weergegeven hoe het kostenverhaal onder zowel de Wro als de Ow op verschillende manieren verzekerd kan worden. Voor een uitgebreidere toelichting op het kostenverhaal wordt verwezen naar de Nota Kostenverhaal.
14
Nota Grondbeleid 2023
Figuur 5: Schematische weergave van verschillende manieren van kostenverhaal onder de Wro en de Ow
5.5 Procedures en contractvormen bij verschillende vormen van grondbeleid 5.5.1 Actief grondbeleid Bij actief grondbeleid is sprake van een grondexploitatie waarin we gronden in bezit hebben of verwerven, eventuele opstallen slopen en de grond bouwrijp maken om uit te geven (definitie BBV). Zoals in paragraaf 5.1 benoemd, vindt de verkoop van gronden plaats via een openbare selectieprocedure of via loting, tenzij sprake is van een van de uitzonderingsmogelijkheden zoals benoemd in de Nota Didambeleid. In deze paragraaf worden het proces en de bijbehorende verantwoordelijken geschetst vanaf het moment van reservering (bij een een-op-een uitgifte) of definitieve gunning (bij een openbare selectieprocedure of loting) tot aan de levering van de grond. In het geval we gebruik maken van een van de uitzonderingsmogelijkheden en voor een een-op-een uitgifte kiezen, dan begint dit proces vaak met een reserveringsovereenkomst. In deze fase krijgt de initiatiefnemer het exclusieve recht om de haalbaarheid van de ontwikkeling op de desbetreffende plot te onderzoeken. We houden gedurende deze periode de plot vrij voor deze initiatiefnemer. Indien nog geen Nota van Uitgangspunten is opgesteld, dan stellen we die in deze fase op. Verder bepalen we in deze fase een richtprijs op basis waarvan de initiatiefnemer kan bepalen of hij de ontwikkeling tegen deze prijs kan realiseren.
Verder zijn we bevoegd om in deze fase een Bibob-toets af te nemen. Indien de uitkomst van de Bibob-toets hier aanleiding toe geeft, dan zullen we de reservering beëindigen.
15
Nota Grondbeleid 2023
Na het verlopen van de initiële grondreservering of na definitieve gunning in het geval van een openbare marktselectieprocedure, ondertekenen beide partijen een ontwikkelovereenkomst. Deze ontwikkelovereenkomst geeft de initiatiefnemer de ruimte om voor een periode van een jaar zijn plan uit te werken tot een definitief ontwerp en een omgevingsvergunning aan te vragen. In deze periode blijft de grond gereserveerd voor de initiatiefnemer. De initiatiefnemer kan, op een in de ontwikkelovereenkomst afgesproken moment, aan ons laten weten of hij in aanmerking wenst te komen voor een koopovereenkomst. Indien is voldaan aan de verplichtingen uit de overeenkomst zullen we hiertoe overgaan. De initiatiefnemer betaalt een reserveringsvergoeding van 5% van de koopsom. Na verloop van deze periode heeft de initiatiefnemer de optie om de grond definitief af te nemen of om de reservering niet te effectueren. Indien de reservering niet wordt omgezet in een koopovereenkomst, dan vervalt de reserveringsvergoeding aan de gemeente. In het geval het wel tot een koopovereenkomst komt, wordt de reserveringsvergoeding verrekend met de definitieve koopsom. Het proces en de bijbehorende contractmomenten en verplichtingen zijn weergegeven in figuur 6.
Figuur 6: Procedures en contractmomenten bij grondverkoop
5.5.2 Faciliterend grondbeleid Bij faciliterend grondbeleid voert een andere partij dan de gemeente de grondexploitatie uit. Er is grofweg een drietal varianten te onderscheiden. De eerste mogelijkheid is dat het initiatief past binnen het omgevings- of bestemmingsplan en dat de bouwactiviteit zonder vergunning kan worden uitgevoerd (vergunningvrij). In dat geval kan de initiatiefnemer zonder tussenkomst van de gemeente aan de gang gaan. De tweede mogelijkheid is dat het initiatief past binnen het omgevingsplan, maar dat er wel nog een omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit moet worden aangevraagd. In deze situatie kan het zo zijn dat de initiatiefnemer te maken krijgt met standaard kostenverhaalregels uit het omgevingsplan. Om het kostenverhaal te verzekeren, dient er in deze situatie ook een anterieure overeenkomst gesloten te worden of krijgt de initiatiefnemer een beschikking bestuurlijke geldschuld opgelegd door de gemeente. De initiatiefnemer dient deze te voldoen voordat hij of zij kan beginnen met bouwen. Onder de Wro bestaat de bovenstaande situatie niet. Het kan ook zo zijn dat er geen kostenverhaalsregels van toepassing zijn op het perceel van de ontwikkeling. De initiatiefnemer dient dan alleen een omgevingsvergunning aan te vragen.
16
Nota Grondbeleid 2023
De laatste mogelijkheid is dat de ontwikkeling niet past binnen het huidige bestemmings- of omgevingsplan. Er is dan logischerwijs ook nog geen omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit verleend. In deze gevallen hebben we op basis van het afwegingskader zoals is opgenomen in hoofdstuk 3 besloten dat het initiatief wenselijk is en dat er een bestemmingsplan wordt opgesteld of het omgevingsplan wordt aangepast op basis van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. We sluiten in dit geval een anterieure overeenkomst met de initiatiefnemer om het kostenverhaal te verzekeren. Komen de initiatiefnemer en de gemeente er anterieur niet uit dan nemen we kostenverhaalregels op voor dit specifieke kostenverhaalsgebied en dient de initiatiefnemer deze op basis van de publiekrechtelijke geldschuld te voldoen alvorens hij kan aanvangen met de bouw. De verschillende situaties zijn schematisch weergegeven in figuur 7. Bij het aanvragen van een omgevingsvergunning heeft de initiatiefnemer naast de mogelijke exploitatiebijdrage ook te maken met de gemeentelijke legeskosten.
Figuur 7: Procedures en contractmomenten bij zelfrealisatie
5.6 Specifieke situaties 5.6.1 Erfpacht In specifieke gevallen en op verzoek van de initiatiefnemer kunnen we instemmen met een uitgifte van grond en/of opstal in erfpacht. De duur van de erfpacht kan verschillen. Erfpacht is een zakelijk recht, dat de erfpachter het recht geeft om een stuk grond of een opstal te houden of te gebruiken waarbij het blooteigendom in handen van een andere partij is, in dit geval de gemeente Soest. De erfpachter betaalt hiervoor een bedrag aan de eigenaar van het blooteigendom, dit wordt ‘canon’ genoemd. De canon wordt in principe periodiek door de erfpachter aan de gemeente betaald. Het is echter ook mogelijk om de canon eenmalig af te kopen. De canon wordt bepaald op basis van een percentage van de grondwaarde. Verder bevat de erfpachtovereenkomst vaak een bepaling over de bijstelling van zowel de grondwaarde als het canonpercentage. De uitgangspunten hiervoor zijn opgenomen in de grondprijzenbrief. In beginsel levert de erfpachtnemer na afloop van het erfpachtcontract de kavel weer op in de staat zoals hij deze bij aflevering heeft aangenomen. Bij woningbouw is de gemeente voor erfpachtcontracten afgesloten na 1 januari 1992 wettelijk verplicht om de waarde van de opstal na verloop van de erfpachtperiode te vergoeden. Voor andere functies 17
Nota Grondbeleid 2023
kiezen we er per casus voor om de waarde van de opstal wel of niet te vergoeden. Het instrument erfpacht zal, conform de huidige situatie, binnen de gemeente Soest slechts in een beperkt aantal gevallen worden gebruikt. Er is geen aanleiding om dit breder in te zetten c.q. over te gaan tot het instellen van een erfpachtbedrijf. Of we overgaan tot een uitgifte in erfpacht is afhankelijk van het beoogde functionele gebruik van de grond en de specifieke situatie. In de basis zijn de functies waarvoor we eventueel bereid zijn mee te werken aan een uitgifte in erfpacht beperkt tot: sportvoorzieningen, maatschappelijke voorzieningen, kiosken en sociale woningbouw. De definitieve keuze voor welke vorm van uitgifte wordt gehanteerd, ligt altijd bij de gemeente. Beleidskeuze: Erfpacht De gemeente Soest geeft gronden sporadisch, afhankelijke van het functioneel gebruik en de specifieke situatie, uit in erfpacht. Ze heeft geen eigen erfpachtbedrijf en richt deze ook niet op. Dit betreft het expliciet benoemen van de huidige praktijk omtrent erfpacht.
5.6.2 Restgronden Onbebouwde grond wordt steeds schaarser. Om deze reden zijn we meer terughoudend geworden ten aanzien van de verkoop of verhuur van onze grond. In geval van een verzoek tot het kopen of huren van restgrond (bij uitbreiding van bestaande tuinen met openbaar gebied ook wel snippergroen genoemd), wordt door ons een inhoudelijke afweging gemaakt of verkoop of verhuur ervan wenselijk is. Hierbij wordt onder andere gekeken naar de functie die een strook grond heeft of wellicht in de toekomst kan krijgen voor klimaatadaptatie, nutsvoorzieningen, (hoofd)groenstructuur of verkeer. Restgronden worden in ieder geval niet verkocht of verhuurd indien: • De strook grond onderdeel uitmaakt van de (hoofd)groenstructuur van de gemeente (uitzonderingen zijn mogelijk ingeval van het algemeen belang). • Er verkeerskundige bezwaren zijn. • Er bezwaren zijn vanuit de civiele techniek (kabels en leidingen). • Er onderhoudsbezwaren zijn. • Er landschappelijke of ecologische bezwaren zijn. • Verkoop of verhuur onevenredige nadelen oplevert voor omwonenden. • Er sprake is van kantelenvorming/verspringingen in de erfgrens. Voor de verdere randvoorwaarden wordt verwezen naar de uitgangspunten in de jaarlijkse grondprijzenbrief.
5.6.3 Bijbetaling We hanteren een functioneel grondprijsbeleid. Dat houdt in dat de grondprijs wordt bepaald aan de hand van het daadwerkelijk te realiseren programma en niet op basis van wat planologisch maximaal aan bebouwing mogelijk is op het desbetreffende perceel. Hierdoor kan bij de uitgifte van grond de situatie ontstaan dat we economisch gezien niet de meest optimale prijs ontvangen voor onze grond. Zo kennen bijvoorbeeld woningen die als huurwoning worden uitgegeven over het algemeen een lagere grondwaarde dan eenzelfde soort woning in het koopsegment. Op het moment dat een functiewijziging plaatsvindt van huur naar koop vindt een grondwaardesprong plaats. We zijn van mening dat deze grondwaardesprong toekomt aan de gemeenschap. Om die reden nemen we in de leveringsakte een gebruiksbepaling op. We kunnen aan het verlenen van de privaatrechtelijke toestemming bij wijziging van de gebruiksbepaling een financiële voorwaarde verbinden. Deze voorwaarde houdt in dat het verschil in grondwaarde tussen de huidige en de toekomstige situatie dient te worden bijbetaald. Deze regeling geldt voor elke functiewijziging waarbij een grondwaardesprong plaatsvindt in een periode van 10 jaar. Deze regeling heeft een ander doel dan instandhoudingsplicht die is opgenomen in de doelgroepenverordening gemeente Soest 2021.
De instandhoudingsplicht is bedoeld om het aanbod van woningen in een bepaald segment voor een bepaalde tijd te garanderen. De bijbetalingsregeling beoogt dit doel niet, maar ziet toe op het afromen van de waardesprong van de grond zodra de grond op enige andere wijze wordt aangewend.
18
Nota Grondbeleid 2023
5.7 Prijsvorming 5.7.1 Marktconformiteit Overheidsinstanties zijn gebonden aan de Europese wet- en regelgeving met betrekking tot het verbod op staatssteun. Het doel van deze wet- en regelgeving is het creëren van gelijke concurrentievoorwaarden. Er is sprake van staatssteun zodra cumulatief aan de volgende voorwaarden benoemd in het verdrag betreffende de werking van de Europese Unie3 wordt voldaan: • De steun wordt verleend aan een onderneming die een economische activiteit verricht. • De steun wordt door staatsmiddelen bekostigd. • Deze staatsmiddelen verschaffen een economisch voordeel dat niet via normale commerciële weg zou zijn verkregen (non-marktconformiteit). • De maatregel is selectief: het geldt voor één of enkele ondernemingen, een specifieke sector/regio. • De maatregel vervalst de mededinging (in potentie) en (dreigt te) leiden tot een ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer in de EU. Gemeentelijk handelen dat leidt tot ongeoorloofde staatsteun is niet toegestaan. Het overtreden van de staatssteunregels kan leiden tot juridische procedures met mogelijke financiële consequenties voor de marktpartij die de staatssteun ontvangt. Staatsteun speelt niet alleen bij de verkoop van onroerende zaken, maar ook bij de aankoop ervan en het inkopen van werken, diensten of leveringen.
Om bij de verkoop, uitgifte in erfpacht, verhuur of verpachting en bij de aankoop van een onroerende zaak, dient er een marktconforme transactie plaats te vinden. Er is sprake van een marktconforme transactie indien: • De prijs maximaal 5% hoger of lager is dan een vooraf opgestelde taxatie door een onafhankelijk taxateur. • De prijs is verkregen door middel van het volgen van een openbare biedprocedure. Voor de verdere randvoorwaarden met betrekking tot het garanderen van marktconformiteit van grondtransacties wordt verwezen naar de uitgangspunten in de grondprijzenbrief. Voor het waarderen van aan te kopen en te verkopen gronden is niet per se een externe waardebepaling of taxatierapport nodig. Het is toegestaan dat deze waarderingen op basis van vakramingen door interne medewerkers (afdeling Grondzaken) worden opgesteld. Gezien de mogelijke grote financiële consequenties op de gemeentelijke financiën is het van belang dat dit zo nauwkeurig mogelijk gebeurt, dat er een solide onderbouwing aanwezig is en dat er altijd een collegiale toets plaatsvindt. Bij zeer specifiek vastgoed is het aan te raden om altijd een externe waardebepaling of taxatie te hanteren ter onderbouwing voor de waardering. Bij de transactie van een onroerende zaak met een externe partij dient er ter onderbouwing van de marktconformiteit altijd een externe taxatie aan de transactie ten grondslag te liggen.