Bijlage - Eindrapport onderzoek subsidies

17

Deze algemene voorzieningen zijn vaak de verantwoordelijkheid van het welzijnswerk in een gemeente, in het geval van Smallingerland de M.O.S. Een groot deel van de door de gemeente gesubsidieerde activiteiten heeft betrekking op dergelijke algemene (soms ook wel ‘nuldelijns’ genoemd) voorzieningen. Een goede en effectieve inzet van dergelijke algemene voorzieningen kan, zo is de veronderstelling, voorkomen, of anders vertragen, dat inwoners een beroep moeten doen op de veelal ‘duurdere’ eerstelijnsvoorzieningen. In de praktijk is het soms lastig om te bepalen of en tot wanneer inwoners gebruik kunnen blijven maken van algemene voorzieningen en wanneer een beroep op specifieke, eerstelijnsvoorzieningen gerechtvaardigd wordt. Ook komt het wel voor dat inwoners (al dan niet op initiatief van hun familie of anderen in hun directe omgeving) een aanvraag doen voor een eerstelijnsvoorziening in een situatie waarin wellicht deelname aan algemene voorzieningen zou volstaan. Er is daarmee in de praktijk sprake van een weinig scherpe afbakening tussen deelname aan nuldelijns- en eerstelijnsvoorzieningen. Om beter te kunnen bepalen hoe de ondersteuning van inwoners van Smallingerland het beste tot zijn recht komt en daarnaast ook efficiënt plaatsvindt, heeft de gemeente het noodzakelijk gevonden een intensieve samenwerking tussen M.O.S. en Carins te bewerkstelligen.

22 Deze samenwerking krijgt gestalte in het gegeven dat aan elk gebiedsteam van Carins ook een medewerker van M.O.S. deelneemt. Zowel Carins als M.O.S. hebben enthousiast medewerking verleend aan deze aanpak. De medewerker van M.O.S. adviseert daar over vormen van ondersteuning die in het voorliggend veld beschikbaar zijn, oftewel, activiteiten waar geen aparte financiële ondersteuning (geïndiceerde zorg) voor nodig is. Dat betreft zowel preventieve activiteiten, gericht op het individu als collectieve activiteiten. Bij bespreking van de aanvragen en casuïstiek in het gebiedsteam kan zo scherper worden bepaald welke aanbod (c.q. welke voorziening) het beste aansluit op de ondersteuningsvraag. Ook krijgen beide partijen zo eerder informatie in welke wijken of buurten of bij welke inwoners er mogelijk problemen ontstaan of waar hulp nodig is. Met behulp van dergelijke informatie kan M.O.S. met preventieve activiteiten (algemene voorzieningen) daar vroegtijdig op anticiperen en zo wellicht in een later stadium aanspraken op (duurdere) eerstelijnsvoorzieningen voorkomen. Hulpvragen worden zo in algemene zin geadresseerd door M.O.S. en Carins samen. M.O.S. verschaft algemene voorzieningen, Carins geeft ondersteuning op basis van een specifieke en geïndiceerde aanvraag. Hiermee wordt op- en afschalen van hulpverlening op individuele casussen mogelijk.

Het risico op ‘dubbel werk’ wordt met deze samenwerking voorkomen. M.O.S. heeft in het kader van dit onderzoek nadrukkelijk gesteld meerwaarde te ervaren van deze aanpak. Op casusniveau kan beter worden afgewogen waar opschalen naar zorg of afschalen naar preventieve ondersteuning mogelijk of wellicht zelfs noodzakelijk is. Tegelijkertijd wordt door medewerkers van M.O.S. aangegeven dat het niet mogelijk is om aan te tonen in welke mate nu meer effectieve en efficiënte ondersteuning wordt gerealiseerd. De werkwijze zoals die tussen Carins en M.O.S. plaatsvindt, is volgens de ervaring van de onderzoekers een werkwijze die bij meerdere gemeenten gevolgd wordt. De samenwerkingsvorm van een gebiedsteam met daarin diverse hulpverleners, maatschappelijk werk, welzijn, politie en zorgverleners is veel voorkomend. De voordelen zijn ook duidelijk. Op individueel niveau worden casussen besproken, iedere deelnemer aan het gezamenlijk overleg weegt af of zijn haar ondersteuning passend is of welke interventie passend zou zijn.

22

De redenen waarom de gemeente hierop heeft aangedrongen, is in het onderzoek niet aan de orde gekomen. Een latere toelichting geeft aan dat dit een samenspel is geweest tussen gemeente, Carins en MOS. Dit in het licht van de transformatieopdracht, waarin met normaliseren en de-medicaliseren voor vele inwoners goede ondersteuningsmogelijkheden worden geboden..

18

Door deze brede aanpak wordt voorkomen dat een gezin/persoon te lang in specifieke zorg blijft “hangen” of dat welzijnswerk te lang met een casus bezig blijft, terwijl een andere meer specifieke of geïndiceerde (zorg)oplossing beter passend is. Ook is het door die brede aanpak mogelijk dat er door de deelnemers eerder signalen van probleemgevallen worden opgehaald. Daarmee is een samenwerking tussen Carins en M.O.S. vooral maatschappelijk effectief. De vraag of hetzelfde resultaat met minder inspanning of kosten zou kunnen worden bereikt, is niet te beantwoorden.

3.3

De Lawei

In deze paragraaf worden allereerst de geldstromen met betrekking tot De Lawei inzichtelijk gemaakt. Verder speelt ook rond De Lawei de kwestie in hoeverre de activiteiten van De Lawei bijdragen aan door de gemeente beoogde maatschappelijke effecten. Een specifiek aandachtspunt in het onderzoek met betrekking tot De Lawei betreft de opvolging van activiteiten die tot voorheen waren ondergebracht bij De Meldij. Het betreft dan cursussen en opleidingen voor het beoefenen van muziek of beeldende kunst. - Inzicht in de geldstromen Ook bij De Lawei zijn de financiële stromen in kaart gebracht en weergegeven in bijgevoegde figuur. 23 De Lawei kent een viertal “productgroepen” waarover specifieke afspraken met de gemeente worden gemaakt. Dat zijn: • • • •

Voorstellingen en Film Programmering Educatie en Productie Horeca/evenementen Simmerdeis.

Ten aanzien van Simmerdeis is door de directie van De Lawei aangegeven dat er een aparte verantwoording wordt afgegeven. De met Simmerdeis verbonden activiteiten zijn sinds 2020 opgenomen in een specifieke stichting die haar eigen jaarrekening heeft. Omdat in 2020 Simmerdeis niet heeft kunnen plaatsvinden, is er voor dat jaar geen jaarrekening opgesteld. De jaarrekening voor Simmerdeis is voor 2018/2019 opgenomen in de jaarrekening van De Lawei. De eigen inkomsten uit horeca, kaartverkoop, verhuur van ruimtes zijn alle verbonden en ondersteunend aan de diverse producten van De Lawei. Specifieke afspraken over het tegengaan van kruissubsidiering zijn niet aangetroffen bij de afspraken met de Lawei. De Lawei heeft van oudsher 24 een gewone horecavergunning. Voor de eigen horeca-activiteiten geldt dat De Lawei, naar eigen zeggen, ervoor waakt dat er geen oneerlijke concurrentie plaatsvindt met marktpartijen in Smallingerland. Een illustratie daarvan is dat De Lawei er op let dat zij hun producten niet voor een lagere prijs aanbieden dan die in de reguliere horeca daarvoor in rekening worden gebracht. 25 Tegelijkertijd blijkt dat de horecavoorzieningen van De Lawei ook geopend zijn als er geen voorstellingen zijn. In zo’n situatie is er in de praktijk toch sprake van enige concurrentie met de overige horeca in de gemeente.

Specifieke afspraken met de gemeente over het voorkomen van mogelijk concurrerende horeca-activiteiten zijn niet aangetroffen.

23 24 25

Een grotere versie (op A3-formaat) van deze figuur is in bijlage E. opgenomen. Volgens informatie van De Lawei bestaat de vergunning in deze vorm al zo’n 20 jaar. Als andere illustratie is genoemd dat vanwege de Corona-omstandigheden ook de horecavoorziening van De Lawei is gesloten. De Lawei heeft er vanaf gezien om een mogelijkheid van thuisbezorgen van maaltijden te creëren.

19

Bovenstaande figuur is in samenwerking met de Lawei tot stand gekomen. In deze figuur zijn de verschillende inkomsten en uitgaven schematisch weergegeven en verdeeld naar de vier hoofdproducten van De Lawei. De gegevens hebben betrekking op de jaarrekening van theaterseizoen 2018/2019, en daarmee op één boekjaar. De figuur is als volgt te lezen, links staan de inkomsten verdeeld naar diverse bronnen. Deze inkomsten worden gebruikt ten behoeve van de dekking van de kosten voor het realiseren van de hoofdproducten. Die hoofdproducten staan in het midden verbeeld. De kosten die gemaakt worden staan aan de linkerzijde. Deze kosten zijn op hun beurt verdeeld in kosten typen die aan de rechterzijde weer bij elkaar opgeteld worden. De dikte van de stromen komen overeen met de orde grootte van de geldstroom. Met deze weergave is inzichtelijk wat de verhoudingen subsidie/eigeninkomsten is als ook de verhoudingen in kosten daarvoor. De inkomsten van De Lawei bestaan voor circa 50% uit gemeentelijke subsidies en voor 45% uit inkomsten door kaartverkoop, horeca, verhuur, bijdrages en evenementen. Van de vier producten van De Lawei heeft het product Voorstellingen en Film de grootste bijdrage aan de omzet van De Lawei (58%). Voor het product Simmerdeis is, als gezegd, nu een aparte stichting ingericht met een eigen jaarrekening.

In de betreffende jaarrekening is Simmerdeis echter nog geconsolideerd opgenomen. Met het in kaart brengen van de geldstromen is voor Simmerdeis een tekort gerapporteerd van circa 100.000 euro. Dat tekort wordt gedekt door de Lawei. Voor de onderzoekers is het niet goed te achterhalen of en op welke wijze de opbrengsten van de horeca zijn toegerekend aan dit evenement. In de geconsolideerde jaarrekening wordt enkel een baten-lasten overzicht voor de gehele horeca gegeven, daar wordt echter wel de toename van de horeca opbrengsten evenals de post horeca overig ten opzichte van de begroting grotendeels toegerekend aan Simmerdeis. Zoals het overzicht nu de financiële stromen presenteert lijkt het alsof de circa 35.000 bezoekers van het festival 80.000 euro aan inkomsten hebben gegenereerd. Zo beschouwd geeft die weergave geen volledig overzicht van de gang van zaken. Dit zal met een aparte verantwoording rondom Simmerdeis zeker verbeteren.

20

Ook voor De Lawei geldt dat volgens de subsidievoorwaarden de mogelijkheid een algemene reserve aan te houden aanwezig is. Een dergelijke reserve is ingesteld om eventuele toekomstige kosten of saneringsrisico´s te kunnen afdekken. Deze reserve mag volgens de subsidievoorwaarden van Smallingerland maximaal 15% bedragen van de omzet (subsidiebedrag en andere inkomsten) die De Lawei jaarlijks heeft. In de subsidievoorwaarden is opgenomen dat bij een overschrijding van dit percentage een verrekening zal plaatsvinden met de subsidievaststelling. De omvang van deze reserve is opgenomen in de jaarverslagen van De Lawei. In dat verband toetst de accountant ook of De Lawei wat de hoogte van de reserve betreft voldoet aan de gemeentelijke voorwaarden. Dit is elk jaar het geval. De geconsolideerde reserves van De Lawei bedroegen in 2019 € 779.000. Dit is het totaal van de algemene reserve (€ 313.000), de bestemmingsreserve (€ 266.000) en het bestemmingsfonds (€ 50.000). Het aandeel van de algemene reserve is 4,8% van de omzet. De omvang van deze reserve is opgenomen in de jaarverslagen van De Lawei. De jaarlijkse reserve voldoet aan de gestelde voorwaarden.

Ten behoeve van het onderhoud aan en de vervanging van de inrichting en de installaties van het theatercomplex is in de subsidievoorwaarden opgenomen dat De Lawei een onderhoudsvoorziening mag aanhouden op basis van een actueel meerjaren onderhoudsplan. Aan de hoogte van die voorziening is behalve het bestemmingsdoel geen norm opgelegd. De onderhoudsvoorziening bedraagt € 932.000. - activiteiten en verantwoording In de inleiding bij dit hoofdstuk is genoemd dat De Lawei in het kader van de subsidieprocedure een activiteitenoverzicht opstelt, ten behoeve van de subsidieaanvraag. De subsidie voor De Lawei wordt beschikt aan de hand van een begroting van De Lawei, een subsidiematrix 26 en de activiteitenoverzicht met afspraken. In de begroting en de subsidiematrix is de financiële vertaling opgenomen van die vastgelegde activiteiten uit het overzicht in activiteitenafspraken. Op basis van de jaarrekening en de rapportage van de prestaties, wordt aan de hand van de financiële resultaten in de subsidiematrix door de gemeente het uiteindelijke subsidiebedrag bepaald. Die bepaling leidt tot de finale vaststelling van de subsidie. De activiteitenafspraken maken ook onderdeel uit van de subsidiebeschikking. In die activiteitenafspraken worden door De Lawei prestatie-indicatoren gebruikt, die enkele jaren terug in overleg met De Lawei door de gemeente zijn vastgesteld.

Deze prestatie-indicatoren worden gekoppeld aan de visie van de gemeente op de verschillende producten en specifieke aanvullende afspraken. De Lawei geeft in dat document eerst in algemene bewoordingen aan hoe de instelling invulling geeft aan die algemene ambitie om daarna in een tabel precieze activiteiten en prestatieindicatoren op te sommen. Die tabel geeft eerst de deeldoelstelling van de gemeente. De Lawei geeft dan aan welke activiteiten ze daarvoor doen, om dan de te behalen prestatie en/of kwantitatieve prestatie-indicator te beschrijven. Aan het einde van het jaar wordt over de prestaties van De Lawei aan de hand van de genoemde prestatie-indicatoren aan de gemeente gerapporteerd.

26

Met de subsidiematrix wordt een verdeling gegeven van inkomsten, subsidies en kosten per product verbijzonderd naar activiteiten. In feite is de subsidiematrix een andere weergave van de begroting waarbij duidelijk is gemaakt hoe de subsidiegelden verdeeld worden, de kosten zoals overhead en de inkomsten zoals horeca.

21

Ter illustratie 27 Doelstelling gemeente FILM Aanbod van kwalitatief hoogwaardige arthouse films

Activiteiten

Prestatie indicatoren en rapportage 18/19

Resultaat

Minimaal drie dagen per week arthousefilm programmering.

7000 bezoekers

8700 bezoekers, inclusief zo’n 1000 bezoekers via scholen. Van onze filmbezoekers geeft bijna 90% aan het aanbod goed tot zeer goed te vinden. Nieuwe filmbezoekers vinden De Lawei vooral via mond totmondreclame, de website en/of de twee maandelijkse filmladder. Mooi detail is dat 85% van de bezoekers van de films aangeeft ook regelmatig het theater te bezoeken.

Klanttevredenheidsonderzoek mei 2019

Met deze set aan rapportages wordt de gemeente de mogelijkheid geboden om vast te stellen in welke mate De Lawei het toegekende subsidiegeld doeltreffend 28 heeft besteed, Door de opzet van het document met de activiteitenafspraken is er een poging gedaan om de maatschappelijke visie en doelen van de gemeente te verbinden met de wijze waarop een activiteit daaraan kan bijdragen. Een dergelijke verbinding is niet eenvoudig om dat de maatschappelijke visie en doelstellingen niet concreet zijn geformuleerd. Daardoor kan geen valide uitspraak worden gedaan over de doeltreffendheid. De doelmatigheid 29 van de toegekende subsidiegelden is deels vast te stellen met de genoemde rapportages. Voorwaarde is of het inzichtelijk is of de vooraf bepaalde middelen zijn gebruikt voor het behalen van de prestaties. Of die middelen efficiënt zijn gebruikt is niet direct te zeggen. Of het behalen van die doelen ook tegen zo laag mogelijke kosten kan worden bereikt (doelmatig) is gedurende de onderhandelingen/overleg rondom de begroting aan de orde geweest en daar wordt de uiteindelijke afweging gemaakt of de kosten opwegen tegen het te verwachten resultaat. De conclusie of een prestatie doelmatig is bereikt is daarmee niet op een valide wijze vast te stellen.

Door regelmatig benchmark onderzoeken uit te voeren kan in ieder geval de organisatie vergeleken worden met andere vergelijkbare organisaties zodat daarmee een toets ontstaat om de doelmatigheid te vergelijken en mogelijk te vergroten. In 2019 is in opdracht van de gemeente een benchmark 30 uitgevoerd, waarin De Lawei is vergeleken met enkele andere theaters in Nederland. De resultaten laten zien dat De Lawei op veel van de geïnventariseerde aspecten bovengemiddeld scoort, zoals bijvoorbeeld de totaalomzet per verkregen subsidie - daar scoort de Lawei in de vergeleken groep op de tweede plaats. Met een dergelijk benchmark onderzoek is de conclusie te trekken dat de subsidies van De Lawei (in dit geval exclusief de cultuureducatie) doelmatig worden besteed.

27 28 29

30

Afkomstig uit het document “26-11-19 Activiteitenafspraken Lawei 2018 -2019 definitief” De betekenis van “Doeltreffend” hier is “waarmee het doel bereikt wordt” De doelen hier zijn dus de afgesproken prestatieafspraken. De gebruikte betekenis hier van “Doelmatig” is “Een (voorgenomen) handelwijze is doelmatig of efficiënt als de betreffende inspanningen en uitgaven daadwerkelijk bijdragen aan de realisatie van het doel en de kosten in verhouding staan tot de opbrengsten.” Resink Advisering & Management, Theater de Lawei - Altijd applaus. 2019.

22

Uit de benchmark ‘Theater De Lawei - Altijd applaus? Eindconclusie: Er is niet altijd applaus, maar de resultaten geven aan dat van meerdere kanten applaus valt te geven. Dat een theater in het noorden, in een gemeente van een dergelijke omvang, als énige theater in het noorden de hoogste subsidie van het Fonds voor de Podiumkunsten krijgt, maakt ieder onderzoek eigenlijk overbodig. Een objectiever criterium is er niet. De vergelijkingen die zijn gemaakt in de groepen A, B en C staven deze toekenning. De Lawei kan de vergelijking met de onderzochte Top-20-theaters zeer goed doorstaan, alsmede de vergelijking met de grote noordelijke theaters. In de vergelijking met theaters in gemeenten van gelijke omvang scoort De Lawei op nagenoeg alle fronten het best. De Lawei is in staat om een breed aanbod te tonen en ook de durf te behouden voor een stevig cultureel programma. Dit lastiger te verkopen programma weet De Lawei goed te verkopen. Men is in staat om de balans te bewaken tussen dat brede, gedurfde programma en een groot publiek, een gezonde organisatie en een gezonde bedrijfsvoering. De impact en uitstraling is bovenregionaal. Met de eigen (co)producties en de inzet op educatief gebied neemt De Lawei haar rol en verantwoordelijkheid meer dan serieus. En, zoals gezegd, met prima resultaat. De cultiplier, de mate van cultureel ondernemerschap, is hoog.

De Lawei heeft de op-1-na- hoogste cultiplier van alle theaters (3,7). Dit betekent dat De Lawei na Doetinchem, het beste scoort in cultureel ondernemerschap. - muziekonderwijs en cultuureducatie De Lawei heeft een grote rol in cultuureducatie. Die rol is versterkt toen De Meldij opging in De Lawei. In de herziene subsidiebeschikking 2015 - 2016 van de gemeente staat hier het volgende over vermeld: Uit de herziene subsidiebeschikking voor De Lawei (2015 - 2016) Cultuureducatie brengt kinderen en jongeren in aanraking met de rijkdom van cultuur. Het stimuleert hun creativiteit en vergroot hun (historisch) bewustzijn. Cultuureducatie is belangrijk voor de persoonlijke ontwikkeling en voor de creativiteit van onze samenleving als geheel. Kinderen ontwikkelen hun 'onderzoekende houding', deze is van groot belang voor onze kennissamenleving. Cultuureducatie maakt onderwijs levendig, concreet, aanschouwelijk en draagt bij tot betere schoolprestaties van kinderen. Het inspireert, stimuleert, motiveert en geeft kinderen onvergetelijke ervaringen. Kinderen leren beter kijken en vragen te stellen wat leidt tot taal-, sociale- en emotionele ontwikkeling. Cultuureducatie is de motor voor cultuurparticipatie. Ook voor de doelgroep 18+. Gestreefd wordt naar een doorgaande leerlijn cultuureducatie in de gemeente Smallingerland.

Waarbij cultuureducatie met kwaliteit' voorop staat en een beweging in gang wordt gezet van passieve naar actieve cultuureducatie die aansluit op de vraag en onderdeel uitmaakt van het curriculum en het schoolplan. Talent wordt gespot, gestimuleerd en ondersteund in de verdere ontwikkeling. De Lawei ontwikkelt en realiseert een doorlopende leerlijn vraaggerichte en actieve podiumkunsten kunsteducatie voor kinderen van 4-18 jaar en het aanjagen van de lokale verbreding naar kunst-, erfgoed- en multi-media-educatie gericht op de doelgroep 18+. De Meldij functioneerde als een klassieke ‘academie’ voor kunstzinnige vorming. Dat betekende dat De Meldij muziekonderwijs verzorgde, alsmede cursussen schilderen, beeldhouwen e.d. Bij de overgang van taken naar De Lawei is met de gemeente overeengekomen dat de aandacht zou worden gericht op cultuureducatie in brede zin. Het wordt aan De Lawei overgelaten om het begrip ‘cultuureducatie’ verder in te vullen; naar mening van De Lawei geeft de passage daarover in de subsidiebeschikking voldoende richting.

23

De Lawei zou niet zelf muziekonderwijs gaan verzorgen of kunstonderwijs. 31 Toentertijd ging die overgang gepaard met een uitgebreid sociaal plan, waarin medewerkers van De Meldij konden kiezen voor (vervroegd) pensioen of anders met ondersteuning een doorstart konden maken als ZZP’er. Van beide mogelijkheden is gebruik gemaakt. Sommigen zijn inderdaad verder gegaan als zelfstandig docent en verzorgen nog steeds (muziek)lessen, al dan niet met gebruikmaking van voorzieningen van De Lawei. Eind 2020 heeft De Lawei een rapport uitgebracht waarin de invulling van de verzorging van de cultuureducatie in de periode 2015 tot en met 2019 is weergegeven. 32 In dit rapport wordt door De Lawei benadrukt dat voorheen de (gesubsidieerde) activiteiten van De Meldij ten goede kwamen aan enerzijds een betrekkelijk beperkte groep van jongeren (namelijk alleen jongeren die lessen volgden bij De Meldij) en anderzijds bij een groep van volwassenen die ook zelf in staat waren om voor de lessen te betalen. Het grotere bereik van cultuureducatie bij De Lawei wordt onder meer geïllustreerd in het volgende overzicht: Bereik cultuureducatie, aantal scholieren De Meldij

De Lawei

2013-2014

2015-2016*

2016-2017

2017-2018

2018-2019

Totaal deelname Primair Onderwijs

488

3.099

2.238

2.513

3.416

Totaal deelname Voortgezet Onderwijs

--

708

780

1.837

3.180

Totaal deelname MBO

--

14

19

120

426

Totaal

488

3.821

3.037

4.470

7.022

Bron: De Lawei: Cultuureducatie, december 2020, pagina 2 * In het seizoen 2015-2016 zijn geen cijfers bekend van het totaalaantal unieke leerlingen. Wel zijn cijfers bekend van het totaalaantal deelnames van leerlingen. Voor de overige seizoenen zijn het wel unieke leerlingen.

Het rapport laat daarnaast zien dat bij de activiteiten van De Meldij in het seizoen 2013-2014 zeven basisscholen betrokken waren. In het seizoen 2015-2016 waren dat bij de activiteiten van De Lawei vijftien basisscholen en daarnaast drie basisscholen voor speciaal onderwijs. In het seizoen 20182019 waren dat respectievelijk zeventien basisscholen en vijf scholen voor speciaal onderwijs. Binnen al deze scholen werden 165 groepen van leerlingen bereikt. Voorts wordt in het rapport genoemd dat alle drie de scholen voor voortgezet onderwijs deelnemen aan activiteiten voor cultuureducatie van De Lawei. Vanaf het seizoen 2015-2016 tot en met het seizoen 2018-2019 zijn steeds iets meer dan vijfduizend scholieren betrokken bij deze activiteiten. De Lawei organiseert niet zelf lessen of cursussen voor amateurkunsten. Wel stelt De Lawei daartoe leslokalen en andere faciliteiten beschikbaar. Binnen De Lawei bestaat geen inzicht in het aantal deelnemers aan lessen of cursussen. Het registeren van het aantal deelnemers ligt bij de docenten zelf. Het aantal ter beschikking gestelde leslokalen bevindt zich steeds rond de twintig. Het aantal uren dat van deze lokalen gebruik wordt gemaakt stijgt van een kleine 14.000 in het seizoen 20152016 naar meer dan 23.000 in het seizoen 2018-2019.

Het aantal uren dat deze lokalen worden gebruikt voor groepslessen of voor lessen aan individuen is vanaf het seizoen 2015-2016 min of meer stabiel. 31 32

Verschillende instellingen en verenigingen in Smallingerland, zoals muziekverenigingen, ontvangen in hun subsidie een bijdrage voor het ondersteunen van het muziekonderwijs aan hun leden. Cultuureducatie De Lawei, periode seizoen 2015-2016 t/m seizoen 2018-2019. De Lawei, december 2020.

24

3.4

Enkele algemene bevindingen

In de eerdere paragrafen is aangegeven dat medewerkers van de gemeente regelmatig spreken met vertegenwoordigers van M.O.S. en De Lawei. In de gesprekken gaat het onder meer over de ervaringen die met lopende activiteiten worden opgedaan als over de opbrengsten daarvan. In voorkomende gevallen leiden die inzichten tot aanpassingen in het beleid en de activiteiten van beide instellingen. In de gevoerde gesprekken tussen enerzijds de gemeente en anderzijds M.O.S. of De Lawei ligt het initiatief vaak bij die instanties. Dit is vooral gebaseerd op de voorsprong in kennis van en ervaring met hun werkveld ten opzichte van de medewerkers van de gemeente. De relatie tussen de gemeente en de instellingen is daarmee voor een belangrijk deel gestoeld in het onderlinge vertrouwen dat de instellingen ‘weten wat ze doen’ en dat ook ‘goed’ doen. Het is niet gebleken dat de inhoudelijke inzichten die de medewerkers van de gemeente opdoen worden vastgelegd. Daarmee wordt er weinig aanleiding gevonden voor initiatieven voor ‘structureel leren en verbeteren’. Eerder is al geconstateerd dat tussen de diverse teams van de organisatie wat het subsidiebeleid betreft weinig interactie plaatsvindt. Dit geldt ook voor de interactie tussen de verschillende accounthouders van subsidierelaties binnen de gemeentelijke teams.

In dit verband is gewezen op hoge werkdruk die een dergelijke ontwikkeling niet toelaat. Dergelijke interactie zou kunnen bijdragen aan het kennisnemen en leren van verschillende ervaringen. Dit zou kunnen leiden tot het inzichtelijk krijgen van algemene lessen, verbeteringen en innovaties. Controle op de eigen inkomsten van zowel M.O.S. als De Lawei wordt uitgevoerd door een accountant. Extra voorwaarden aan deze geldstroom zijn aangetroffen in de contracten en afspraken met M.O.S. en De Lawei. Deze afspraken zijn echter beperkt. Zo is voor De Lawei onder de noemer Cultureel ondernemerschap enkel opgenomen dat “inkomsten uit het Theatercafé, restaurant, commerciële verhuur, en inkomsten op de producten van Lawei alles ten bate zijn van het totale cultuurprogramma voor Smallingerland en regio en het cultuurklimaat”. Met als prestatie indicator “rapportage in het jaarverslag”. Voor M.O.S.

is alleen voor Iduna opgenomen dat: “Iduna is succesvol in het aanboren van alternatieve financieringsvormen voor haar festivals en activiteiten.” Met als prestatie-indicator: “Rapportage, voortgang in vier ambtelijke en twee bestuurlijke overleggen, en in halfjaar/ trendrapportage M.O.S.” Het benoemen van louter een rapportageverplichting in de ambtelijke en bestuurlijke overleggen als ‘prestatie-indicator voor het succesvol aanboren van alternatieve financieringsvormen is in zeker opzicht een betrekkelijk beperkte invulling van de verlangde prestatie. Een laatste bevinding in het onderzoek die relevant is voor beide instellingen betreft het feit dat 2020 vanwege de Corona-omstandigheden een bijzonder jaar is geweest. Deze omstandigheden hebben de oorspronkelijke plannen en ambities voor 2020 van beide instellingen onder druk gezet. Bij M.O.S. wordt in dat verband genoemd dat deze instelling in nauw overleg met de gemeente, de activiteiten in 2020 flink heeft aangepast op de gewijzigde vraag in de gemeenschap. Naast het welzijnswerk heeft Iduna ook fors last gehad van de corona maatregelen, daarvoor zijn geen gemeentelijke gelden ontvangen. Er is wel gebruik gemaakt van landelijke regelingen. Zoals eerder toegelicht worden dergelijke aanpassingen niet met de raad gedeeld.

De Lawei heeft natuurlijk fors ‘last’ van het feit dat er niet tot nauwelijks sprake kan zijn van grootschalige evenementen. De Lawei meldt dat hierover goed het gesprek is gevoerd met de gemeente. Ter compensatie van de wegvallende inkomsten ontvangt deze instelling zowel gelden uit landelijke voorzieningen als ondersteuning door de gemeente.

25

3.5

Beantwoording van de relevante onderzoeksvragen

De in dit hoofdstuk gepresenteerde bevindingen dragen bij de navolgende beantwoording van de geformuleerde onderzoeksvragen. Onderzoeksvragen met betrekking tot de doelen, prestaties en effecten van het beleid, specifiek voor de twee casussen Vr. Zijn er vanuit het beleid meetbare doelen, effecten en prestatieafspraken gekoppeld aan de subsidieverstrekking aan M.O.S. en De Lawei? Zo ja, welke zijn dat? Zo nee: waarom niet? Antw. Er wordt met beide organisaties gesproken over concrete prestaties, die zijn vastgelegd in subsidies en prestatieovereenkomsten. Zowel de instellingen zelf, met gebruikmaking van de kennis en inzichten in het werkveld, als de gemeentelijke organisatie investeren hierin. In de jaarverslagen van beide instellingen wordt over vele activiteiten ook inhoudelijk verslag gedaan. Vanwege de aard van de prestaties van zowel M.O.S. als De Lawei is het echter niet altijd mogelijk om aan alle activiteiten concreet meetbare doelen, effecten of prestaties te verbinden. Zie wat dit betreft verder de voorbeelden van de afspraken in paragrafen 3.2 en 3.3 Onderzoeksvragen met betrekking tot evaluatie en verantwoording, specifiek voor de twee casussen Vr. Hoe stelt de gemeente vast of de verstrekte subsidies aan M.O.S. en De Lawei in de praktijk hebben bijgedragen aan de vastgestelde doelen/ effecten? Antw.

Beide instellingen verstrekken jaarlijks rapportages waarin verslag wordt gedaan van de uitgevoerde activiteiten en -waar mogelijk- van de geleverde prestaties. Daarnaast wordt hierover gedurende het jaar met grote regelmaat het gesprek gevoerd en schriftelijk gerapporteerd over de voortgang in de te leveren prestaties. De mate waarin een prestatie bij moet dragen aan het behalen van een doelstelling is niet altijd duidelijk. Vr. Worden de effecten van subsidies geëvalueerd? Zo nee: waarom niet? Zo ja: wordt er expliciet aandacht besteed aan geleverde prestaties, financiën en behaalde maatschappelijke doelen en effecten? Zo ja: worden de subsidies op basis van de evaluaties bijgesteld? Hoe gebeurt dat? Antw. Als gezegd doen beide instellingen inhoudelijk verslag. Op onderdelen zijn evaluaties beschikbaar. Gedurende het jaar vinden er, op basis van de gesprekken tussen de instellingen en de gemeente, waar nodig al bijstellingen plaats, in de vorm van gewijzigde afspraken die niet met de raad worden gedeeld. Deze gesprekken worden ook gevoerd naar aanleiding van de jaarverslagen en de jaarplannen. Tegelijkertijd is er geen sprake van een structurele leer- en verbetercyclus. Vr.

Hoe stelt de gemeente vast of de verstrekte subsidies doelmatig zijn ingezet? En is daarbij aandacht voor de proportionaliteit in relatie tot de omzet en controle op de prestatieafspraken en de voorwaarden? En wat is de doelmatigheid? Antw. De verslaglegging door beide instellingen voldoet aan de eisen die daaraan in het algemeen -mede op basis van de subsidieverordening- kan worden gesteld. De gemeente voert op de verslaglegging ook de vereiste controles uit. Hoewel daarmee sprake is van intensieve procedures voor verantwoording en controle worden deze zowel door de betrokken instellingen als door de gemeente als proportioneel en relevant ervaren. Met de gerapporteerde resultaten kan geen uitspraak gedaan worden over de doeltreffendheid. Ook de doelmatigheid van de uitvoering van de gemaakte afspraken is niet of nauwelijks vast te stellen.

26

Vr.

Antw.

Vr. Antw.

Vr. Antw.

Vr. Antw.

Vr.

Hoe geven de Lawei en M.O.S. invulling aan ondernemerschap, oftewel het binnenhalen van eigen inkomsten uit de markt? Hoe verlopen de geldstromen en hoe gaat de gemeente hiermee om richting de subsidies voor specifieke evenementen en de bijbehorende (structureel of incidenteel) subsidies Voor beide organisaties geldt dat met de gemeente op punten specifieke afspraken zijn gemaakt over de “betaalde diensten of producten". Daarbij wordt door de organisaties gelet op mogelijke zogenaamde oneerlijke concurrentie. Over het voorkomen van oneerlijke concurrentie zijn echter geen expliciete afspraken gevonden. Door de organisaties ruimte te bieden inkomsten te genereren staat er altijd spanning op die concurrentie. Door de organisaties vindt ook een aparte verantwoording plaats over de verschillende “derdegeldstromen” in de diverse jaarverslagen. Beide organisaties zijn in staat een geldstroom van derden aan te boren waarbij het voor de Lawei duidelijk is dat bijna de helft van de inkomsten afkomstig is van derden (niet zijnde de gemeente). Zo is over Simmerdeis in het huidige overzicht geen volledig overzicht van de gang van zaken aangetroffen. 33 Dit zal met een aparte verantwoording rondom Simmerdeis verbeteren. Met betrekking tot M.O.S.: Is er sprake van afstemming met het gebiedsteam/ Carins en of overlap in de werkzaamheden? Over de afstemming van de samenwerking tussen M.O.S.

en Carins vindt tussen beide organisaties intensief overleg plaats. De gemeente is geregeld betrokken bij dat overleg. Beide organisaties en de gemeente zijn van mening dat de meerwaarde waarneembaar is en toeneemt. Een kwantitatieve onderbouwing van die meerwaarde is niet aangetroffen, echter de werkwijze wordt binnen vele gemeentes toegepast juist om een zo naadloos mogelijke overgang van het op- en afschalen van zorg te creëren". Met betrekking tot De Lawei: Is de invoeging van de Meldij in De Lawei doelmatig en doeltreffend geweest? Welke onderwijsinstellingen zijn betrokken en welke feitelijk gebruik wordt er gemaakt van de activiteiten? Bij de invoeging van De Meldij in De Lawei is tussen de gemeente en De Lawei vast gelegd dat deze laatste instelling geen ‘opleidingsinstantie’ voor culturele vaardigheden zou worden. De Lawei richt zich op cultuureducatie in brede zin en geeft gevolg aan de doelstelling om jaarlijks leerlingen van alle scholen in het primair en voortgezet onderwijs in de gemeente in aanraking te laten komen met verschillende vormen van cultuur. De gemeente heeft geen duidelijke omschrijving aan De Lawei gegeven wat onder cultuureducatie moet worden volstaan.

Waar kunnen instellingen/organisaties van elkaar leren en waar kunnen ze elkaar versterken? In het onderzoek is gebleken dat de directeuren van de grotere gesubsidieerde instellingen regelmatig overleggen. 34 Niet is duidelijk geworden of er gelegenheid is om van elkaar te leren of dat ze elkaar kunnen versterken. Wel is uit de gesprekken gebleken dat de organisaties actief kijken naar ontwikkelingen in hun eigen veld en contacten hebben met “Peer” organisaties. Zijn er externe relevante benchmarkgegevens beschikbaar over prestaties en resultaten om van te leren? In de werkvelden van zowel M.O.S. als De Lawei zijn er vergelijkingsgegevens beschikbaar. Beide instellingen nemen hier kennis van en maken daar van gebruik van om te leren en te verbeteren. Voor De Lawei geldt dat er in september 2019 over een benchmark onderzoek is gerapporteerd.

De gemeentelijke organisatie meldt in het ambtelijk wederhoor in het bezit te zijn van een uitgebreide verantwoording inclusief accountantsverklaring. 34 Er is een structureel overleg tussen de directies van de vier gesubsidieerde instellingen, die zich met cultuur bezighouden. Dit overleg wordt aangeduid als DOCS; Directie Overleg Cultuur Smallingerland. In Coronatijd vond dit overleg maandelijks plaats. 33

27

Enkele van de onderzoeksvragen richten zich wederom op de positie en het handelen van raadsleden. In de sessie die in het kader van het onderzoek met raadsleden heeft plaatsgevonden is daarover met hen gesproken. Een en ander heeft bijgedragen aan de volgende beantwoording van deze onderzoeksvragen: Onderzoeksvragen met betrekking tot de rol van de raad, specifiek voor de twee casussen Vr. Welke informatie krijgt de raad over M.O.S. en De Lawei? Antw. De subsidietoekenningen aan zowel M.O.S. als De Lawei als de jaarverslagen worden volgens de gesproken ambtenaren ter informatie aan de raad ter beschikking gesteld. Deze documenten zijn echter niet aangetroffen in het raadsinformatiesysteem. Bij nader onderzoek blijkt dit echter te bestaan uit het vermelden van de vaststelling van deze verslagen in de openbare besluitenlijst van het college. Raadsleden kunnen de jaarverslagen desgewenst op basis van deze besluitenlijsten opvragen. Beide instellingen zijn bereid om ook een inhoudelijke presentatie aan de raad te verzorgen, zowel binnen de reguliere vergadermomenten van de raad of in speciaal daarvoor te beleggen informatieve bijeenkomsten. Vr. Is deze informatie voldoende om inzicht te krijgen in doeltreffendheid en doelmatigheid? Antw.

Zoals eerder opgemerkt lenen niet alle activiteiten van beide instellingen zich ervoor om gedegen inzicht te verschaffen in het bereiken van de gewenste maatschappelijke opbrengsten daarvan. Beide instellingen spannen zich ervoor in om waar mogelijk daarover relevante informatie te verstrekken. Onderliggend aan de jaarverslagen is een sluitende rapportage beschikbaar op basis waarvan de doeltreffendheid van de subsidies gericht op de gerealiseerde prestaties vastgesteld kan worden, Deze is niet beschikbaar voor raadsleden zodat zij zich ook geen oordeel kunnen vormen over de doeltreffendheid en doelmatigheid. Vr. Hoe gebruikt de raad deze informatie? Antw. Raadsleden geven aan zich slechts in algemene zin geïnformeerd te voelen over het functioneren van zowel M.O.S. als De Lawei. Vanwege hun betrokkenheid bij en hun contacten in de lokale gemeenschap zijn zij soms bekend met activiteiten van deze instellingen die bij hun vragen oproepen. Zij stellen echter zelden concrete vragen aan het college (het eerste aanspreekpunt voor de raadsleden). Hiervoor zijn verschillende redenen. Zo wordt de daadwerkelijk door de raadsleden ontvangen informatie als te summier ervaren om daar concrete vragen op te kunnen baseren. Verder geven zij aan ervoor te willen waken dat zij zich te zeer met uitvoering van het beleid door deze instellingen te bemoeien.

28

4.

Analyse en beantwoording van de onderzoeksvragen

4.1

Analyse van het beleid

Het subsidiebeleid van Smallingerland voldoet aan de eisen die daaraan kunnen worden gesteld. Na het eerdere rekenkameronderzoek uit 2007 zijn in 2009, eerst door middel van een kadernota gevolgd door een nieuwe subsidieverordening, opnieuw de uitgangspunten vastgesteld. Daarbij is mede gebruik gemaakt van de modelverordening van de VNG. De verordening is uitgewerkt in regels en procedures, waar in de praktijk invulling aan wordt gegeven. De verordening en de daarop gebaseerde beleidsregels en procedures garanderen dat het proces rechtmatig verloopt. Onder meer zijn er regels en procedures met betrekking tot de controle op verstrekte subsidies. De naleving van deze regels wordt intern bewaakt, onder meer door de medewerkers van het team concern en eveneens door de gemeentelijke accountant. De informatievoorziening over verstrekte subsidies en de besteding daarvan vindt plaats in het kader van de Planning- en Controlcyclus. Een voorgenomen overzicht van de te verstrekken subsidies vormt een bijlage in de begroting. Over de besteding daarvan wordt niet individueel gespecificeerd in het jaarverslag van de gemeente gerapporteerd. Als gezegd voldoet het beleid, maar er zijn ook tekortkomingen. De informatievoorziening aan de raad is mager. De onderdelen van de P&C-cyclus die betrekking hebben op de subsidies, vormen een bijlage bij de verschillende stukken.

Als zodanig nodigen zij niet uit om daarover nader van gedachten te wisselen. Andere relevante inhoudelijke documenten, zoals de jaarverslagen van grote gesubsidieerde instellingen, worden volgens zeggen van betrokkenen ter informatie verzonden aan de raad. Bij nader onderzoek blijkt dit echter te bestaan uit het vermelden van de vaststelling van de jaarverslagen en de subsidie-afrekeningen in de openbare besluitenlijsten van het college. Deze besluitenlijsten ontvangt de raad ter informatie; raadsleden kunnen op basis van de besluitenlijsten desgewenst de jaarverslagen en rekeningen opvragen. Alleen De Lawei stuurde in de onderzoeksperiode rechtstreeks jaaroverzichten naar de raad. Vertegenwoordigers van gesubsidieerde instellingen zijn bereid om presentaties te geven aan raadsleden maar in de praktijk komt dat weinig voor. Aan de aanbeveling uit het rekenkameronderzoek van 2007 om subsidiedossiers in te richten is binnen de ambtelijke organisatie wel gevolg gegeven, door deze onderdeel te maken van het zaaksysteem. Maar deze dossiers zijn niet inzichtelijk voor raadsleden, en bevatten overwegend procedurele en formele informatie.

Zowel binnen de gemeentelijke organisatie als bij gesubsidieerde instellingen bestaat de ambitie om meer aandacht te besteden aan het inzichtelijk maken van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid op het niveau van de gewenste maatschappelijke effecten. Naar zeggen van betrokkenen binnen de organisatie en van vertegenwoordigers van gesubsidieerde instellingen zijn er daarvoor instrumenten ontwikkeld, zoals het werken met een prestatiematrix of ‘doel-middelen-bomen'. Het gesprek daarover wordt tussen de gemeente en de instellingen gevoerd. De inzichten, initiatieven en ervaringen worden niet systematisch en zo mogelijk organisatie breed geïnventariseerd, vastgelegd, geëvalueerd of doorontwikkeld. Binnen de organisatie wordt erkend dat dit een gemis is, maar wordt benadrukt dat de capaciteit ontoereikend is om structureel in een dergelijke aanpak te investeren. Na 2009 is een discussie over de ambities in het subsidiebeleid niet meer met de gemeenteraad gevoerd. In het kader van dit onderzoek hebben raadsleden genoemd wel behoefte te hebben aan 29

een dergelijke discussie. Maar doordat het hun aan informatie over en inzicht in het beleid ontbreekt, zien zij geen mogelijkheden om die discussie op eigen initiatief te starten. Conform de bepalingen van de subsidieverordening worden met grote subsidie-ontvangende instellingen in de gemeente, zoals de M.O.S. en De Lawei, jaarlijks afspraken gemaakt over de besteding van de gelden, de daarmee te ontwikkelen activiteiten en -zo mogelijk- de te behalen resultaten. Die te behalen resultaten zijn regelmatig geformuleerd als inspanningsverplichtingen. Zowel gedurende een jaar als na afloop van dat jaar wordt met de gemeente gesproken over de daadwerkelijke invulling van de verlangde activiteiten. In het gehele proces van plannen, beschikken, uitvoeren, controleren en vaststellen ligt inhoudelijk het initiatief bij de inbreng en expertise van de instellingen Lawei en M.O.S. De gesprekken tussen de gemeente en de instellingen over controle op bestedingen is vrijblijvend en gebaseerd op vertrouwen. Die werkwijze geeft Smallingerland twee gezond functionerende organisaties die effectief zijn in het bereiken van de met hen afgesproken doelen. Toch kan die werkwijze verbetering in de weg staan. Eerst omdat een deskundige en scherpe gesprekspartner helpend kan zijn nog effectiever te worden.

En tweede omdat een aanscherping van de monitoring ten goede komt aan de verantwoording naar en het vertrouwen van de gemeenteraad. Op dit moment lijkt de gemeente in capaciteit en kennis niet goed in staat de voortgang te monitoren en te beoordelen. In dat kader verdient het aanbeveling om deskundigheid in de gemeentelijke organisatie te vergroten. Bij M.O.S. en De Lawei bestaan de wil en de behoefte om vaker met raadsleden in gesprek te gaan. In formele zin zijn deze instellingen zich er van bewust dat het college hun eerste aanspreekpunt is. Zij verwachten daarom dat het college de raad van veel en goed bruikbare informatie voorziet en zo mogelijk het rechtstreeks contact tussen de instellingen en de raad faciliteert en bevordert. Zowel de instellingen zelf als raadsleden constateren dat het college niet aan deze verwachtingen voldoet. Met de gemeenteraad wordt weinig informatie gedeeld over de vele inhoudelijke gesprekken en contacten die er tussen de gemeentelijke organisatie en de instellingen plaatsvinden. Voor zover bekend wordt hier vanuit de raad ook niet op aangedrongen. Bij aanvang van het onderzoek zijn enkele normen geformuleerd waaraan de bevindingen zijn getoetst. Over deze toetsing en de bevindingen is in bijlage C verslag gedaan. Over het algemeen blijkt dat het beleid van de gemeente (gematigd) positief kan worden beoordeeld.

Dit is in lijn met de constatering dat het beleid in de basis voldoet. Waar de praktijk duidelijk achterblijft bij de vooraf opgestelde normen, is het oordeel ‘negatief’ in het normenkader vermeld. In sommige situaties is er sprake van zowel positieve als minder positieve bevindingen in de praktijk. Dit leidt dan tot het oordeel ‘neutraal’.

4.2

Conclusies en aanbevelingen

1. De gemeente Smallingerland heeft het subsidiebeleid en de subsidieverstrekking op papier adequaat ingericht, maar de nadruk ligt bij controle op procesmatige en financiële aspecten en niet op effecten en resultaten. Het beleid van de gemeente Smallingerland met betrekking tot subsidies is vastgelegd in een Kadernota, met daaruit afgeleid de subsidieverordening. De subsidieverordening is uitgewerkt in beleidsregels. Deze verordening en de daaraan gekoppelde werkwijzen voldoen aan de eisen die daaraan kunnen worden gesteld. Specifieke inspanningsverplichtingen worden voor de grotere gesubsidieerde organisatie apart opgenomen in bijlagen bij de beschikking.

30

In het beleid zijn geen bepalingen aangetroffen die betrekking hebben op maatschappelijk verantwoord ondernemen. Voor zover bekend ontwikkelt de gemeente in de context van het subsidiebeleid geen verdere acties op dit thema. In het onderzoek en in het accountantsonderzoek van Deloitte is geconstateerd dat het papieren proces rondom subsidieverstrekking op zichzelf voldoende waarborgen kent voor goede controles. De ambtelijke organisatie legt nadruk bij controle op procesmatige en financiële controles, maar niet op resultaten en effecten. 2. Niet het doel van de subsidies aan M.O.S. en De Lawei staat centraal maar de verantwoording. De gemeente Smallingerland vertrouwt grotendeels op de kennis en ervaring van het werkveld Bij het meten van de prestatie bij de twee casussen wordt door de gemeente vooral ingezet op de verantwoording, namelijk het beschikbaar stellen en de controle op de afrekening van de subsidie. Medewerkers van de gemeente bespreken regelmatig met vertegenwoordigers van M.O.S. en De Lawei activiteiten en in minder mate de effecten daarvan. In voorkomende gevallen leiden die inzichten tot aanpassingen in het beleid en de activiteiten van beide instellingen. In de gevoerde gesprekken tussen enerzijds de gemeente en anderzijds M.O.S. of De Lawei ligt het initiatief vaak bij die instanties.

Dit is vooral gebaseerd op de voorsprong in kennis van en ervaring in hun werkveld ten opzichte van de medewerkers van de gemeente. De relatie tussen de gemeente en de instellingen is daarmee voor een belangrijk deel gestoeld op het vertrouwen dat de instellingen ‘weten wat ze doen’ en dat ook ‘goed’ doen. 3. De gemeente Smallingerland heeft nog onvoldoende controle ingericht om vast te stellen of de verleende subsidies bijdragen aan de beoogde maatschappelijke effecten terwijl de financiële omvang substantieel is. Het totale financiële belang dat met het verstrekken van subsidies is gemoeid is groot. Zo verstrekt de gemeente Smallingerland in totaal in 2019 ca. € 12,5 miljoen aan subsidies (excl. incidentele subsidies en subsidies kleiner dan € 1000,-). Daarnaast heeft de gemeente voor de periode 20192022 nog circa € 2,4 miljoen aan incidentele subsidie beschikbaar voor het Innovatiecluster Drachten. De nadruk ligt daarbij op procesmatige en financiële controles. Over de mogelijkheden om te toetsen in welke mate de subsidies ook bijdragen aan de maatschappelijke doelen, vindt met MOS en De Lawei wel een gesprek plaats. Herhaaldelijk is in het rapport genoemd dat er pogingen gedaan worden om meer verbinding te realiseren tussen de verstrekte subsidies en de daarmee te realiseren maatschappelijke resultaten. Deze pogingen hebben vooralsnog beperkte resultaten.

Het gegeven dat de met de subsidiegelden beoogde resultaten weinig concreet zijn geformuleerd, zorgt ervoor dat de doelmatigheid en doeltreffendheid van de door gesubsidieerde instellingen ontwikkelde activiteiten alleen op een vrij basaal niveau zijn vast te stellen. 4. De informatievoorziening aan de raad is beperkt. De raad kan hierdoor zijn kaderstellende en controlerende rol niet goed invullen. Voor de raad is niet zichtbaar hoe er in de praktijk concreet invulling wordt gegeven aan het subsidiebeleid. Daardoor is de raad onvoldoende in staat om op het subsidieproces te kunnen sturen. Het ontbreekt de raad aan grip op de beoogde doorwerking van de verstrekking en de te realiseren maatschappelijke resultaten. De raad wordt eenmaal per jaar in de gelegenheid gesteld om een besluit te nemen over de (hoogte van de) jaarlijks te verlenen subsidies.

31

Naast de P&C-cyclus (begroting en jaarrekening) ontvangt de raad niet op structurele basis meer informatie over de subsidies. Zowel betrokken ambtenaren als gesubsidieerde instellingen melden dat de (jaar)verslagen van diverse instellingen ter kennisname ter beschikking worden gesteld aan de raad. Bij nader onderzoek blijkt dit echter te bestaan uit het vermelden van de vaststelling van de jaarverslagen en de subsidie-afrekeningen in de openbare besluitenlijsten van het college. Deze besluitenlijsten ontvangt de raad ter informatie; raadsleden kunnen op basis van de besluitenlijsten desgewenst de jaarverslagen en rekeningen opvragen. Alleen De Lawei stuurde in de onderzoeksperiode rechtstreeks jaaroverzichten naar de raad. Er is weinig geïnvesteerd in een meer intensieve en vooral meer kwalitatieve informatievoorziening, gevolgd door meer interactie tussen raad, college van B&W en gesubsidieerde instellingen. Dit zijn de vier conclusies van het uitgevoerde onderzoek. Deze conclusies leiden tot de volgende drie aanbevelingen: 1. Verbind subsidies met de beoogde maatschappelijke effecten De verbinding moet worden gelegd tussen de in de gemeenschap ervaren maatschappelijke uitdagingen en de aanwending van subsidiegelden. De organisatie van de gemeente Smallingerland heeft hiertoe wel initiatieven ondernomen, maar die moeten nu tot concrete acties gaan leiden.

De raad kan moet hiertoe het initiatief nemen door gerichte informatie van het college te vragen en daarmee keuzes te maken, waarna het college indicatoren opstelt gegeven de keuzes van de raad. Dit betekent: a. Raad: voer het gesprek over de maatschappelijke effecten die de gemeente wil nastreven, en vraag daartoe voldoende informatie aan het college om op basis daarvan keuzes te maken welke effecten worden nagestreefd. Informatie van het college kan bijvoorbeeld op hoofdlijnen inzicht geven de afbakening van cultuur ondernemerschap of cultuureducatie. Met de informatie van het college kan de raad de drie ‘W’- vragen nader richten voor het subsidiebeleid. Wat wilt u als raad bereiken? Geef bijvoorbeeld aan wat in ieder geval met cultuureducatie wordt beoogd of wanneer het doel van de samenwerking tussen M.O.S. met Carins moet worden geëvalueerd. b. College: ontwikkel een beperkte set van indicatoren, zodat de raad inzicht krijgt in de realisatie van de maatschappelijke effecten. Maak daarvoor slim gebruik van goede voorbeelden bij andere gemeenten of bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (zie b.v. de link https://vng.nl/sites/default/files/szm-handreiking_sturen_op_maatschappelijke_effecten_def.pdf) of maak gebruik van de ideeën van de gesubsidieerde instellingen zelf. 2.

College laat de ambtelijke organisatie zich meer ontwikkelen als stevigere opdrachtgever richting de grote subsidie instellingen Investeer in de kennis over het subsidiebeleid binnen de gemeentelijke organisatie, zodat de gemeentelijke organisatie zich nog professioneler kan opstellen als opdrachtgever. Investeer in monitoring van de prestaties van grote gesubsidieerde organisaties, zoals De Lawei en M.O.S. Houd als opdrachtgever samen met de grote subsidieontvangers de indicatoren periodiek tegen het licht in de vorm van een evaluatie. Leg dit vast in een verantwoordingsdocument of een gesprekverslag om zo met de organisaties gestructureerd aandacht te laten besteden aan de drie W vragen: ‘Wat wil de gemeente bereiken en wat is bereikt?’, ‘Wat is daarvoor gedaan?’ en ‘Wat heeft dat gekost?

32

Maak in dat verband ook meer gebruik van benchmarks om inzicht te krijgen in of en hoe de doelmatigheid van de inspanningen en resultaten van (grote) gesubsidieerde instellingen verbeterd kan worden. Verbind dit met het inrichten van een leer- en verbetercyclus over dit beleid en integreer dat in een verantwoordingscyclus, waarin aandacht is voor de doelen die de gemeente wenst te bereiken, de verrichte activiteiten en de rol van evaluaties. 3. College verbeter de informatievoorziening aan de raad. Realiseer een dynamische, eenvoudig toegankelijke informatievoorziening aan de raad en voer periodiek een subsidiedebat in de gemeenteraad Het is aan het college om te onderzoeken hoe de informatievoorziening aan de raad over subsidies in het raadsinformatiesysteem verbeterd kan worden, zodat daarin de subsidieregisters, lopende ontwikkelingen en de op handen zijnde wijzigingsbesluiten zijn opgenomen. In een subsidiedossier kunnen tenminste de algemene verordening, de jaarlijkse beschikkingen, de aanvullende afspraken en de jaarverslagen worden opgenomen. Daarmee kan de raad meer grip houden op de (effecten van de) verstrekte subsidies. Bespreek jaarlijks expliciet de subsidies in de raad zodat een integrale afweging gemaakt kan worden tussen de verschillende instrumenten die de raad heeft voor het stimuleren van initiatieven over maatschappelijke doelen.

Door periodiek de vaststelling van de beleidskaders en de verantwoording van het college aan de raad over subsidies integraal te bespreken komen eventuele verbetermogelijkheden aan het licht. Op deze manier kan het debat over het Smallingerlands subsidiebeleid en de effecten daarvan meer integraal worden gevoerd. De financiële omvang is daarvoor substantieel genoeg!

33

Bijlage A

Geïnterviewde personen

Organisatie

Functie

Gemeente Smallingerland

Financieel adviseur

Gemeente Smallingerland

Senior financieel beleidsmedewerker

Gemeente Smallingerland

Teammanager

Gemeente Smallingerland

Accountmanager team economische zaken

Gemeente Smallingerland

Senior beleidsmedewerker economische zaken

Gemeente Smallingerland

Beleidsmedewerker welzijn

Gemeente Smallingerland

Beleidsmedewerker cultuur

Gemeente Smallingerland

Juridisch medewerker, team control

Gemeente Smallingerland

Projectondersteuner

Gemeente Smallingerland

Beleidsmedewerker cultuur

Gemeente Smallingerland

Wethouder

Gemeente Smallingerland

Wethouder

Gemeente Smallingerland

Wethouder

De Lawei

Directeur

De Lawei

Stafmedewerker

M.O.S.

Stafmedewerker

M.O.S.

Stafmedewerker

M.O.S.

Directeur

34

Bijlage B

Geraadpleegde documentatie

Gemeentelijke documentatie • Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid 2007 • Subsidieverordening gemeente Smallingerland (2009) • Beleidsregels subsidie gemeente Smallingerland (2017) • Concept-raadsprogramma Smallingerland 2018-2022 • Hoofdlijnenakkoord Smallingerland Bestuursperiode 2018-2022 • Collegeprogramma Smallingerland 2018-2022, “Durf te doen" • Cultuurnota 2016-2020 • Diverse gemeentelijke beleidsplannen • Diverse gemeentelijke begrotingen en jaarrekeningen • Deloitte, raadsbrief van 1 februari 2021 • Procesbeschrijving subsidiestaat • Diverse subsidiestaten • Leidraad grote projecten De Lawei • • • • •

Diverse activiteitenafspraken en subsidiematrixen Diverse verslagen bestuurlijke overleggen Diverse begrotingen en jaarverslagen Resink Advisering & Management, Theater de Lawei - Altijd applaus. 2019 Cultuureducatie De Lawei, periode seizoen 2015-2016 t/m seizoen 2018-2019. De Lawei, december 2020

M.O.S. • • •

Diverse contracten gemeente - M.O.S. Diverse jaarverslagen, halfjaarverslagen en trendrapportages Diverse verslagen bestuurlijke overleggen

35

Bijlage C

Toetsing van bevindingen aan het normenkader

Bij aanvang van het onderzoek zijn verschillende normen opgesteld waar de bevindingen aan zijn getoetst. Een overzicht hiervan is in deze bijlage opgenomen. Waar de vastgestelde praktijk in lijn is met de geformuleerde norm, is in het kader het oordeel ‘positief’ vermeld. Waar de praktijk duidelijk achterblijft bij de vooraf opgestelde normen, is het oordeel ‘negatief’ in het normenkader vermeld. In sommige situaties is er in de praktijk sprake van in de context van de geformuleerde norm zowel positieve als minder positieve bevindingen. Dit leidt dan tot het oordeel ‘neutraal’. Gehanteerde normen m.b.t. concrete doelen

Beoordeling

•

Negatief

De gemeente geeft bij elke subsidieverstrekking duidelijk aan wat zij in termen van maatschappelijke effecten/doelen wil bereiken

Ter toelichting op deze beoordeling geldt het volgende. De gemeente heeft vastgelegd beleid om maatschappelijke doelen en beoogde effecten te formuleren. Maar dit heeft nog (te) weinig concrete resultaten. Gehanteerde normen m.b.t. afweging van instrumenten

Beoordeling

•

Neutraal

•

Er heeft voorafgaand aan de subsidieverlening een afweging tussen andere mogelijke beleidsinstrumenten plaatsgevonden. Het subsidiebeleid, stimuleringsbeleid en gemeentelijk beleid worden in afstemming met elkaar ingezet

Positief

In de huidige praktijk worden dergelijke afwegingen niet (meer) expliciet gemaakt. Het is aannemelijk dat een dergelijke afwegingen wel tussen 2007 en 2009 zijn gemaakt, toen naar aanleiding van een eerder rapport van de rekenkamer het subsidiebeleid is vernieuwd. In het huidige onderzoek kon dat echter niet (meer) vastgesteld worden. Gezien de praktijk van het beleid is geoordeeld dat in het beleid afstemming plaatsvindt. Gehanteerde normen m.b.t. beleid en proces in het algemeen

Beoordeling

• •

Positief N.v.t.

• • • •

De gemeente heeft beleid met betrekking tot de subsidies. Er is een koppeling tussen gemeentelijk beleid (bijdragen in geld) en stimuleringsbeleid (bijdragen in natura (bijv. ruimte niet kostendekkend ter beschikking stellen)). Er worden expliciete voorwaarden aan de subsidieverstrekking gesteld. Er wordt bij de voorwaarden aandacht gevraagd voor maatschappelijk verantwoord ondernemen. Er wordt bij de voorwaarden een inspanningsverplichting opgenomen (zoals bijv. ouders verplichten te helpen in de kantine). De subsidieverstrekkingen hebben alle een geldende grondslag binnen vigerend gemeentelijke beleid

Positief Negatief Negatief Positief

Er is vastgesteld dat het beleid is vastgelegd en dat daar in de praktijk naar wordt gehandeld. Dit leidt tot de overwegend positieve beoordelingen. Er is echter geen expliciete aandacht voor maatschappelijk verantwoord ondernemen. Evenmin is er in het algemene beleid sprake van inspanningsverplichtingen. Aangezien er geen bijdragen zijn in natura is die norm ‘niet van toepassing’. 36

Normen m.b.t. controle op afspraken

Beoordeling

De gemeente controleert of de subsidieontvangers zich aan gemaakte afspraken houden. De gemeente houdt zich aan de afspraken over de subsidieverstrekking (zoals termijnen en andere verplichtingen).

Positief Positief

Normen m.b.t. de beschikbare informatie

Beoordeling

•

Positief

•

De gesubsidieerde instellingen leveren tijdig de gevraagde voortgangs- of verantwoordingsinformatie aan. Er bestaat inzicht in de geldstromen.

Positief

Normen m.b.t. de rol van de raad in het algemeen:

Beoordeling

•

Negatief

•

Aan de raad wordt samenhangend en coherent geïnformeerd over alle subsidies, met daarbij de behaalde maatschappelijke effecten. De raad stuurt bij op basis van de opgeleverde informatie bij in het subsidiebeleid of -proces.

Negatief

Essentiële informatie over het beleid, de subsidies en de behaalde (maatschappelijke) effecten is in principe beschikbaar voor de raad. Deze informatie wordt echter niet samenhangend en coherent aan de raad verstrekt. De raad stuurt niet actief op dit beleid. Normen m.b.t. doelen, prestaties en effecten (M.O.S. en De Lawei)

Beoordeling

• • • •

Positief Positief Positief Neutraal

• • • • • •

De subsidieverstrekkingen van MOS en De Lawei zijn rechtmatig. MOS en De Lawei sturen actief op doelmatigheid in hun activiteiten. MOS en De Lawei sturen actief op doeltreffendheid van hun activiteiten. De gemeente Smallingerland koppelt meetbare doelen, effecten en prestatieafspraken aan de subsidieverstrekking aan MOS en De Lawei Er is duidelijk aangegeven welke verbanden tussen de gevraagde prestaties in de subsidiebeschikkingen en de gemeentelijke doelen worden nagestreefd. De gemeente Smallingerland heeft een duidelijk beleid ten aanzien van specifieke subsidies voor evenementen en de bijbehorende (structurele of incidentele) subsidies. De gemeente Smallingerland heeft ten aanzien van het proces van subsidieverstrekking en evaluatie een duidelijk beschreven proces beschikbaar. De gemeente Smallingerland heeft ten aanzien van het proces van subsidie evaluatie en toetsing omschreven hoe zij doelmatigheid toetst bij MOS en De Lawei De gemeente Smallingerland houdt bij evaluatie en verantwoording rekening met proportionaliteit in relatie tot de omzet en controle op prestatieafspraken en voorwaarden. De gemeente Smallingerland toetst of bij aanvraag en vaststelling van subsidies aan MOS afstemming met het gebiedsteam/ Carins heeft plaatsgevonden en voorkomt zo overlap in de werkzaamheden