Bijlage - Eindrapport, 21-12-2023
Tekst van het document
Rekenkamercommissie
Dienstverlening in Smallingerland Rapport van de rekenkamercommissie Gemeente Smallingerland December 2023
Rekenkamercommissie gemeente Smallingerland Externe leden De heer P. den Besten (voorzitter) Mevrouw G. Seinen De heer P. Koster De heer J. Rijnhart Raadsleden Mevrouw J. Mast-Nikkels De heer R.F. Postma De heer W.C.F. Cnossen Ambtelijk secretaris Mevrouw J. Stienstra Postadres: Postbus 10.000, 9200 HA Drachten Telefoon: 0512 – 581234 Mail: rekenkamercommissie@smallingerland.nl
Onderzoek dienstverlening Smallingerland Wat is in gang gezet, hoe verliep de besluitvorming & wat was rol van de raad? Nota van Bevindingen na ambtelijk wederhoor en met conclusies & aanbevelingen
OPGESTELD IN OPDRACHT VAN:
Rekenkamercommissie Smallingerland DATUM
oktober 2023 OPGESTELD DOOR:
Herbert ter Beek i.s.m. Jan Doorakkers van Doorakkers Advies
VOOR INFORMATIE:
Bureau voor Economische Argumentatie Adres:
Telefoon: E-mail: Website:
Stad van Cahen Muurhuizen 104 3811 EL Amersfoort 06 – 430 35 116 info@bea.nl www.bea.nl
Inhoud Conclusies en aanbevelingen
1
Conclusies ............................................................................................................................................ 1 Aanbevelingen ..................................................................................................................................... 3
Hoofdlijnen Nota van Bevindingen
4
Ad 1. Wat is in gang gezet? ................................................................................................................. 5 Ad 2. Hoe verliep de besluitvorming? ............................................................................................... 10 Ad 3. Wat was de rol van de raad? ................................................................................................... 11 Ad 4. Welke middelen zijn ingezet en hoe is er gemonitord?.......................................................... 12 Beantwoording overige onderzoeksvragen ...................................................................................... 13 Slotbeschouwing ................................................................................................................................ 14
Bijlage I – Nota van Bevindingen
17
1
18
2
3
4
Inleiding, vraagstelling en aanpak 1.1
Omzien en vooruitkijken ......................................................................................................... 18
1.2
Doel en vraagstelling van onderzoek dienstverlening .......................................................... 18
1.3
Opbouw rapport en leeswijzer ................................................................................................ 19
Welke trajecten en projecten zijn in gang gezet?
21
2.1
Tijdlijn 2012 tot heden op hoofdlijnen .................................................................................. 21
2.2
Toelichting tijdlijn, periode 2012 tot 2017 ........................................................................... 24
2.3
Toelichting tijdlijn: 2017 en 2018, voorbereiding programma Dienstverlening .................27
2.4
Toelichting tijdlijn: jaar 2019, besluitvorming over programma Dienstverlening ...............34
2.5
Toelichting tijdlijn: vanaf 2020, uitvoering & herijking programma Dienstverlening ..........40
Betrokkenheid en rol van de raad
45
3.1
Instellen, functioneren en beëindigen van begeleidingscie. dienstverlening ...................... 45
3.2
Rol van de raad op sleutelmomenten ................................................................................... 49
Inzet middelen en monitoring
50
4.1
Beschikbaar budget en inzet van middelen .......................................................................... 50
4.2
Monitoring en verantwoording van inzet beschikbare middelen ......................................... 53
Bijlage II: gesprekspartners
54
Bijlage III: literatuur en bronnen
55
Dienstverlening Smallingerland – inventarisatie verbeteracties & rol van de raad
Conclusies en aanbevelingen Vooraf In de Hoofdlijnen (pag. 4) van dit rapport is aangegeven dat het niet zinvol was om, bij het aflopen van het programma Dienstverlening, te evalueren of en zo ja in welke mate de gestelde doelen uiteindelijk gerealiseerd zijn. Dit omdat in 2022 al door het college was aangegeven dat de beoogde doelen en resultaten van het programma onvoldoende scherp zijn benoemd en dat er onvoldoende op de voortgang is gestuurd. Dat was ook de reden dat de rekenkamercommissie de scope van het onderzoek heeft gewijzigd en de hoofdvraag heeft aangepast. Deze luidde nu als volgt: “Op welke manier is de afgelopen jaren geprobeerd de dienstverlening in Smallingerland te verbeteren, welke rol heeft de gemeenteraad daarbij gehad en op welke wijze zijn de beschikbare middelen besteed?” Zelfs deze gewijzigde vraagstelling leidde tot bevindingen waardoor de hoofdconclusie van dit onderzoek dezelfde zou zijn als die door het college in 2022 getrokken is. In het onderstaande is echter gefocust op de andere conclusies die volgen uit de vraagstelling van de rekenkamercommissie waarbij enige overlap met de conclusie van het college echter niet altijd te vermijden is.
Conclusies, afgezet langs de gestelde onderzoeksvragen 1. Wat is in gang gezet? Uit het onderzoek blijkt dat er in de periode 2012 - 2022 veel trajecten en projecten in gang zijn gezet. In het rapport is geprobeerd hier een zo nauwkeurig mogelijk overzicht van te geven. Het traject #InBeweging, dat voorafging aan het programma Dienstverlening, is niet afgerond met een evaluatie of een vaststelling van de opbrengsten. Bij de start van het programma Dienstverlening is geen nulmeting uitgevoerd en, zoals hierboven al gemeld, doelen waren niet scherp geformuleerd. Een oordeel over de vraag of bereikt is wat beoogd werd is daarmee niet te geven. Ongetwijfeld hebben trajecten en projecten geleid tot resultaten op deelgebieden maar overall blijft toch de constatering overeind dat er in deze periode veel geld is uitgegeven zonder dat de resultaten duidelijk vastgesteld konden worden.
2. Hoe verliep de besluitvorming? De formele rol van de raad bij de totstandkoming van het programma Dienstverlening is beperkt tot één moment, namelijk de raadsvergadering van 28 mei 2019, waarin over de dienstverleningsvisie, het daarop gebaseerde plan van aanpak, de beschikbaar te stellen
Dienstverlening Smallingerland – inventarisatie verbeteracties & rol van de raad
1
middelen en de instelling van een begeleidingscommissie vanuit de raad is besloten. De raad heeft bij de instemming met het programma Dienstverlening van het college de toezegging afgedwongen dat de globale doelen en indicatoren nader zouden worden geconcretiseerd. In juli 2019 heeft de raad van het college een brief hierover ontvangen maar de uitwerking van doelen en indicatoren is weinig concreet. De raad verbond hier geen consequenties aan.
3. Rol en betrokkenheid van de raad gedurende het traject In de periode tot eind 2021 heeft een begeleidingscommissie vanuit de raad gefunctioneerd. De begeleidingscommissie had geen formele rol of bevoegdheden. De formele verantwoording over het programma Dienstverlening aan de raad als geheel vond voornamelijk plaats via de planning & control cyclus. Vanaf 2021 is het programma Dienstverlening als een 'groot project' bestempeld; over grote projecten werd de raad een aantal keren per jaar op hoofdlijnen geïnformeerd. Dit gebeurde met behulp van stoplichten op de aspecten planning, budget, risico's, kwaliteit en draagvlak/communicatie. Een dergelijke verantwoording op basis van algemene punten voor alle projecten sluit niet aan op specifiek gestelde doelen en de bijbehorende geformuleerde indicatoren (al waren die in het geval van het programma Dienstverlening dus niet opgesteld).
4. Inzet van middelen en monitoring Eigenlijk is de vraag hoe de beschikbare middelen zijn ingezet niet (goed) te beantwoorden. Bij de beantwoording van vraag 1 is een beeld geschetst van de ingezette trajecten en projecten. Hieruit is echter niet duidelijk op te maken hoeveel geld er aan elk traject / project is gekoppeld. Ook de monitoring was niet adequaat opgezet, zodat er onvoldoende op de voortgang gestuurd kon worden (dit was ook al de conclusie van het college).
Aanvullende constateringen Alhoewel dit rapport vooral is opgezet rondom de rol van de raad in dit hele proces wil de rekenkamer-commissie toch ook een tweetal opmerkingen maken over andere zaken die zij tijdens het onderzoek heeft geconstateerd. Binnen de gemeentelijke organisatie hadden slechts twee ambtelijke medewerkers, namelijk de programmamanager en de gemeentesecretaris overzicht over het gehele programma Dienstverlening. Andere betrokkenen, die met de programmamanager participeerden in het programmateam Dienst-verlening waren vooral partieel betrokken, gericht op specifieke aandachtsgebieden binnen het programma. De beoogde stuurgroep heeft in de praktijk niet of nauwelijks gefunctioneerd. De uitvoering van het programma Dienstverlening was onvoldoende geborgd in de ambtelijke organisatie.
Dienstverlening Smallingerland – inventarisatie verbeteracties & rol van de raad
2
De afstemming over het programma Dienstverlening met de afdeling Financiën was summier. De afdeling Financiën had slechts globaal zicht op de precieze aanwending van beschikbaar gestelde middelen en wat deze hebben opgeleverd. Bij de opvolgende programma's, GOED en Klaar voor de toekomst, is wederom geen nulmeting uitgevoerd. Er zijn in 2023 een medewerkersonderzoek en een telefonie-onderzoek uitgevoerd en een klanttevredenheidsonderzoek staat gepland maar de rekenkamercommissie waagt te betwijfelen of die zaken als een volwaardige nulmeting zijn te beschouwen. Hiermee bestaat het risico dat na afronding van deze twee programma's de conclusie nogmaals zou kunnen zijn dat er geen heldere resultaten zijn te bepalen.
Aanbevelingen De voorgaande conclusies vormen de basis voor de aanbevelingen. Vanwege de focus in het onderzoek op de betrokkenheid en rol van de raad, zijn de aanbevelingen hierop gericht. Gemeenteraad, • Vraag bij grote investeringen en projecten of majeure programma's om een scherpe en meetbare formulering van de te behalen doelen. • overweeg om bij grote projecten waarbij het doel minder concreet is het college te vragen eerst een nulmeting uit te voeren. Dit maakt het gemakkelijker om te controleren of de gestelde doelen worden gehaald. • zorg er voor dat er indicatoren zijn opgesteld die gebruikt kunnen worden om de voortgang van een traject te kunnen monitoren zodat eventueel bijgestuurd kan worden. • houdt vast aan eventuele voorwaarden die bij de besluitvorming zijn gesteld. • zorg dat er bij de instelling van een begeleidingscommissie (of een soortgelijke commissie) duidelijkheid bestaat over de rol en bevoegdheden van deze commissie. • verlies daarbij niet uit het oog dat met het informeren van deze commissie niet de hele raad geïnformeerd is en draag er zorg voor dat de gehele raad op gezette tijden wordt geïnformeerd met behulp van de vastgestelde indicatoren.
Verder wil de rekenkamercommissie het college de suggestie mee geven bij toekomstige grote projecten/programma's te zorgen voor een stevige structuur met betrokkenheid van alle relevante disciplines, een heldere administratie en een goede borging van de continuïteit.
Dienstverlening Smallingerland – inventarisatie verbeteracties & rol van de raad
3
Hoofdlijnen Nota van Bevindingen In opdracht van de Rekenkamercommissie (RKC) Smallingerland heeft Bureau voor Economische Argumentatie (BEA) onderzoek gedaan naar de dienstverlening van deze gemeente aan inwoners, bedrijven en instellingen. Een aanleiding voor dit onderzoek is het per 1 juli 2022 aflopen van de programmatische aanpak die voortvloeide uit de in het voorjaar van 2018 vastgestelde dienstverleningsvisie ‘Smallingerland als dienstverlener en samenwerkingspartner’. De basis voor de programmatische aanpak vormde, naast deze dienstverleningsvisie, ook een aansluitend Plan van Aanpak. Besluitvorming over dit programma Dienstverlening heeft uiteindelijk plaatsgevonden in de raadsvergadering van 28 mei 2019. In beginsel zou het aflopen van dit ‘programma Dienstverlening’ het moment zijn om te evalueren of en zo ja in welke mate de gestelde doelen uiteindelijk gerealiseerd zijn. In antwoord op raadsvragen van de fractie van ELP is echter al door het college van B&W aangegeven dat de beoogde doelen en resultaten van het programma Dienstverlening onvoldoende scherp zijn benoemd en dat er onvoldoende op de voortgang is gestuurd. Daarom heeft RKC Smallingerland besloten het accent in het onderzoek naar dienstverlening te leggen op de betrokkenheid van de raad.
Voor het onderzoek is de volgende centrale vraagstelling geformuleerd: “Op welke manier is de afgelopen jaren geprobeerd de dienstverlening in Smallingerland te verbeteren, welke rol heeft de gemeenteraad daarbij gehad en op welke wijze zijn de beschikbare middelen besteed?” De centrale vraagstelling is als volgt uitgewerkt naar onderzoeksvragen en deelvragen: Onderzoeksvragen
Uitwerking naar deelvragen
1. Wat is in gang gezet?
Welke trajecten en projecten zijn er rondom dienstverlening in de afgelopen tien jaar uitgevoerd om de dienstverlening in Smallingerland te verbeteren?
2. Hoe verliep de besluitvorming?
Hoe heeft de besluitvorming over het programma Dienstverlening en de separate trajecten plaatsgevonden?
3. Rol van de raad
a. Op welke momenten is de gemeenteraad betrokken geweest bij het programma Dienstverlening en de separate trajecten? b. Is de gemeenteraad tijdig en volledig geïnformeerd over de voortgang van het programma en de trajecten? c. Op welke wijze zijn de trajecten en projecten geëvalueerd met de gemeenteraad?
Dienstverlening Smallingerland – inventarisatie verbeteracties & rol van de raad
4
d. Waren de rollen van college en raad bij de besluitvorming over dienstverlening in de afgelopen jaren helder geformuleerd en hadden betrokkenen hier een eenduidig beeld over? 4. Inzet middelen & monitoring
a. Wat is er met de beschikbare middelen gedaan? b. Op welke wijze is de rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid van de inzet van de beschikbaar gestelde middelen bewaakt?
Verder is het doel van het onderzoek niet alleen dat er wordt teruggekeken op hoe de gemeente Smallingeland heeft geprobeerd de dienstverlening te verbeteren, maar ook om aanbevelingen te formuleren die gericht zijn op het goed c.q. nog beter bij de besluitvorming over dienstverlening betrekken van de raad. Navolgend worden de bevindingen van het onderzoek samengevat en de onderzoeksvragen van een antwoord voorzien. BEA gaat achtereenvolgens in op: 1. Wat is in gang gezet? 2. Hoe verliep de besluitvorming? 3. Wat was de rol van de raad? 4. Welke middelen zijn ingezet en hoe is er gemonitord op de inzet van deze middelen?
Ad 1. Wat is in gang gezet? BEA heeft op basis van uitgebreide deskresearch en aanvullende interviews met gemeentelijke betrokkenen geïnventariseerd welke trajecten en projecten er in de afgelopen tien jaar zijn uitgevoerd om de dienstverlening in Smallingerland te verbeteren. Deze inventarisatie heeft geleid tot de volgende bevindingen, waarbij deze navolgend zijn geclusterd naar de perioden 2012 tot en met 2017, 2018 en 2019 en de periode na 2019 tot medio 2022. Periode 2012 t/m 2017, sectorale initiatieven, organisatieontwikkeling & communicatie Het beeld van de periode 2012 tot en met 2017 vatten wij als volgt samen: • In de periode van 2012 tot en met 2017 zijn er geen gemeentebrede initiatieven ondernomen door de gemeente Smallingerland geweest die specifiek gericht waren op het verbeteren van de dienstverlening. • Wel waren er in deze periode diverse sectorale initiatieven op dit vlak en er zijn gemeentebrede organisatieontwikkelingstrajecten gestart die ook de dienstverlening raakten: Sectorale initiatieven betroffen onder meer het Wmo-beleidsplan 2012-2015, waarin wordt ingezet op het (meer) centraal stellen van de burger en daarom meer integraal en ontkokerd werken.
De in het beleidsplan opgenomen acties vloeien mede voort uit een door de gemeente op dit beleidsveld uitgevoerd klanttevredenheidsonderzoek en analyses gericht op vraagverheldering en mogelijkheden om te ko-
Dienstverlening Smallingerland – inventarisatie verbeteracties & rol van de raad
5
men tot aanbodversterking op het vlak van Wmo. Een ander sectoraal initiatief betrof het beleidsveld Bouwen, Ruimte en Milieu. In het uitvoeringsprogramma 2013 voor dit beleidsveld wordt ingezet op verhoging van de kwaliteit en de efficiency van de dienstverlening door uit te gaan van de ‘één-loket-gedachte’. Een gemeentebreed ontwikkeltraject in de jaren 2013 en 2014 vloeit mede voort uit signalen dat er in delen van de gemeentelijke organisatie sprake zou zijn van sociale onveiligheid. Door onderzoeksbureau Berenschot is een en ander nader onderzocht. Het resulteert in het plan ‘De vitale en veilige organisatie’ waarin “dienstverlenend” als één van de kernwaarden wordt benoemd. Het traject is ingezet in 2014 en verder uitgevoerd in 2015. Een tweede gemeentebreed initiatief focust vooral op communicatie. Het project ‘Helder communiceren’ vloeit voort uit de kadernota ‘Koers communicatie’ uit 2013. Met het project wordt met behulp van schrijftraining en het aanstellen van schrijfcoaches gewerkt aan duidelijk, zorgvuldig en constructief communiceren zowel intern als extern met cliënten en inwoners. In de jaren 2011 en 2012 zijn er verder enkele mede door de Kamer van Koophandel onderzoeken uitgevoerd naar de dienstverlening van gemeenten, waaronder Smallingerland, aan bedrijven.
In een onderzoek naar administratieve lasten uit 2011 komt de gemeente naar voren als ‘goed presterend’ op het terrein van dienstverlening. Een Mystery Guestonderzoek levert op dat de gemeente als 22e van een selectie van 24 Nederlandse gemeenten eindigt wat betreft telefonische contacten met inwoners en afhandeling van emails. Dit was voor de gemeente aanleiding om het systeem van afhandeling van e-mails te verbeteren en afhandeltermijnen beter te bewaken. Jaren 2017 tot en met 2018, traject #InBeweging en opstellen dienstverleningsvisie In het voorjaar van 2017 start de gemeente Smallingerland met het traject #InBeweging. #InBeweging is een gemeentebreed en integraal verandertraject. Het verandertraject kent drie sporen, gericht op het ontwikkelen van drie visies, namelijk • een visie op de organisatieontwikkeling, en daaruit voortvloeiend • een dienstverleningsvisie • een visie op leiderschap. Het dienstverleningsspoor resulteert april 2018 in de door het college vastgestelde nota ‘Smallingerland als dienstverlener en samenwerkingspartner’. Deze dienstverleningsvisie benoemt een aantal belangrijke uitgangspunten en doelen met betrekking tot dienstverlening. Smallingerland dient mensgericht te zijn en zo efficiënt mogelijk te werken.
Het mensgerichte moet tot uiting komen door een gastvrije houding, door mensen en niet regels voorop te stellen, door een focus op wat mogelijk is in plaats van op wat niet mogelijk is, er dient sprake te zijn van duidelijke taal en de klant zou het kanaal waarmee hij of zij contact onderhoudt met de gemeente zelf moeten kunnen kiezen. Efficiënter werken wordt vormgegeven door een keuze voor digitale contacten waar dit kan, door werkprocessen door te lichten om slimmer en effectiever werken te stimuleren en door een keuze voor het werken met één duidelijk aanspreekpunt voor elke klant. De ambities worden niet
Dienstverlening Smallingerland – inventarisatie verbeteracties & rol van de raad
6
voorzien van concrete en meetbare doelstellingen, waarop later teruggegrepen kan worden om te zien of de ambities gerealiseerd zijn. Trefwoorden zijn verder ‘luisteren’, ‘durven’ en ‘leren’. Naast deze strategische uitgangspunten en doelen worden ook enkele concrete doelen benoemd, zoals het in 2019 onder handen nemen van de website. In oktober 2018 biedt het college het beleidsplan 2018-2022 aan de gemeenteraad aan. In dit beleidsplan zijn wel concrete ambities opgenomen ten aanzien van de gemiddelde wachttijd en afhandeltijd van cliënten die gebruik maken van dienstverlening van Burgerzaken. De gemiddelde wachttijd dient af te nemen van 5:20 minuten in 2017 naar 3:30 minuten in 2019 en de gemiddelde afhandeltijd van 7:42 minuten naar 5:30 minuten. De raad wordt geïnformeerd over de voortgang van #InBeweging, inclusief het spoor gericht op het ontwikkelen van de dienstverleningsvisie. Over de dienstverleningsvisie vindt verder geen separate besluitvorming plaats. De dienstverleningsvisie wordt voorgelegd aan de raad in een raadsvergadering op 28 mei 2019, tegelijk met het op de visie gebaseerde plan van aanpak en een onderbouwing van het benodigde budget. Er is niet voor gekozen om in de raad eerst de visie te bespreken en daarna, afzonderlijk en op een later moment, nader in te gaan op de wijze waarop deze visie het beste kan worden gerealiseerd en hoeveel geld dit mag c.q.
moet kosten. Het traject #InBeweging is niet gebaseerd op een nulmeting en er vindt ook geen formele afsluiting plaats in de vorm van bijvoorbeeld een evaluatie waarin teruggegrepen wordt op de gestelde doelen. Met de dienstverleningsvisie beoogt de gemeente een organisatie te realiseren die zich kenmerkt door de volgende zes eigenschappen: • Denkt en werkt vanuit klantperspectief (gastheerschap). • Samenwerkt met onze omgeving en het speelveld kent (omgevingsgericht). • Oplossingsgericht werkt en maatwerk mogelijk wil maken (output). • Zich eigenaar van een vraag of opgave voelt (verantwoordelijkheid). • Zorgt dat de klant één aanspreekpunt heeft (klantgericht). • Die leert van wat ze doet om zo continu te verbeteren (zelflerende organisatie/meetbaar). Jaar 2019, besluitvorming over programma Dienstverlening Eind 2018 wordt het ‘Plan van Aanpak Dienstverlening gemeente Smallingerland’ opgeleverd door een ambtelijke werkgroep, met behulp van externe ondersteuning. De dienstverleningsvisie en het plan van aanpak worden in één raadsvoorstel voorgelegd aan de raad. Het raadsvoorstel heeft de volgende strekking: • Vaststellen van de dienstverleningsvisie. • Een bedrag van € 460.000 structureel en eenmalig een bedrag van respectievelijk 2 x € 2.000.000 (voor de jaren 2020 en 2021) en 1 x € 1.000.000 (voor eerste helft van 2022) mee te nemen in de Perspectiefnota 2020-2023.
Dienstverlening Smallingerland – inventarisatie verbeteracties & rol van de raad
7
• Voor een bedrag van € 1.287.000 dekking te zoeken in Concernrapportage 2019-I ten behoeve van investeringen voor het jaar 2019. • Een klankbordgroep/begeleidingsgroep vanuit de raad in te stellen om betrokken te worden op de verbetering van de dienstverlening. • Het college op te dragen halfjaarlijks via de Planning & Control-cyclus verantwoording af te leggen over de voortgang van het project met de financiële stand van zaken. Het raadsvoorstel en de bijgevoegde documenten bevatten geen concrete, SMART geformuleerde doelstellingen. Ten aanzien van de gevraagde financiële middelen is op hoofdlijnen toegelicht waarvoor deze bestemd zijn. Het gaat hoofdzakelijk om tijdelijke vervanging van medewerkers (circa 10 fte) zodat zij zich in kunnen zetten voor het programma Dienstverlening en om de kosten van externe begeleiding, waarvoor respectievelijk € 1 miljoen en € 600.000 budget wordt gevraagd voor der periode 2019 tot medio 2022. Daarnaast is er budget nodig voor training, opleiding en coaching van medewerkers (€ 250.000) en communicatie en PR (€ 100.000). Dit betreft de incidenteel ter beschikking te bestellen budgetten voor de jaren 2020 en 2021. Voor 2022 is rekening gehouden met de helft van deze bedragen, omdat het programma loopt tot medio 2022.
Op de betrokkenheid van de raad bij dit besluit in het bijzonder en over de besluitvorming in het algemeen wordt navolgend nader ingegaan. Periode vanaf 2019 tot heden, uitvoering programma Dienstverlening De jaren 2020 en 2021 en de eerste helft van 2022 zijn uitvoeringsjaren voor het programma Dienstverlening. Het plan van aanpak voor het programma Dienstverlening kent drie sporen (die soms ook worden aangeduid als pijlers of ontwikkelthema’s): • Klantcontact en interactie. • Houding en gedrag. • Programmatisch werken en innoveren. Deze drie sporen en de eerder in de dienstverleningsvisie benoemde zes eigenschappen of kernwaarden voor de beoogde dienstverlenende organisatie die Smallingerland wil zijn, sluiten niet naadloos op elkaar aan. De pijler klantcontact en interactie sluit aan op de eigenschap dat Smallingerland denkt en werkt vanuit klantperspectief. Het is lastiger de sporen houding en gedrag respectievelijk programmatisch werken en innoveren te relateren aan de eerder in de visie benoemde nagestreefde eigenschappen. Het programma wordt gecontinueerd door het nieuwe ‘zakencollege’ dat juli 2020 wordt geïnstalleerd.
De begroting van de naar verwachting benodigde middelen voor uitvoering van het programma Dienstverlening wordt tussentijds door het college naar beneden bijgesteld nadat blijkt dat de in mei 2019 beschikbaar gestelde middelen niet volledig besteed zijn en dat dit ook de verwachting is voor het jaar 2020 en de jaren daarna. De onderbesteding in 2020 wordt deels ook veroorzaakt door Covid. Om die reden is er bij de behandeling van de Perspectiefnota medio 2020 voorgesteld om tot een herschikking te
Dienstverlening Smallingerland – inventarisatie verbeteracties & rol van de raad
8
komen waarbij de voor 2021 en 2022 voor dit doel bestemde middelen naar beneden worden bijgesteld. Op de budgettaire bijstelling wordt navolgend in meer detail ingegaan onder ad 4. De bij besluit van 28 mei 2019 ingestelde begeleidingscommissie vanuit de raad wordt medio 2021 beëindigd. Het programma Dienstverlening wordt dan een zogenoemd ‘Groot Project’. De gemeenteraad heeft in dat jaar zelf het initiatief genomen om een aantal grote projecten te benoemen waar hij “aan de voorkant” op wil sturen. Daarbij heeft de gemeenteraad het programma Dienstverlening op dat moment benoemd als een groot project. Op de betrokkenheid van de raad bij het programma Dienstverlening wordt navolgend nader ingegaan onder ad 3. Medio 2022 is het programma Dienstverlening beëindigd. De inzet ten behoeve van een betere dienstverlening wordt wel gecontinueerd. Op 19 april 2022 vindt er een informele sessie plaats van raad met de directie en direct betrokken ambtelijke medewerkers over de stand van zaken met betrekking tot het programma Dienstverlening en in brede zin de organisatieontwikkeling van de gemeente Smallingerland. Aangegeven is onder meer 1: • Dat de drie sporen binnen het programma Dienstverlening “op zich goede sporen zijn” maar “breed en abstract geformuleerd” en dat de samenhang tussen de drie sporen niet is geborgd.
Het Plan van Aanpak voor het programma Dienstverlening en de uitvoering ervan wordt door de directie gekwalificeerd als “weinig concreet”. Mijlpalen en resultaten zijn niet voldoende (meetbaar) gedefinieerd. • Er is geen samenhang tussen de ontwikkeling van de gemeentelijke organisatie ‘in de lijn’ en vanuit het programma. Het programma Dienstverlening is in die zin een ‘zijspoor’. • Er is geen focus geweest op de kwaliteit van de bedrijfsvoering die ondersteunend van aard is en dat in die zin ‘de basis niet op orde is’. • De effecten voor de inwoner en ondernemers zijn onvoldoende gedefinieerd. • Ten aanzien van de doelstelling dat 80 procent van de enkelvoudige vragen direct via het KCC afgehandeld worden, wordt aangegeven dat dit inmiddels geldt voor 50 procent. De planning, het tijdpad en de benodigde capaciteit voor een vervolg zijn niet in kaart gebracht. Er zijn te lange wachttijden en er is te weinig aandacht voor concrete verbeteringen. De gewenste verdere verbetering van de dienstverlening wordt opgepakt via twee nieuw uit te werken programma’s: • Programma ‘Klaar voor de Toekomst’. Dit programma is opgezet vanuit de gedachte dat de ‘basis op orde’ moet zijn en dat dit op een aantal terreinen nog onvoldoende het geval is. Centraal staat de ontwikkeling van de organisatie, en met name de professionalisering daarvan, en inzet op houding en gedrag en leiderschap.
1 Directie gemeente Smallingerland, Dienstverlening & organisatieontwikkeling: Persoonlijk, Samen, Doen, in gesprek – raadsleden, presentatie 19 april 2022.
Dienstverlening Smallingerland – inventarisatie verbeteracties & rol van de raad
9
• Programma GOED, waarbij GOED staat voor Gastvrij, Ondernemend, Eenvoudig en Deskundig. De inzet ten behoeve van een betere dienstverlening wordt met het programma GOED weer meer toegespitst op de contacten van de gemeente met de klant c.q. alle externe contacten van de gemeente, vanuit de gedachte dat in de uitvoering de scope van het programma Dienstverlening erg breed was geworden. Voor beide nieuwe programma’s worden uitvoeringsplannen opgesteld. Ten tijde van de uitvoering van het voorliggende onderzoek waren deze nog niet beschikbaar. De inzet vanuit de gemeente ten behoeve van een betere dienstverlening kan in grote lijnen als volgt worden gevisualiseerd:
Voor een uitgebreide tijdlijn, zie hoofdstuk 2 in het bijlagerapport
Ad 2. Hoe verliep de besluitvorming? Zoals hiervoor aangegeven, heeft de raad op 28 mei 2019 ingestemd met de uitvoering van het programma Dienstverlening. Het raadsvoorstel is met 16 stemmen voor en 13 stemmen tegen aangenomen. De plannen zijn door het college toegelicht in diverse bijeenkomsten voorafgaand hieraan. Zo zijn er op 18 december 2018 en 5 februari en 16 april 2019 informatiebijeenkomsten met de raad geweest. In de raadsvergadering van 28 mei focust de kritiek van een deel van de raad op het raadsvoorstel zich op twee aspecten: • Het op dit moment besluiten akkoord te gaan met het beschikbaar stellen van het volledige krediet voor uitvoering van het programma Dienstverlening voor de jaren 2019 tot en met 2022. De oppositiefracties dringen erop aan daarmee te wachten tot de behandeling van de Perspectiefnota, zodat besluitvorming kan plaatsvinden op basis van een integrale financiële afweging. • Het ontbreken van concrete doelen en daarop gebaseerde meetindicatoren. Ten aanzien van het beschikbaar stellen van het krediet is van belang dat op 28 mei 2019 nog niet is voorzien in een financiële dekking. Er zal door herschikking van middelen ruimte gevonden moeten worden. Het college geeft aan dat de raad elk jaar weer de gelegen-
Dienstverlening Smallingerland – inventarisatie verbeteracties & rol van de raad
10
heid heeft om tot een herschikking van middelen over te gaan, namelijk bij de behandeling van de programmabegroting. Niet benodigde middelen zullen terugvloeien naar de algemene middelen. Ten aanzien van de ontbrekende concrete doelen en meetindicatoren geeft het college aan dat nog voor de zomer een notitie zal worden toegezonden aan de raad met een nadere uitwerking. Op 3 juli 2019 ontvangt de raad deze nadere uitwerking. De betreffende raadsbrief bevat echter nauwelijks ‘harde’ doelen en maakt ook nog geen keuze voor te hanteren indicatoren. De raadsbrief bevat een groslijst van mogelijk te hanteren doelen en indicatoren. BEA heeft niet kunnen constateren dat de raad het college aanspreekt over het ontbreken van concrete doelen en indicatoren.
Ad 3. Wat was de rol van de raad? De betrokkenheid van de raad in besluitvormende zin is grotendeels beperkt tot het instemmen met het raadsvoorstel voor het programma Dienstverlening op 28 mei 2019. Wel moet de raad elk jaar het voor het beschikbare budget voor het komende jaar goedkeuren via de reguliere P&C-cyclus Daarnaast wordt op 28 mei 2019 door de raad besloten tot het instellen van een begeleidingscommissie met raadsleden om betrokken te worden bij de verbetering van de dienstverlening. In de periode van december 2019 tot en met december 2020 worden in ieder geval zeven bijeenkomsten met de begeleidingscommissie belegd. In de eerste bijeenkomst op 2 december 2019 wordt de werkwijze en de rol van de begeleidingscommissie geagendeerd. Er wordt gekozen voor een informele rol zonder enige besluitvormende bevoegdheid: Rol van begeleidingscommissie
Gemaakte afspraken in begeleidingscommissie van 2 december 2019
• Signalering vanuit de samenleving. • Klankbordgroep. • Gesprekspartner over indicatoren en doelen. • Informerend met betrekking tot het budget.
• De commissie heeft een signaalfunctie. • De commissie heeft geen mandaat namens de raad. • Persoonlijke standpunten zijn geen fractiestandpunten.
Over deze rol voor de begeleidingscommissie bestaat in de commissie grote eensgezindheid. Een enkele keer lijkt het college de begeleidingscommissie een andere rol toe te kennen, zoals bij een discussie over de invulling van de ombudsfunctie. In de praktijk vervult de begeleidingscommissie echter de rol die zij vanaf de start voor zichzelf zag. Omdat er geen sprake is van een formele rol en ook de raad in de uitvoeringsperiode van het programma Dienstverlening niet meer in besluitvormende zin betrokken is geweest bij het programma, kan de rol van de raad als geheel in deze periode als weinig actief betrokken worden gekenschetst. De wijze waarop de raad betrokken is bij het programma Dienstverlening verandert, maar
Dienstverlening Smallingerland – inventarisatie verbeteracties & rol van de raad
11
wordt niet wezenlijk actiever, na beëindiging van de begeleidingscommissie begin 2021. Het programma Dienstverlening wordt een ‘Groot Project’. Voor de verantwoording aan de raad over deze projecten is een leidraad opgesteld en aansluitend daarbij een dashboard. Het dashboard geeft met behulp van ‘stoplichten’ weer hoe de voortgang van het betreffende project is wat betreft planning, budget, risico’s, kwaliteit en draagvlak/ communicatie. De verantwoordingsrapportage Grote Projecten over 2021 licht de stand van zaken met betrekking tot het programma Dienstverlening toe. In de editie van 2022 ontbreekt het programma Dienstverlening vanwege de looptijd van het programma tot medio 2022.
Ad 4. Welke middelen zijn ingezet en hoe is er gemonitord? Nadat de raad op 28 mei 2019 heeft ingestemd met het programma Dienstverlening, heeft zij op enkele momenten een update ontvangen over de inzet van de middelen en de mate waarin het beschikbaar gestelde budget is uitgeput: • Op verzoek van een raadslid dat participeert in de begeleidingscommissie vanuit de raad, ontvangt de begeleidingscommissie op 30 september 2020 een schriftelijke toelichting op de besteding van de middelen tot dan. • Vervolgens informeert het college de raad op 17 november 2021 over de besteding van de middelen voor het programma Dienstverlening. Eind november 2021 is het beeld als volgt: Budget uitgesplist naar jaar Structureel Incidenteel • 2019 • 2020 • 2021 • 2022 Totaal
Raadsvoorstel 28 mei 2019
Op basis van notitie 17 november 2021 Begroot Uitgegeven Terug naar algemene middelen
€ 460.000 € 1.287.000 € 2 miljoen € 2 miljoen € 1 miljoen
€ 1 miljoen € 2 miljoen € 1,25 miljoen* € 0,75 miljoen* € 5 miljoen
€ 679.098,27 € 1.412.245,43 ** ***
€ 320.901,73 € 587.754,47
* Was aanvankelijk € 2 miljoen, maar na herschikking door raad teruggebracht naar € 1,25 miljoen. ** Verwachting is op dat moment dat het begrote bedrag volledig zal worden besteed omdat er via Talentvol InBeweging “vol wordt ingezet op de verdere ontwikkeling van houding en gedrag”. *** Het begrote bedrag zal naar verwachting volledig worden besteed om dezelfde reden als in 2021.
De neerwaartse bijstelling van het budget in 2021 vindt plaats op voorstel van het college, op basis van de realisatiecijfers van het jaar ervoor. De raad neemt dit voorstel over. De verwachting eind november 2021 is dat de voor 2021 en 2022 begrote middelen volledig zullen worden besteed omdat er “vol wordt ingezet op de verdere ontwikkeling van houding en gedrag”.
Dienstverlening Smallingerland – inventarisatie verbeteracties & rol van de raad
12
Beantwoording overige onderzoeksvragen Hiervoor zijn de volgende door de RKC Smallingerland geformuleerde onderzoeksvragen beantwoord: 1. Welke trajecten en projecten zijn er rondom dienstverlening in de afgelopen tien jaar uitgevoerd om de dienstverlening in Smallingerland te verbeteren? 2. Hoe heeft de besluitvorming over het programma Dienstverlening en de separate trajecten plaatsgevonden? 3. Op welke momenten was de gemeenteraad betrokken (hoofdvraag 3 en deelvraag 3a)? 4. Wat is er met de beschikbare middelen gedaan (hoofdvraag 4 en deelvraag 4a)? De overige deelvragen worden navolgend beantwoord: 3b. Is de gemeenteraad tijdig en volledig geïnformeerd over de voortgang van het programma en de trajecten? • Het college heeft na mei 2019 de daarna ingestelde begeleidingscommissie uit de raad, tot de beëindiging van de commissie begin 2021, frequent geïnformeerd over de voortgang van het programma en op hoofdlijnen de trajecten daarbinnen. Het bijpraten van de commissie betekent echter nog niet dat dan ook de raad (voldoende) geïnformeerd is. • Vanaf 2021 is het programma Dienstverlening een Groot Project. De verantwoording over het programma Dienstverlening als Groot Project duurt feitelijk maar één jaar. De verantwoording is op hoofdlijnen met behulp van ‘stoplichten’ op de aspecten planning, budget, risico’s, kwaliteit en draagvlak/communicatie.
• Per saldo kan geconcludeerd worden dat de begeleidingscommissie weliswaar frequent geïnformeerd is over het programma Dienstverlening maar dat de raad als geheel vooral via de planning & control-cyclus werd geïnformeerd. Het via de P&C-cyclus informeren over de voortgang van het programma Dienstverlening is conform eerdere op 19 mei 2019 met de raad gemaakte afspraken. De wijze van verantwoorden is zowel in de periode tot begin 2021 als daarna, als het programma Dienstverlening is bestempeld als Groot Project, niet optimaal. Het belangrijkste bezwaar is dat de verantwoording weinig gestructureerd is, mede omdat deze niet uitgaat van een beperkt aantal hoofddoelen die vervolgens centraal gesteld (kunnen) worden in de verantwoording aan de raad. Er zijn geen indicaties dat de raad informatie is onthouden. • Op 17 november 2021 informeert het college de raad met een raadsinformatiebrief het meest volledig over de stand van zaken van het programma Dienstverlening. Dit is nadat de raad in de technische sessie over de Meerjarenbegroting van 2 november 2021 gevraagd heeft om nadere toelichting op het knelpunt ‘Investeren in de organisatie’, met specifieke aandacht voor wat het programma Dienstverlening heeft opgeleverd en wat er daarnaast nog nodig is. Een dergelijke grondige informatievoorziening heeft daarvoor ontbroken.
Dienstverlening Smallingerland – inventarisatie verbeteracties & rol van de raad
13
3c. Op welke wijze zijn de trajecten en projecten geëvalueerd met de gemeenteraad? • Tussentijds heeft zoals aangegeven geen formele evaluatie van het programma Dienstverlening of deeltrajecten plaatsgevonden, buiten de raadsinformatiebrief van 17 november 2021. • Op 19 april 2022 was verder een informele sessie belegd met de raad waarin kritisch teruggekeken werd op het programma en wat dit had opgeleverd. 3d. Waren de rollen van college en raad bij de besluitvorming over dienstverlening in de afgelopen jaren helder geformuleerd en hadden betrokkenen hierover een eenduidig beeld? • Geconstateerd kan worden dat na de instelling van de begeleidingscommissie vanuit de raad een diffuse situatie ontstond. De begeleidingscommissie werd frequent geïnformeerd maar omdat de commissie het niet als haar rol zag om de overige raadsleden te informeren en ook geen mandaat had namens de raad, ontstond een situatie waarbij de raad in brede zin weinig aangehaakt was bij het programma Dienstverlening. • Binnen de begeleidingscommissie was er helderheid en eensgezindheid over de rol van de commissie. In mei 2020 verwees de portefeuillehouder Dienstverlening desondanks naar in de commissie gevoerde gesprekken bij een bespreking in de raad van de ombudsfunctie.
De rol van de begeleidingscommissie was blijkbaar voor het college minder helder dan voor de in de begeleidingscommissie participerende raadsleden. 4b. Op welke wijze is de rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid van de beschikbare middelen bewaakt? • Over de gebrekkige bewaking van de doeltreffendheid en doelmatigheid, mede vanwege het ontbreken van heldere doelen, van de beschikbare middelen is hiervoor toegelicht. • Ten aanzien van de rechtmatigheid van de uitgaven is BEA niet gebleken dat de controlerend accountant hier kritische kanttekeningen bij heeft geplaatst.
Slotbeschouwing In aanvulling op de hiervoor toegelichte bevindingen en de beantwoording van de onderzoeksvragen, heeft het uitgevoerde onderzoek nog enkele relevante inzichten opgeleverd die navolgend worden samengevat. Besluitvorming, monitoring en evaluatie: • Het ontbreken van een nulmeting bij de start van het programma Dienstverlening veroorzaakte daarna problemen bij de sturing op en verantwoording over dit programma. Bij de start van de opvolgers van het programma Dienstverlening, te weten de programma’s GOED en Klaar voor de toekomst, is een medewerkersonderzoek en een onderzoek met betrekking tot servicenormen voor de kwaliteit van telefonische dienstverlening uitgevoerd. Verder is het voornemen in 2023 nog een klanttevredenheidsonderzoek uit te voeren. • Over het programma Dienstverlening wordt formeel in één raadsvergadering, op 28 mei
Dienstverlening Smallingerland – inventarisatie verbeteracties & rol van de raad
14
•
•
•
•
•
•
2019, besloten. In één raadsvergadering wordt besloten over de uitgangspunten en doelen, het daarop geënte plan van aanpak en de ter beschikking te stellen middelen. Bij majeure projecten wordt doorgaans eerst besloten over uitgangspunten en doelen en daarna over de wijze waarop die doelen het beste kunnen worden gerealiseerd, waarbij de raad idealiter ook meerdere scenario’s krijgt voorgelegd. Het programma Dienstverlening bouwt voort op het traject #InBeweging en dan met name het spoor dienstverlening binnen dit traject. In de beleving en herinnering van veel betrokkenen blijken #InBeweging en het programma Dienstverlening door elkaar te lopen. Dit komt mede omdat #InBeweging niet formeel is afgerond en/of beëindigd met een evaluatie. De bij de behandeling van het raadsvoorstel van mei 2019 toegezegde nadere uitwerking van doelen en indicatoren blijkt uiteindelijk weinig ‘harde’ en meetbare ijkpunten te bevatten. Gekozen wordt voor “een ontwikkelbenadering op dit vlak waarbij continu getoetst wordt of de geformuleerde indicatoren goed worden gebruikt en de gemeente de juiste subdoelen haalt, zodanig dat de hoofddoelen worden bereikt”. Deze keuze komt in de praktijk erop neer dat weinig planmatig te werk gegaan wordt en niet stapsgewijs en gestructureerd wordt toegewerkt naar realisatie van gestelde doelen.
Er is geen ‘stip op de horizon’ (behalve dat uiteindelijk 80 procent van de enkelvoudige vragen direct door het KCC worden afgehandeld). In het Plan van Aanpak dienstverlening wordt aangegeven dat in 2019 wordt begonnen met het opzetten van een meetsysteem, om goed te kunnen sturen op de prestaties m.b.t. klantcontacten. Dat meetsysteem is er nu nog steeds niet, voor zover kan worden nagegaan. Het programma Dienstverlening waaiert breed uit. Het gaat uiteindelijk niet alleen om het goed/beter bedienen van inwoners en cliënten maar om een breed cultuurveranderingstraject dat moet stimuleren dat medewerkers beter met elkaar samenwerken en meer omgevingsgericht werken. In dit cultuurveranderingstraject is daarom bewust aandacht geweest voor de samenwerkingsrelatie tussen front- en backoffice van de gemeente en de klantgerichtheid van zowel front- als backoffice. Eind 2021 rapporteert het college aan de raad dat het programma Dienstverlening “stappen zijn gezet op de drie deelsporen, waardoor over de gehele linie de dienstverlening is verbeterd”. Wel is er ook nog veel te doen. De onderbouwing van de gerapporteerde verbetering is mager. April 2022 informeert de nieuwe directie de raad over de voortgang en opbrengst van het programma Dienstverlening.
De toonzetting is dan veel negatiever: de samenhang tussen sporen was niet geborgd, het Plan van Aanpak en de uitvoering ervan ‘weinig concreet’, mijlpalen en resultaten waren niet meetbaar en er was onvoldoende focus op de kwaliteit van de bedrijfsvoering die ondersteunend is aan goede dienstverlening. Mede daarom wordt het programma Dienstverlening opgevolgd door twee nieuwe programma’s, GOED en Klaar voor de toekomst. Het programma Klaar voor de toekomst is er deels op gericht dat de “basis op orde” is voor het vruchtbaar kunnen investeren in betere dienstverlening.
Dienstverlening Smallingerland – inventarisatie verbeteracties & rol van de raad
15
Projectorganisatie en financiën: • Het grote maatschappelijke belang, de breed ervaren urgentie en de omvang van de beschikbaar gestelde middelen worden weerspiegeld in de voor het programma Dienstverlening opgestelde projectorganisatie. Er is een stuurgroep met daarin de algemeen directeur als ambtelijk opdrachtgever voor het programma, een programmateam Dienstverlening en daarnaast vormt het Team #InBeweging de link naar de bredere organisatie. Desalniettemin beschikken in de ambtelijke organisatie uiteindelijk vooral de algemeen directeur en de programmaleider Dienstverlening over een volledig zicht op het programma Dienstverlening, zowel inhoudelijk als financieel. • De programmaleider Dienstverlening, tevens manager KCC, was budgethouder voor het programma en de enige in de organisatie die volledig zicht had op de precieze besteding van beschikbaar gestelde middelen. Afstemming met afdeling Financiën was er rondom de reguliere P&C-cyclusmomenten, maar het inzicht in de aanwending van de beschikbaar gestelde middelen was globaal en weinig specifiek van aard. Voor het voorliggende onderzoek kon mede daarom ook geen gebruik worden gemaakt van een binnen de ambtelijke organisatie bijgehouden en gearchiveerde inzichtelijke administratie van de wijze waarop de beschikbaar gestelde middelen zijn besteed.
***
Dienstverlening Smallingerland – inventarisatie verbeteracties & rol van de raad
16
Bijlage I – Nota van Bevindingen
Dienstverlening Smallingerland – inventarisatie verbeteracties & rol van de raad
17
1 Inleiding, vraagstelling en aanpak 1.1 Omzien en vooruitkijken Herijking De Rekenkamercommissie Smallingerland (hierna: RKC Smallingerland) heeft het initiatief programma genomen onderzoek te doen naar de inspanningen van de gemeente Smallingerland om dienstverlening de dienstverlening te verbeteren. Een aanleiding voor het onderzoek betreft het aflopen per 1 juli 2022 van de programmatische aanpak die voortvloeide uit de in het voorjaar van 2018 vastgestelde dienstverleningsvisie “Smallingerland als dienstverlener en samenwerkingspartner”. De basis voor de programmatische aanpak vormde, naast de dienstverleningsvisie, ook een aansluitend Plan van Aanpak. Omdat de huidige programmatische aanpak afliep, was het een gelegen moment om als RKC Smallingerland de gemeenteraad te bedienen met een onderzoek naar de gestelde doelen, de mate waarin deze gerealiseerd zijn en welke opgaven nog resteren. Door het college van B&W is echter, op vragen van de fractie van ELP, aangegeven dat de beoogde resultaten van het programma dienstverlening onvoldoende scherp zijn benoemd 2. “Het huidige programma dienstverlening en de financiering ervan lopen af op 1 juli 2022. Het programma zal vervolgens worden geëvalueerd. Vooruitlopend op die evaluatie constateren we dat we onvoldoende concreet de behaalde resultaten kunnen benoemen.
We hebben de precieze doelen en resultaten vooraf onvoldoende concreet benoemd en hebben onvoldoende gestuurd op de voortgang. Wij verwachten dat dit ook een van de uitkomsten zal zijn van de evaluatie.” Het college geeft verder aan dat het mede daarom onvoldoende heeft gestuurd op de voortgang.
1.2 Doel en vraagstelling van onderzoek dienstverlening Voor de RKC Smallingerland is dit aanleiding om geen onderzoek uit te voeren gericht op de effectiviteit en doelmatigheid van het programma dienstverlening maar om te focussen op de rol van de raad. Centrale vraagstelling
RKC Smallingerland heeft voor het beoogde onderzoek de volgende centrale vraagstelling geformuleerd: “Op welke manier is de afgelopen jaren geprobeerd de dienstverlening in Smallingerland te verbeteren, welke rol heeft de gemeenteraad daarbij gehad en op welke wijze zijn de beschikbare middelen besteed?”
2 College van B&W, brief aan raad, onderwerp: beantwoording vragen over effect verbetertraject Dienstverlening, 15 maart 2022.
Dienstverlening Smallingerland – inventarisatie verbeteracties & rol van de raad
18
Onderzoeksvragen
De vraagstelling voor het voorliggende onderzoek is vanuit deze invalshoek als volgt geformuleerd: Onderzoeksvragen
Uitwerking naar deelvragen
1. Wat is in gang gezet?
Welke trajecten en projecten zijn er rondom dienstverlening in de afgelopen tien jaar uitgevoerd om de dienstverlening in Smallingerland te verbeteren?
2. Hoe verliep de besluitvorming?
Hoe heeft de besluitvorming over het programma Dienstverlening en de separate trajecten plaatsgevonden?
3. Rol van de raad
a. Op welke momenten is de gemeenteraad betrokken geweest bij het programma Dienstverlening en de separate trajecten? b. Is de gemeenteraad tijdig en volledig geïnformeerd over de voortgang van het programma en de trajecten? c. Op welke wijze zijn de trajecten en projecten geëvalueerd met de gemeenteraad? d. Waren de rollen van college en raad bij de besluitvorming over dienstverlening in de afgelopen jaren helder geformuleerd en hadden betrokkenen hier een eenduidig beeld over?
4. Inzet middelen & monitoring
a. Wat is er met de beschikbare middelen gedaan? b. Op welke wijze is de rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid van de inzet van de beschikbaar gestelde middelen bewaakt?
Verder is het doel van het onderzoek niet alleen dat er wordt teruggekeken op hoe de gemeente Smallingeland heeft geprobeerd de dienstverlening te verbeteren, maar ook om aanbevelingen te formuleren die gericht zijn op het goed c.q. nog beter bij de besluitvorming over dienstverlening betrekken van de raad. De bovenstaande onderzoeksvragen zijn het resultante van een door de RKC Smallingerland geformuleerde set van basisvragen en enkele in overleg met de RKC Smallingerland door BEA hieraan toegevoegde vragen.
1.3 Opbouw rapport en leeswijzer Het voorliggende bijlagerapport vormt met de hiervoor opgenomen ‘hoofdlijnen’ de conceptversie van de Nota van Bevindingen. Het bijlagerapport kent de volgende opbouw: • Hoofdstuk 2 bevat een tijdlijn waarin vanaf 2012 tot heden wordt teruggeblikt op de inspanningen van de gemeente om dienstverlening te bevorderen. Opgenomen zijn de belangrijkste documenten en besluitvormingsmomenten. • Hoofdstuk 3 gaat in op de rol en betrokkenheid van de raad bij deze inspanningen, met name met betrekking tot het programma Dienstverlening.
Dienstverlening Smallingerland – inventarisatie verbeteracties & rol van de raad
19
• Hoofdstuk 4, tot slot, verschaft inzicht in de beschikbare middelen voor het programma Dienstverlening en hoe deze middelen zijn aangewend.
Dienstverlening Smallingerland – inventarisatie verbeteracties & rol van de raad
20
2 Welke trajecten en projecten zijn in gang gezet? De eerste hoofdvraag in de hiervoor toegelichte vraagstelling betreft de vraag welke trajecten en projecten er rondom dienstverlening in de afgelopen tien jaar uitgevoerd zijn om de dienstverlening in Smallingerland te verbeteren. Navolgend volgt daarom een tijdlijn, waarin vanaf 2012 tot heden in vogelvlucht wordt geschetst welke initiatieven er op dit vlak door de gemeente Smallingerland zijn ondernomen (paragraaf 2.1). Vervolgens wordt nader ingezoomd op de verschillende deelperioden: • Periode 2012-2017, als de periode waarin het programma Dienstverlening nog niet liep en/of al in voorbereiding was (paragraaf 2.2). • Periode 2017-2018: voorbereidingsperiode van programma Dienstverlening (paragraaf 2.3). • Jaar 2019: besluitvorming over programma Dienstverlening (paragraaf 2.4). • Periode 2020-2021: uitvoering van programma Dienstverlening (paragraaf 2.5). • Jaar 2022: herijking van het programma Dienstverlening (paragraaf 2.6).
2.1 Tijdlijn 2012 tot heden op hoofdlijnen Op basis van deskresearch en met gebruikmaking van de gevoerde gesprekken met direct betrokkenen, heeft BEA de volgende tijdlijn opgesteld met daarin de belangrijkste initiatieven en besluitvormingsmomenten op het terrein van dienstverlening: Moment
Toelichting op plan of besluit
2012 – 2015
Voornamelijk sectorale plannen, onder meer gericht op Wmo, Milieu & Bouwen of Omgevingswet.
Maart 2013
Kadernota ‘Koers Communicatie Smallingerland’.
22 oktober 2013
Brief van college aan raad over twee recente onderzoeken op het terrein van dienstverlening: • Onderzoek ‘Administratieve lasten en kwaliteit van gemeentelijke dienstverlening in Noord-Nederland’ (2011). • Mystery Guest-onderzoek, waarin gemeenten telefonisch en via e-mail zijn benaderd met vragen die ondernemers zouden kunnen stellen (2013). Het betreft onderzoeken die uitgevoerd zijn in opdracht van de Kamer van Koophandel, met een focus op dienstverlening van de gemeente aan ondernemers.
2013 t/m 2015
Project ‘Helder communiceren’ opgezet en in uitvoering, als uitvloeisel van de kadernota ‘Koers Communicatie’ uit 2013. Een groot deel van de medewerkers volgt schrijftraining, er worden taalcoaches aangesteld en eind 2015 wordt de gewenste werkwijze in de gemeentelijke dienstverlening en service in kaart gebracht, als basis van te formuleren eenduidige servicewaarden waar ook inwoners houvast aan hebben.
Dienstverlening Smallingerland – inventarisatie verbeteracties & rol van de raad
21
2014
In 2014 is een startdocument “de vitale, veilige organisatie’ opgesteld waarin de gezamenlijke visie en ambitie van de organisatie is vastgelegd. Er wordt gewerkt aan een organisatie die gebaseerd is op de volgende kernwaarden: helder, dienstverlenend, samen, zingevend, aanpassingsvermogen en resultaatgericht. Er zijn 19 acties geformuleerd waaraan veel medewerkers meewerken via werk- en klankbordgroepen.
Oktober 2014
Concept-Beleidsplan 2015-2018, “Samen leven, samen werken”, met per 1 januari 2015 een aantal organisatorische wijzigingen met betrekking tot dienstverlening.
15 maart 2017
Notitie ‘Bouwen aan een nieuwe organisatie’, door gemeentesecretaris, met focus op nieuwe organisatievisie en daarop te baseren leiderschaps- en dienstverleningsvisie.
11 april 2017
Openbare besluitenlijst college van B&W, met besluit om veranderstrategie vast te stellen, voor de fase van visie- en planvorming € 400.000 beschikbaar te stellen en de kosten te dekken uit de gereserveerde middelen voor de organisatieontwikkeling. Nota bene: dit zijn geen middelen ten behoeve van het programma Dienstverlening, maar zij vloeien voort uit het daarvoor opgezette integrale organisatieveranderingstraject met als kern #InBeweging.
5 september 2017
Notitie ‘Waarom #InBeweging?’, gericht op de noodzaak van veranderingen met betrekking tot visie, leiderschap en gedrag.
3 oktober 2017
Notitie ‘De Agenda voor Smallingerland’ van Projectteam in Beweging.
18 april 2018
Raadsprogramma 2018-2022, waarin opgenomen dat “een dienstverlenende houding centraal dient te staan, met aandacht voor de één-loket-gedachte.
2018
Collegeprogramma 2018-2022, ‘Durf te doen’, met daarin opgenomen dat “organiseren dienstverlening” en “omgevingsgericht werken” absolute prioriteit vormen.
April 2018
Notitie “Smallingerland als dienstverlener en samenwerkingspartner”.
22 augustus 2018
Brief college aan raad met titel “voortgang organisatieontwikkeling, eerste volgende stap”, waarin het college de raad informeert dat de gemeentesecretaris-directeur voor de zomer een organisatie-ontwikkelingstraject heeft ingezet gericht op organisatievisie, leiderschapsvisie en dienstverleningsvisie en op de vraag in hoeverre de organisatiestructuur nog voldoende toekomstbestendig is.
Het college geeft aan kort voor het zomerreces een drietal visies
Dienstverlening Smallingerland – inventarisatie verbeteracties & rol van de raad
22
en de hoofdstructuur voorgelegd te hebben gekregen en hierover op korte termijn een informatiebijeenkomst te beleggen met de raad. Tot slot geeft het college aan dat besloten is de directie te verstreken met twee directeuren en de werving hiervoor te starten. Oktober 2018
Beleidsplan 2019-2022, ‘Ferbine’ (Verbinden). Voornemen om in 2019 de dienstverlening aan ondernemers te verbeteren door deze te integreren in een ondernemersloket.
30 oktober 2018
Beantwoording technische vragen bij Beleidsplan 2019-2022. Antwoord op vraag van CDA-fractie wanneer de raad wordt geïnformeerd over de nieuwe reorganisatie c.q. de organisatieontwikkeling, namelijk dat het voornemen is dit te doen op dinsdag 11 december tegelijk met de informatie over het plan van aanpak programma Dienstverlening.
5 december 2018
Brief van college aan raad, onderwerp ‘Informatiebijeenkomst 18 december 2018 (organisatieontwikkeling en dienstverlening)
7 december 2018
#InBeweging, Plan van Aanpak Dienstverlening gemeente Smallingerland, gericht op uitwerking van drie ontwikkelthema’s: • Slimmer, sneller en betere klantcontact en -interactie. • Grote en kleine veranderingen aangaan. • Dienstverlenende houding en gedrag.
18 december 2018
Informatiebijeenkomst gemeenteraad Smallingerland over #InBeweging, met als input (1) Organisatievisie, (2) Leiderschapsvisie, (3) notitie Smallingerland als dienstverlener en samenwerkingspartner en (4) Plan van Aanpak Dienstverlening.
16 april 2019
Informatiebijeenkomst met raad met onderwerp: ‘Dienstverlening, visie en budget’.
14 mei 2019
Ronde Tafel over dienstverlening met als ingebrachte documenten (1) raadsvoorstel visie en budget, (2) bijlage 1 met visie en (3) bijlage 2 met Plan van Aanpak dienstverlening.
28 mei 2019
Raadsvergadering met als agendapunt het raadsvoorstel ‘Dienstverlening, visie en benodigd budget voor verbetering’.
13 juni 2019
Brief van college aan raad, onderwerp ‘informatie over voortgang #InBeweging’, met melding dat is vastgesteld (1) Organisatiebesluit Smallingerland 2019 en (2) Mandaatregeling gemeente Smallingerland 2019.
3 juli 2019
Brief van college aan raad, ‘over doelen en indicatoren dienstverlening’ met bijlage 1 (programma en doelen) en bijlage 2 (indicatoren).
15 oktober 2019
Programmaplan dienstverlening, van woorden naar waarmaken, met daarin aandacht voor vertaling van visie naar programma, voor de doelen, de programmalijnen en daarin opgenomen pro-
Dienstverlening Smallingerland – inventarisatie verbeteracties & rol van de raad
23
jecten en de organisatie van het programma. 12 december 2019
Brief van teamleider KCC aan raad over verbouw van hal gemeentehuis.
13 mei 2020
Raadsvisie Smallingerland (concept).
2 februari 2021
Raadsbesluit om begeleidingscommissie Dienstverlening te beeindigen.
8 april 2021
Brief college aan raad, onderwerp: ‘Rol begeleidingscommissie Dienstverlening’
6 juli 2021
Raadsbesluit beëindiging begeleidingscommissie Dienstverlening.
Oktober 2021
Raadsrapportage Grote Projecten
26 oktober 2021
Brief college aan raad over Grote Projecten.
17 november 2021
Brief college aan raad, onderwerp ‘Toelichting op knelpunt investeren in Organisatie en Dienstverlening’.
7 december 2021
Dashboard Grote Projecten.
15 maart 2022
Brief college aan raad, onderwerp: ‘beantwoording vragen over effect verbetertraject Dienstverlening’.
22 maart 2022
Overdrachtsdocument gemeenteraadsverkiezingen 2022.
19 april 2022
Raadspresentatie ‘Dienstverlening & Organisatieontwikkeling: Persoonlijk, Samen, Doen’, met reflectie op het programma Dienstverlening en wat er goed en minder goed ging.
15 juni 2022
Organisatievisie ‘In Smallingerland staat de mens voorop’
7 juli 2022
Brief college aan raad, onderwerp: ‘Stand van zaken vijf grote projecten en voorstel procesverbetering’.
Mei 2022
Bestuursrapportage 1, over voortgang project Dienstverlening.
November 2022 en eerste helft 203
In november 2022 heeft een informatiebijeenkomst plaatsgevonden met raadsleden over dienstverlening en in de eerste helft van 2023 nog twee. In deze informatiebijeenkomsten heeft het college toegelicht op de inzet en voorlopige resultaten en de opzet van twee nieuwe programma’s, namelijk het programma ‘Klaar voor de Toekomst’ en het programma ‘GOED’, waarbij GOED staat voor Gastvrij, Ondernemend, Eenvoudig en Deskundig. In de bijeenkomsten is ook input opgehaald voor deze nieuwe programma’s.