Bijlage 2 - Eindnotitie Robuuste omgevingsdiensten

24

5 Vervolg Samenhang met overige deelprojecten pijler 1 In een later stadium dienen de consequenties voor het voldoen aan de criteria te worden uitgewerkt. Daarbij dient ook te worden gekeken naar de uitkomsten van de andere deelprojecten van pijler 1 en de juridische consequenties ervan. De werkgroep kwaliteitscriteria is nog niet gestart. Dit lijkt ook volgtijdelijk te zijn op criteria robuustheid. Daarom kan er in dit stadium niets worden opgenomen over de geactualiseerde kwaliteitscriteria. Er is een grote samenhang tussen robuustheid en adequate financiering. Er wordt voorgesteld de minimumeisen over robuustheid die raken aan geld nader in te laten vullen door de werkgroep Financiering. Advisering door omgevingsdiensten op milieunormen (en breder in relatie tot Ow) zegt iets over de ontwikkelopgave. Die werkgroep kent echter een andere fasering en de werkgroep Robuustheid heeft ervoor gekozen daar in dit stadium niets over op te nemen.

Toetsing voldoen aan de criteria Er is een toetsingskader opgesteld (zie bijlage 6) met daarin de genormeerde kpi’s. Goede onderbouwing van de omzet met basis- en milieugerelateerde taken is daarbij van groot belang. Alle criteria voor robuustheid dienen in samenhang te worden toegepast. Een omgevingsdienst kan dan volledig robuust zijn, of op een of meer onderdelen versterking behoeven. Na de vaststelling of aan de kpi’s wordt voldaan, is het aan het regionaal bestuur om te bepalen wat gelet op het voldoen aan de 6 kpi’s nodig is om de omgevingsdienst robuust te laten zijn. Dit dient te worden vastgelegd in een door het bestuur vastgesteld plan van aanpak c.q. verbeterplan. Deze manier van toetsen biedt ruimte om ook te kijken naar het stelsel van omgevingsdiensten in het geheel. Een inhoudelijk toetsingskader biedt houvast voor verdere doorontwikkeling van de omgevingsdiensten. Samenwerking op termijn op dit vlak met de systematiek van visitaties in pijler 6 is daarbij essentieel5. Daarbij is het goed om vast te stellen dat het ritme van de visitaties een ander ritme heeft dan dit project. Er is forse tijdsdruk om in pijler 1 in voor de zomer 2023 al te leveren; de visitaties hebben een ander traject/andere planning. We hebben dus wel criteria uit de visitaties gebruikt, maar wachten de resultaten van de visitaties niet af.

Er moet worden voorkomen dat diensten die al wel robuust zijn onnodig moeten fuseren of moeten komen tot een andere indeling of andere knelpunten niet worden opgelost. Er dient nog te worden besloten of onafhankelijke beoordeling van de plannen van aanpak c.q. verbeterplannen noodzakelijk is. Nadere uitwerking in vervolgtraject.

Verankering minimumeisen Er mag geen vrijblijvendheid zijn; borging van de minimumeisen is noodzakelijk. Dat geldt ook voor de einddatum waarop moet zijn voldaan. Verankering van de eisen kan bijvoorbeeld via bestuurlijke afspraken en/of door het wijzigen van wet- en regelgeving, maar ook door uitvoeringselementen op te nemen in de VTH-kwaliteitscriteria (zie bijlage 5). Nader onderzoek is nodig naar de meest passende manier. Bij de verankering moet worden nagedacht aan de volgende punten: - Wat is het doel? - Wat rechtvaardigt overheidsinterventie? Is dit echt een taak voor de overheid? - Is dit het beste instrument? o Rechtmatig? 5

De visitatiemethodiek gebeurt in de vorm van collegiale toetsing en is gericht op de ontwikkeling van de kwaliteit. Het gebruik van het toetsingskader zal meer het karakter hebben van een audit.

25

o Doeltreffend? o Doelmatig? o Uitvoerbaar? - Wat zijn de gevolgen? Voor mens, milieu, burger en bedrijven? Verschillende opties - bestuurlijke afspraken in het bestuurlijk omgevingsberaad - gemeentelijk niveau, vastleggen van de criteria per gemeente of onder de gemeentes binnen een werkgebied van een omgevingsdienst. o In de vorm van een beschikking o Regionale verordening o Nalevingsbesluit met rechtsreeks werkende criteria - provinciaal verband o In de vorm van een beschikking o Regionale verordening o Nalevingsbesluit met rechtsreeks werkende criteria - modelverordening VNG en IPO - landelijke uniforme maatregelen, bijvoorbeeld in de vorm van VTH-kwaliteitscriteria. Deze kwaliteitscriteria regelen de kwaliteit van de uitvoering, maar dat is nadrukkelijk iets anders dan minimale criteria/kpi’s voor robuustheid.

Consequenties niet voldoen aan minimum eisen In opdracht van bestuurlijk overleg is voldoende scherpte in de normering van de 6 kpi’s aangebracht, om ze onderscheidend te laten zijn ten opzichte van de huidige situatie. Als uit het toetsingskader blijkt dat de omgevingsdienst niet voldoet aan de minimumeisen en verhoging van de ondergrens noodzakelijk is, moet er zoals eerder aangegeven door het bestuur van de omgevingsdienst worden gewerkt aan een plan van aanpak hoe aan de criteria voor robuustheid kan worden voldaan. Het is de keuze om dit te doen door: 4. het vergroten van het werkgebied (fusering); 5. het vergroten van het takenpakket middels milieugerelateerde plustaken. Meer taken betekent een grotere dienst in omvang en draagt bij aan een integrale benadering en meer speelruimte6. 6. het opplussen van capaciteit voor de basis- en/of milieugerelateerde functies. Daarbij doet de werkgroep de volgende aanbevelingen. Kies bij optie 1 indien mogelijk voor de congruentie met de provinciegrens vanwege nabijheid en karakter en de regierol van deze bestuurslaag bij de (grootschalige) milieuopgaven. Houdt voor het bereiken van robuustheid niet vast aan de huidige grenzen van de omgevingsdiensten, maar laat de congruentie met het karakter van het werkgebied leidend zijn.

Opknippen en weer samenvoegen van (delen van) van omgevingsdiensten is nadrukkelijk één van de opties op robuust te worden.

6

NB Uitbreiding met niet-milieugerelateerde plustaken kan alleen maar worden gerealiseerd als er voldoende robuustheid voor deze uitvoering (incl. overhead) is gegarandeerd. Er moet ook voor deze taken aan de kwaliteitscriteria worden voldaan. De uitbreiding met deze taken geldt niet voor het voldoen aan de geïndexeerde norm.

26

In alle keuzes dient te worden bepaald of aan alle minimumeisen van de essentiële kpi’s in samenhang wordt voldaan. Het passen bij de identiteit en logica van het werkgebied met samenhang in het takenpakket is daarbij een belangrijk aspect. Eventuele keuze voor het congruent maken aan de veiligheidsregio is uitsluitend een optie als ook aan de andere eisen wordt voldaan. Uitgangspunt bij een fusie is dat er in ieder geval sprake is van één aansturing. Dat betekent dat onderbrengen in één pand geen noodzakelijke randvoorwaarde is. Streven moet zijn dat fusies minimaal invloed hebben op de kwaliteit van de uitvoering (milieurendement). De huidige erkende kwaliteiten van diensten (zoals flexibiliteit en innovatievermogen) die niet als robuust worden aangemerkt, dienen bij een eventuele fusie te worden behouden. De aanbevelingen van de commissie Van Aartsen hebben betrekking op gemeentelijke milieugerelateerde plustaken. Geadviseerd wordt een taak alleen als plustaak onder te brengen bij een omgevingsdienst als deze goed is omschreven, apart is gefinancierd en bemenst is. Dit vraagt om een bestuursbesluit. Een goede verhouding tussen bevoegd gezag en omgevingsdienst is hierbij essentieel. Enerzijds omdat het bevoegd gezag (mede)eigenaar is van de omgevingsdienst en anderzijds omdat zij opdrachtgever is. Het beleggen van een plustaak bij een omgevingsdienst blijft daarmee mogelijk.

De werkgroep signaleert het dilemma dat er gemeenten zijn die besloten hebben of gaan besluiten om plustaken terug te nemen, met directe nadelige gevolgen voor de robuustheid van een omgevingsdienst. Binnen het huidige stelsel staat het een gemeente vrij om hiervoor te kiezen (lokale autonomie). Uiteraard blijft dit een lokale keuze, maar geadviseerd wordt om daar als eigenaren met elkaar over in gesprek te gaan. In Drenthe hebben gemeenten bijvoorbeeld afgesproken om hetzelfde werkpakket aan de OD over te dragen. Dat is wat de werkgroep betreft een mooi initiatief dat rechtstreeks bijdraagt aan de robuustheid van de omgevingsdienst. Datzelfde geldt voor het overdragen van niet-milieugerelateerde plustaken.

27

Financiële consequenties Er zijn financiële consequenties aan het voldoen aan de criteria/kpi’s. De werkgroep heeft vastgehouden aan de inhoudelijke werkwijze bij de normering, omdat het anders ten koste gaat van de kwaliteit en dus van de mate van robuustheid. Daar komt bij dat de feitelijke situatie in de regio zo verschillend is, dat het dichten van de afstand naar de wenselijke situatie een lokale opgave is. Daarom is gekozen te volstaan met het benoemen van de financiële consequenties zonder die te kwantificeren. Dat betekent overigens wel dat er zowel voor deelproject robuuste omgevingsdiensten, heel pijler 1 en voor de rest van het programma een financiële vertaling en vervolgens borging moet komen. Er wordt onderscheid gemaakt tussen structurele en incidentele kosten. Incidentele kosten hebben betrekking op het fusieproces (als gevolg van kpi’s 1 en 6). Daarbij dient ook te worden onderzocht welke opbrengsten er (op termijn) van een fusie zijn, omdat er mogelijk efficiënter wordt gewerkt. Een fusie moet niet worden gebruikt om een taakstelling mee te geven, omdat de ervaring leert dat dit ten kosten gaat van de uitvoering en daarmee de beoogde milieudoelstellingen. Structurele kosten hebben te maken met de extra kosten voor het voldoen aan de kpi’s 3, 4 en 5.

Er kan ook blijken dat er (bij de start) sprake is van onderfinanciering om adequate uitvoering te kunnen realiseren. In dat geval dienen eigenaren/opdrachtgevers het tekort aan te vullen (werkgroep financiering). Moet wellicht als uitgangspunt worden opgenomen.

Aanbevelingen Als uit de toetsing blijkt dat een omgevingsdienst voldoet aan de ondergrens kunnen er (bv. gelet op de overige kpi’s) ook vervolgstappen nodig zijn voor verbetering/optimalisering. Geadviseerd wordt dat in het traject van de visitaties mee te nemen. Daarnaast verdient het aanbeveling dat er benchmarks komen tussen de omgevingsdiensten, met name op het gebied van efficiency. Zoals eerder opgemerkt is het van belang dat omgevingsdiensten kunnen worden vergeleken. Uit Omgevingsdiensten in beeld blijkt dat het beschikbare bedrag per bedrijf tussen omgevingsdiensten varieert tussen € 638 en € 4558. Hoewel het beeld kan worden vertekend door de uitvoering van BRZO-bedrijven, is dat een dermate grote spreiding dat die nader onderzoek verdient. Dit is van belang om het soms levende sentiment bij opdrachtgevers weg te nemen, dat de uitvoering door omgevingsdiensten alleen maar duurder wordt. De discussie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer moet primair gaan over de opgave, terwijl het nu (te) vaak alleen over financiën gaat. Uit hetzelfde rapport blijkt dat er onder andere grote verschillen zijn hoe invulling wordt gegeven aan het adequate niveau van vergunningverlening en toezicht&handhaving. Geadviseerd wordt om collectieve afspraken te maken over het minimale niveau, waarbij het risicogerichte werken het uitgangspunt is.

Goede datakwaliteit en analysecapaciteit (pijler 3) is noodzakelijk voor het goed kunnen opstellen van een regionaal uitvoeringsprogramma VTH. Zie verder bijlage 5 voor een uitwerking van het minimale adequate niveau van uitvoering.

28

Bijlage 1 Uitgangspuntennotitie Denkrichting Ondergrens In deze notitie is een tweetal denkrichtingen beschreven om de robuustheid van de omgevingsdiensten te vergroten door het stellen van een ondergrens voor de omgevingsdiensten. Vragen aan de stuurgroep Herkent de stuurgroep de denkrichtingen die gegeven worden in de nota “uitgangspunten ondergrens”? Heeft de stuurgroep opmerkingen of toevoegingen aan de denkrichtingen? Het kernteam vindt het logisch om te starten bij de tweede denkrichting en daarna te bepalen of congruentie daadwerkelijk een bijdrage levert aan de kwaliteit en robuustheid van omgevingsdiensten. Gaat de stuurgroep akkoord om de ondergrens van omgevingsdiensten in eerste instantie te baseren op inhoudelijke criteria i.p.v. op sec geografische congruentie? Gaat de stuurgroep akkoord dat het team van pijler 1 de komende periode deze criteria nader uitwerkt? Doel pijler 1 robuuste omgevingsdiensten en normfinanciering De commissie Van Aartsen constateert dat momenteel sprake is van vermijdbare milieuschade, o.a. doordat het VTH-stelsel niet overal afdoende functioneert. Omgevingsdiensten kunnen door het verhogen van de kwaliteit van de VTH-uitvoering bijdragen aan het verkleinen van de vermijdbare milieuschade. Het deelproject “ondergrens” draagt daaraan bij door de robuustheid van omgevingsdiensten te vergroten.

In het programmaplan zijn de volgende uitgangspunten geformuleerd voor de ondergrens / kritische massa: • Formuleren landelijke uniforme criteria voor effectieve en efficiënte omgevingsdiensten die voldoende massa hebben om hun huidige èn toekomstige taken uit te voeren. Meegenomen worden de verplichte taken en de zogenaamde plustaken (aanbeveling 1 van Aartsen). Op basis van deze criteria wordt bepaald wat de ondergrens voor de omvang van een omgevingsdienst is. Daaruit volgt of aangesloten wordt bij de systematiek van de veiligheidsregio’s (van 29 naar 23 omgevingsdiensten) of dat een andere vorm van fusering meer voor de hand ligt. • Vaststellen van landelijke uniforme minimum kwaliteitscriteria voor de kritische massa van omgevingsdiensten. Robuuste omgevingsdiensten De werkgroep stelt voor om het begrip robuustheid te hanteren om de ondergrens en de kwaliteitscriteria voor de kritische massa op te baseren, omdat dit een positief begrip is. Een robuuste organisatie is een organisatie die wendbaar en daadkrachtig kan blijven in tijden van verandering en die onafhankelijk van externe omstandigheden of factoren naar behoren kan blijven functioneren.

Als we dit door vertalen naar de omgevingsdiensten, dan betekent dat de diensten in staat moeten zijn: (1) de opgedragen taken op een dusdanige manier uit te voeren dat ze bijdragen aan de kwaliteit van de leefomgeving, bijdragen aan het voorkomen van (vermijdbare) milieuschade en bijdragen aan het aanpakken van de (milieu)problemen; (2) hun rol (kunnen) pakken in de grote transitieopgaven waar Nederland voor staat. Om de robuustheid te bepalen, gelden een aantal harde en zachte criteria. Deze criteria hebben niet alleen betrekking op de individuele omgevingsdiensten, maar ook op het stelsel van omgevingsdiensten en de andere partners in het stelsel. Om robuust te zijn, zijn omgevingsdiensten afhankelijk van hun omgeving, namelijk hun opdrachtgevers en eigenaren, voor de kwaliteit van de uitvoering, de omvang van het takenpakket en de financiering. Binnen deze criteria vallen in ieder geval een voldoende omvang (deelproject A), de kwaliteitscriteria (deelproject B), een adequate financiering (deelproject C) en de advisering door omgevingsdiensten op milieunormen (deelproject D). De criteria voor robuuste omgevingsdiensten worden verder uitgewerkt.

Daarbij zijn factoren die in andere pijlers van het IBP VTH worden uitgewerkt, ook medebepalend voor de robuustheid van de diensten, zoals het sluiten van de uitvoerings- en beleidscyclus (pijler 5) en de aanpak van milieucriminaliteit (pijler 2), en het beschikken over een werkende kennisinfrastructuur en voldoende gekwalificeerd personeel (pijler 4).

29

Aanbeveling: denkrichtingen voor het vaststellen van de ondergrens van omgevingsdiensten Voor het bepalen van de ondergrens van de omgevingsdiensten zijn globaal 2 denkrichtingen te onderscheiden: 1. Geografische congruentie (met bijvoorbeeld de veiligheidsregio’s of een ander samenwerkingsverband, zoals de politieregio’s); 2. Definitie robuustheid aan de hand van criteria (de ondergrens wordt onderdeel van een breder evaluatiekader). Denkrichting 1: Geografische congruentie Een van de manieren om te komen tot een ondergrens van de omgevingsdiensten, is om deze op een geografische manier vast te laten leggen. De commissie Mans (2008) zocht naar een regionale inrichting die de samenwerking tussen bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving zou versterken. Gezien de ophanden zijnde schaalvergroting van de politie, die een te grote opschaling zou vragen ten opzichte van de destijds gebruikelijke gemeentelijke uitvoering, is voor het werkgebied van omgevingsdiensten gekozen om aan te sluiten bij de veiligheidsregio’s. Van deze indeling mocht in de aanvangsfase worden afgeweken en zijn deze als tijdelijke “kringen van gemeenten” geborgd. De geografische grens is op deze manier in de Wabo vastgelegd en vormt de basis voor de huidige indeling.

Uitwerking congruentie Veiligheidsregio’s Om inzichtelijk te maken wat gebeurt als dit criterium strikt wordt toegepast, is gebruik gemaakt van de uitwerking bundeling omgevingsdiensten naar veiligheidsregio-indeling op basis van het Integraal Afwegingskader (IAK) in opdracht van het ministerie van IenW opgesteld (SPPS) en het rapport Omgevingsdiensten in beeld (SPPS/TwynstraGudde). In deze variant zullen mogelijk 11 van de 29 omgevingsdiensten moeten reorganiseren en fuseren. Na de fusering zullen er 23 i.p.v. 29 omgevingsdiensten zijn. Tabel met uitwerking van de bundeling omgevingsdiensten naar veiligheidsregio-indeling Naam VR

1

Noord- en Oost Gelderland

2

Regio Utrecht

3

Gelderland Midden

4

Gelderland Zuid

5

Hollands Midden

Betrokken Omgevingsdienste n Omgevingsdienst Veluwe IJssel Omgevingsdienst Noord-Veluwe Omgevingsdienst Achterhoek Omgevingsdienst Regio Utrecht RUD Utrecht Omgevingsdienst Regio Arnhem Omgevingsdienst De Vallei Omgevingsdienst Rivierenland Omgevingsdienst Regio Nijmegen Omgevingsdienst West Holland Omgevingsdienst Midden Holland

Totaal aantal FTE (uitvraag SPPS 2021) 170 fte

Totale begroting (uitvraag SPPS 2021)

240 fte

€ 28 miljoen

277 fte

€ 33 miljoen

300 fte

€ 40 miljoen

314 fte

€ 39 miljoen

€ 22 miljoen

30

De situatie bij enkele andere omgevingsdiensten is complex vanwege (deels) overlappende veiligheidsregio-regio’s. Dit speelt in de volgende regio’s: • Kennemerland (Haarlemmermeer) • Amsterdam en Amstelland (Zaanstad) • Zaanstreek-Waterland • De gemeente Heusden is deelnemer van de Omgevingsdienst Midden-West Brabant, maar maakt onderdeel uit van de Veiligheidsregio Brabant-Noord. Dat leidt tot een uitzondering als “Kring van gemeenten” Bij wet is geregeld dat het werkgebied van een omgevingsdienst congruent moet zijn met minimaal één veiligheidsregio. Een mogelijkheid is om een omgevingsdienst de grens van meerdere veiligheidsregio’s te laten overstijgen (waarbij wel de buitengrens van de veiligheidsregio’s wordt gehanteerd). Dan hoeft bijvoorbeeld de Omgevingsdienst Flevoland Gooise Vechtstreken niet gesplitst te worden. De consequenties voor de drie Noord-Hollandse veiligheidsregio’s dient nader te worden onderzocht. Variant indeling naar de politieregio’s of naar de RES (energiestrategie) Zoals aangeven zijn er meer regio’s waarbij aansluiting gezocht kan worden, zoals bijvoorbeeld die van de 10 politieregio’s of de 30 energieregio’s. Deze varianten zijn nu niet opportuun, omdat eerst wordt voorgesteld de inhoudelijke criteria te bepalen.

Bovendien beveelt de commissie Van Aartsen geen grote structuur ingrepen te doen en de Tweede Kamer heeft ook alleen de optie van veiligheidsregio’s genoemd. Dilemma’s Juridische kader Het congruent maken aan de veiligheidsregio’s lijkt juridisch gemakkelijk te verwezenlijken, doordat in de huidige wet- en regelgeving (de WABO) aansluiting van de omgevingsdiensten bij de veiligheidsregio's benoemd staat. Daar wordt vanaf geweken middels het aanwijzen van “kringen van gemeenten”. De huidige afwijkingen van de omgevingsdiensten ten opzichte van de veiligheidsregio’s staat daarmee expliciet benoemd in de wet op niveau van de ministeriële regeling (zie ook het juridisch rapport van KokxDeVoogd). Als een kring van gemeente wordt opgeheven (minstens 2) geldt dat congruentie met één of meerdere VR’s volgt. Echter, het is de vraag of dit (juridisch) verwezenlijken gemakkelijk is. Dat heeft te maken met de verhoudingen zoals vastgelegd in de code Interbestuurlijke verhoudingen en de Wet gemeenschappelijke regeling (Wgr). Beide bieden niet zonder meer ruimte om vanuit de centrale overheid een bepaalde structuur op te leggen. Kwalitatieve criteria voor een geografische ondergrens Bij Wgr’s waar een geografische ondergrens is vastgesteld, wordt dit gedaan -mede- aan de hand van kwalitatieve criteria.

Een voorbeeld is het jeugddossier waarbij een ondergrens voor een jeugdhulpregio door middel van kwalitatieve criteria wordt vastgesteld. De veiligheidsregio wordt ook op basis van kwaliteitscriteria begrensd, bijvoorbeeld aanrijtijden van ambulances. Dit criterium zegt iets over de kwaliteit van de dienstverlening. Van belang is daarom dat, voordat er aansluiting wordt gezocht bij een geografische ondergrens van een andere regio, onderzocht wordt of er criteria aan ten grondslag liggen die de keuze voor een geografische ondergrens onderbouwen. Het hanteren van een geografische ondergrens is dus mogelijk, maar het betekent wel dat er altijd criteria aan ten grondslag moet liggen. Het is daarom logisch om eerst de inhoudelijke criteria te bepalen (tweede denkrichting) en daarna te bepalen of congruentie op het niveau van de veiligheidsregio daadwerkelijk de gewenste bijdrage levert aan de kwaliteit en robuustheid van omgevingsdiensten. Principiële bezwaren Het congruent maken van de diensten met de veiligheidsregio’s betekent dat er meerdere diensten zullen opschalen. Hierdoor kunnen robuustere omgevingsdiensten ontstaan, doordat de ondergrens verhoogd wordt. Zoals blijkt uit de uitwerking zijn er een aantal diensten die momenteel voldoende robuust lijken te zijn (zie rapport Omgevingsdiensten in Beeld) die in dit geval toch moeten opschalen.

De vraag is of dat wenselijk is, ook gezien de impact die reorganiseren met zich meebrengt. Bij opschalen naar het niveau van de veiligheidsregio doen zich twee problemen voor. Als eerste is problematisch, dat het opschalen naar het niveau van de veiligheidsregio voor enkele diensten leidt tot fusie of een complexe herinrichting, terwijl er geen probleem speelt op het gebied van robuustheid. Ten tweede zijn er zijn ook diensten waarbij het -op basis van de nu beschikbare onderzoeken- ter discussie staat of zij voldoende robuust zijn, ondanks dat ze congruent zijn aan de veiligheidsregio. Dit heeft te maken met het hiervoor genoemde punt van de toepassing van inhoudelijke criteria voor het bepalen van de schaal.

31

Mogelijke praktische bezwaren Er is een aantal regio’s die momenteel werken aan een fusering of opschaling. De Omgevingsdienst Noord Veluwe en de Omgevingsdienst Veluwe IJssel hebben een projectplan ingediend waarbij ze concreet aan de slag gaan met de fusering. In de regio Utrecht worden gesprekken gevoerd over een versterkte samenwerking of mogelijk fusering tussen de Omgevingsdienst Regio Utrecht en de RUD Utrecht. Het wordt een probleem als uit de op te stellen criteria blijkt dat deze mogelijke fusies niet leiden tot robuuste omgevingsdiensten. Hier kan de parallel worden getrokken met het huidige herindelingsbeleid. Dat is namelijk gericht op fuseren op basis van een beweging van onderop. Deze beweging kunnen we veroorzaken door gesprekken te gaan voeren over slagkracht van Omgevingsdiensten en eventuele oplossingen die de deelnemende bestuurders daarvoor zien. Denkrichting 2: Definitie robuustheid aan de hand van criteria (opstellen van een evaluatiekader) Het bepalen van de omvang (ondergrens) van robuuste omgevingsdiensten kan op verschillende manieren, op basis van verschillende harde en zachte criteria. Zo heeft het rapport Omgevingsdiensten in Beeld (SPPS/TwynstraGudde) een aantal harde criteria onderzocht, zoals de financiering en het aantal fte’s.

Deze criteria worden dan aangevuld met criteria zoals ruimte voor kennisontwikkeling, innovatiekracht, een adequate informatievoorziening, de afhankelijkheid van 1 of enkele opdrachtgevers en een sluitende uitvoerings- en beleidscyclus (BIG-8). Deze criteria hebben daarmee ook een verband met andere pijlers van het IBP VTH. Bijvoorbeeld, de verbetering van de informatievoorziening wordt opgepakt in pijler 3 en de verbetering van de kennisinfrastructuur is onderwerp van pijler 4. Deze criteria zijn benoemd in verschillende rapporten, maar ze moeten aangescherpt en bepaald moet worden welke essentieel zijn om te kunnen spreken van een robuuste omgevingsdienst. De ondergrens voor robuuste omgevingsdiensten De analyse die nu is gemaakt, is dat robuustheid op basis van inhoudelijke criteria samenhangt met de omvang van het werkgebied en de omvang van het takenpakket. Het nog op te stellen evaluatiekader kan de regio’s ondersteunen bij het maken van een keuze hoe zij de ondergrens kunnen bereiken en voorkomt dat diensten die al wel robuust zijn onnodig moeten fuseren of moeten komen tot een andere indeling. Waar verhoging van de ondergrens noodzakelijk is, omdat de dienst op dit moment nog niet voldoende robuust is, is de keuze om dit te doen door: 1. Het vergroten van het werkgebied (opschaling en fusering). 2. Het vergroten van het takenpakket middels plustaken.

Meer taken betekent een grotere dienst in omvang. En zorgt voor een integrale benadering en meer speelruimte.

32

Bijlage 2 Visie en ambitie programma IBT VTH

33

Bijlage 3 Kritische prestatie-indicatoren voor robuuste omgevingsdienst Hieronder wordt een opsomming gegeven voor de kritische prestatie-indicatoren voor een robuuste omgevingsdienst, onderverdeeld naar de eerder benoemde criteria in relatie tot de vier perspectieven van een gezonde organisatie. De werkgroep heeft ervoor gekozen geen onderscheid te maken in “zachte” en “harde” criteria, maar te beoordelen of de kpi meetbaar is. Waar nodig zijn ze verder aangescherpt. Daarnaast is aangegeven welke aspecten onderwerp zijn van ander pijlers binnen het IBP VTH. Effectiviteit 1. De dienst past bij de identiteit van het werkgebied (stedelijk, landelijk of industrieel) en er is sprake van samenhang (coherentie) in het takenpakket en logica in het geografisch werkgebied. 2. De omgevingsdienst is in staat om voldoende te investeren in samenwerking met andere instanties en heeft daartoe een externe oriëntatie (bv. ketentoezicht). 3. De dienst heeft voldoende capaciteit en kwaliteit om te investeren in de optimale dienstverlening van bedrijven en bewoners (zeker gelet de omgevingswet van belang). 4. De dienst is een gezaghebbende autoriteit in de regio op het gebied van VTH en herkenbaar als één entiteit (gelet op identiteit, aansturing, aanspreekbaarheid e.d.) (netwerkdiensten zijn daarom niet toegestaan). 5.

De dienst is in staat te sturen en zich optimaal te verantwoorden op behaalde milieuresultaten met oog voor kosteneffectiviteit; moet zich ontwikkelen naar een outcome gerichte organisatie (van belang voor het bestaansrecht van de organisatie (milieurelevantie)). Er is een duidelijke relatie werkveld, mensen en geld. 6. Voldoen aan geldende kwaliteitscriteria VTH voor de overgedragen taken (wordt verder uitgewerkt in werkgroep kwaliteit, die ook kijkt naar de kwaliteit van het hele VTH-stelsel; link met verordening kwaliteit). 7. Minimaal aantal gekwalificeerd fte voor TH, VV, juridische ondersteuning, BOA en specialismen (zowel inhoudelijk als ondersteunend (zoals informatieanalist)). Dit heeft een relatie met de kwaliteitscriteria, maar het aspect hier gaat meer in op de robuustheid. Er dient sprake te zijn van een volwaardig functiegebouw. Advies is om functiebeschrijvingsen waarderingssysteem HR 21 toe te passen. Efficiency 8. De omgevingsdienst is in staat een frontoffice (nader uit te werken) voor bedrijven en bewoners in te richten en te bemensen (pijler 3) (dit kan vanwege één -loket gedachte en ontbreken van kennis die niet meer bij de opdrachtgevers kan worden georganiseerd). Dit kan gelet op de omgevingswet anders worden. 9. Efficiënt ingerichte bedrijfsprocessen (pijler 3). Wendbaarheid 10.

De dienst kan veranderingen in de omvang van het overgedragen takenpakket opvangen door het aanhouden van buffers (weerstandsvermogen). 11. De dienst is in staat proactief te acteren op toekomstige beleidsontwikkelingen en transitieopgaven.

34

Ontwikkelvermogen 12. De dienst beschikt over innovatiekracht (bijvoorbeeld voor vernieuwingen in het toezicht door de inzet met drones) en heeft daartoe voldoende capaciteit en middelen (koppeling met innovatiebudget). 13. Minimale capaciteit, kwaliteit en middelen voor kennisontwikkeling (pijler 1 en 4) Combinatie 14. Minimaal aantal inrichtingen (milieubelastende activiteiten (mba) in Ow). Uiteraard zegt het aantal inrichtingen iets over de omvang van het takenpakket en dus iets over de mate van robuustheid. Bovendien kan het een zeer meetbaar aspect zijn. De werkgroep heeft geconcludeerd dat dit niet kan worden gevalideerd vanwege een gebrekkig inrichtingenbestand, de overgang naar mba en de afhankelijkheid van geografische situatie. 15. De dienst is in staat (milieu)problemen effectiever en sneller aan te pakken door op basis van (analyses van) actuele en betrouwbare gegevens doelen te stellen, activiteiten te prioriteren en risico’s in te schatten. Er wordt door de dienst gewerkt met een regionaal meerjarig uitvoeringsprogramma (zie ook pijler 5). Hierin wordt het minimale uitvoeringsniveau geborgd (adequate uitvoering). De dienst is in staat (lees: heeft voldoende kennis en capaciteit) een bijdrage te leveren aan de beleidscyclus, de BIG 8 (is al wettelijke verplichting op grond van Bor). 16. Voldoende middelen voor ontwikkeling en specialisatie medewerkers (pijler 4).

17. Balans tussen inhuur en vaste formatie, gelet op het behouden van de benodigde kennis (goed werkgeverschap). 18. De omgevingsdienst beschikt over voldoende capaciteit en kwaliteit om proactief in te spelen op (nieuwe) ontwikkelingen en voor preventie van milieuschade (toekomstgerichtheid en ontwikkelkracht). 19. Minimale capaciteit, kwaliteit en middelen om data en informatievoorziening op orde te hebben (pijler 1 en 3).

35

Bijlage 4 Minimaal adequaat niveau Onderstaande inhoudelijke uitwerkingen kunnen worden gebruikt voor het maken van het regionale uitvoeringsprogramma (basistaken en milieugerelateerde plustaken) en de financiële doorrekeningen voor de begroting. Voor de capaciteit is de minimale norm aangegeven (uitmondend in de minimale norm van 114 fte die correspondeert met € 15 miljoen (incl. overhead). Taken

Uitwerking minimaal adequaat uitvoeringsniveau

Milieu vergunningverlening Voor het adequaat uitvoeringsniveau voor milieuvergunningverlening: Minimaal 16 fte (inclusief 1) Efficiënte uitvoering waarbij wordt gekeken naar wet- en natuur en juristen) regelgeving en best toepasbare technieken. 2) Monitoren of en welke effecten de komst van de omgevingswet heeft op de uitvoering van het werk en de daarbij behorende tijdsinzet. 3) Structureel in te zetten op het actueel houden van vergunningen. Milieumeldingen (onderdeel van formatie vv)

Voor adequate uitvoeringsniveau voor meldingen milieu: 1) Investeren aan de voorkant onder meer door betere afstemming met de toezichthouders om achteraf bij toezicht en handhaving tijd te besparen 2) De prioritering van de aanpak en de accenten bij de meldingen verder te verbeteren aan de hand van typen meldingen, inhoudelijke aspecten en ervaringen met naleefgedrag. 3) Een minimale capaciteitsinzet bepalen.

Milieutoezicht Minimaal 54 fte (inclusief bouw provinciale taken, energiebesparing en duurzaamheid, ketenhandhaving, natuur en juristen)

Voor het adequaat uitvoeringsniveau voor milieutoezicht: 1) Vaststellen minimale frequenties bij de verschillende risicoklassen. 2) Te gaan werken met een risicomodel met als doel het rendement van het werk en daarmee het naleefgedrag te verhogen. 3) Een minimale capaciteitsinzet bepalen. 4) Monitoren van de kengetallen. 5) Adequate inzet op ketenhandhaving en samenwerking (boven)regionale handhavingsprojecten.

Strafrechtelijke handhaving/ BOA Minimaal 4 fte

Voor het adequaat uitvoeringsniveau voor de strafrechtelijke BOA capaciteit monitoren van de beschikbare capaciteit en afspraken maken over een minimale capaciteitsinzet.

Bouwen vergunningverlening Minimaal 4 fte voor provinciale taken

Voor het adequaat uitvoeringsniveau voor taak vergunningverlening Bouwen: 1) De consequenties van de WKB voor de vergunningverlening Bouw per deelnemer uit te werken. 2) Inzet op een betere serviceverlening voor de aanvrager. 3) Inzet op het verminderen van regeldruk (afschaffen regels) door o.a. gebruik te maken van een eenvoudiger toetsingskader.

36

Bouwen toezicht Minimaal 4 fte voor provinciale taken

Voor het adequaat uitvoeringsniveau voor de taak toezicht Bouwen: 1) Om de klasse II en III te blijven uitvoeren op het huidige niveau met de daarbij geldende normen 2) Om te accepteren dat er verschillen gaan ontstaan tussen het toezicht op klasse I (door de private markt) en de klasse II en III 3) Om het aantal toezicht uren per deelnemer te herijken aan de WKB voor zover dat al kan. 4) Een keuze te maken of er ook risicogericht toezicht moet worden ingezet voor bestaande bouw.

Juridische handhaving Minimaal 4 fte

Voor het adequaat uitvoeringsniveau voor de taak juridische handhaving: 1) Om als deelnemers en dienst samen te bepalen hoe met de maatschappelijke ontwikkelingen om te blijven gaan. 2) Goed te blijven monitoren hoe de aantallen handhavingszaken en de stijgende handhavingsverzoeken zich blijven ontwikkelen, evenals de stijging van de gemiddelde tijdsbesteding per zaak.

Bodem toezicht Minimaal 4 fte

Voor het adequaat uitvoeringsniveau voor de taak meldingen bodem: 1) Om een expliciete ambitiebepaling te maken ten aanzien van deze taak 2) Deze ambitiebepaling door te vertalen naar de inzet van fte

Asbest toezicht Minimaal 4 fte

Voor het adequaat uitvoeringsniveau voor de taak 1) Om een expliciete ambitiebepaling te maken ten aanzien van deze taak 2) Deze ambitiebepaling door te vertalen naar de inzet van fte

Specialistische taken Minimaal 20 fte (bouw provinciale taken, bodem, geluid, EV, afvalwater, CE en ZZS)

Voor het adequaat uitvoeringsniveau voor de specialistische taken, wordt minimale capaciteit aangehouden (evenredige verdeling fte afhankelijk van maatschappelijke opgave c.q. uitvoeringsprogramma).

37

Bijlage 5 VTH-kwaliteitscriteria Krachtens artikel 5.4 van de Wabo en artikel 18.23, tweede lid, van de Omgevingswet moet een omgevingsdienst voldoen aan de kwaliteitscriteria die gemeenten en provincies ieder voor zich vaststellen. Er is sprake van een meer algemeen wettelijk kader, waarbij het vertrouwen centraal staat dat de kwaliteit van de uitvoering en handhaving vanuit de eigen uitvoeringsverantwoordelijkheid goed wordt geborgd. Dit staat in artikel 18.23 Ow (kwaliteit basistakenpakket omgevingsdiensten): 1. Om een goede kwaliteit van de uitoefening van de uitvoeringstaak en de handhavingstaak door de omgevingsdiensten te waarborgen: a. stelt de gemeenteraad regels over de uitoefening van deze taken of de daarmee samenhangende werkzaamheden, bedoeld in artikel 18.22, eerste lid, die in opdracht van het college van burgemeester en wethouders worden uitgevoerd, b. stellen provinciale staten regels over de uitoefening van deze taken of de daarmee samenhangende werkzaamheden, bedoeld in artikel 18.22, eerste lid, die in opdracht van gedeputeerde staten worden uitgevoerd. 2. Per omgevingsdienst en voor de op grond van artikel 18.22, tweede lid, aangewezen omgevingsdiensten worden uniforme regels vastgesteld. NB. Er staat nergens dat ze hier ook aan moeten voldoen (maar misschien is dit ook niet nodig).

Daarbij is bepaald dat alle deelnemende bestuursorganen aan één omgevingsdienst dezelfde kwaliteitscriteria vaststellen. Er is wel sprake van regionale uniformiteit, maar geen specifieke inhoud of ondergrens voor de kritische massa van deze criteria. De regels kunnen betrekking hebben op de kwaliteit van uitvoering en handhaving als zodanig (zogenoemde outcomecriteria), maar ook op de vervulling van bepaalde randvoorwaarden om voldoende kwaliteit te behalen, zoals de aanwezigheid van voldoende specifieke deskundigheid voor de uitvoering van een bepaalde taak (input-criteria).7 Het rapport KokxDeVoogd (2021) opteert voor drie opties van de vastlegging van benodigde kritische massa van de omgevingsdiensten. - Het AB van de omgevingsdienst neemt het besluit tot vaststelling per gemeente en provincie o Beschikking van het AB aan individueel bevoegd gezag o Grondslag kwaliteitsverordening o Verplichting via wijziging 18.23, eerste lid, van de Ow.

- Het AB van de omgevingsdienst neemt het besluit tot vaststelling voor de regio als geheel o Kwaliteitsverordening op regionaal niveau o Artikel 54 Wgr; dit wil zeggen dat de deelnemende gemeenten en provincies hun huidige verordenende bevoegdheid met betrekking tot de kritische massa van de omgevingsdienst overdragen (dus delegeren) aan het bestuur van die omgevingsdienst o Aanpassing 18.23, eerste lid, Ow en laten vervallen van artikel 18.23, tweede lid, Ow. o artikel 2 Fvw en 108 Gemeentewet voortvloeit dat dekking door het Rijk moet worden geboden voor de verzwaring van de medebewindstaak.

7

Kamerstukken II 2014/15, 33872, 8, p. 9

38

-

Landelijke criteria gelden, met daarbij de wettelijke opdracht aan de omgevingsdiensten om deze toe te passen bij het bepalen van de voor de uitvoering van uitvoeringsprogramma benodigde bezetting. o Aanpassing artikel 18.23 van de Ow. o De verordenende bevoegdheid van gemeenten en provincies vervalt en wordt vervangen door een regel over de rechtstreekse werking van de criteria voor de kritische massa. Artikel 18.23 Omgevingswet moet bij deze optie 3 tevens regelen dat de criteria bedoeld zijn voor het algemeen bestuur van de omgevingsdienst en dat dit bestuur – zijnde de normadressaat van de landelijke criteria – moet zorgen voor de naleving ervan o Vastelling bij ministeriële regeling of bij Amvb

39

Bijlage 6 Toetsingskader Wordt ingevoegd na besluitvorming in stuurgroep van 9 juni

40