Bijlage 1 - Nota Grondbeleid- en vastgoedbeleid 30082021

Grond- en vastgoedbeleid DOOR DE GEMEENTERAAD VASTGESTELDE KADERS VOOR DE TOEPASSING

Werkgroep grond-en vastgoedbeleid | Drachten | 30 augustus 2021

Samenvatting ...................................................................................................................................... 3 1

2

3

Inleiding ...................................................................................................................................... 5 1.1

Waarom deze nota............................................................................................................. 5

1.2

Relatie met de invoering Omgevingswet .......................................................................... 5

Waarom van het grond- en vastgoedbeleid ............................................................................... 7 2.1

Doelstelling van het grondbeleid ...................................................................................... 7

2.2

Doelstelling gemeentelijk vastgoedbeleid ........................................................................ 8

2.3

Relatie tussen grond- en vastgoedbeleid .......................................................................... 8

Niveaus van sturing en instrumenten van het grondbeleid .....................................................10 3.1

4

3.1.1

Actief grondbeleid ........................................................................................................10

3.1.2

Samenwerking ..............................................................................................................10

3.1.3

Faciliterend grondbeleid ..............................................................................................10

3.2

Vormen van sturing grondbeleid ..................................................................................... 11

3.3

Afwegingskader toepassing grondbeleid ......................................................................... 12

Faciliterend grondbeleid ...........................................................................................................14 4.1

5

6

Privaatrechtelijk kostenverhaal....................................................................................14

4.1.2

Publiekrechtelijk kostenverhaal...................................................................................14

4.2

Financiële bijdrage............................................................................................................ 15

4.3

Particuliere initiatieven .................................................................................................... 17

Samenwerken .............................................................................................................................18 5.1

Bouwclaim.........................................................................................................................18

5.2

Concessie ..........................................................................................................................18

5.3

Publiek-private- of publiek-publieke samenwerking ......................................................18

Actief grondbeleid .................................................................................................................... 19 6.1

Het planvormingsproces bij actief grondbeleid.............................................................. 19

6.2

Verwerven van gronden ................................................................................................... 21

6.3 6.3.1 6.4

1

Kostenverhaal ...................................................................................................................14

4.1.1

6.2.1

7

Vormen van grondbeleid ..................................................................................................10

Instrumenten voor verwerven van gronden ............................................................... 22 Uitgifte van bouwrijpe gronden en uitgifteprijzen ......................................................... 24 Wijze van uitgifte van gronden ................................................................................... 25 Kostentoerekeningsprincipes grondexploitaties ............................................................ 26

Gemeentelijk vastgoedbeleid ................................................................................................... 27 7.1

Uitgangspunten gemeentelijk vastgoedbeleid................................................................ 27

7.2

Rollen m.b.t. gemeentelijk vastgoed ............................................................................... 28

7.3

De gemeentelijke vastgoedportefeuille ........................................................................... 29

7.4

Uitwerking gemeentelijke vastgoedrollen ....................................................................... 31

7.4.1

Portefeuillemanagement .............................................................................................. 31

7.4.2

Vermogensbeheer ......................................................................................................... 31

7.4.3

Vastgoedbeheer ............................................................................................................ 31

7.4.4

Ontwikkelaar ................................................................................................................ 31

7.4.5

Makelaar ...................................................................................................................... 32

7.5

Uitgangspunten huurbeleid en kostentoerekening ........................................................ 32

7.6

De portefeuillestrategie ................................................................................................... 33

7.6.1

Permanent bezit .......................................................................................................... 33

7.6.2

Af te stoten bezit ......................................................................................................... 33

7.6.3

Te herontwikkelen bezit.............................................................................................. 33

7.7 7.7.1

De gemeente Smallingerland energieneutraal maken ............................................... 34

7.7.2

De gemeente Smallingerland klimaatbestendig maken............................................. 35

7.7.3

De gemeente Smallingerland circulair maken............................................................ 35

7.8 8

Financiële kaders gemeentelijk vastgoedbeleid.............................................................. 35

Risicomanagement, weerstandsvermogen, transparantie en verantwoording ....................... 38 8.1

Administratief beheer...................................................................................................... 38

8.1.1

Bouwgrond in exploitatie ............................................................................................ 38

8.1.2

Strategische gronden (Materiële Vaste Activa) .......................................................... 38

8.1.3

Warme gronden........................................................................................................... 39

8.1.4

Voorraad handelsgoederen ......................................................................................... 39

8.1.5

Erfpachtgronden.......................................................................................................... 39

8.1.6

Faciliterend grondbeleid ............................................................................................. 39

8.2

2

Verduurzamen gemeentelijk vastgoed............................................................................ 34

Meerjarenprognose grond- en vastgoedbeleid ............................................................... 39

8.2.1

Meerjarenprognose grondbeleid ................................................................................. 39

8.2.2

Meerjarenprognose vastgoedbeleid ............................................................................40

8.3

Sturingsmodel grond- en vastgoedbeleid .......................................................................40

8.4

Risicomanagement ...........................................................................................................41

8.4.1

Risicomanagement grondbeleid ..................................................................................41

8.4.2

Risicomanagement vastgoedbeleid..............................................................................41

8.4.3

Reserve grond- en reserve vastgoedbeleid.................................................................. 42

8.4.4

Samenhang tussen instrumenten ............................................................................... 42

Samenvatting Aanleiding De gemeenteraad heeft op 8 maart 2021 ingestemd met de notitie ‘Contouren grondbeleid gemeente Smallingerland’ en het college van burgemeester en wethouders verzocht deze notitie zo spoedig mogelijk uit te werken in een nota grondbeleid. Deze nota Grond- en vastgoedbeleid is meer dan alleen een uitwerking van de genoemde notie. We anticiperen met deze nota ook op de na invoering van de Omgevingswet geldende wet- en regelgeving voor de toepassing van grondbeleidsinstrumenten en we beschrijven de uitgangspunten voor het gemeentelijk vastgoedbeleid. Doel Na vaststelling van deze nota door de gemeenteraad beschikt de gemeente Smallingerland over actuele beleidskaders voor de inzet van het grondbeleid- en vastgoedinstrumentarium voor de realisering van gemeentelijke doelen. Er bestaat een nauwe samenhang tussen deze nota en de Omgevingsvisie van de gemeente. Deze nota beschrijft vooral welke instrumenten (‘het wat’) en wanneer en hoe de instrumenten van het grond- en vastgoedbeleid kunnen worden ingezet. De Omgevingsvisie en het nog uit te werken programma Omgeving en gebiedsprogramma Centrum definiëren waarom deze instrumenten worden ingezet. Voor het maatschappelijk vastgoed (onderwijs, sport, welzijn, etc.) werken we de kaders van het vastgoedbeleid nader uit in de nota Accommodatiebeleid. Die wordt ook ter vaststelling aan de gemeenteraad aangeboden.

Rollen en instrumenten De inzet van het grondbeleidsinstrumentarium wordt per situatie bepaald. Op basis van afwegingscriteria (hoofdstuk 3) wordt bepaald welke rol(len) en welk(e) instrument(en) de gemeente inzet. Het afwegingsproces over de vraag of de gemeente faciliterend, via samenwerking of actief wil handelen is geïntegreerd in het op basis van projectmatig werken ingericht planvormingsproces van de gemeente (paragraaf 6.1). Ter ondersteuning van een actief grondbeleid of bij samenwerking met marktpartijen zet de gemeente de beschikbare instrumenten voor het verwerven van de benodigde gronden in. Uitgangspunten vastgoedbeleid Het gemeentelijk vastgoedbeleid hanteert als uitgangspunt dat de gemeente alleen investeert in vastgoed wanneer de samenleving en/of de markt niet tegen voor de gemeente aanvaardbare condities wil of kan voorzien in geschikte huisvesting voor maatschappelijke activiteiten die de gemeente wenst. Dit ‘nee tenzij-principe’ wordt voor het maatschappelijk vastgoed verder uitgewerkt in de nota Accommodatiebeleid. Uitgangspunten grondbeleid Kostenverhaal is en blijft bij toepassing van een faciliterend grondbeleid een wettelijke verplichting als de gemeente voor de realisering van aangewezen bouwactiviteiten kosten maakt.

De Omgevingswet biedt de gemeente ook de mogelijkheid om van particuliere initiatieven een financiële bijdrage te vragen voor aangewezen ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving of waar sprake is van functionele samenhang. Deze nota hanteert als uitgangspunt dat de gemeente via de Omgevingsvisie en de toekomstige Omgevingsplannen van deze optie gebruik wil maken (paragraaf 4.2). Deze nota werkt de kaders waaronder de gemeente gronden aankoopt en de daarvoor beschikbare wettelijke instrumenten (voorkeursrecht en onteigening) wil inzetten uit (paragraaf 6.2). Ook definieert deze nota de kaders voor het toekomstig grondprijsbeleid van de gemeente (paragraaf 6.3)

3

Rolverdeling raad en college Met de inzet van de instrumenten van het grond- en vastgoedbeleid zijn vaak grote investeringen gemoeid. We definiëren in deze nota de kaders waarbinnen dit gebeurt en welke rolverdeling daarbij geldt tussen gemeenteraad en college. Voor een belangrijk deel wordt die rolverdeling al bepaald door wet- en regelgeving. Bij de toepassing van een actief grondbeleid vormt de grondexploitatie een belangrijk sturingsinstrument voor de gemeenteraad. De voorschriften (Besluit Begroting en Verslaglegging) en de actualisering van het gemeentelijk planning- en control instrumentarium zijn leidend geweest bij: • het in deze nota definiëren hoe en welke risico’s worden gemanaged; • de wijze waarop de gemeenteraad hierover wordt geïnformeerd en kan (bij)sturen. Het instellen van de reserves grond- en vastgoedbeleid vormt een wezenlijk onderdeel van deze risicobeheersing. In de nota reserves en voorzieningen wordt dit verder uitgewerkt. Deze nota wordt nog aangeboden aan de gemeenteraad. Planning en vervolg 1. We stellen een nota Accommodatiebeleid op. 2. We werken het voornemen om een reserve grondbeleid en reserve vastgoedbeleid in te stellen uit in de nota Reserves en Voorzieningen. 3.

Via de Meerjaren Prognose Grondbeleid en Meerjaren Prognose Vastgoedbeleid informeren we de gemeenteraad voortaan jaarlijks over de totale ontwikkeling van zowel de grond- en de vastgoedportefeuille van de gemeente. 4. De resultaten van deze prognoses worden samengevat in de paragraaf Grondbeleid en de vanaf 2023 toe te passen paragraaf Vastgoedbeleid waarbij: a. Bij de verslaglegging het accent ligt op ontwikkeling van de risico’s en het benodigde en beschikbare weerstandsvermogen; b. In de begroting het accent ligt op de effecten van deze prognose voor de gemeentelijke exploitatie in de komende jaren.

4

1

Inleiding

1.1

Waarom deze nota

Door het vaststellen van de notitie ‘Contouren grondbeleid gemeente Smallingerland’ op 8 maart 2021 heeft de gemeenteraad zich uitgesproken voor een actievere inzet van de gemeentelijke grondbeleidsinstrumenten wanneer dat voor de realisering van gemeentelijke doelen nodig is. De gemeenteraad heeft het college gevraagd deze contouren zo spoedig mogelijk uit te werken in een Nota Grondbeleid, die de kaders definieert waarbinnen dat plaats kan vinden. In samenhang met het opstellen van de Omgevingsvisie voor Smallingerland vindt in deze nota deze uitwerking plaats. Deze uitwerking beschrijft de grondbeleidsinstrumenten en kaders waaronder die worden ingezet en de besturing en beheersing van de grondbeleidsprocessen. De gemeente is ook eigenaar van gebouwen die worden ingezet t.b.v. de eigen bedrijfsvoering, maatschappelijke doelstellingen of commercieel worden verhuurd. Deze nota beschrijft ook waarom en onder welke condities de gemeente vastgoed wil inzetten ten behoeve van het bijdragen aan de realisering van gemeentelijke doelstellingen. Daardoor kan de gemeenteraad via deze Nota voor zowel het grond- als het vastgoedbeleid de kaders waarbinnen het college deze instrumenten kan inzetten definiëren. De kaders voor maatschappelijk vastgoed zullen verder worden uitgewerkt in het gemeentelijk accommodatiebeleid.

Leeswijzer In hoofdstuk 2 worden de motieven van het gemeentelijk grond- vastgoedbeleid en ook de relatie tussen beide beleidsvelden gedefinieerd. De verschillende sturingsniveaus van dit beleid vormen van grondbeleid en het afwegingskader worden in hoofdstuk 3 geformuleerd. In de hoofdstukken 4, 5 en 6 worden de vormen van grondbeleid uitgewerkt naar instrumenten. De uitgangspunten voor het gemeentelijk vastgoedbeleid worden uitgewerkt in hoofdstuk 7. In hoofdstuk 8 worden de kaders waarbinnen de gemeenteraad het college machtigt deze instrumenten in te zetten uitgewerkt en vertaald naar financieel-economische sturingsinstrumenten. Ook wordt in dit hoofdstuk beschreven op welke wijze de sturing en beheersing van het grond- en vastgoedbeleid wordt ingebed in de gemeentelijk planning- en control cyclus.

1.2

Relatie met de invoering Omgevingswet

De Omgevingswet zal naar verwachting per 1 juli 2022 inwerking treden. Om te voorkomen dat deze nota op het moment van vaststellen al verouderd is, zijn de in deze nota beschreven grondbeleidsinstrumenten gebaseerd op de Omgevingswet. Waar nodig is kort toegelicht hoe de instrumenten onder de bestaande wet- en regelgeving functioneren. Doel van de Omgevingswet is het bereiken van een balans tussen het benutten en beschermen van de leefomgeving. Om dit doel te realiseren zijn tot op heden zelfstandig functionerende wetten en regelingen in de Omgevingswet samengevoegd. Ook zijn er aanpassingen gedaan aan de wettelijke instrumenten om beter te sturen en flexibeler om te gaan met nieuwe (bouw)plannen. De per 1 juli 2022 in werking tredende Omgevingsweg kent drie hoofdsporen. 1. Het hoofdspoor is de Omgevingswet zelf, die via besluiten en regelgeving wordt uitgewerkt. 2. De invoeringswet- en besluiten en ook de invoeringsregeling. 3. Het aanvullingsspoor, dat zijn de onderdelen van het omgevingsrecht (bodem, geluid, grondeigendom en natuur) die door middel van afzonderlijke wetsvoorstellen zijn ingebouwd in de Omgevingswet.

5

De aanvullingswet Grondeigendom, het besluit en daaruit voortvloeiende regelgeving vormt een belangrijk kader voor deze nota Grondbeleid. De aanvullingswet Grondeigendom integreert de wettelijke kaders voor de toepassing van bestaande wettelijke regelingen voor het voorkeursrecht, onteigening en kostenverhaal. Met deze aanvullingswet worden ook nieuwe instrumenten geïntroduceerd, te weten (stedelijke) kavelruil en een afdwingbare financiële bijdrage omgevingsplan. In het kader van de nieuwe Omgevingswet moet elke gemeente uiterlijk 2025 een omgevingsvisie hebben vastgesteld. In die omgevingsvisie behoort een beschrijving van de hoofdlijnen van het gemeentelijk grondbeleid te zijn opgenomen. Tegelijkertijd levert de omgevingsvisie de onderbouwing voor het vragen van een financiële bijdrage ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving van particuliere activiteiten. Daarnaast levert de omgevingsvisie een grondslag voor vestiging van het voorkeursrecht. De Omgevingsvisie voor Smallingerland en deze Nota vormen daardoor een geheel. De in de Omgevingsvisie te verwerken uitgangspunten worden in deze Nota geoperationaliseerd. Verder beschrijft deze Nota ook alle andere noodzakelijke uitgangspunten en kaders voor het grond- en vastgoedbeleid voor een periode van vier jaar.

Jaarlijks wordt in de paragraaf Grondbeleid van de gemeentebegroting aandacht besteed aan relevante ontwikkelingen.

6

2 Waarom van het grond- en vastgoedbeleid De gemeente Smallingerland ziet zich de komende jaren voor grote uitdagingen geplaatst. De coronapandemie lijkt een katalysator te worden voor het versnellen van al zichtbare tendensen, maar leidt ook tot onverwachte nieuwe dynamiek. • De sterke toename van het online winkelen en de effecten daarvan voor de detailhandelsfuncties zullen blijven waarschijnlijk. • Het thuiswerken en de impact die daarvan op de structurele vraag naar kantoren is een andere ontwikkeling. • Op de woningmarkt heeft de coronapandemie tot een onverwachte toename van de druk op ook de woningmarkt in de noordelijke provincies en dus ook Smallingerland geleid. Eerst vormde de krapte op de woningmarkt in de Randstad de aanleiding. Maar nu manifesteert zich in de Randstad ook een nieuwe tendens van suburbanisatie. Vooral (jonge) gezinnen zijn buiten de stad op zoek naar meer ruimte voor hun kinderen en om thuis te kunnen werken. Dit effect verspreid zich als een olievlek buiten de Randstad. • De mogelijke komst van de Lelylijn kan deze ontwikkeling nog verder versterken. Met name spoorverbindingen vormen een belangrijke schakel in het overbruggen van grotere afstanden tussen wonen en werken.

In combinatie met meer thuiswerken kan dit niet alleen resulteren in een blijvende druk op de woningmarkt in Smallingerland maar ook tot een voor kort niet mogelijk geachte sterke groei van de noordelijke provincies. De aankondiging van de noordelijke provincies om in ruil voor betere infrastructuur de komende jaren 220.000 extra huizen te bouwen is daar een belangrijke voorbode van. Deze ontwikkeling zal ook van invloed zijn op de economische ontwikkeling. Tot voor kort vormde de verwachting van een stagnerende bevolkingsgroei de leidraad voor de economische scenario’s. Een weer groeiende bevolking zal ook kunnen leiden tot de claim om meer ruimte te bieden aan bedrijvigheid. Hoe de gemeente op bestaande en nieuwe uitdagingen wil reageren bij de verdere ontwikkeling van de fysieke leefomgeving is primair het domein van de gemeentelijke Omgevingsvisie. Hoe de gemeente haar ambities en doelstellingen uit deze visie wil realiseren vraagt om uitspraken over welke rol(len) de gemeente wanneer en met welke instrumenten wil vervullen. Investeren in grond- en vastgoed zijn kapitaalintensieve activiteiten die ook met risico’s zijn behept. Daarom is het noodzakelijk dat niet alleen over het wat en wanneer kaders worden geformuleerd, maar ook de (financiële) condities waaronder de inzet van die instrumenten plaatsvindt vooraf duidelijk zijn.

Grond- en vastgoedprocessen kennen veelal een lange looptijd. Daarom is beheersing van die langdurige processen en transparantie over het resultaat van die processen essentieel voor het vertrouwen tussen gemeenteraad als kaderstellend orgaan en het college van burgemeester en wethouder als uitvoerend orgaan. Daarmee zijn de belangrijkste argumenten waarom vaststelling van een grond- en vastgoedbeleid noodzakelijk is benoemd.

2.1

Doelstelling van het grondbeleid

Grondbeleid is een van de instrumenten om ambities en beleid van de gemeente met betrekking tot ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving te bevorderen.

7

Basisdoelstelling gemeentelijk grondbeleid Het grondbeleid wordt in samenhang met andere publiekrechtelijke taken en bevoegdheden van de gemeente ingezet om bij te dragen aan het: • Kunnen verevenen van positieve en negatieve resultaten van door de gemeente gewenste ontwikkelingen in het fysieke domein; • Rechtvaardig verdelen van kosten en baten tussen gemeente en grondeigenaren; • Op een transparante wijze beheersen van de risico’s die verbonden zijn aan het ontwikkelingen in het fysieke domein. Bij de toepassing van het gemeentelijk grondbeleid worden de navolgende principes gehanteerd. 1.

2. 3.

4.

De wijze van inzet van het grondbeleidsinstrumentarium wordt per situatie bepaald. Op basis van vastgestelde afwegingscriteria wordt bepaald welke rol(len) en welk(e) instrument(en) de gemeente inzet. De gemeente verwerft gronden onder marktconforme condities waarbij de prijsstelling wordt gewaarborgd door een onafhankelijk uitgevoerde taxatie. Gronduitgifte vindt marktconform plaats op basis van vastgestelde kaders uit het gemeentelijk grondprijsbeleid. Alleen voor maatschappelijk vastgoed zoals buurthuizen, jongerencentra zonder horecavoorziening, schoolgebouwen, bibliotheken, zorgsteunpunten en wijksportvoorzieningen en sociale huurwoningen is staatssteun toegestaan en worden niet marktconforme grondprijzen gehanteerd. De inzet van de grondbeleidsinstrumenten vraagt op basis van de in het Besluit Begroting en Verslaglegging (BBV) geformuleerde regels actief sturing op risico’s en cash flow.

2.2 Doelstelling gemeentelijk vastgoedbeleid Vastgoedbeleid is net als grondbeleid een instrument om bij te dragen aan de realisering van gemeentelijke ambities en doelen. Het vastgoedbeleid is gericht op het bieden van huisvesting aan functies die relevant worden geacht voor het functioneren van de samenleving of de eigen gemeentelijke organisatie. De eerste categorie wordt veelal aangeduid als maatschappelijk vastgoed. De tweede categorie vastgoed wordt veelal als bedrijfshuisvesting aangemerkt. Het gemeentehuis en de gemeentewerf zijn de meest sprekende voorbeelden. Basisdoelstelling gemeentelijk vastgoedbeleid Op basis van vastgestelde beleidskaders op efficiënte wijze huisvesting bieden aan maatschappelijke functies en de gemeentelijke organisatie wanneer de samenleving of de markt daar niet tegen voor de gemeente aanvaardbare condities in kan voorzien. In de Omgevingsvisie wordt onder opgave 1: Versterken van de positie van Drachten als regionaal verzorgingsgebied de opstelling van het programma Omgeving en het gebiedsprogramma Centrum aangekondigd. Bij het formuleren van dit programma zal worden beoordeeld of een verruiming van de doelstelling van het gemeentelijk vastgoedbeleid wenselijk is voor de maatregelen voor met name het Centrum.

2.3

Relatie tussen grond- en vastgoedbeleid

De relaties tussen het gemeentelijk grond- en vastgoedbeleid ontstaan op het moment dat: a. Gemeentelijk vastgoed zijn functie verliest en besloten wordt tot herontwikkeling van die locatie (sloop en realisatie nieuwe functie, zoals o.a. via de Ontwikkelstrategie gebeurt); b. Bouwrijpe grond t.b.v. maatschappelijk vastgoed of gemeentelijke huisvesting wordt ontwikkeld.

8

Op het moment dat gemeentelijk vastgoed zijn functie verliest, neemt het college van burgemeester en wethouders een ontwikkelbesluit. Dat ontwikkelbesluit markeert het einde van de vastgoedexploitatie. Het vastgoed wordt tegen boekwaarde overgeheveld naar de categorie ‘strategische gronden’ (balanspost Materiële Vaste Activa). Afhankelijk van de wijze van herontwikkeling kan dan sprake zijn van herontwikkeling door de gemeente of afstoten van het pand. Het gemeentelijk grondprijsbeleid definieert tegen welke prijs bouwrijpe grond voor maatschappelijk vastgoed wordt geleverd. De condities waaronder deze bouwrijpe grond wordt geleverd zijn gelijk als voor woningbouw en andere commerciële functies. Voor- of nadelen die daarbij zichtbaar worden zijn onderdeel van de gemeentelijke grondexploitatie.

Figuur 1 Relatie tussen vastgoed- en grondbeleid

9

3 Niveaus van sturing en instrumenten van het grondbeleid In de notitie ‘Contouren Grondbeleid gemeente Smallingerland’ heeft de uitwerking naar vormen van sturing en de uitwerking naar een afwegingskader op gebieds- of locatieniveau al in belangrijke mate plaatsgevonden. Die uitgangspunten zijn in deze nota uitgewerkt.

3.1

Vormen van grondbeleid

De gemeente kan op verschillende manieren haar grondbeleid vormgeven. Dit hangt af van de urgentie van een ontwikkeling, de mate van gewenste gemeentelijke bemoeienis en de potentie van een ontwikkeling. Bij het toepassen van de instrumenten van het grondbeleid kan de gemeente kiezen tussen de volgende beleidsstrategieën: 1. 2. 3.

Actief: planontwikkeling- en realisatie door de gemeente; Samenwerking: planontwikkeling en -realisatie in een publiek-private of publiek-publieke samenwerking; Faciliterend: Planontwikkeling- en realisatie door derden.

3.1.1

Actief grondbeleid

Als de gemeente een actief grondbeleid voert dan vinden de meeste werkzaamheden in eigen beheer plaats. De gemeente maakt een plan, verwerft de grond, maakt deze bouwrijp, geeft zelf de gronden uit en zorgt voor het woonrijp maken van de locatie. De daarmee gemoeide kosten en opbrengsten worden verwerkt in een grondexploitatie. De invloed en sturing van de gemeente bij deze vorm van grondbeleid is maximaal. De gemeente bepaalt alles zelf. De opbrengsten komen volledig ten goede van de gemeente. Hier tegenover staat dat de gemeente ook alle risico’s zelf loopt en zelf mogelijke tegenvallers of een tekort moet afdekken. De grondexploitatie wordt 100% gevoerd door de gemeente.

3.1.2

Samenwerking

Bij deze vorm van planrealisatie is sprake van samenwerking op basis van privaatrechtelijke overeenkomsten of via op te richten juridische entiteiten. Van samenwerking kan sprake zijn tussen publieke partijen onderling en publieke- en private partijen. De samenwerkende partijen brengen ontwikkelkennis in, hebben invloed op de planrealisatie en delen, afhankelijk van de afspraken, winst en risico.

3.1.3

Faciliterend grondbeleid

Bij faciliterend grondbeleid laat de gemeente de initiatieven over aan de markt. Private ontwikkelingen worden getoetst aan het gemeentelijk beleid. De invloed en sturing van de gemeente op het uiteindelijke plan is beperkter (de gemeente is immers afhankelijk van de grondeigenaar), maar de gemeente draagt ook beperkt financiële risico’s. De initiatiefnemer betaalt een exploitatiebijdrage voor de kosten die de gemeente heeft gemaakt (kostenverhaal). Naast dit kostenverhaal biedt de Aanvullingswet Grondeigendom (onderdeel Omgevingswet) een nieuw instrument aan. Het wordt mogelijk om een financiële bijdrage als bijdrage aan de verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving te vragen voor nieuwe ontwikkelingen die plaatsvinden buiten het plangebied.

10

Een van de principes van het gemeentelijk grondbeleid (paragraaf 3.2) is dat, afhankelijk van de situatie, voor één van de drie hiervoor genoemde vormen van grondbeleid wordt gekozen. Onafhankelijk daarvan hebben wij in de Omgevingsvisie de condities geformuleerd om een financiële bijdrage te vragen voor kwalitatieve verbeteringen in de fysieke omgeving.

3.2

Vormen van sturing grondbeleid

De gemeente beschikt over diverse instrumenten om haar beleid voor de fysieke leefomgeving te verwezenlijken. In de basis heeft de gemeente een publiekrechtelijke rol. Afhankelijk van diverse factoren kan de gemeente besluiten om door middel van grondbeleid in meer of mindere mate sturing te geven aan deze ontwikkelingen. Het grondbeleid is vooral dienend aan de opgaven in de fysieke leefomgeving. Voor het grondbeleid zijn opgaven uit de Omgevingsvisie belangrijk. Deze visie vormt samen met het programma Omgeving en gebiedsprogramma Centrum (beide nog uit te werken) belangrijke richtinggevende documenten. In de geest van de Omgevingswet stimuleert de gemeente initiatieven vanuit de samenleving via gebiedsontwikkeling of organisch ontwikkelen 1. Dit vergt vertrouwen vanuit de gemeente, maar ook het zoeken naar synergie door samenwerking met andere partijen. Vooral het grondbeleid biedt daar mogelijkheden voor. Prioriteit van het te verwezenlijken beleidsdoel, het wel of niet beschikken over grond of middelen om posities te verwerven spelen hierbij een rol. In figuur 2 zijn de afwegingen op hoofdlijnen geschetst. De Omgevingsvisie, Programma’s of sectorale beleidsnota’s definiëren waar wel en geen gemeentelijke prioriteiten liggen. Daardoor geven deze sturing aan de inzet van het gemeentelijk grond- en vastgoedbeleid.

Daarmee is nog niet bepaald welke rol de gemeente daarbij wil vervullen. Grondbeleid wordt bij uitstek ingezet wanneer de gemeente wil initiëren of verleiden

Figuur 2 Mate en wijze van sturing

Niveaus van sturing In de eerste plaats voert de gemeente regie via haar publiekrechtelijke rol. Al naar gelang de positie in het schema in figuur 2 kan zij daarnaast een meer of minder actieve, sturende rol spelen. a.

Sturen door visies (afwachtend)

Bij organische gebiedsontwikkeling is er ruimte voor gevarieerde initiatieven en sprake van een open-eindeproces zonder blauwdruk.

1

11

Onderdeel van de publiekrechtelijke rol is het sturen door visies. Met de Omgevingsvisie, maar ook via sectorale beleidsnota’s zoals de Woonvisie en de Economische uitvoeringsagenda kan de gemeente richting geven aan de stedelijke ontwikkeling door duidelijkheid voor private investeerders te creëren. b. Sturen vanuit publiekrechtelijke rol (passief) De gemeente toetst aanvragen voor een omgevingsvergunning aan het omgevingsplan. Sturing vindt plaats door het vaststellen van het publiekrechtelijk kader en toetsen van initiatieven aan die kaders. c.

Sturen door het investeren in randvoorwaarden (verleiden) Door gerichte publieke investeringen in strategische gebieden kunnen private investeerders gestimuleerd worden tot het doen van eigen investeringen en kan er een vliegwiel- of multiplier effect ontstaan. Voorbeelden van publieke investeringen zijn: • Wijkvernieuwing (De Bouwen), waarbij zowel grond- als vastgoedbeleid kan worden ingezet; • Aanleg infrastructuur (bijvoorbeeld Drachtstervaart) • Openbare ruimte (bijvoorbeeld herinrichting Raadhuisplein) • (Maatschappelijke) voorzieningen (bijvoorbeeld bibliotheek en/of museum met toepassing gemeentelijk vastgoedbeleid)

d. Sturen door te faciliteren (verleidend) Als een particulier initiatief vanuit het beleidsperspectief van de gemeente van belang wordt geacht voor de ontwikkeling van Smallingerland, kan de gemeente de initiatiefnemer actief ondersteunen zonder zelf financieel te participeren in de ontwikkeling. Bijvoorbeeld door medewerking te verlenen aan wijziging van de bestemming of het uitvoeren van maatregelen zoals de inrichting openbare ruimte, etc. Dit wordt faciliterend grondbeleid genoemd. Andere voorbeelden van faciliteren zijn als de gemeente als intermediair marktpartijen bij elkaar brengt om gewenste ontwikkeling van de grond te tillen of goede en minder goede locaties in het kader van de uitgifte aan elkaar koppelt. Het via de Omgevingswet geïntroduceerde nieuwe instrument van stedelijke kavelruil kan daar wellicht in de toekomst voor worden ingezet. Maar ook het stroomlijnen van de interne gemeentelijke processen kan hieraan bijdragen. e.

3.3

Sturen door inzetten grond- of vastgoedposities (initiërend) De meest vergaande wijze van sturing is als de gemeente eigen grond of vastgoed inzet en/of verwerft om een project of maatschappelijk doel te realiseren. De gemeente draagt dan het risico van de grondexploitatie. Dit wordt actief grondbeleid genoemd.

Afwegingskader toepassing grondbeleid

Bij de rolkeuze op gebieds- of locatieniveau zijn verdeling van de grondposities, (financiële) capaciteit en risicoverdeling drie variabelen die richting geven aan de rolverdeling tussen gemeente en de marktpartijen. In figuur 3 is dat schematisch weergegeven.

12

Figuur 3 Keuzeproces situationeel grondbeleid

De gemeentelijke grondexploitatie is dé exponent van een actief grondbeleid. De publiek-private of publiek-publieke samenwerking in de vorm van een juridische entiteit, de concessie en de bouwclaim behoren tot het domein van samenwerking. En de private ontwikkeling behoort tot het faciliterend grondbeleid. In samenhang met figuur 2, die het keuzeproces van de mate en wijze van sturing afhankelijk maakt, werkt figuur 3 dit op basis van de genoemde variabelen uit en geeft richting aan de rol die de gemeente kan invullen. Randvoorwaarde voor het toepassen is dat de gemeentelijke beleidskaders (Omgevingsvisie, sectorale visies als woonvisie en economische agenda) voldoende houvast bieden om dit keuzeproces te kunnen uitvoeren. Bij het doorlopen van dit keuzeproces speelt de visie op de positie van de gemeente een belangrijke rol. Bij een grote risico-afkerigheid of wanneer het vertrouwen in de markt groot is, leidt dit keuzeproces eerder tot private ontwikkelingen, toepassen van concessies en soms publiek-private samenwerking. De gemeente wordt dan wel afhankelijker van particuliere initiatieven bij het realiseren van haar doelen. Verleiden is dan de methode om waar nodig de markt te stimuleren. Wanneer het geloof in de markt onvoldoende is en de risico’s beheersbaar lijken, zal de keuze eerder vallen op een actieve opstelling van de gemeente.

Maar ook dan heeft de gemeente de keuze om de regie volledig in eigen hand te nemen (gemeentelijke grondexploitatie) of rollen en risico’s te spreiden via concessies, publiek-private samenwerking en bouwclaims. Op gebieds- of projectniveau wordt via de ontwikkelstrategie dit keuzeproces onderbouwd. De door de gemeenteraad vast te stellen nota grond- en vastgoedbeleid formuleert de kaders voor dit keuzeproces. Voorbeeld Zogenaamde ‘rotte kiezen’ kunnen ontstaan als een particulier initiatief niet van de grond komt door marktomstandigheden en/of strijdigheid met de gemeentelijke kaders. In zo’n situatie leidt een private ontwikkeling tot een dood spoor met als mogelijk gevolg langdurige leegstand van vastgoed of braakliggende gronden. In zo’n situatie kan de gemeente op basis van de afwegingen in figuur 3 tot de conclusie komen om zelf een actievere rol te vervullen. Dat kan in samenwerking met de markt of door zelf door verwerving van de locatie, het initiatief te nemen en een actief grondbeleid toe te passen.

13

4 Faciliterend grondbeleid Aan het toepassen van faciliterend grondbeleid ligt de aanname ten grondslag dat de gemeente via inzet van publiekrechtelijke instrumenten voldoende sturing kan geven aan de gewenste ontwikkeling van de fysieke omgeving. Het in figuur 3 opgenomen afwegingskader is behulpzaam bij het bepalen wanneer de gemeente zich kan beperken tot het toepassen van een faciliterend grondbeleid. De verplichting tot kostenverhaal die aan de gemeente is opgelegd, waarborgt het gelijkheidsbeginsel (alle initiatieven worden gelijk behandeld). Deze zorgt er ook voor dat de gemeente kosten vergoed krijgt die ze heeft gemaakt. De invoering van de Omgevingswet leidt wel tot wijzigingen in de systematiek, maar het basisprincipe, zoals dat geldt onder de Wro, blijft gelijk. A

4.1

Kostenverhaal

Kostenverhaal is en blijft een wettelijke verplichting voor de gemeente wanneer zij ten behoeve van de realisering van aangewezen bouwactiviteiten door particuliere initiatiefnemers kosten maakt. Bij het bepalen van de hoogte van de kosten die worden verhaald, gelden de criteria van profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid (PPT-criteria). De verplichting om kosten te verhalen kan plaatsvinden via het maken van contractuele afspraken vooraf (anterieure overeenkomst) of door het verhalen van die kosten op grond van het omgevingsplan. Hoofdregel was en blijft dat kostenverhaal primair op vrijwillige basis via een anterieure overeenkomst voorafgaand aan de vaststelling van het omgevingsplan of verlening van de omgevingsvergunning plaatsvindt. Alleen wanneer initiatiefnemer(s) en gemeenten niet vooruitlopend op vaststelling van het Omgevingsplan of buitenplanse omgevingsactiviteit overeenstemming bereiken, ontstaat kostenverhaal op dwingende basis. De planrealisatie vindt in beide situaties plaats voor rekening en risico van de private partij. De invloed en sturing van de gemeente op het uiteindelijke plan is beperkt, maar de gemeente draagt ook een beperkt financieel risico. Grondslag kostenverhaal Privaatrechtelijk kostenverhaal Omgevingsplan Buitenplanse omgevingsplanactiviteit

Bevoegd orgaan College burgemeester en wethouder Gemeenteraad College burgemeester en wethouders

Tabel 1 Verdeling bevoegdheden kostenverhaal op basis van Omgevingswet

4.1.1

Privaatrechtelijk kostenverhaal

De gemeente en de ontwikkelaar hebben contractsvrijheid bij een anterieure overeenkomst. Ze kunnen zelf bepalen waar ze afspraken over maken en waar niet. Hoewel de PPT-criteria bij een anterieure overeenkomst niet gelden, vormen zij op de achtergrond wel de context waarbinnen initiatiefnemer(s) en gemeente de vrijwillige afspraken maken.

4.1.2

Publiekrechtelijk kostenverhaal

Bij de invoering van de Omgevingswet vervangt het Omgevingsplan het exploitatieplan als grondslag voor het publiekrechtelijk kostenverhaal. De kostenverhaalregels in het omgevingsplan definiëren de rekenregels/verdeelmethoden. De macro-aftopping bepaalt dat niet meer kosten van een initiatief kunnen worden verhaald dan er aan opbrengsten zijn. De micro-aftopping begrenst de maximaal aan een initiatief toe te rekenen gemeentelijke plankosten. De wijze van kostenverhaal wordt afhankelijk van het type ontwikkeling. Bij integrale gebiedsontwikkeling wordt een tijdvak voor planrealisatie benoemd. Daardoor is het mogelijk de verwachte

14

kosten en opbrengsten van het plan binnen dit tijdvak te ramen. Kostenverhaal is verder alleen mogelijk over aangewezen kostensoort (plankosten) en in bijlage IV van het Omgevingsbesluit opgenomen kostensoorten. Bij de integrale gebiedsontwikkeling worden de kosten voor publieke voorzieningen uit de vastgoedontwikkeling betaald. Naast de integrale gebiedsontwikkeling introduceert de Omgevingswet organische gebiedsontwikkeling, waarbij in principe geen zicht is op het eindbeeld van een ontwikkeling. Kenmerkend voor organische ontwikkeling is dat er veel onzekerheid bestaat over wat, waar, wanneer en door wie ontwikkeld gaat worden. Dat geldt ook voor de publieke voorzieningen waarvoor het kostenverhaal wordt aangewend. Het is daarom vooraf lastig, zo niet onmogelijk om afspraken met particuliere partijen te maken over de te verhalen kosten. Gezien die onzekerheden heeft ook de gemeente behoefte aan flexibiliteit bij het bepalen welke rol ze wel en niet wil en kan innemen. Kostenverhaal bij organische gebiedsontwikkeling vindt plaats zonder benoeming van een tijdvak. Er wordt per kostenverhaalgebied (exploitatiegebied onder Wro) een kostenplafond gedefinieerd. Alleen de kosten voor werken en werkzaamheden die nodig zijn voor niet-uitgeefbare gronden kunnen worden verhaald.

In plaats van de macro-aftopping wordt bij aanvraag van de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen beschikking bestuursrechtelijke geldschuld getoetst of de kosten niet hoger zijn dan de door de ontwikkeling optredende waardevermeerdering. Advies 1. Kostenverhaal via het privaatrechtelijke spoor is uitgangspunt van het gemeentelijk grondbeleid 2. De gemeente is bereid publiekrechtelijk kostenverhaal als instrument bij organische gebiedsontwikkeling toe te passen voor ontwikkelingen waarbij nog niet helemaal duidelijk is hoe het gebied zich in de toekomst zal ontwikkelen en welke publieke voorzieningen daarvoor door de gemeente gerealiseerd moeten worden.

4.2 Financiële bijdrage De Omgevingswet biedt de mogelijkheid voor de gemeente om in een omgevingsplan te bepalen dat een financiële bijdrage wordt verlangd voor aangewezen ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving (regeling voor publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdragen). Voorwaarde is wel dat die maatregelen in omgevingsvisie of programma zijn vastgelegd. In de omgevingsvisie van de gemeente wordt een onderbouwing van de functionele samenhang van maatregelen vastgelegd. Bijvoorbeeld als voor dezelfde functie samenhangend beleid voor de gemeente wordt opgenomen, zoals beleid om te voldoen aan gemeentelijke woningbouwopgave dat van toepassing is op nieuwe woningbouwlocaties. Uitgangspunt voor het gemeentelijk grondbeleid is dat in beginsel op basis van vrijwilligheid anterieur deze financiële bijdrage wordt verhaald. Toepassing is mogelijk als wordt voldaan aan de volgende vereisten: a. Functionele samenhang (bijv. een financiële bijdrage voor sociale woningbouw, of aan het ontwikkelen van een nieuw bedrijventerrein en het opknappen van een bestaand bedrijventerrein) b. Als de (woning)bouwlocatie profijt heeft van de ontwikkeling van een aantrekkelijker woonen leefklimaat, of vestigings- en ondernemingsklimaat. c. De kosten niet op andersoortige wijze verhaalbaar zijn.

15

Ook hier geldt dat het voorafgaand aan de planontwikkeling vastleggen van de afspraken in een anterieure overeenkomst de voorkeur verdient. Op vrijwillige basis contracteren over financiële bijdragen is op dit moment al mogelijk en geregeld in de Wet ruimtelijke ordening (Wro) voor bovenwijkse voorzieningen. Voorbeeld De gemeente heeft zich in beleidsdocumenten uitgesproken voor versterking van de ontwikkeling van de werkgelegenheid in onder andere de recreatieve sector. Daarvoor zijn ingrepen in het landschap en de openbare ruimte noodzakelijk. Particuliere ondernemers in het gebied zijn bereid tot herontwikkeling van bestaande functies in het gebied. De gemeente heeft behalve de openbare ruimte geen grondposities in het gebied en is bij de ontwikkeling sterk afhankelijk van de particuliere initiatieven. De gemeente heeft onvoldoende middelen om de investeringen in de openbare ruimte, waarvan ook de particuliere investeerders indirect zullen profiteren, volledig te bekostigen. Daarom wil de gemeente een financiële bijdrage van de particuliere investeerders vragen en spreekt zich daarover uit in de Omgevingsvisie.

Vrijwillige financiële bijdrage Net als bij het kostenverhaal geldt ook hier dat op basis van vrijwilligheid tussen initiatiefnemers en gemeente financiële afspraken kunnen worden gemaakt. De ontwikkelingen waarvoor deze financiële bijdrage wordt gevraagd moeten dan zijn vastgelegd in de omgevingsvisie of een programma. Afdwingbare financiële bijdrage Het omgevingsplan moet de ontwikkeling waarvoor een financiële bijdrage wordt verhaald concretiseren. In de toelichting moet een onderbouwing worden gegeven van de functionele samenhang tussen de ontwikkeling en de activiteiten waarvoor regels over financiële bijdragen worden gesteld. Die onderbouwing kan gebaseerd worden op een omgevingsvisie of programma. De financiële bijdrage kan alleen daadwerkelijk geïnd worden als de initiatiefnemer van de bouwactiviteit geen overeenkomst over het kostenverhaal heeft gesloten met de gemeente en de bijdrage niet anderszins is verzekerd. De inning vindt plaats via de beschikking bestuursrechtelijke geldschuld waarmee ook de verschuldigde bijdrage voor het kostenverhaal wordt opgelegd. De regeling voor publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdragen is beperkt tot aangewezen bouwactiviteiten waarvoor verplicht kosten moeten worden verhaald (zoals de bouw van woningen en kantoren). Er kunnen geen financiële bijdragen worden afgedwongen voor bestaande, al toegelaten activiteiten.

Deze financiële bijdragen kunnen alleen van initiatiefnemers worden verlangd als die bijdrage wordt gebruikt voor verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving én er een functionele samenhang bestaat tussen de ontwikkeling waarvoor de bijdrage wordt verlangd en de (bouw)activiteit van de initiatiefnemer. Het gaat daarmee niet om ontwikkelingen die direct noodzakelijk zijn voor het realiseren of verrichten van een bouwactiviteit, maar om ontwikkelingen die daarmee samenhangen. In de meeste gevallen zal deze samenhang bestaan op een hoger schaalniveau. Gedacht kan worden aan bijvoorbeeld kwalitatieve verbeteringen van landschap, de aanleg of aanpassingen van wegen c.a., de aanleg van park- of recreatiegebieden. Daarnaast mag de financiële bijdrage niet hoger zijn dan de waardevermeerdering van de grond of de opbrengsten op de locatie waar de bouwactiviteit wordt verricht. Via de opgaven uit de Omgevingsvisie worden de acties op gebied van wonen, werken, duurzaamheid, openbare ruimte en verbindingen gedefinieerd die ook van de gemeente substantiële investeringen verlangen. Via de financiële bijdrage kan een deel van die investeringen worden verhaald op nieuwe initiatieven.

16

Advies 1. De gemeente zal gebruik maken van de mogelijkheid tot het verhalen van een financiële bijdrage ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. 2. Kostenverhaal via het privaatrechtelijke spoor is uitgangspunt van het gemeentelijk grondbeleid.

4.3 Stedelijke kavelruil Bij stedelijke kavelruil maken de eigenaren zelf met elkaar een plan voor hun gebied. Ruilen van eigendom om zo een betere verdeling/inrichting te krijgen is het uitgangspunt. Vrijwillige stedelijke kavelruil is een nieuw middel voor gebiedsontwikkeling. De gemeentelijke rol is primair een faciliterende rol via het publiekrechtelijk instrumentarium. Afhankelijk van de inhoud van de plannen van particuliere initiatiefnemers kan de gemeente echter ook partij worden bij de kavelruil. Belangrijk in dat geval is dat rol(len) van de gemeente glashelder zijn voor alle betrokkenen. Als het gaat om wat meer complexe stedelijke herstructureringsopgaven met een versnipperde grondeigendom en relatief hoge kosten van herontwikkeling zal kavelruil alleen geen oplossing bieden en zal initiërende ingrepen van de gemeente nodig kunnen zijn. De gemeente kan bijvoorbeeld in het omgevingsplan kavelruilgebieden aanwijzen, waar eigenaren een stedelijke kavelruil met behulp van de gemeente kunnen voorbereiden. Daarbij kan de gemeente een kavelruil die door een meerderheid van de eigenaren wordt gewenst, beschermen door een voorkeursrecht te vestigen. Ook kan worden gedacht aan het onteigenen van eigenaren die niet willen verkopen of participeren in de herontwikkeling.

Ook kan de gemeente partij worden wanneer de realisering van de plannen ingrepen in de openbare ruimte noodzakelijk maken. Verwijzende ook naar het gebruik van het instrument vrijwillige kavelruil in het landelijk gebied, is stedelijke kavelruil. Stedelijke kavelruil is een ingewikkeld proces, waarbij het succes afhangt van vele factoren. Deze Nota Grond- en vastgoedbeleid sluit toepassing van het instrument niet uit, maar de inzet zal alleen op verzoek van particulieren initiatiefnemers plaatsvinden.

4.4 Particuliere initiatieven Nieuwe particuliere initiatieven kunnen worden onderscheiden in initiatieven, in beginsel passend binnen het Omgevingsplan en initiatieven, die daar niet binnen passen. De omgevingstafel wordt het vooroverleg tussen initiatiefnemer en bevoegd gezag dat moet bijdragen aan een integraal advies en de basis om binnen acht weken een vergunning te kunnen verlenen. Die vergunningverlening kan gepaard gaan met publiekrechtelijk kostenverhaal wanneer vooraf geen anterieure overeenkomst met de initiatiefnemer is gesloten. Daarnaast kunnen particuliere initiatieven worden ingediend die niet inpasbaar zijn binnen het omgevingsplan. In die situatie zal het initiatief zowel inhoudelijk als op financiële effecten beoordeeld moeten worden. De financiële beoordeling is gericht op de volgende vragen: • Welke gemeentelijke kosten zijn gemoeid met de realisering van het initiatief; • Is de initiatiefnemer bereid om met de gemeente een anterieure overeenkomst re sluiten.

17

5 Samenwerken Aan het toepassen van de grondbeleidsstrategie samenwerken kunnen verschillende motieven ten grondslag liggen. De gemeente kan gedwongen worden om samen te werken omdat een of meerdere andere partijen grond- of vastgoedposities bezitten. Samenwerken kan ook als strategie worden ingezet als de gemeente met andere overheden of met de markt kennis of risico wil kunnen delen. Het belang van het tweede motief neemt toe omdat de gemeente Smallingerland de komende jaren voor grote uitdagingen wordt geplaatst en zelf ook onvoldoende middelen en capaciteit heeft om die zelfstandig te kunnen beantwoorden. De wijze van samenwerking kan op verschillende manieren vorm krijgen: • privaatrechtelijke overeenkomsten (intentie-, samenwerkings- en realisatieovereenkomst), • concessieovereenkomsten die na een prijsvraag tot stand komen • oprichting van een juridische entiteit (bijvoorbeeld een gemeenschappelijke regeling tussen publieke partijen • gemeenschappelijke exploitatiemaatschappij in de vorm van een cv/bv tussen de gemeente en private partijen).

5.1

Bouwclaim

Aan de toepassing van het bouwclaimmodel ligt ten grondslag dat een (bouwende) ontwikkelaar vroegtijdig een grondpositie in een plangebied heeft ingenomen. Om tot realisering over te kunnen gaan maakt de gemeente met de private partij de afspraak dat deze in ruil voor het overdragen van de grondpositie aan de gemeente het recht op bouwen van een bepaald programma in het plangebied verwerft (de bouwclaim). Afhankelijk van de verdere afspraken zorgt de gemeente dan veelal voor het bouw- en woonrijp maken. Het bouwclaimmodel is een oplossing wanneer de grondposities van gemeente en private partijen onvoldoende afgestemd zijn op het plan en er een (her)verkaveling van posities noodzakelijk is.

5.2 Concessie In het concessiemodel verleent de gemeente een recht aan een private partij die de grond bouwrijp maakt, het vastgoed realiseert en het openbaar gebied na afronding overdraagt aan de gemeente. De regie voor zowel vastgoed‐ als grondexploitatie ligt in één hand, namelijk van de concessiehouder. De gemeente draagt uitvoering en regie volledig over aan de concessiehouder maar behoudt de toetsende publiekrechtelijke rol.

5.3

Publiek-private- of publiek-publieke samenwerking

Samenwerking tussen gemeente en marktpartijen of andere overheden waarbij de partijen gemeenschappelijk het risico voor de grondexploitatie overdragen aan een juridische entiteit. Afhankelijk van de wijze waarop de samenwerking en de risicoverdeling in die juridische entiteit vorm wordt gegeven, wordt een beroep op gemeentelijke (financiële) capaciteit gedaan en draagt de gemeente via de juridische entiteit mede het risico. Het bedrijvenpark Azeven is een voorbeeld van publiek-publieke samenwerking. Advies 1. De gemeente wil samenwerken als instrument inzetten om kennis en risico’s bij de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving te kunnen delen met andere partijen.

18

6 Actief grondbeleid In hoofdstuk 3 zijn de afwegingen geschetst bij de keuze voor een meer passief of een meer actief grondbeleid. De keuze voor een actief grondbeleid ontstaat wanneer de gemeente op een locatie of in een gebiedsontwikkeling actief wil sturen op de realisering van gemeentelijke beleidsdoelen. De gemeente heeft al een grondpositie en/of beschikt over de benodigde middelen om grondposities actief te verwerven. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op het proces van gebieds- of locatieontwikkeling (paragraaf 6.1), bij actief grondbeleid, het verwerven van grondposities, het bouwen woonrijp maken en het uitgeven van grond.

6.1

Het planvormingsproces bij actief grondbeleid

De gemeentelijke middelen zijn per definitie beperkt. Daarom is het van belang om met de beschikbare middelen een zo groot mogelijk effectiviteit na te streven. Met effectiviteit wordt dan bedoeld de mate waarin de inzet van die middelen kan bijdragen aan het realiseren van gemeentelijke doelen. Dit maakt het per definitie noodzakelijk focus aan te brengen. Dat kan door aanwijzing van strategische investeringsgebieden, gebiedsontwikkelingen waarin via een integrale en geconcentreerde aanpak belangrijke beleidsdoelstellingen van de gemeente worden gerealiseerd. De Omgevingsvisie zelf, inclusief de sectorale beleidsnota’s zoals de Woonvisie 2020-2025, de visie Werklocaties of beleidsnota’s over het Sociaal Domein, kunnen daarbij richtinggevend zijn. Maar ook de programma’ Omgeving en gebiedsprogramma Centrum (nog uit te werken bij de Omgevingsvisie) en de woningbouwopgave die voorkomt uit de mogelijke komst van de Lelylijn kunnen hier richting aan geven. De afweging of de gemeente zelf actief wordt in plaats van door de markt geïnitieerde initiatieven te faciliteren of in samenwerking met de markt die beleidsdoelen te realiseren, is mede afhankelijk van het gemeentelijk belang, de benodigde gemeentelijke inzet en beschikbare gemeentelijke middelen. En soms kan of wil de markt bepaalde gemeentelijke beleidsdoelen ook niet realiseren.

Het proces van locatie- of gebiedsontwikkeling vindt normaliter gefaseerd plaats. Bij ruimtelijke ontwikkelingsprojecten in de fysieke leefomgeving wordt daarbij de in figuur 4 weergegeven fasering gehanteerd. Welke grondbeleidsstrategie wordt toegepast en het formuleren van de inhoudelijke en financiële kaders waarbinnen die strategie wordt toegepast vindt van grof naar fijn gedurende de verschillende fasen in het proces plaats.

Figuur 4 Fasering ontwikkelproject

19

Initiatieffase Voorafgaand aan de formulering van een projectopdracht is sprake van de initiatieffase. Dat is de fase waarin wordt bepaald of al dan niet sprake is van een projectmatige aanpak. Dat wordt bepaald aan de hand van de aanleiding, de achtergrond, de probleem- en/of doelstelling en het gewenste resultaat. Wanneer voor een projectmatige aanpak wordt gekozen, resulteert dit in de formulering van een projectopdracht. Op dat moment wordt nog geen uitspraak gedaan over het wel of niet hanteren van een actief grondbeleid. Het projectplan beschrijft vooral over hoe het projectresultaat gerealiseerd gaat worden, langs welke stappen, in de tijd en met welke middelen. Alle randvoorwaarden (tijd, geld, organisatie, informatie, communicatie) worden in het plan nader uitgewerkt. Het projectplan motiveert welke grondbeleidsstrategie wordt toegepast om het gewenste projectresultaat te kunnen realiseren. Dus als er wordt gekozen voor een actief grondbeleid motiveert het projectplan de noodzaak daartoe. De toepassing van actief grondbeleid vindt alleen plaats via een projectmatige aanpak. Een projectplan dat zich uitspreekt voor toepassing van een actief grondbeleid wordt altijd vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders.

Definitiefase In de definitiefase wordt antwoord gegeven op: • wat willen we wanneer bouwen; • welke kwaliteitseisen stellen we daaraan; • wat zijn de kaders zijn voor de inrichting van de openbare ruimte; • welke randvoorwaarden gelden er m.b.t. milieu, verkeer, landschappelijk, stedenbouwkundig, civieltechnisch, veiligheid, leefbaarheid en duurzaamheid. Voor grote projecten (schaalniveau Vrijburgh), resulteert dat in een gebiedsvisie, bestaande uit een programma, een globaal stedenbouwkundig plan, een ontwikkelstrategie (inclusief verwervingsstrategie en marktbenadering) en een financiële haalbaarheidsanalyse. Onderdeel van die verwervingsstrategie kan vestiging van het voorkeursrecht en/of starten met anticiperend verwerven zijn. Voor kleinere projecten, zoals die in de Ontwikkelstrategie zijn opgenomen, wordt het resultaat verwerkt in een bouwenveloppe per locatie, wordt de marktbenadering bepaald en wordt direct een grondexploitatie opgesteld en vastgesteld door de gemeenteraad. Voor grotere projecten zal het globaal stedenbouwkundig plan incl. financiële haalbaarheidsanalyse door de gemeenteraad worden vastgesteld.

Ontwerpfase In de ontwerpfase wordt de visie uitgewerkt in een ruimtelijke kader, bestaande uit een stedenbouwkundig ontwerp, uitwerking van de beleidsrandvoorwaarden in een programma van eisen en wordt het stedenbouwkundig ontwerp vertaald in een grondexploitatie. Dit ruimtelijk kader vormt de basis voor het omgevingsplan. Omgevingsplan en grondexploitatie worden vastgesteld door de gemeenteraad. In deze fase wordt gestart met het anticiperend verwerven van gronden en gebouwen. Voorbereidings- en realisatiefase In deze fase is sprake van verdere uitwerking van het stedenbouwkundig ontwerp in een voorlopig en definitief ontwerp van de openbare ruimte. Direct na vaststelling van de grondexploitatie wordt gestart met het actief verwerven van de resterende benodigde gronden en gebouwen.

20

Er wordt bouw- en woonrijp gemaakt en er vindt op basis van het grondprijsbeleid van de gemeente uitgifte van bouwrijpe grond plaats. De grondexploitatie wordt periodiek (jaarlijks) geactualiseerd en als de ontwikkelingen daar aanleiding toe geven, wordt die herzien. Beheerfase Bij de start van de beheerfase eindigt het project. De grondexploitatie kan worden afgesloten en het resultaat wordt verrekend. Het openbaar gebied wordt overgedragen aan de beheerorganisatie van de gemeente. Dat wordt vanaf dat moment verantwoordelijk voor beheer en onderhoud van de openbare ruimte.

6.2 Verwerven van gronden Gekoppeld aan de fase van ruimtelijke planontwikkeling kunnen zoals in tabel 2 is aangegeven drie vormen van aankoopbeleid worden onderscheiden 1.

Strategische aankopen: deze vinden plaats op het moment dat er nog geen of slechts een beperkt planologisch kader beschikbaar is en ook geen sprake is van het binnen afzienbare termijn vaststellen van een grondexploitatie door de gemeenteraad;

2.

Anticiperende aankopen: deze worden gedaan in gebieden waar beleidsmatige uitgangspunten via de vaststelling van de visie door de gemeenteraad zijn bepaald en de verwachting is dat binnen 2 jaar een operationele grondexploitatie door de gemeenteraad kan worden vastgesteld;

3.

Verwerving in de operationele fase: dit is aan de orde als een grondexploitatie door de gemeenteraad is vastgesteld en verwerving binnen het budgettair kader van de grondexploitatie plaatsvindt.

Fase planvorming Niet of nauwelijks Visie vastgesteld Ruimtelijk kader vastgesteld

Geen grondexploitatie Strategisch

Grondexploitatie Binnen twee jaar vast te stellen Anticiperend

Vastgesteld door gemeenteraad

Actief

Tabel 2 Vormen van aankoopbeleid in relatie tot planvorming en grondexploitatie

Onder strategische verwerven wordt verstaan het aankopen van gronden en/of opstallen zonder dat daar al concrete plannen onderliggen, maar waarmee de gemeente verwacht in de toekomst substantiële (maatschappelijke of financiële) voordelen te kunnen behalen of ongewenste ontwikkelingen te kunnen voorkomen. Die voordelen kunnen ontstaan door het via een grondpositie optimaliseren van de onderhandelingspositie, hetzij financieel door vroegtijdig op de markt te komen wanneer de grondprijzen zich nog op een laag prijsniveau bevinden, dan wel een combinatie van beide. Van het voorkomen van ongewenste ontwikkelingen kan sprake zijn als het door het innemen van een positie door de gemeente voor andere partijen onmogelijke wordt een maatschappelijk minder of ongewenste functie te realiseren. Kenmerkend voor strategisch verworven bezit is dat op het moment van verwerving het einddoel van dit bezit voorlopig nog niet bekend is. Daarom behoort exploitatie van dit bezit gericht te zijn op waardebehoud om daarmee onnodig vermogensverlies te voorkomen. Eventueel kan het bezit in de toekomst, in het geval het zijn strategische betekenis weer verliest, worden afgestoten. Door te kiezen voor waardebehoud wordt het verkoopresultaat geoptimaliseerd. Daarom is het van