Bijlage 1 bij brief Provincie - Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader 2020

Om goed te kunnen bepalen om

welk deel het gaat, is een adequate methodiek van risicomanagement, dat geïmplementeerd is in de organisatie, een noodzaak. De paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing is bij uitstek de aangewezen plek om de informatie in op te nemen. De toezichthouder toetst de inzet van de algemene reserve in relatie tot de geïnventariseerde risico’s. Er geldt geen standaardnorm, er is altijd sprake van maatwerk. Een gemeente die de risico’s niet actueel en niet (volledig) gekwantificeerd heeft, kan niet (onderbouwd) aantonen hoe groot het vrij inzetbare bedrag van de algemene reserve is. Onder niet (volledig) gekwantificeerde risico’s vallen onder andere PM-posten. Deze gemeente kan dus geen middelen uit de algemene reserve inzetten ten gunste van de exploitatie zoals hier bedoeld. Het bedrag dat in de afzonderlijke bestemmingsreserve wordt gestort, maakt volgens de toezichthouder geen onderdeel meer uit van de beschikbare weerstandscapaciteit. Het besluit tot inzet van de algemene reserve kan niet verlengd worden. Gedurende de (resterende) looptijd van de inzet van de algemene reserve kan de inzet ook niet meer verhoogd worden. Verlaging of geheel beëindigen van de inzet van de algemene reserve is wel mogelijk.

Zo lang de inzet van de algemene reserve onderdeel uitmaakt van de (meerjaren)begroting dienen alle jaarschijven, waar de inzet van de algemene reserve niet meer opgenomen is, structureel en reëel in evenwicht te zijn. Er zijn twee mogelijkheden voor inzet van de algemene reserve: 1. Inzet van de algemene reserve voor een periode van maximaal vier jaar 2. Inzet van de algemene reserve voor een periode langer dan vier jaar. 1. Inzet van de algemene reserve voor een periode van maximaal vier jaar (= termijn begroting + meerjarenraming • Inzet van de algemene reserve kan zonder voorafgaande toestemming van de toezichthouder worden geraamd in de (meerjaren)begroting. Het verdient echter wel aanbeveling om voor de inzet van de algemene reserve vooraf met de toezichthouder af te stemmen of aan alle voorwaarden wordt voldaan. • Het besluit tot inzet van de algemene reserve dient onderdeel uit te maken van het vaststellingsbesluit van de begroting, of opgenomen te zijn in een afzon-

< inhoud

21

derlijk raadsbesluit (dit heeft de voorkeur). • Er mag geen sprake zijn van een opschuivende inzet van de algemene reserve. In dat geval wordt de oorspronkelijk toegestane maximale periode van vier jaar overschreden. • Na afloop van de periode van vier jaar kan niet aansluitend opnieuw besloten worden tot inzet van de algemene reserve. Ook in dat geval wordt de oorspronkelijk toegestane maximale periode van vier jaar overschreden. Het vaststellingsbesluit van de begroting, waarin de eerste inzet van de algemene reserve wordt geraamd, dient voldoende inzicht te geven in hetgeen door de raad is besloten. Een afzonderlijk raadsbesluit verdient de voorkeur. 2. Inzet van de algemene reserve voor een periode van langer dan vier jaar • Slechts in bijzondere gevallen mag de inzet van de algemene reserve langer duren dan vier jaar. • De eerste inzet van de algemene reserve langer dan vier jaar dient door middel van een afzonderlijk besluit, voorafgaande aan het begrotingsjaar, door de raad besloten te worden. • Bij het hierboven aangehaalde besluit wordt tenminste aangegeven: - de reden van de inzet van de algemene reserve langer dan vier jaar; - voor hoeveel jaar de algemene reserve ingezet wordt; - welke bedragen en voor welk totaalbedrag de algemene reserve ingezet wordt.

• Het hierboven aangehaalde raadsbesluit wordt voor vaststelling van de begroting ter instemming aan de toezichthouder ingezonden. De toezichthouder beoordeelt of aan alle voorwaarden wordt voldaan. • De ingezette middelen dienen afgebouwd te worden, zodanig dat structurele middelen zijn geraamd om de wegvallende inzet van de algemene reserve te compenseren (wet van de communicerende vaten). • Er mag geen sprake zijn van een opschuivende inzet van de algemene reserve. In dat geval wordt de oorspronkelijke periode overschreden. • Na afloop van de besloten periode kan niet aansluitend opnieuw besloten worden tot inzet van de algemene reserve. Bij de wet van de communicerende vaten is sprake van een geleidelijke afbouw van de inzet van de desbetreffende reserve gedurende de aangegeven periode. Voor de wegvallende middelen moeten compenserende structurele dekkingsmiddelen geraamd worden. De meerjarenraming en de toelichting op de meerjaren-

22

GTK 2020 gemeenten

< inhoud

raming maken dit inzichtelijk. Deze andere dekkingsmiddelen worden zoveel mogelijk al aangegeven in het afzonderlijk raadsbesluit.

7.5 Weerstandsvermogen, weerstandscapaciteit en risico’s De toezichthouder vormt zich een oordeel over het vermogen van de gemeente om financiële risico’s op te vangen die niet anderszins zijn afgedekt. Het weerstandsvermogen geeft de verhouding aan tussen de weerstandscapaciteit en de risico’s. Voor een uniforme wijze van werken in het financieel toezicht is het belangrijk dat begrippen eenduidig worden gedefinieerd en dat helder is op welke wijze de toezichthouder zich hierover een mening vormt.

Weerstandscapaciteit De weerstandscapaciteit is te onderscheiden in een incidentele en een structurele component.

Incidentele weerstandscapaciteit De incidentele weerstandscapaciteit kan bestaan uit: 1. Algemene reserve 2. Onvoorzien incidenteel 3. Stille reserves 4. Incidentele begrotingsruimte

Bestemmingsreserves Bestemmingsreserves zijn reserves waaraan de raad een bepaalde bestemming heeft gegeven (artikel 43 BBV). Uitgangspunt is dat de bestemmingsreserves niet worden gekwalificeerd als incidentele weerstandscapaciteit. Een bestemmingsreserve is bijvoorbeeld een dekkingsreserve kapitaallasten. Het is denkbaar dat onder de bestemmingsreserves zich middelen bevinden waarvan het specifieke bestedingsdoel van algemene aard is of dat de middelen al voor langere tijd beschikbaar zijn zonder dat er zicht is op daadwerkelijke uitvoering van de beoogde bestemming. In die gevallen is een heroverweging tot overheveling van deze middelen naar de algemene reserve te rechtvaardigen. Bij deze situaties gaat de toezichthouder ervan uit dat de gemeente met het oog op juiste beeldvorming over de beschikbare incidentele capaciteit zelf de afwegingen zal maken of hiertoe moet worden overgegaan. 1. Algemene reserve In zijn berekeningen voor het bepalen van de incidentele weerstandscapaciteit bij de beoordeling van de begroting hanteert de toezichthouder voor de algemene

reserve het bedrag aan algemene reserve zoals geraamd door de gemeente per 1 januari van het begrotingsjaar. De algemene reserve is vrij besteedbaar.

Ondergrens Algemene reserve Uitgangspunt is dat de raad zelf - in het licht van zijn kaderstellende rol - een ondergrens bepaalt voor de minimale omvang van de algemene reserve. Ten behoeve van het opvangen van tegenvallers, zoals een negatief jaarrekeningresultaat, zal namelijk altijd een buffer in stand gehouden moeten worden. Zodra de toezichthouder constateert dat de gemeente geen ondergrens hanteert, of dat de algemene reserve lager wordt dan de door de gemeente vastgestelde minimale omvang, kan de toezichthouder daarover met de gemeente in gesprek gaan.

gegeven in de laatst vastgestelde jaarrekening. De toezichthouder neemt deze reserves alleen mee bij de berekening van de incidentele weerstandscapaciteit als de actuele marktwaarde reëel is onderbouwd, bijvoorbeeld door een officiële taxatie. Voorts mag de stille reserve geen gebruiksnut meer hebben voor de gemeente en moet deze op korte termijn beschikbaar kunnen komen. In het kader van een zo goed mogelijke beeldvorming over de incidentele weerstandscapaciteit door de raad adviseert de toezichthouder gemeenten die stille reserves kennen, maar die niet nader benoemen, deze toch zo veel mogelijk te inventariseren. 4. Incidentele begrotingsruimte Zie onderstaande toelichting bij structurele begrotingsruimte.

Negatieve algemene reserve De omvang van de algemene reserve kan onvoldoende zijn om een rekeningtekort te dekken. Daardoor kan de algemene reserve een negatieve stand verkrijgen. Wanneer dit zich voordoet, moet de gemeente deze negatieve stand binnen de termijn van de meerjarenraming wegwerken. Lukt dit niet en is er een langere periode dan vier jaar nodig en daardoor kan niet worden voldaan aan het criterium van een ‘structureel en reëel evenwicht’, dan is er altijd sprake van preventief toezicht. Over de sanering van een negatieve algemene reserve maken de gemeente en de toezichthouder afspraken, die zij bestuurlijk afstemmen én vaststellen. 2. Onvoorzien incidenteel De post onvoorzien betreft een, op grond van het BBV, verplichte raming die hiervoor in de begroting is opgenomen. Gemeenten kunnen werken met een incidentele post onvoorzien. Deze wordt toegerekend aan de incidentele weerstandscapaciteit. Deze post zal veelal jaarlijks in omvang fluctueren. Bij toepassing door een gemeente zal het bedrag van de incidentele post onvoorzien ook moeten worden opgenomen in de lijst van incidentele baten en lasten. 3. Stille reserves Artikel 11 van het BBV verplicht gemeenten om de beschikbare weerstandscapaciteit te inventariseren. Hieronder kunnen ook de stille reserves vallen. Deze kunnen ingezet worden om eventueel niet-begrote kosten op te vangen.

Stille reserves vormen een onderdeel van de incidentele weerstandscapaciteit voor het waardeverschil tussen actuele marktwaarde en de boekwaarde, zoals weer-

Structurele weerstandscapaciteit De structurele weerstandscapaciteit kan bestaan uit: 1. Onbenutte belastingcapaciteit 2. Onvoorzien structureel 3. Structurele begrotingsruimte 1. Onbenutte belastingcapaciteit Bij het bepalen welke mogelijkheden tot belastingheffing de gemeente heeft wordt door de toezichthouder het zogenoemde belastingpakket gehanteerd. Dit betreft de ramingen aangaande de OZB, de afvalstoffen- en rioolheffingen. Daarbij is de nog onbenutte OZB gelijk aan de belastingheffing die nog kan plaatsvinden tot het niveau dat een gemeente moet heffen om voor toelating van een zogenoemde artikel 12 aanvraag in aanmerking te kunnen komen. Bij de afvalstoffen- en rioolheffingen is de nog onbenutte belastingcapaciteit alleen de ruimte totdat 100% kostendekking is gerealiseerd. Uitgangspunt vormen de tarieven die gaan gelden in het begrotingsjaar. 2. Onvoorzien structureel De post onvoorzien betreft een, op grond van het BBV, verplichte raming die hiervoor in de begroting is opgenomen. De post onvoorzien structureel betreft de ramingen die hiervoor in de begroting, als wel in de daarbij behorende meerjarenramingen, structureel zijn opgenomen. Wettelijk is hieraan geen minimum of maximum verbonden. Veel gemeenten hebben een eigen norm voor onvoorzien ontwikkeld (bijvoorbeeld via een x bedrag per inwoner).

De toezichthouder gaat ervan uit dat hiervoor een reëel bedrag wordt geraamd dat de gemeente onderbouwd passend vindt voor de gebruikelijke bedrijfsvoering.

< inhoud

23

3. Structurele begrotingsruimte Als de begroting en de meerjarenraming structureel sluit met een positief saldo, is er sprake van begrotingsruimte die kan worden ingezet voor het opvangen van structurele financiële tegenvallers. Daarmee is deze begrotingsruimte aan te merken als structurele weerstandscapaciteit. De toezichthouder accepteert enkel de positieve begrotingsruimte die zich minimaal in zowel het begrotingsjaar als de meerjarenraming voordoet als structurele weerstandscapaciteit. Eventuele overige ruimte wordt aangemerkt als incidentele begrotingsruimte en kan daarom tot de incidentele weerstandscapaciteit worden gerekend.

Risico’s De gemeente is verantwoordelijk voor het inventariseren en kwantificeren van de risico’s die zij loopt. Het gaat daarbij in beginsel om die risico’s waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie, ofwel die een substantiële impact op de financiële positie kunnen hebben. Daarmee is sprake van een open norm. Vanuit toezichthoudend oogpunt wordt daarom uitgegaan van het door de gemeente gepresenteerde beeld. Bijstelling van dit beeld kan enkel plaatsvinden als naar het oordeel van de toezichthouder het realiteits- en volledigheidsgehalte daarvan in twijfel wordt getrokken. Eventuele gezichtspunten met betrekking tot (de kwaliteit van) het systeem van risicobeheersing bij de gemeente, kunnen daarbij worden betrokken. Een bijstelling wordt altijd onderbouwd door de toezichthouder. Verschillende zaken kunnen zich aandienen voor een eventuele bijstelling. Bijvoorbeeld risico’s die zich voordoen in een samenwerkingsverband, waarbij niet elke deelnemende gemeente het risico op dezelfde wijze opneemt of implementeert in haar paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing. Hetgeen ook regelmatig voorkomt, is het voor een aantal jaren achtereen benoemen van een risico als p.m. post. De interpretatie en beoordeling van de risico’s impliceren derhalve maatwerk.

De toezichthouder en de gemeente voeren, indien nodig, de dialoog.

Norm weerstandsvermogen De verhouding tussen de beschikbare weerstandscapaciteit (incidenteel + structureel) en de aanwezige risico’s wordt in het algemeen uitgedrukt in een weerstandsratio. Gemeenten hanteren daarbij vaak een eigen norm. De toezichthouder kan, indien nodig, de dialoog voeren met de gemeente over de hoogte van de weerstandsratio. Dit gebeurt in ieder geval als de gemeente haar eigen vastgestelde norm onderschrijdt. Uitgangspunt

24

GTK 2020 gemeenten

< inhoud

daarbij is of ten aanzien van de risicobeheersing een realistisch beeld is neergezet. De toezichthouder kan de norm van de gemeente vergelijken met bijvoorbeeld de risicomatrix van de Universiteit Twente (zie onderstaande tabel). Er zijn vergelijkbare risicomatrixen van verschillende organisaties.

Weerstandsnorm Waarderingscijfer

Ratio

Betekenis

A

>= 2.0

uitstekend

B

1.4 < 2.0

ruim voldoende

C

1.0 < 1.4

voldoende

D

0.8 < 1.0

matig

E

0.6 < 0.8

onvoldoende

F

< 0.6

ruim onvoldoende

7.6 Financiële kengetallen Met ingang van de begroting 2016 en de jaarrekening 2015 is het voor gemeenten verplicht een basisset van vijf financiële kengetallen op te nemen. Deze kengetallen zijn bedoeld om de gemeentelijke financiële positie inzichtelijker te maken en de vergelijkbaarheid tussen gemeenten te vergroten. Een afzonderlijk kengetal zegt weinig over hoe de financiële positie van een gemeente moet worden beoordeeld. De kengetallen zullen altijd in samenhang moeten worden bezien, omdat ze alleen gezamenlijk en in hun onderlinge verhouding een beeld geven van de financiële positie van een gemeente. Het is dan ook van belang dat de kengetallen door het college worden voorzien van een adequate toelichting en worden geprognosticeerd voor vier jaar, zodat transparant wordt waar het gevoerde en voorgestelde beleid heen leidt. Vanuit de kaderstellende en controlerende rol, is het aan de raad om eventueel bijstellingen te verlangen. Bij de invoering van de kengetallen is door de wetgever een bewuste keuze gemaakt om geen norm op te leggen. Het is aan gemeenten zelf om ervoor te kiezen de kengetallen te normeren. De raad kan het college opdragen maatregelen te treffen als de gemeente de gestelde normen niet haalt. Een kengetal, of de ontwikkeling van een kengetal, is een weerspiegeling van het gevoerde beleid.

Voor de toezichthouder hebben de kengetallen een signaleringswaarde. Ze kunnen worden betrokken bij het krijgen

van een completer inzicht in de financiële situatie en risicopositie van een gemeente. De toezichthouder hanteert dus geen normering, maar maakt zo nodig gebruik van onderstaande signaleringswaarden.

personele lasten/organisatiekosten een van de circulaire afwijkend percentage wordt gehanteerd, moet dit in de begroting worden beargumenteerd.

Prijscompensatie Tabel 2 Signaleringswaarden financiële kengetallen Waarderingscijfer

Minst risicovol

Neutraal

Meest risicovol

Netto schuldquote

<90 %

90-130 %

>130 %

Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen

<90 %

90-130

>130 %

Solvabiliteitsratio

>50 %

20-50

<20 %

Grondexploitatie

<20 %

20-35

>35 %

Structurele exploitatieruimte (begroting)1

>0 %

0

<0 %

Belastingcapaciteit

<95 %

95-105

>105 %

1 Zie ook paragraaf 7.1, Structureel en reëel begrotingsevenwicht.

De intentie is dat gemeenten zelf normen vaststellen en hierop gaan sturen. Hoe de kengetallen in relatie tot de financiële positie moeten worden beoordeeld is aan de gemeente.

7.7 Raming algemene uitkering Welke circulaire? De algemene uitkering uit het gemeentefonds wordt geraamd op basis van reële uitgangspunten en op basis van tenminste de mei-/junicirculaire met de daarin opgenomen uitkeringsfactoren. Gemeenten hebben de vrijheid om de septembercirculaire in de ramingen te verwerken. De keuze welke circulaire wordt verwerkt in de begroting is op basis van consistent beleid. Als in de oorspronkelijke begroting is uitgegaan van de mei-/junicirculaire, dan is het van belang dat de effecten van de septembercirculaire zo snel mogelijk in de begroting worden verwerkt.

Looncompensatie In het kader van reëel ramen moet rekening worden gehouden met de budgettaire effecten van de loonstijgingen zoals opgenomen in de circulaire die de gemeente hanteert voor het ramen van de algemene uitkering. Dit kan door verwerking in de ramingen van de personele lasten/organisatiekosten of door het ramen van een stelpost. Als bij het ramen van de

In het kader van reëel ramen moet, als een gemeente de algemene uitkering op basis van lopende prijzen heeft geraamd, aan de lastenkant van de meerjarenraming rekening worden gehouden met een mutatie van de prijsontwikkeling op basis van de percentages in de tabel Prijsindexen CPB CEP in de gehanteerde circulaire van het gemeentefonds. Veel toegepaste percentages zijn: • Prijs bruto binnenlands product (pbbp) voor prijscompensatie. • Loonvoet sector overheid voor looncompensatie.

7.8 Taakstellingen, bezuinigingen en ombuigingen Taakstellingen, bezuinigingen, ombuigingen en daarmee gemoeide stelposten, beoordeelt de toezichthouder op hardheid en haalbaarheid. Ook wordt beoordeeld of ze binnen de termijn van de raming gerealiseerd worden. Het is noodzakelijk dat de ramingen hiervan reëel zijn onderbouwd. Bezuinigingen en ombuigingen moeten concreet en ten minste op programmaniveau zijn ingevuld. Het proces dat bij het concretiseren gevolgd gaat worden moet ook vastliggen. Als naar het oordeel van de toezichthouder de taakstellingen, bezuinigingen en/of ombuigingen onvoldoende reëel zijn ingevuld, worden de begrotingssaldi hierop negatief bijgesteld. Ook ervaringen met eerdere bezuinigingsmaatregelen worden in de beoordeling betrokken. Deze bijstelling kan tot gevolg hebben dat de begroting en meerjarenraming naar het oordeel van GS niet structureel en reëel in evenwicht zijn. Voor een nadere toelichting op de begrippen taakstellingen, bezuinigingen en ombuigingen wordt verwezen naar de begrippenlijst in bijlage 2.

Paragraaf taakstellingen Geadviseerd wordt, indien van toepassing, een integraal beeld van de opgenomen bezuinigingsmaatregelen en taakstellingen te presenteren in een paragraaf. In deze paragraaf worden alle taakstellingen, bezuinigingen en eventueel ombuigingen, die verspreid in de begroting op programmaniveau zijn opgenomen, weergegeven. Daarnaast kan in deze paragraaf aandacht worden besteed aan de voortgang (realisatie, monitoren en zo nodig bijsturen) van eerder vastgestelde bezuinigingsmaatregelen.

< inhoud

25

Taakstelling verbonden partijen De ramingen van de gemeente moeten gelijk zijn aan de vastgestelde begrotingen van de gemeenschappelijke regelingen, die leidend zijn. Er kunnen taakstellingen of bezuinigingen zijn opgelegd aan een verbonden partij, zoals een gemeenschappelijke regeling. Deze worden door de toezichthouder alleen als reëel beschouwd, als het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling heeft besloten of en hoe deze opgelegde taakstelling daadwerkelijk wordt ingevuld. Er moet aannemelijk worden gemaakt dat de gemeenschappelijke regeling de taakstelling concreet heeft ingevuld en verwerkt in de begroting. Zo niet, dan wordt de gemeentelijke begroting daarop gecorrigeerd.

Bezuiniging onderhoud kapitaalgoederen Een bezuiniging op het regulier en groot onderhoud van kapitaalgoederen wordt alleen als reëel aangemerkt, als voldoende aannemelijk is gemaakt dat de verlaging van het kwaliteitsniveau van het onderhoud niet zal leiden tot achterstallig onderhoud, kapitaalvernietiging en/ of onveilige situaties. Daarnaast zal actualisatie van het beheerplan, op basis van de door de raad vastgestelde verlaging van het kwaliteitsniveau, noodzakelijk zijn. (zie ook paragraaf 7.9 Materiële vaste activa).

kingsmiddelen moeten worden geraamd. Met andere woorden, bij activering van een (her)investering zal voor de toezichthouder in redelijkheid vast moeten staan dat de gemeente in staat is om de volle jaarlasten binnen een structureel sluitende begroting (eventueel op termijn binnen de meerjarenraming) te kunnen opvangen.

Paragraaf onderhoud kapitaalgoederen Om vast te stellen of in de begroting en meerjarenraming sprake is van reële ramingen, vormt de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen voor de toezichthouder een essentieel onderdeel van de begroting en de jaarstukken. Onder andere aan de hand van deze paragraaf toetst de toezichthouder of de beleidsnota’s en beheerplannen recent zijn, of aan de eisen van de wet- en regelgeving en het door de raad vastgestelde beleid wordt voldaan en of de financiële effecten ervan volledig zijn verwerkt in de begroting.

De paragraaf onderhoud kapitaalgoederen bevat de belangrijkste informatie over de kapitaalgoederen voor tenminste: wegen (civiele kunstwerken), riolering, water, groen en gebouwen.

7.9 Materiële vaste activa Notitie materiële vaste activa 2017 De Notitie materiële vaste activa december 2017 van de Commissie BBV geeft een overzicht van alle relevante aspecten van materiële vaste activa met betrekking tot vraagstukken van begroting en verantwoording. In de notitie zijn de onderdelen investeringen, activeren, waarderen, afschrijven en onderhoud kapitaalgoederen samengebracht.

De paragraaf onderhoud kapitaalgoederen is bij uitstek de plaats om inzicht te geven in de vastgestelde beleidskaders, de aanwezige en geldende beheerplannen, de financiële vertaling daarvan in de begroting en of er sprake is van achterstallig onderhoud.

Beleidskaders Investeringsbudgetten en kapitaallasten In de financiële begroting wordt op grond van artikel 20 BBV onder andere de uiteenzetting van de financiële positie, en de toelichting daarop, opgenomen. Daarbij moet afzonderlijke aandacht worden besteed aan de investeringen. De lasten die voortvloeien uit deze investeringen worden in het overzicht van baten en lasten opgenomen.

Kapitaallasten nog te realiseren (her) investeringen In de begroting en meerjarenraming staan alle financiële consequenties van beleid waartoe is besloten. Echter, de regelgeving (artikelen 20 en 22 BBV) gaat ervan uit dat ook nieuw beleid wordt verwerkt in deze ramingen. Dit betekent dat bij opname hiervan ook adequate dek-

26

GTK 2020 gemeenten

< inhoud

Kapitaalgoederen kunnen op verschillende kwaliteitsniveaus worden onderhouden. De raad is autonoom om het kwaliteitsniveau vast te stellen, maar het kwaliteitsniveau mag niet onvoldoende zijn. Dit houdt in dat kapitaalvernietiging en/of onveilige situaties moeten worden voorkomen.

Beheerplannen De paragraaf onderhoud kapitaalgoederen is bij uitstek de plaats om inzicht te geven in de aanwezige en geldende beheerplannen. Daarbij kan aangegeven worden: • wat de geldende beheerplannen zijn; • of de beheerplannen recent zijn (wanneer vastgesteld, looptijd); • hoe de financiële vertaling in de begroting is;

• of er wel of geen sprake is van achterstallig onderhoud; • in welk jaar de beheerplannen door de raad zijn vastgesteld. Een recent beheerplan is maximaal vijf jaar oud ten opzichte van het verslagleggingsjaar. Deze vijf jaar moet worden gehanteerd als richttermijn waar gemotiveerd van kan worden afgeweken. Een gemotiveerde afwijking houdt in dat deze motivatie is geautoriseerd door de raad en verantwoord is in de paragraaf ‘Onderhoud kapitaalgoederen’. Tussentijdse bijstelling van het beheerplan binnen de vijf jaar is verplicht als er een belangrijke afwijking is opgetreden in de staat van het onderhoud.

de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (CROW) heeft vijf onderhoudsniveaus (van A+ tot D) beschreven in de Kwaliteit catalogus openbare ruimte. Ook bestaat er een NEN-2767 systematiek die uitgaat van een niveau 1 t/m 6. Deze of een vergelijkbare systematiek kan door gemeenten worden gehanteerd.

Als kapitaalvernietiging en/of onveilige situaties aan de orde zijn, is er sprake van achterstallig onderhoud. Op basis van CROW advies is het uitgangspunt voor financieel toezicht (conform gehanteerd beleid Artikel 12) dat er sprake is van kapitaalvernietiging als de staat van het onderhoud niet meer voldoet aan minimaal kwaliteitsniveau C (bij onderhoud wegen), of een vergelijkbaar niveau als er een andere systematiek wordt toegepast.

Financiële vertaling in de begroting De in de begroting opgenomen ramingen moeten in overeenstemming zijn met het door de raad vastgestelde kwaliteitsniveau (zie bovenstaande toelichting bij ‘beleidskaders’). Wanneer deze overeenstemming ontbreekt, kan de toezichthouder het geraamde budget aanmerken als een niet reële raming. De lasten van regulier, klein onderhoud moeten in het jaar van uitvoering ten laste van de exploitatie worden gebracht. Hierbij moet worden gedacht aan maatregelen die noodzakelijk zijn om het object blijvend naar behoren te laten functioneren of haar representativiteit te laten behouden. De lasten van groot onderhoud kunnen op twee manieren verwerkt worden in de begroting/jaarrekening: 1. De lasten worden in het jaar van uitvoering direct ten laste van de exploitatie gebracht. 2. De lasten komen ten laste van een vooraf gevormde voorziening (Artikel 44 lid 1c BBV). Ze worden dan gelijkmatig verdeeld over verschillende begrotingsjaren. De jaarlijkse storting in de onderhoudsvoorzieningen dient voor het begrotingsjaar en de meerjarenraming minimaal gebaseerd te zijn op de onderhoudslasten van de overeenkomstige jaarschijven van het beheerplan.

Wanneer het geldende beheerplan geen inzicht meer geeft in de onderhoudslasten van één of meerdere jaren van de meerjarenraming, zal er voor vaststelling van de eerstvolgende begroting een nieuw beheerplan vastgesteld moeten worden. De jaarlijkse (gelijkblijvende) storting voor de (meerjaren)begroting dient dan berekend te worden op basis van het nieuwe (vastgestelde) beheerplan.

Achterstallig onderhoud / Kapitaalvernietiging De Stichting Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in

In geval van achterstallig onderhoud, wordt er op basis van Artikel 44 lid 1 a BBV een voorziening gevormd. Deze voorziening kan gevoed worden met een onttrekking aan de algemene reserve, als deze daartoe de mogelijkheid biedt. De voorziening die hiervoor is genoemd (artikel 44 lid 1c BBV) moet altijd gevoed worden vanuit de exploitatie. Wanneer een gemeente over onvoldoende middelen beschikt om een voorziening te vormen, wordt het achterstallig onderhoud, daadwerkelijk en financieel, binnen een termijn van maximaal vier jaar ingelopen.

7.10 Opschuivend sluitend meerjarenperspectief De meerjarenraming is van wezenlijk belang om inzicht te hebben in het financiële verloop en de financiële soliditeit van een gemeente. Niet alleen voor de toezichthouder, maar vooral ook voor de raad is het van belang om dit inzicht te hebben om zijn kaderstellende en controlerende taak goed uit te voeren. Het is daarom in beginsel voor de toezichthouder niet acceptabel als ieder jaar opnieuw een meerjarenraming wordt opgesteld waarbij er uitsluitend in het laatste jaar weer evenwicht is. Dit zogenaamd opschuivend sluitend meerjarenperspectief kan voor de toezichthouder aanleiding zijn de realiteit van de ramingen te onderzoeken. Er moet namelijk sprake zijn van een perspectief waarbij het sluitend zijn van de begroting telkens een jaar dichterbij komt, totdat

< inhoud

27

uiteindelijk een sluitende begroting voor het komende jaar en een sluitende meerjarenraming voor de opvolgende periode van drie jaar wordt bereikt. Uiteraard zal de toezichthouder hierbij rekening houden met nieuwe feiten die van invloed kunnen zijn op de meerjarenraming.

Het vaststellingsbesluit van de begroting moet een compleet beeld geven van de besluitvorming door de raad.

7.11 Vaststellingsbesluit begroting Hierin staat: • welke begroting vastgesteld is; • wat er is veranderd ten opzichte van de ter behandeling aangeboden begroting, al dan niet door middel van een aparte begrotingswijziging (indien van toepassing); • welke (her)investeringsbudgetten door de raad beschikbaar zijn gesteld (zie onderstaande toelichting); • van welke (her)investering(en) de raad op een later tijdstip een apart voorstel wil ontvangen; • wanneer het begrotingsjaar een formeel tekort heeft, de wijze waarop het begrotingsjaar formeel sluitend is gemaakt (bijvoorbeeld door een onttrekking aan de algemene reserve).

(Her)investeringsbudgetten Bij de vaststelling van de begroting door de raad worden niet alleen de baten en lasten geautoriseerd, maar stelt de raad ook de (her)investeringen vast. Dit betekent in dat geval dat de raad geen (her)investeringsbudgetten meer beschikbaar hoeft te stellen. Overigens kan de raad bij de begrotingsbehandeling en -vaststelling aangeven van welke (her)investering(en) hij op een later tijdstip een apart voorstel voor autorisatie van het (her)investeringsbudget wil ontvangen.

28

GTK 2020 gemeenten

< inhoud

8 OVERIGE TOEZICHTVORMEN

8.1 De administratie en de controle In artikel 214 Gemeentewet is bepaald dat de volgende verordeningen binnen twee weken na vaststelling moeten worden toegezonden aan GS: • Financiële verordening (Artikel 212 Gemeentewet). • Controleverordening (Artikel 213 Gemeentewet). • Verordening inzake periodieke onderzoeken (Artikel 213a Gemeentewet). De verordeningen behoeven niet de goedkeuring van GS. De financieel toezichthouder kan toetsen of de verordeningen voldoen aan de wet of aan krachtens de wet gegeven regels. Hoewel de vaststelling van de rekening bij de raad ligt, heeft de wetgever bepaald dat GS te allen tijde een onderzoek kunnen instellen om na te gaan of het beheer en de inrichting van de financiële organisatie voldoen aan de daaraan gestelde eisen (Artikel 215 Gemeentewet). Een dergelijk onderzoek komt niet in de plaats van de normale controle. De financieel toezichthouder zal slechts in uitzonderlijke gevallen een eigen onderzoek instellen. Dat kan bijvoorbeeld aan de orde zijn wanneer er sprake is van preventief begrotingstoezicht.

8.2 Financiering; kasgeldlimiet en renterisiconorm (Wet fido) Algemeen De Wet financiering decentrale overheden (Wet fido) en de Uitvoeringsregeling Financiering decentrale overheden bevatten regels over het financieringsbeleid van openbare lichamen (provincies, gemeenten, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen), hierna te noemen ‘gemeente’. De nadruk ligt hierbij op de kredietwaardigheid van een gemeente en op de flexibiliteit en transparantie van het financieringsbeleid. De regels over het financieringsbeleid betreffen onder andere het aangaan van leningen, de kasgeldlimiet, de liquiditeitsen schuldpositie en de renterisiconorm.

In het kader van de financieringsfunctie heeft de toezichthouder een aantal taken die uit de Wet fido voortvloeien. De meest expliciete taak heeft de toezichthouder ten aanzien van de kasgeldlimiet en de renterisiconorm.

Korte financiering en kasgeldlimiet Met korte financiering worden tijdelijke liquiditeitstekorten opgevangen. Voor korte financiering kan het renterisico aanzienlijk zijn, omdat fluctuaties in de korte rente relatief grote impact op de rentelasten hebben. Om dit risico in te perken, stelt de kasgeldlimiet een grens aan de korte financiering. De kasgeldlimiet heeft betrekking op de gemiddelde netto-vlottende schuld per kwartaal. In de wet staat: “De gemiddelde netto-vlottende schuld per kwartaal van een openbaar lichaam overschrijdt de kasgeldlimiet niet”. Er is sprake van een structurele overschrijding, wanneer een openbaar lichaam voor het derde achtereenvolgende kwartaal de kasgeldlimiet overschrijdt. De hoogte van de kasgeldlimiet wordt eens per drie jaar bepaald door een bij ministeriële regeling vastgesteld percentage van de totale lasten (inclusief toevoegingen aan reserves) van de begroting, inclusief de tegelijkertijd met de begroting door de raad vastgestelde wijzigingen ervan. De informatie over de kasgeldlimiet moet worden opgenomen in de Paragraaf financiering van de begroting en het jaarverslag. Deze informatie betreft ten minste de kasgeldlimiet bij aanvang van het voorgaande jaar en de gemiddelde netto vlottende schuld in elk van de kalenderkwartalen van het jaar.

Voor de interne bedrijfsvoering zijn kwartaalrapportages van belang voor het signaleren van overschrijdingen. Bij een structurele overschrijding, in drie achtereenvolgende kwartaalrapportages, gelden de volgende uitgangspunten voor het financieel toezicht: • De gemeente heeft een meldplicht (uiterlijk bij de derde overschrijding) aan de toezichthouder. • De gemeente legt de drie opeenvolgende kwartaalrapportages met een overschrijding en een plan van

< inhoud

29

aanpak, om weer aan de kasgeldlimiet te voldoen, ter goedkeuring voor aan de toezichthouder. • Zolang dit plan niet is goedgekeurd, dan wel blijkt dat het plan niet wordt uitgevoerd, kan de toezichthouder een aanwijzing geven om een aangepast plan in te zenden en maatregelen te treffen. • De toezichthouder kan bepalen dat voor het aangaan van nieuwe kortlopende geldleningen voorafgaande toestemming van de toezichthouder vereist is. • De toezichthouder kan een maximum voor de schuld in rekening-courant van de gemeente vaststellen. Het verscherpte toezicht, zoals hierboven beschreven, vervalt zodra het plan van aanpak, naar het oordeel van de toezichthouder, voldoende ten uitvoer wordt gelegd.

Als de gemiddelde liquiditeitspositie van drie achtereenvolgende kwartalen de kasgeldlimiet overschrijdt, moet de betrokken decentrale overheid de drie kwartaalrapportages en een plan van aanpak om weer te voldoen aan de kasgeldlimiet ter goedkeuring toezenden aan de toezichthouder.

Ontheffing kasgeldlimiet (Artikel 4 Wet fido) Bij incidentele wijzigingen in het inkomsten- en uitgavenpatroon, bijvoorbeeld voorfinanciering van grondexploitatie, kan de toezichthouder ontheffing verlenen voor het overschrijden van de kasgeldlimiet. Dit is toegestaan voor een periode van maximaal twee kwartalen. Indien de ontheffing wordt verleend is dit met ingang van het kwartaal waarin de ontheffing is aangevraagd en dus niet met terugwerkende kracht. Een ontheffing heeft geen opschortende werking. Dus, als er ontheffing is verleend mag de kasgeldlimiet niet langer dan drie kwartalen worden overschreden. Daarna moet er een plan van aanpak worden toegezonden. Een lage korte rente is onvoldoende reden om ontheffing te verlenen. Aan de ontheffing kunnen door de toezichthouder aanvullende voorschriften worden verbonden en beperkingen gesteld. Ontheffingsverzoeken moeten bij de toezichthouder worden ingediend zodra er zicht is op een dreigende overschrijding van de kasgeldlimiet. In het ontheffingsverzoek moet ten minste worden opgenomen: • de onderbouwing waarom er een ontheffing wordt gevraagd; • voor welk bedrag ontheffing wordt gevraagd; • een onderbouwing van de tijdelijkheid van de over-

30

GTK 2020 gemeenten

< inhoud

schrijding en dus voor welke periode de ontheffing wordt aangevraagd (maximaal twee kwartalen).

Lange financiering en de renterisiconorm Bijna alle gemeenten hebben vaste schulden. Op het moment dat daarvoor de rente wordt aangepast, loopt de gemeente een zeker risico; hogere rente leidt tot hogere lasten. De rente wordt meestal aangepast bij herfinanciering van schuld. Het is daarom van belang dat de leningenportefeuille met een zekere meerjarige spreiding is opgebouwd. Hierdoor wordt het renterisico ingeperkt. De renterisiconorm geeft daar het kader voor. De renterisiconorm houdt in dat de jaarlijks verplichte aflossingen en de renteherzieningen niet meer mogen bedragen dan een vastgesteld percentage van de totale lasten (inclusief toevoegingen aan reserves) van de begroting, inclusief tegelijkertijd met de begroting door de raad vastgestelde wijzigingen ervan. Daarbij is sprake van een minimumbedrag om te sterke beperking van de mogelijkheden voor herfinanciering te voorkomen. De renterisiconorm is vastgelegd in de Uitvoeringsregeling Financiering decentrale overheden. Het renterisico wordt bepaald voor de komende vier jaren. De informatie over de renterisiconorm moet worden opgenomen in Paragraaf financiering bij de begroting en het jaarverslag. De toezichthouder toetst aan de hand van de gegevens in het jaarverslag of de gemeente de vastgestelde norm overschrijdt. Wanneer dit het geval is zal via overleg een oplossingsrichting worden afgesproken.

Mocht dit onverhoopt geen resultaat opleveren dan zullen de sanctiemogelijkheden van de Wet fido worden ingezet. De toezichthouder geeft dan een aanwijzing om maatregelen te nemen om het renterisico op het begrotingstotaal te verminderen. Wanneer deze aanwijzing niet wordt opgevolgd, moet de gemeente een plan van aanpak ter goedkeuring aan GS aanbieden. Zolang dit plan niet is goedgekeurd of niet wordt uitgevoerd kunnen GS bepalen dat voor het aangaan van nieuwe leningen voorafgaande toestemming is vereist.

Ontheffing renterisiconorm (Artikel 6 Wet fido) Voor de toezichthouder is het mogelijk in bijzondere omstandigheden ontheffing van de renterisiconorm te verlenen. Een ontheffingsverzoek moet worden ingediend zodra redelijkerwijs bekend is dat de norm zal worden overschreden, in dit geval tegelijk met de begroting voor het komende jaar (dus vóór 15 november voorafgaand aan het begrotingsjaar). De afwijking van de norm moet in het ontheffingsverzoek duidelijk worden gemotiveerd.

De beoordeling van een ontheffingsverzoek gebeurt integraal en in meerjarig perspectief. Het is daarom noodzakelijk dat in de Paragraaf financiering bij de begroting een meerjarige prognose van het renterisico op de vaste schuld is opgenomen. Om een integrale afweging te kunnen maken over de soliditeit van het beleid en over het al dan niet verlenen van een ontheffing, moet de toezichthouder via verslaglegging van de gemeenten voldoende inzicht hebben in het financieringsbeleid en de financiële positie. Als de toezichthouder hiervoor additionele informatie nodig heeft, zal de toezichthouder deze uitvragen bij de gemeente. Bij het onderzoek kunnen alle relevante factoren (in meerjarig perspectief) worden betrokken, zoals: cash-flow, kengetallen (bijvoorbeeld schuldquote en solvabiliteit), reservepositie etc. Hierbij kan de toezichthouder de raad adviseren om verschillende scenario’s met verschillende rentepercentages te laten uitwerken om te zien wat het effect hiervan zou zijn.

8.3 Herindelingen (Wet arhi) Algemeen De Wet arhi definieert in artikel 1 gemeentelijke herindeling als “wijziging van gemeentelijke indeling”. Daaronder wordt verstaan “instelling en opheffing van gemeenten” en “ wijziging van gemeentegrenzen die naar verwachting het inwonertal van tenminste een van de betrokken gemeenten met 10% of meer zal doen toe- of afnemen” (Wet arhi, art. 1, lid 1, onder b). Een wijziging van de gemeentelijk indeling geschiedt bij wet. Een herindelingswet kan worden voorbereid door de betrokken gemeenten, de provincie of door de Minister van BZK. In dit GTK is de wetsvoorbereiding door de betrokken gemeenten opgenomen. In dat geval stellen de raden van de beoogde partnergemeenten het herindelingsontwerp vast. Aan het opstellen van een herindelingsontwerp gaat over het algemeen een zogenaamd ‘principebesluit’ (of ‘intentiebesluit’) van de betrokken gemeenteraden vooraf. Een principebesluit is een gelijkluidend besluit van de betrokken gemeenteraden en kent doorgaans vier elementen: • of de gemeente tot herindeling wil overgaan; • in welke samenstelling (met wie) de gemeente wil herindelen; • wanneer de beoogde datum van herindeling is; • hoe de gemeente de herindelingsprocedure wil doorlopen en inrichten.

gezond zal zijn. Omdat er zowel politiek als bestuurlijk vaak vragen leven omtrent de financiële positie van de bij de herindeling betrokken gemeenten en de nieuwe gemeente, kan een herindelingsscan worden uitgevoerd. Een herindelingsscan geeft een beeld maar garandeert niet dat er later alsnog ‘lijken uit de kast’ kunnen komen. Deze scan kan worden uitgevoerd door de provincie, maar ook door een extern bureau, eigen medewerkers of een combinatie daarvan. De betreffende gemeenten zijn hier nauw bij betrokken en zullen onder meer zorgdragen voor het aanleveren van de noodzakelijke gegevens. De herindelingsscan wordt aangeboden aan de betrokken gemeenten die hem van een bestuurlijke reactie voorzien en de betrokken gemeenteraden erover informeren. Een herindelingsscan geeft onder andere inzicht in de volgende zaken: • Aandachtspunten voor het (financieel) beleid van de nieuw te vormen gemeente. • Inzicht in de (deel)projecten van de nieuw op te stellen begroting. • Inzicht in financiële verbeterpunten en risico’s. • De effecten van de herindeling op de algemene uitkering van het gemeentefonds. • Het doel en de berekening van de ‘maatstaf herindeling’ en de duiding van mogelijke frictiekosten. • De mogelijke effecten op de belastingen en de bijbehorende tarieven. • De financiële positie van de afzonderlijke gemeenten.

Instellen preventief financieel (arhi-)toezicht Bij herindeling geldt voor de desbetreffende gemeenten van rechtswege preventief toezicht vanaf de dag waarop een gemeente volgens een herindelingsontwerp, een herindelingsadvies of een voorstel van wet in aanmerking komt om te worden opgeheven.

Besluiten die goedkeuring behoeven

Herindelingsscan

Anders dan bij het reguliere (preventief) begrotingstoezicht is de focus bij dit toezicht gericht op de nieuw te vormen gemeente. Op weg naar de herindeling gelden toezichtcriteria die ervoor moeten zorgen dat een nieuwe gemeente ontstaat die zo goed als mogelijk een financieel gezonde start kan maken. Dit houdt in dat goedkeuring aan besluiten kan worden onthouden, als een besluit van een op te heffen gemeente, naar het oordeel van GS, in strijd is met het financiële belang van de nieuw te vormen gemeente. Daarbij streeft de toezichthouder ernaar reguliere ontwikkelingen in de bij de herindeling betrokken gemeenten niet te blokkeren.

Een vraag die bij een herindeling altijd aan de orde komt, is of de nieuw te vormen gemeente financieel

Op grond van Artikel 21 Wet arhi kunnen GS catego-

< inhoud

31

rieën van besluiten aanwijzen die de goedkeuring behoeven. In de regel zijn dit besluiten die kunnen leiden tot: • Nieuwe uitgaven. • Verhoging van bestaande uitgaven. • Verlaging van bestaande inkomsten. • Vermindering van vermogen. Bij een herindelingstraject worden de besluiten binnen de genoemde categorieën afgestemd met de beoogde fusiepartners. Het ligt daarom in de rede dat bij het inzenden van besluiten aangegeven wordt wat de uitkomsten zijn van het gevoerde overleg met de beoogde partnergemeenten. Uitgangspunt is dat de instemming gebeurt door hetzelfde orgaan dat het besluit heeft genomen. Dit orgaan kan dit delegeren. In gevallen dat niet blijkt dat onderling is afgestemd, kunnen GS ertoe overgaan het besluit zelf aan de desbetreffende fusiegemeenten voor te leggen.

Besluiten die de nieuw te vormen gemeente betreffen Er kunnen ook zaken zijn waarover door de bij de herindeling betrokken gemeenten moet worden beslist, terwijl die in feite consequenties hebben voor de nieuw te vormen gemeente. Dit kan gaan om beslissingen op allerlei terreinen. Vaak hebben deze besluiten financiële consequenties. Dergelijke beslissingen kunnen meestal niet wachten op besluitvorming door de raad van de nieuw te vormen gemeente. Bij de beoordeling van deze besluiten zal de toezichthouder uitgaan van de navolgende criteria: • Onvoorzien. • Onuitstelbaar. • Onontkoombaar. • Overeenstemming tussen fusiepartners. • Dekking verzekerd. Naarmate de datum van herindeling nadert, zal aan deze criteria steeds meer gewicht worden gehangen.

Begroting nieuwe gemeente Voor het opstellen van de begroting moet onderscheid worden gemaakt tussen gemeenten die met een (beperkte) grenscorrectie hebben te maken en gemeenten die met een wijziging van de gemeentelijke indeling worden geconfronteerd (waarbij in de regel het inwonertal met 10% of meer zal toe- of afnemen en nieuwe gemeenten worden ingesteld). Wat betreft de gemeenten die met een (beperkte) grenscorrectie te maken hebben, zijn de hieronder staande argumenten niet van toepassing en kan naar onze mening in beginsel een gebruikelijk (volledige) begroting opgesteld worden, die vervolgens ook op tijd ingezonden kan worden.

32

GTK 2020 gemeenten

< inhoud

Voor een nieuwe gemeente (die ontstaat uit twee of meer opgeheven gemeenten) en ook voor een gemeente die grote gebiedsdelen verliest of verkrijgt, is het opstellen van de begroting niet eenvoudig. Vaak ontbreken relevante begroting- en rekeningcijfers van vorige jaren. Bovendien moeten gelijktijdig ook veel andere werkzaamheden worden verricht, zoals bijvoorbeeld het opstellen van jaarrekeningen. Omdat de nieuw gekozen raad pas vanaf de herindelingsdatum bevoegd is om lasten, baten en investeringen te autoriseren, is het niet mogelijk de begroting vóór ingang van de herindeling vast te stellen. In de praktijk betekent dit, dat de nieuwe gevormde gemeente voor het eerste begrotingsjaar onder preventief financieel toezicht staat wegens overschrijding van de inzendtermijn van de begroting. In artikel 47 lid 2 van de Wet arhi is geregeld, dat voor het tijdvak waarin voor de nieuwe gemeente nog geen begroting vastgesteld is, de nieuwe gemeente bevoegd is tot het doen van uitgaven, voor zover daartegen bij GS geen bezwaar bestaat. In het algemeen hebben GS geen bezwaar tegen het doen van uitgaven op basis van de laatst vastgestelde begrotingen (bestaand beleid) van de opgeheven gemeenten. Wel hebben GS bezwaar tegen het doen van uitgaven op basis van nog niet vastgesteld nieuw beleid.

Vaststellen van nieuw beleid is een bevoegdheid van de nieuwe raad en kan pas bij of na het vaststellen van de begroting plaatsvinden. In de Wet arhi is formeel niet geregeld wanneer de begroting uiterlijk door de raad vastgesteld dient te worden. Het is echter gewenst dat de periode waarin uitgaven gedaan (moeten) worden zonder dat daar een vastgestelde begroting aan ten grondslag ligt, zo kort mogelijk is. Daarom wordt geadviseerd, dat de eerste begroting voor 15 april door de raad vastgesteld wordt. De datum 15 april is ook de uiterlijke datum dat de Iv3 van de begroting ingezonden dient te worden bij het CBS. Wanneer inzending van de Iv3 van de begroting na 15 april plaatsvindt, kan het Ministerie van BZK besluiten om de uitbetaling van de algemene uitkering op te schorten.

Beëindiging preventief financieel toezicht Het arhi-toezicht vervalt op de datum van herindeling of de datum waarop de Minister van BZK bepaalt dat het toezicht is vervallen. Het arhi-toezicht wijkt af van het reguliere begrotingstoezicht in het kader van de Gemeentewet. Dit laat onverlet dat sprake kan zijn van het ontbreken van structureel en reëel begrotingsevenwicht. Ontbreken van structureel en reëel begrotingsevenwicht is ook bij gemeenten die worden heringedeeld een reden voor

preventief toezicht. In beginsel kunnen herindelingsgemeenten dus gelijktijdig om twee verschillende redenen onder toezicht gesteld worden. Dit lijkt dubbelop, maar zoals hiervoor is beschreven, is het doel en de wijze van toezicht uitoefenen in beide gevallen anders. Bovendien is het mogelijk dat een herindeling op enig moment stagneert of zelfs niet doorgaat. In het laatste geval zal het toezicht vanuit de Wet arhi doorgaans vervallen. Hiertoe is een afzonderlijk besluit van de Minister van BZK nodig. Zolang de Minister niet tot opheffing besluit, blijft het arhi toezicht dus onverkort van kracht.

8.4 Artikel 12 Financiële-verhoudingswet Regeling aanvullende uitkering gemeentefonds In de Regeling aanvullende uitkering gemeentefonds zijn nadere regels neergelegd voor het nemen van een besluit omtrent het verlenen van een aanvullende uitkering uit het gemeentefonds conform Artikel 12 Financiële-verhoudingswet. De regels betreffen onder andere het verslag dat GS uitbrengen over de financiële positie van de gemeente die een aanvullende uitkering heeft aangevraagd. Bovendien worden de bij de besluitvorming te hanteren begrippen ‘aanmerkelijk tekort’ en ‘redelijk peil van de eigen inkomsten’ nader bepaald. De regeling bevat ook enkele beleidsregels die de ministers van Binnenlandse Zaken en Financiën zullen hanteren bij het beslissen op een verzoek omtrent een aanvullende uitkering. Deze regels strekken er toe dat bij de besluitvorming géén honorering plaatsvindt van financieel beleid van de gemeente dat heeft geleid of kan leiden tot een verzwakking van de financiële positie van de gemeente. De regels beogen tevens te bewerkstelligen dat gemeenten die een aanvullende uitkering willen ontvangen, en gemeenten die zo’n uitkering ontvangen, het niveau van eigen inkomsten op een redelijk peil brengen respectievelijk op dit peil houden.

Het verslag is een logisch gevolg van de toezichthoudende verantwoordelijkheid inzake de financiële positie van gemeenten die aan GS in de Gemeentewet is toegekend. Het verslag geeft inzicht in de oorzaken van de ontstane financiële problematiek en de maatregelen die de provincie heeft genomen. In de regel zal een gemeente die tot het aanvragen van een aanvullende uitkering overgaat, al de bijzondere aandacht van de provinciale toezichthouder hebben, omdat zij al eerder onder preventief toezicht is gesteld. De gegevens van de betreffende gemeente, die in dit verslag moeten worden opgenomen, zijn in dat geval bij de toezichthouder bekend. Het verslag van GS bevat in ieder geval: • Een beschrijving van de maatregelen die de toezichthouder heeft getroffen om de gemeente te bewegen maatregelen te nemen om evenwicht in de begroting van de gemeente te brengen of te houden. • Een analyse van de ontwikkelingen in de lasten en baten van de gemeente. • Een analyse van de ontwikkelingen in de reserves en voorzieningen van de gemeente. • Een analyse van de ontwikkelingen in de gegevens over de fysieke, sociale en financiële structuur van de gemeente. • Een berekening en beoordeling van de mate waarin sprake is van een aanmerkelijk en structureel tekort en van een redelijk peil van de eigen inkomsten van de gemeente.

(Zie voor ‘redelijk peil’: Artikel 24 van het besluit financiële verhouding 20012 en Artikel 4 Regeling aanvullende uitkering gemeentefonds).

Verslag van GS

Bij het verslag worden betrokken: • De vastgestelde begroting van de gemeente voor het jaar waarover de aanvullende uitkering wordt aangevraagd. • De begrotingswijzigingen die gelijktijdig met de begroting zijn vastgesteld. • De begrotingen voor de vijf jaren voorafgaand aan het onder het eerste punt bedoelde jaar. • De rekeningen over de vier jaren die voorafgaan aan het jaar waarin een aanvullende uitkering voor een volgend jaar wordt gevraagd.

In Artikel 2 Regeling aanvullende uitkering gemeentefonds is bepaald dat door GS een verslag wordt uitgebracht over de financiële positie van een gemeente. GS zenden dit verslag gelijktijdig aan de ministers en de raad.

Het verslag van GS vormt voor de artikel 12-inspecteur bij het ministerie van BZK achtergrondinformatie bij het te verrichten onderzoek. Bij een eerste aanvraag van een aanvullende uitkering door een gemeente zal het ver-

2 Het percentage van de heffingsmaatstaf, bedoeld in artikel 24, eerste lid, onder a, van het besluit financiële verhouding 2001, bedraagt 0,1164.

< inhoud

33

slag meer uitgebreid zijn. Bij eventueel daarop volgende jaren kunnen GS zich beperken tot het redelijk peil van de eigen heffingen en actuele ontwikkelingen. Over de jaren waarover een gemeente een aanvullende uitkering zal ontvangen wordt ook verslag gedaan van de mate waarin in de gemeente sprake is van een aanmerkelijke verbetering van de financiële positie. Daarnaast wordt ingegaan op de wijze waarop de gemeente zich heeft gehouden aan de van toepassing zijnde voorschriften. GS hebben specifieke verantwoordelijkheden in verband met het toezicht op de gemeentelijke begroting. Het verslag zal daarom behalve op de meer financieel technische aspecten en een analyse ervan, ook moeten ingaan op de maatregelen die in het ambtelijk en eventueel bestuurlijk verkeer zijn overeengekomen, of van de zijde van de provincie zijn ingebracht. Het gaat hierbij om de afspraken die zijn gemaakt en de wijze waarop hier door de gemeente mee is omgegaan. De analyse van de lasten en de baten van de gemeente richt zich zowel op de toekomst (onontkoombare en onuitstelbare lasten voor nieuw beleid) als op het verleden. Van belang is wat het lastenpatroon van een gemeente is geweest in de jaren voorafgaand aan de artikel 12-aanvraag.

De analyses van de ontwikkelingen in de reserves en voorzieningen en ontwikkelingen in de gegevens over de fysieke, sociale en financiële structuur moeten hierin meer inzicht geven. (Bron: Toelichting bij het besluit van 14 november 1996, Stcrt. 1996, 239)

34

GTK 2020 gemeenten

< inhoud

BIJLAGEN

1. TOELICHTING OP DE TOETSPUNTENLIJST

36

2. BEGRIPPENLIJST

40

3. WET- EN REGELGEVING

43

< inhoud

35

BIJLAGE 1. TOELICHTING OP DE TOETSPUNTENLIJST

Algemeen De vragen van de toetspuntenlijst beantwoordt de toezichthouder in principe op basis van de ingezonden stukken. Voorwaarde is wel dat de wet- en regelgeving (met name BBV) nageleefd is. Wanneer er toch onvoldoende informatie voorhanden is om één of meerdere vragen van de toetspuntenlijst (positief) te kunnen beantwoorden, kan de toezichthouder deze informatie ten tijde van het invullen van de toetspuntenlijst

opvragen bij de gemeente. Het wordt als niet praktisch en als niet efficiënt ervaren als door het gebrek aan informatie een vraag negatief beantwoord moet worden. De gemeente valt in dat geval niet door de zeef, terwijl dit mogelijk met de juiste informatie wel het geval zou zijn. Waar de grens precies ligt, wanneer wel en wanneer geen aanvullende informatie wordt opgevraagd, is een eigen afweging van de toezichthouder.

Toetspuntenlijst Algemene informatie 1

Zijn de begroting en jaarrekening, inclusief amendementen en begrotingswijzigingen, tijdig ingezonden?

2

Presenteert de gemeente zelf cijfermatig, minimaal conform het voorbeeld in de Notitie structurele en incidentele baten en lasten van de Commissie BBV, dat het begrotingsjaar structureel in evenwicht is?

3

Is de algemene uitkering reëel geraamd op basis van tenminste de meicirculaire van BZK?

4

Is er sprake van een positief structureel saldo bij de laatste jaarrekening?

Incidentele baten en lasten 5

Is het verplichte overzicht van incidentele baten en lasten conform de regelgeving opgesteld en toegelicht?

Kapitaalgoederen 6

Kan de gemeente de volle jaarlasten van de nog te realiseren (her)investeringen opvangen binnen een structureel sluitende begroting?

7

Beschikt de gemeente over recente, door de raad vastgestelde, (meerjarige) beheerplannen voor wegen (inclusief kunstwerken), riolering, water, groen en gebouwen?

8

Is het benodigde onderhoudsbudget van genoemde kapitaalgoederen (voortvloeiend uit het door de raad vastgestelde kwaliteitsniveau) reëel verwerkt in de (meerjaren)begroting?

9

Blijkt uit de begroting dat er sprake is van achterstallig onderhoud bij de genoemde kapitaalgoederen?

Realiteit van de ramingen 10

Zijn geraamde ombuigingen en/of taakstellingen reëel en/of weinig risicovol? Dit mede in relatie tot eventuele afwijkingen van de loon- en prijsstijgingen volgens de gehanteerde circulaire.

11

Zijn de bijdragen van de deelnemende gemeenten in de vastgestelde begroting van de GR overeenkomstig opgenomen in de begroting van de deelnemende gemeenten?

Grondexploitaties 12

Is er voor geprognosticeerde verliezen van grondexploitatiecomplexen een adequate verliesvoorziening gevormd?

Weerstandsvermogen en risicobeheersing 13

Voldoet de gemeente voor het weerstandsvermogen aan haar eigen vastgestelde norm?

14

Is er naar het oordeel van de toezichthouder voldoende weerstandsvermogen in relatie tot de gekwantificeerde risico’s?

Algemeen eindoordeel 15

Is het begrotingsjaar (op basis van bovenstaande beantwoorde vragen) naar het oordeel van de toezichthouder structureel en reëel in evenwicht?

36

GTK 2020 gemeenten

< inhoud

De toezichthouder zal de toetspuntenlijst archiveren in het dossier van de desbetreffende gemeente. In uitzonderlijke gevallen kan het voorkomen dat de toezichthouder zaken tegenkomt die niet in de toetspuntenlijst staan, maar wel zouden moeten leiden tot een correctie op het structurele evenwicht. Dit betreft dan een grote uitzondering, die goed wordt gedocumenteerd en uitgelegd aan de desbetreffende gemeente.

Toelichting toetspuntenlijst 1. Zijn de begroting, inclusief amendementen en begrotingswijzigingen, en de jaarrekening tijdig ingezonden? Toelichting: Van belang is de inzenddatum, dus niet de datum van ontvangst. De begroting moet ingezonden zijn vóór 15 november. De jaarrekening moet ingezonden zijn vóór 15 juli. Wanneer, in uitzonderlijke gevallen, afspraken zijn gemaakt om de jaarrekening en/of begroting later in te mogen zenden, dan dienen deze afspraken aangehouden te worden bij het beantwoorden van deze vraag, ook al is de begroting en/of jaarrekening formeel niet tijdig ingezonden. 2. Presenteert de gemeente zelf cijfermatig, minimaal conform het voorbeeld in de Notitie structurele en incidentele baten en lasten van de Commissie BBV, dat het begrotingsjaar structureel in evenwicht is? Toelichting: Onder het begrip ‘presenteren’ valt het cijfermatig uiteenzetten van het structureel begrotingssaldo van (minimaal alleen) het begrotingsjaar. Zie hiervoor het aanbevolen voorbeeld in de Notitie ‘Structurele en incidentele baten en lasten’ van de Commissie BBV. Een presentatie van het structurele begrotingssaldo die afwijkt van het aanbevolen voorbeeld van de Commissie BBV, maar die dezelfde informatie geeft, kan ook leiden tot een score ja = goed.

Altijd geldt, dat alleen het vermelden (al dan niet met een bedrag) dat het begrotingsjaar structureel in evenwicht is, niet voldoende is. 3. Is de algemene uitkering van het begrotingsjaar reëel geraamd op basis van ten minste de meicirculaire van BZK? Toelichting: De door de gemeente geraamde algemene uitkering wordt bij het hanteren van de toetspuntenlijst beoordeeld d.m.v. het rekenmodel van BZK. Wanneer er (grote) verschillen zijn tussen de raming(en) van de gemeente en de uitkomst van het rekenmodel, dienen deze verschillen (eventueel door navraag bij de gemeente) verklaarbaar te zijn. Verschillen kunnen

optreden bijvoorbeeld bij de gehanteerde eenheden of de gehanteerde uitkeringsfactor. Over het algemeen beschikt de gemeente over actuelere cijfers (eenheden) dan BZK. Wanneer de berekening van de algemene uitkering cijfermatig akkoord bevonden wordt, is daarmee ook aangetoond dat de algemene uitkering berekend is op basis van reële uitgangspunten. 4. Is er sprake van een positief structureel saldo bij de laatste jaarrekening? Toelichting: Zie de beoordeling (en conclusies) van de toezichthouder van de laatste jaarrekening. 5. Is het verplichte overzicht van incidentele baten en lasten conform de regelgeving opgesteld en toegelicht? Toelichting: Algemeen: Is de Notitie ‘Structurele en incidentele baten en lasten’ van de Commissie BBV correct toegepast? Zijn de in het overzicht van incidentele baten en lasten opgenomen posten toegelicht? Zijn er incidentele baten in de begroting opgenomen die niet op het verplichte overzicht van incidentele baten en lasten staan? Zijn er incidentele lasten die onterecht op het verplichte overzicht van incidentele baten en lasten zijn opgenomen? Bevat het verplichte overzicht van incidentele baten en lasten ook de incidentele mutaties reserves? 6.