Bijlage 1 bij brief Provincie - Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader 2020
Tekst van het document
GEMEENSCHAPPELIJK FINANCIEEL TOEZICHTKADER GTK 2020 Gemeenten Drenthe Flevoland Fryslân Gelderland Groningen Limburg
Noord-Brabant Noord-Holland Overijssel Utrecht Zeeland Zuid-Holland
< inhoud
gesubsidieerd door de Provincie Limburg 0 100 61 43
Pantone 485C CMYK 0-100-100-0 RGB 255-0-01 HEXA (web-safe) #DD0000
0,8 35,74 95,5 0
0,64 99,56 89,95 0,19
100 0 0 0
78,14 29,02 0 0
Beknopte huisstijlwijzerProvincie Zeeland In deze beknopte huisstijlwijzer vind je een aantal belangrijke elementen van onze huisstijl: logo, kleurgebruik en typografie.
Logo BASISLOGO Het logo van de Provincie Zeeland bestaat uit een beeld- en woordmerk. Bij voorkeur wordt het logo in kleur toegepast.
Mocht het logo in kleur niet toegepast kunnen worden, bijvoorbeeld in zwart/wit drukwerk, dan kan er gebruik worden gemaakt van het grijs/zwarte logo.
BASISLOGO DRUKWERK | PMS 1935-533 & CMYK PMS Zeeland_logo_kleur_pms.ai | .eps CMYK Zeeland_logo_kleur_cmyk.ai | .eps | .jpg | .pdf
BASISLOGO WEB EN ONLINE | RGB Zeeland_logo_kleur_rgb.ai | .eps | .jpg | .png | .svg
GRIJS/ZWART Zeeland_logo_zwart.ai | .eps | .jpg | .pdf | .png
Het diapositieve logo wordt toegepast wanneer het logo op een gekleurde ondergrond of foto staat.
DIAPOSITIEF Zeeland_logo_wit.ai | .eps | .pdf | .png
WITRUIMTE RONDOM LOGO De witruimte rondom het logo wordt bepaald door de helft van de breedte van de leeuw. Dit is de minimale witruimte dat het logo moet bevatten.
POSITIE Het logo wordt zo vaak mogelijk aan de rechterzijde van een document geplaatst. De positie van het logo kan aan de bovenof onderzijde van het document zijn.
LOGO
LOGO
MINIMALE GROOTTE De grootte van de plaatsing van het logo moet minimaal 21 mm zijn.
Kleur codes
CMYK
PANTONE
RGB
WEBKLEUR
RAL(verf)
Zee licht
50 | 30 | 0 | 55
533
79 | 95 | 122
#5C748D
5000
Zee donker
50 | 30 | 0 | 70
532
61 | 72 | 83
#3D4853
5011
Meekrap licht
0 | 100 | 45 | 15
1935
194 | 0 | 75
#C2004B
3027
Meekrap donker
0 | 100 | 80 | 40
1955
157 | 3 | 24
#9D0318
3002
Land licht
0 | 15 | 40 | 55
n.v.t.
153 | 137 | 105
#998969
7008
Land donker
0 | 15 | 30 | 70
n.v.t.
109 | 97 | 82
#6D6152
8028
Typografie Voor subkoppen en bodytekst
PF Din Stencil Bold PF Din Stencil Regular PF Din Stencil Light
Din Next LT Pro Medium Din Next LT Pro Regular Din Next LT Pro Light
CORRESPONDENTIE (OA. WORD, OUTLOOK) Voor koppen, subkoppen en bodytekst Arial Bold Arial Bold Italic Arial Regular Arial Italic
De afdeling Communicatie beheert de huisstijl van de Provincie Zeeland. Voor vragen kun je terecht bij Peter de Kam, Iris Laboyrie of Ilona Vette. Bij Peter de Kam (prepress) vraag je het logo aan voor de verschillende toepassingen
2
GTK 2020 gemeenten
< inhoud
December 2015
DRUKWERK Voor grote koppen en streamers
GEMEENSCHAPPELIJK FINANCIEEL TOEZICHTKADER GTK 2020 Gemeenten
< inhoud
INHOUD
1 INLEIDING
5
2 DOEL VAN HET FINANCIEEL TOEZICHT
7
3 ACTOREN BIJ HET FINANCIEEL TOEZICHT
8
4 UITGANGSPUNTEN
9
5 VORMEN VAN FINANCIEEL TOEZICHT
11
6 HET PROCES
12
6.1 Inzending van stukken
12
6.2 Bepalen van het toezichtregime
13
6.3 Uitvoeren van repressief toezicht
14
6.4 Uitvoeren van preventief toezicht
14
7 KADERS EN BEGRIPPEN
19
7.1 Structureel en reëel begrotingsevenwicht
19
7.2 Structurele en incidentele baten en lasten
19
7.3 Bestemmingsreserve kapitaallasten
20
7.4 Inzet surplus binnen de algemene reserve
21
7.5 Weerstandsvermogen, weerstandscapaciteit en risico’s
22
7.6 Financiële kengetallen
24
7.7 Raming algemene uitkering
25
7.8 Taakstellingen, bezuinigingen en ombuigingen
25
7.9 Materiële vaste activa
26
7.10 Opschuivend sluitend meerjarenperspectief
27
7.11 Vaststellingsbesluit begroting
28
8 OVERIGE TOEZICHTVORMEN
29
8.1 De administratie en de controle
29
8.2 Financiering; kasgeldlimiet en renterisiconorm (Wet fido)
29
8.3 Herindelingen (Wet arhi)
31
8.4 Artikel 12 Financiële-verhoudingswet
33
BIJLAGEN
4
1.
Toelichting op de toetspuntenlijst
36
2.
Begrippenlijst
40
3.
Wet- en regelgeving
43
GTK 2020 gemeenten
1 INLEIDING
Doelgroep Dit Gemeenschappelijk financieel toezichtkader (GTK) kent een brede doelgroep die vooral bestaat uit bestuurders en ambtenaren van: • De provincies, als toezichthouders. • Gemeenten als toezichtontvangers. Gedeputeerde Staten (GS) van de provincies houden financieel toezicht op gemeenten. Dit GTK heeft betrekking op dat financieel toezicht door GS op gemeenten. Het financieel toezicht door de minister van BZK op de provincies maakt geen onderdeel uit van dit toezichtkader. Voor het financieel toezicht op gemeenschappelijke regelingen wordt een afzonderlijk gemeenschappelijk toezichtkader opgesteld, dat naar verwachting vanaf het begrotingsjaar 2021 gaat gelden. De kaders voor het toezicht op waterschappen zijn per afzonderlijke provincie bepaald en worden daarom in dit GTK buiten beschouwing gelaten.
Waarom een (nieuw) GTK? Het GTK is aan vernieuwing toe, enerzijds omdat de uit 2014 daterende versie actualisatie behoeft en anderzijds omdat er behoefte bestaat aan modernisering van het toezicht. Verder waren er diverse ontwikkelingen, waaronder de decentralisatie in het Sociaal Domein in 2015 en de wijziging van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) in 2016. Uit een aantal gehouden evaluaties van het interbestuurlijk en het financieel toezicht is modernisering wenselijk gebleken. Dat heeft geleid tot het aanbieden eind 2018 van de Agenda Toekomst van het (interbestuurlijk) Toezicht (hierna: de Agenda) aan de Tweede Kamer. De opgaven waar het openbaar bestuur voor gesteld staat, zijn in de afgelopen jaren veranderd en onmiskenbaar complexer geworden. Daarom is het goed
dat door de VNG, het IPO, de staatssecretaris van Financiën en de minister van BZK, gezamenlijk wordt ingezet op een verandering van het toezicht. In de Agenda is helder beschreven welke veranderingen van het toezicht gevraagd worden. In de Agenda zijn zeven ontwerpprincipes en vijf actielijnen benoemd. De ontwerpprincipes zijn: 1. Horizontaal voorop en wordt versterkt 2. Uniformiteit (methodiek) en maatwerk 3. Risicogericht toezicht 4. Toezicht is proportioneel en wordt uitgeoefend aan de hand van een interventieladder 5. Transparantie 6. Verbinden van inzichten 7. Efficiënt en effectief. De actielijnen zijn: 1. Versterken verbinden horizontale controle en verticaal toezicht 2. Beter voeren dialoog 3. Beter leren via toezicht 4. Uniformeren uitvoering toezicht 5. Toezichthouder richt zich op gedeelde risico’s. Het doel van toezicht is in de Agenda als volgt geformuleerd: “Interbestuurlijk toezicht is er omdat de overheid haar taken blijvend goed wil uitvoeren en dat inwoners en bedrijven erop kunnen vertrouwen dat dit beschermd en geborgd is.” Toezicht is nadrukkelijk niet het primaire instrument om dit doel te bereiken. Voorop staat dat het de verantwoordelijkheid van de betreffende overheid is om haar eigen taken goed uit te voeren en om financieel stabiel te zijn. Daar hoort bij dat de horizontale ‘checks and balances’ goed worden ingevuld.
Het verticale toezicht versterkt dit. De toezichthouder heeft een brede blik: doordat hij ziet wat er bij andere toezichtontvangers gebeurt, kan hij ontwikkelingen signaleren en goede praktijkvoorbeelden delen.
< inhoud
5
Aan de volgende ontwerpprincipes en actielijnen uit de agenda is in dit GTK deels invulling gegeven. 1. Uniformiteit en maatwerk / transparantie. Door een uniforme methodiek van toezicht te hanteren, is het transparant voor de toezichtontvanger hoe dit wordt toegepast, op welke wijze er wordt getoetst (normen) en hoe wordt omgegaan met de bevindingen. Hiermee wordt tegemoet gekomen aan een belangrijke wens van de toezichtontvangers. 2. Risicogericht toezicht. Toezicht focust zich op die situaties waar er risico’s zijn met potentieel grote maatschappelijke effecten, zowel inhoudelijk, financieel als organisatorisch. Hoewel er nog geen eenduidige methode van risicoanalyse beschikbaar is (deze wordt uitgewerkt in actielijn 5 van de agenda), wordt met dit GTK wel een eerste stap gezet. 3. Toezicht is proportioneel. Als een organisatie ‘in control’ en financieel gezond is, blijft het toezicht beperkt tot het minimaal noodzakelijke. Waar dat minder het geval is, draagt toezicht bij aan de versterking daarvan. De toezichthouder gaat in gesprek, geeft adviezen en/of grijpt in waar nodig. 4. Beter voeren van de dialoog. Dit nieuwe GTK heeft als uitgangspunt dat goed toezicht alleen in dialoog kan worden uitgevoerd. Er is met dit GTK nog geen stap gezet om te komen tot een gezamenlijk toezichtkader voor het financieel en generiek interbestuurlijk toezicht.
In actielijn 4 van de agenda zal dit worden uitgewerkt. Voor alle actielijnen uit de agenda geldt dat het GTK zal worden aangepast aan de hand van de resultaten van de uitwerking daarvan.
6
GTK 2020 gemeenten
< inhoud
Status GS van de twaalf provincies formuleren gezamenlijk in het GTK de taak van de financieel toezichthouder, vanuit de wettelijke opdracht. De afstemming hierover heeft ambtelijk plaatsgevonden tussen de gezamenlijke provinciale toezichthouders. Het GTK is hiermee een uitwerking van het wettelijk kader voor het financieel toezicht op decentrale overheden. Het GTK is vastgesteld door de colleges van GS van de twaalf provincies. Dit toezichtkader vervangt voor gemeenten het Gemeenschappelijk financieel toezichtkader Kwestie van evenwicht! uit 2014 en is van toepassing op de begroting 2020 en verder.
Leeswijzer Het doel van financieel toezicht en de betrokken actoren worden toegelicht in respectievelijk hoofdstuk 2 en hoofdstuk 3. In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de algemene uitgangspunten. Vervolgens beschrijft hoofdstuk 5 welke vormen van financieel toezicht we kennen en gaat hoofdstuk 6 in op de wijze waarop het financieel toezicht wordt uitgevoerd. In hoofdstuk 7 zijn de specifieke kaders en begrippen uitgewerkt. De toezichtvorm bij gemeentelijke herindelingen, financieel toezicht op financiering decentrale overheden en overige relevante zaken die een relatie hebben met het financiële toezicht komen aan de orde in hoofdstuk 8.
2 DOEL VAN HET FINANCIEEL TOEZICHT
Maatschappelijk belang De financieel toezichthouder helpt gemeenten bij het bevorderen van een gezonde financiële huishouding en biedt daarmee meerwaarde aan de kwaliteit van het openbaar bestuur. Financieel toezicht is een wezenlijk onderdeel van de ‘checks and balances’ binnen het openbaar bestuur en draagt hiermee bij aan het voorkomen dat een gemeente niet meer in staat is financiële tekorten zelf op te lossen. Een gemeente die toch nog in financiële moeilijkheden komt, kan op grond van Artikel 12 Financiële-verhoudingswet een beroep doen op de collectieve middelen in het gemeentefonds. Iedere gemeente betaalt dan mee aan de financiële problemen van deze gemeente. Het belang van het financieel toezicht ligt dus bij de gezamenlijkheid van gemeenten. Het toezicht draagt hiermee bij aan het borgen van een gezonde financiële huishouding van gemeenten.
Ondersteunen van de horizontale controle en verantwoording Afgeleid van bovenstaande doelstelling hebben de toezichthouders zich ook tot doel gesteld de horizontale verantwoording aan en de controle door de raad en daarmee de kwaliteit van het openbaar bestuur versterkt te krijgen. Elke gemeente is verantwoordelijk voor haar eigen financieel beleid en beheer. De meerwaarde van het financieel toezicht is dat het een bijdrage kan leveren aan de kwaliteit van de democratische horizontale verantwoording en de sturing en controle door de raad. Onderdeel van de meerwaarde is de onafhankelijke positie van de toezichthouder en diens breder inzicht in problematiek en ontwikkelingen waar meerdere gemeenten mee geconfronteerd worden. Financieel toezicht is een onderdeel van de ‘checks and balances’ rondom de gemeentelijke financiën. De toezichthouder versterkt het inzicht in de stand van zaken van de gemeentelijke financiën als geheel en geeft signalen af ten behoeve van het publiek debat. Toezicht houden is niet zo zeer ‘bemoeien met’, maar veeleer ‘betrokken zijn bij’. Het gaat om een constructieve dialoog waarin betrokken partijen met behoud van ieders rol en verantwoordelijkheid elkaar aanspreken en kritisch bevragen.
< inhoud
7
3 ACTOREN BIJ HET FINANCIEEL TOEZICHT
De raad De raad heeft een kaderstellende en controlerende taak. Als volksvertegenwoordiging leggen ze de beleidsdoelen met de daarbij behorende budgetten in de begroting vast. Zij moeten daarbij zorgen dat de begroting een structureel en reëel evenwicht vertoont (Artikel 189 Gemeentewet). De raad kan bij zijn controlerende taak gebruik maken van de informatie van de accountant en de lokale rekenkamer. De financieel toezichthouder is complementair aan de horizontale kaderstellende en controlerende taak van de raad. Alle drie de externe partijen hebben dus een andere rol ten aanzien van de controlerende taak van de raad. • De financieel toezichthouder kijkt vooruit en anticipeert op actuele gebeurtenissen die mogelijk invloed hebben op de gemeentelijke financiën. Hij vormt zich een oordeel over het structureel en reëel evenwicht van de begroting en meerjarenraming. Daarbij heeft de toezichthouder ook een adviserende rol, maar grijpt ook in als dat nodig is. Financieel toezicht moet niet worden verward met controle van de (financiële) administratie. Dat is een taak van de accountant (zie hieronder). De jaarrekening en de bevindingen van de accountant maken wel onderdeel uit van het begrotingsonderzoek door de financieel toezichthouder (Artikel 203 Gemeentewet). • De accountant blikt vooral terug.
Hij controleert het getrouwe beeld van de jaarrekening en de rechtmatigheid en vormt zich een oordeel over de administratieve organisatie en de interne controle en kan daarover ook aanbevelingen doen. Ook de accountant heeft een adviserende rol. Dit doet de accountant in opdracht van de raad, die daarbij ook aanvullende eisen kan stellen (Artikel 213 Gemeentewet). • De lokale rekenkamer(commissie) doet vooral doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken. De rekenkamer is onafhankelijk en bepaalt zelf haar agenda. Het doel van de onderzoeken is ondersteuning van de raad bij zijn controlerende taak (Artikel 182 Gemeentewet).
8
GTK 2020 gemeenten
< inhoud
In aanvulling hierop is relevant dat het college ook verplicht is periodiek doelmatigheid- en doeltreffendheidonderzoeken te (laten) doen naar het door hem gevoerde bestuur (Artikel 213a Gemeentewet).
De toezichthouder De provincie is financieel toezichthouder op gemeenten. Het betreft de uitvoering van de wettelijk opgedragen taak, zoals omschreven in Artikelen 186 t/m 215 Gemeentewet en Artikel 12 Financiële-verhoudingswet. De landelijke coördinatie van het financieel toezicht vindt plaats in het Vakberaad Gemeentefinanciën. Dit is een overlegorgaan van de gezamenlijke toezichthouders (provincies en BZK) en vertegenwoordigers het IPO, VNG en de ROB. De kaders voor het toezicht worden aangereikt vanuit het Vakberaad Gemeentefinanciën en zijn vastgelegd in dit toezichtkader. Provinciale Staten (PS) hebben het budgetrecht en bepalen daarmee de kaders voor de formatie en daarmee indirect ook de kwaliteit en intensiteit van het financieel toezicht. Het uitvoeren van het toezicht is de verantwoordelijkheid van GS.
De minister van BZK De minister van BZK is systeemverantwoordelijke van het toezicht. De provincies leveren jaarlijks aan de minister van BZK informatie over het uitgevoerde toezicht op gemeenten. De minister neemt dit op in het jaarlijkse toezichtsverslag aan de Tweede Kamer. De ministers van BZK is, samen met de minister van Financiën, verantwoordelijk voor het beheer van het Gemeentefonds. Voor een extra beslag op de middelen uit dit fonds kunnen gemeenten onder bepaalde voorwaarden een aanvraag doen op grond van artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet. Het ministerie van BZK voert het zogenoemde artikel 12-toezicht uit volgens de Handleiding Artikel 12 Financiële-verhoudingswet.
4 UITGANGSPUNTEN
Algemene uitgangspunten voor het GTK Financieel toezicht vindt zijn basis in de wet en is gebaseerd op vertrouwen. Ten behoeve van het maatschappelijke doel (zie hoofdstuk 2) heeft de wetgever bepaald dat de toezichthouder zich een oordeel vormt over het al dan niet structureel en reëel in evenwicht zijn van de (meerjaren)begroting van de gemeenten. Uitgangspunt hierbij is dat iedere gemeente zelf verantwoordelijk is voor een gezond financieel beleid en beheer. De toezichthouder laat de gemeente daarom haar eigen verantwoordelijkheid, maar is alert op beslissingen met financiële consequenties die het begrotingsevenwicht (kunnen) aantasten. De toezichthouder doet waar nodig uitspraken over het financieel beleid, de verordeningen (volgens Artikel 212 Gemeentewet) en het financieel beheer, waaronder het weerstandsvermogen en de risicobeheersing. Daarnaast kan de financieel toezichthouder, vanuit zijn toezichthoudende taak, suggesties en adviezen geven die de overige beleidsvelden raken. Financieel toezicht moet niet worden verward met controle van de (financiële) administratie. Zo kan de toezichthouder zich bijvoorbeeld beperken tot de vraag of er recente onderhoudsplannen zijn en of deze correct financieel vertaald zijn naar de begroting en meerjarenraming. De toezichthouder vertrouwt erop dat deze plannen er ook daadwerkelijk zijn.
Dat laat overigens onverlet dat onderhoudsplannen wel, om diverse redenen, kunnen worden opgevraagd. Met dit nieuwe GTK zetten we een eerste stap in de gewenste richting uit de Agenda (zie hoofdstuk 1). Dit en bovenstaande uitgangspunten hebben geleid tot vier algemene uitgangspunten voor dit GTK. Wanneer de actielijnen uit de agenda leiden tot andere inzichten, zal het GTK daarop worden aangepast. 1. Uniformiteit en maatwerk 2. Risicogericht toezicht 3. Toezicht is proportioneel 4. Transparantie.
1. Uniformiteit en maatwerk Toezichthouders streven naar uniformiteit en daarmee ook naar meer eenduidigheid ten aanzien van de gehanteerde criteria. Na toepassing van uniforme kaders voor het bepalen van het toezichtregime, is het toezicht vooral maatwerk en vindt het plaats op basis van contact en dialoog. Het huidige toezicht verandert naar lerend toezicht, waarbij het niet meer alleen draait om beoordelen, maar ook om het signaleren en vooral een constructieve dialoog tussen toezichthouder en toezichtontvanger. Hierbij wordt expertise ingebracht en aan beide zijden wordt geleerd om het toezicht te optimaliseren. Er is ruimte voor maatwerk in de uitvoering van toezicht, maar ook voor gerichte interventies waar die nodig blijken. Aan het maatwerk wordt in dit GTK uitvoering gegeven door de uitgangspunten risicogericht en proportioneel te hanteren. Risicogericht en proportioneel toezicht houdt in dat de toezichthouder bepaalt hoeveel (extra) aandacht een gemeente naar zijn oordeel nodig heeft. De toezichthouder stemt de intensiteit van het onderzoek en het contact met de gemeente daarop af. Voor het bepalen van het structureel en reëel evenwicht is in dit GTK een stap gezet om meer uniformiteit in de criteria te realiseren. Bij het begrotingsonderzoek maken toezichthouders gebruik van een toetspuntenlijst.
Naast de toetspuntenlijst ontwikkelen de toezichthouders een methodiek om voor iedere gemeente een risicoprofiel te kunnen opstellen. Dit helpt de toezichthouder bij het beoordelen op welke onderdelen nader onderzoek nodig is. De toezichthouder kan meerwaarde bieden door gebruik te maken van de kennis over de desbetreffende gemeente die bij de provincie aanwezig is. Op veel beleidsvelden werken de provincies samen met de gemeenten. Door interne afstemming met de beleidsafdelingen van de provincie en regelmatig contact en dialoog met gemeenten, kan de toezichthouder op de hoogte blijven van wat er in een gemeente speelt. Ook het volgen van landelijke en provinciale trends en ont-
< inhoud
9
wikkelingen, waaronder wetswijzigingen, kan bijdragen aan het leveren van meerwaarde. Dankzij deze integrale benadering kunnen provincies, binnen de in dit GTK opgenomen kaders, eigen accenten en prioriteiten toevoegen aan de wijze waarop zij het toezicht vorm willen geven. 2. Risicogericht toezicht Een binaire benadering van het toezichtregime (waarbij de keuze is beperkt tot repressief of preventief toezicht) geeft nog onvoldoende duiding over de financiële positie van een gemeente en de financiële risico’s die zij loopt. Bevindingen zullen altijd binnen een bepaalde context geplaatst moeten worden. Om een inschatting te maken van de kans dat een gemeente op termijn in financiële problemen kan komen, ontwikkelen de toezichthouders daarom een methodiek om voor iedere gemeente een risicoprofiel te kunnen opstellen. Dit profiel helpt de toezichthouder bij het inschatten van de mogelijke extra aandacht die een gemeente nodig heeft. Uiteraard is de toezichthouder zich bewust van het feit dat zich onverwachte (lokale) ontwikkelingen kunnen voordoen, die niet te vangen zijn in een uniform risicoprofiel. Dit risicoprofiel komt niet in de plaats van de eigen risico-inventarisatie die de gemeente gebruikt voor het bepalen van de benodigde weerstandscapaciteit.
Het profiel is in eerste instantie bedoeld als hulpmiddel voor de oordeelsvorming van de toezichthouder en het daaraan gekoppelde proportionele toezicht en geeft aanvullende informatie voor de dialoog met de gemeente. Het streven is om met ingang van de beoordeling van de begroting 2020 ervaring met het risicoprofiel op te doen. Het profiel is daarmee niet in beton gegoten en wordt de komende jaren doorontwikkeld, zoveel mogelijk in samenwerking met gemeenten. 3. Toezicht is proportioneel De toezichthouders willen zo effectief mogelijk optreden en zo efficiënt mogelijk werken. Daarbij wil het financieel toezicht de administratieve last voor gemeenten beperken, ofwel: licht waar het kan, zwaarder waar het nodig is. Er wordt zoveel mogelijk uitgegaan van beschikbare informatie. Als voor de oordeelsvorming over de financiële positie nadere informatie nodig is, zal hierom verzocht worden. Door middel van de toetspuntenlijst wordt een aantal vragen beantwoord. Indien alle vragen positief beantwoord worden valt de gemeente ‘door de zeef’. Er vindt dan op dat moment geen verder onderzoek plaats en is
10
GTK 2020 gemeenten
< inhoud
er altijd sprake van het repressieve toezichtregime. Worden niet alle vragen positief beantwoord, dan voldoet de begroting niet aan alle criteria en vindt er wel verder onderzoek plaats. Zie verder hoofdstuk 6.2 ‘Bepalen van het toezichtregime’. Als de begroting van een gemeente voldoet aan de wettelijke criteria om in aanmerking te komen voor repressief toezicht (zie hoofdstuk 5), dan zal de toezichthouder zich meestal beperken tot regulier contact met de gemeente. Op het moment dat het risicoprofiel beschikbaar is, maakt de toezichthouder een inschatting welke impact dit zou kunnen hebben op de ontwikkeling van de financiële positie. Als de impact als groot is aan te merken, zal de toezichthouder meer aandacht voor die gemeente hebben. Dit kan zich vertalen naar diepgaander onderzoek van de financiële stukken en intensiever ambtelijk contact. Als de financiële situatie verder verslechtert, waardoor de begroting op termijn mogelijk niet meer voldoet aan de criteria voor het repressieve toezicht, liggen ook bestuurlijke contacten voor de hand. Bij intensiever financieel toezicht wordt ingespeeld op de individuele situatie van de gemeente. Immers, niet iedere gemeente is hetzelfde en financiële knelpunten kunnen door uiteenlopende oorzaken ontstaan. 4. Transparantie
Het toezichtoordeel Transparant betekent dat van tevoren helder is wat de toezichthouder van de gemeente verwacht en wat de gemeente van de toezichthouder kan verwachten. Bovendien moet de toezichthouder in staat zijn het toezichtoordeel uit te leggen. Met dit GTK is aan deze twee aspecten van transparantie verder invulling gegeven door onder andere de kaders en begrippen beter toe te lichten en door toepassing van een toetspuntenlijst.
Financiële (toezicht)informatie Het belang van de openbaarheid van publieke informatie (transparante overheid) voor de democratische rechtstaat, de burger en het bestuur, is groot. Binnen de provincies gebeurt er al veel op het gebied van inventariseren en openbaar maken van financiële (toezicht)informatie. Het streven is te komen tot meer uniformiteit tussen provincies. Deze ambitie van de gezamenlijke toezichthouders zal de komende jaren naar verwachting, in combinatie van de Agenda, verder worden opgepakt en ingevuld.
5 VORMEN VAN FINANCIEEL TOEZICHT
In dit hoofdstuk worden de twee wettelijke vormen van financieel toezicht kort toegelicht: 1. Repressief toezicht 2. Preventief toezicht Voor een beschrijving van het toezichtproces wordt verwezen naar hoofdstuk 6. De kaders en begrippen die daarbij worden gehanteerd zijn toegelicht in hoofdstuk 7. De toezichthouder bepaalt de vorm van toezicht op basis van: • Gemeentewet. • Algemene wet bestuursrecht. • Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten en de notities van de commissie BBV. • Het GTK 2020 en aanvullende begrotings- of themacirculaires.
1. Repressief toezicht Repressief toezicht is standaard. Deze vorm van toezicht houdt in dat de begroting en begrotingswijzigingen direct uitgevoerd kunnen worden (rechtskracht krijgen), zonder afhankelijk te zijn van een voorafgaande goedkeuring van GS. Er is altijd sprake van repressief toezicht als aan de volgende voorwaarden is voldaan: • De begroting is structureel en reëel in evenwicht. De structurele baten dekken ieder jaar de structurele lasten en de ramingen zijn realistisch. Als de begroting niet structureel en reëel in evenwicht is, dan moet aannemelijk zijn dat dit evenwicht uiterlijk in het laatste jaar van de meerjarenraming tot stand wordt gebracht. • De jaarrekening en begroting zijn op tijd ingezonden. De jaarrekening vóór 15 juli van het jaar volgend op het verslagjaar en de begroting vóór 15 november van het jaar voorafgaand aan het begrotingsjaar.
2. Preventief toezicht Preventief toezicht is uitzondering en wordt ingesteld als niet voldaan wordt aan het criterium structureel en reëel evenwicht. Preventief toezicht kan ook worden ingesteld als niet is voldaan aan de wettelijke inzendtermijnen. Overschrijding van de uiterste inzenddata leidt in beginsel tot preventief toezicht, ook voor een financieel gezonde gemeente. De reden hiervoor is dat de toezichthouder tijdig over informatie moet beschikken om zich een oordeel te kunnen vormen over de financiële positie. Bovendien kan het niet voldoen aan de termijnen een signaal zijn dat een gemeente de financiële huishouding niet op orde heeft. Preventief toezicht betekent dat de begroting en de daarop volgende wijzigingen eerst moeten worden goedgekeurd door GS, voordat deze kunnen worden uitgevoerd. Zolang de begroting niet is goedgekeurd, mag de gemeente geen verplichtingen aangaan of uitgaven doen, zonder voorafgaande toestemming van GS. In hoofdstuk 6 zijn de uitzonderingen hierop toegelicht.
Structureel en reëel niet in evenwicht Preventief toezicht is aan de orde als, naar het oordeel van GS, de begroting niet structureel en reëel in evenwicht is én het naar het oordeel van GS niet aannemelijk is dat dit evenwicht uiterlijk tot stand kan worden gebracht in het laatste jaar van de meerjarenraming. De hierbij geldende kaders worden toegelicht in hoofdstuk 7.
< inhoud
11
6 HET PROCES
6.1
Inzending van stukken
Om de begroting te kunnen beoordelen, moet de toezichthouder over voldoende informatie beschikken. Gemeenten zijn daarom verplicht een aantal documenten aan te leveren. De toezichthouder moet deze stukken archiveren. Het gaat daarom om volledige documenten, die door de raad zijn vastgesteld. De toezichthouder kan zelf bepalen hoe de inzending geregeld wordt, bijvoorbeeld in een digitale vorm (zoals pdf) en een bepaald e-mailadres, de Berichtenbox of het digitale loket van de provincie. Digitale aanlevering in een webversie (HTML of link) van het document is niet toegestaan. Voor de aanlevering van de stukken gelden termijnen. In onderstaand overzicht zijn de verplicht in te zenden stukken gespecificeerd, inclusief de inzendtermijnen.
Vaststellen jaarstukken De jaarstukken kunnen pas worden vastgesteld als ze compleet zijn (zie Titel IV, hoofdstuk XIII, paragraaf 2
Gemeentewet). Jaarstukken kunnen bijvoorbeeld niet, in afwachting van de controleverklaring, onder voorbehoud door de raad worden vastgesteld. Als hierdoor de wettelijke inzendtermijn wordt overschreden, is het van belang dat de gemeente hierover in overleg treedt met de toezichthouder.
Overige relevante documenten en informatie De documenten worden niet losstaand beoordeeld, maar in samenhang met elkaar en vanuit historisch besef. Voor het beoordelen van deze stukken raadpleegt de toezichthouder, naast de hierboven genoemde verplichte documenten, vaak ook andere documenten en informatie, zoals: • Kadernota en/of andere tussentijdse (bestuurs) rapportages. • Conceptbegroting, na behandeling door het college. • Meerjarenprogramma grondexploitaties. • Financiële beleidsnota’s. • Beheerplannen kapitaalgoederen. • Meerjarige berekeningen (vier jaar) van de algemene uitkering uit het gemeentefonds.
Tabel 1 Verplicht in te zenden stukken financieel toezicht Aan te leveren stukken
De stukken bevatten minimaal
Termijn
(Financiële) verordeningen
- Uitgangspunten en regels voor het financiële beleid en beheer - Getekend raadsbesluit.
Maximaal twee weken na besluitvorming.
Begroting en meerjarenraming
- Beleidsbegroting - Financiële begroting - Meerjarenraming - Gelijktijdig met de begroting vastgestelde begrotingswijzigingen - Aangenomen moties en amendementen - Getekend raadsbesluit raadsbesluit (inclusief raadsvoorstel).
Maximaal twee weken na besluitvorming en vóór 15 november in het jaar voorafgaand aan het betreffende begrotingsjaar.
Jaarstukken
- Jaarverslag - Jaarrekening - Controleverklaring - Accountantsverslag - Aangenomen moties en amendementen - Getekend raadsbesluit.
Maximaal twee weken na besluitvorming en vóór 15 juli in het jaar volgend op het jaar waarop de jaarrekening betrekking heeft.
Alle begrotingswijzigingen
- Raadsvoorstel met bijlagen - Aangenomen moties en amendementen - Getekend raadsbesluit.
Maximaal twee weken na besluitvorming.
12
GTK 2020 gemeenten
< inhoud
6.2 Bepalen van het toezichtregime Naleven inzendtermijnen Het niet naleven van termijnen kan een indicatie zijn voor minder goed functioneren van de gemeentelijke financiële huishouding. Daarom hebben GS de wettelijke bevoegdheid om een gemeente onder preventief financieel toezicht te plaatsen, als inzendtermijnen worden overschreden. De gronden voor het instellen van dit preventief toezicht zijn facultatief en bieden GS de mogelijkheid deze bevoegdheid zo nodig met enige soepelheid uit te oefenen. Gemeenten moeten dus rekening houden met de inzendtermijnen, bijvoorbeeld bij het plannen van raadsvergaderingen. Er moet voldoende tijd zijn om
de stukken, na de vaststelling door de raad, in te zenden. Wanneer een gemeente voorziet dat de wettelijke inzendtermijn niet gehaald kan worden, moet de toezichthouder hiervan direct in kennis worden gesteld. De toezichthouder kan met de gemeente maatwerkafspraken maken over de consequenties van de termijnoverschrijding. Agendatechnische redenen zijn hierbij geen argument om af te zien van preventief toezicht.
Structureel en reëel begrotingsevenwicht Nadat de benodigde documenten zijn aangeleverd, vormt de toezichthouder zich een oordeel over het structurele en reële begrotingsevenwicht. Dit doet hij met behulp van een toetspuntenlijst. De toetspuntenlijst werkt als een zeef. De toetspuntenlijst geeft, aan de hand van een aantal vragen, de toezichthouder inzicht
Toetspuntenlijst voor financieel toezicht Algemene informatie 1
Zijn de begroting en jaarrekening, inclusief amendementen en begrotingswijzigingen, tijdig ingezonden?
2
Presenteert de gemeente zelf cijfermatig, minimaal conform het voorbeeld in de Notitie structurele en incidentele baten en lasten van de Commissie BBV, dat het begrotingsjaar structureel in evenwicht is?
3
Is de algemene uitkering reëel geraamd op basis van tenminste de meicirculaire van BZK?
4
Is er sprake van een positief structureel saldo bij de laatste jaarrekening?
Incidentele baten en lasten 5
Is het verplichte overzicht van incidentele baten en lasten conform de regelgeving opgesteld en toegelicht?
Kapitaalgoederen 6
Kan de gemeente de volle jaarlasten van de nog te realiseren (her)investeringen opvangen binnen een structureel sluitende begroting?
7
Beschikt de gemeente over recente, door de raad vastgestelde, (meerjarige) beheerplannen voor wegen (inclusief kunstwerken), riolering, water, groen en gebouwen?
8
Is het benodigde onderhoudsbudget van genoemde kapitaalgoederen (voortvloeiend uit het door de raad vastgestelde kwaliteitsniveau) reëel verwerkt in de (meerjaren)begroting?
9
Blijkt uit de begroting dat er sprake is van achterstallig onderhoud bij de genoemde kapitaalgoederen?
Realiteit van de ramingen 10
Zijn geraamde ombuigingen en/of taakstellingen reëel en/of weinig risicovol? Dit mede in relatie tot eventuele afwijkingen van de loon- en prijsstijgingen volgens de gehanteerde circulaire.
11
Zijn de bijdragen van de deelnemende gemeenten in de vastgestelde begroting van de GR overeenkomstig opgenomen in de begroting van de deelnemende gemeenten?
Grondexploitaties 12
Is er voor geprognosticeerde verliezen van grondexploitatiecomplexen een adequate verliesvoorziening gevormd?
Weerstandsvermogen en risicobeheersing 13
Voldoet de gemeente voor het weerstandsvermogen aan haar eigen vastgestelde norm?
14
Is er naar het oordeel van de toezichthouder voldoende weerstandsvermogen in relatie tot de gekwantificeerde risico’s?
Algemeen eindoordeel 15
Is het begrotingsjaar (op basis van bovenstaande beantwoorde vragen) naar het oordeel van de toezichthouder structureel en reëel in evenwicht?
< inhoud
13
of er sprake is van structureel en reëel evenwicht in het begrotingsjaar. Als de begroting aan alle criteria in de toetspuntenlijst voldoet, ‘valt die door de zeef’ en is er altijd sprake van het repressieve toezichtregime. Voldoet de begroting niet aan alle criteria, dan vindt verder onderzoek plaats. Onderstaand overzicht bevat de vragen in de toetspuntenlijst. Zie hoofdstuk 7 voor een toelichting op de begrippen en kaders waarop de toetspunten zijn gebaseerd. Bijlage 1 bevat een aanvullende toelichting op de toetspunten. Verder onderzoek vindt plaats in het geval de begroting niet door de zeef valt. Op basis van dit verdere onderzoek wordt de vorm van toezicht voor het komende begrotingsjaar bepaald. Op basis van aanvullende informatie kan geoordeeld worden dat het begrotingsjaar (alsnog) structureel en reëel in evenwicht is. Of er kan geoordeeld worden, dat het voldoende aannemelijk is dat het structureel en reëel evenwicht in uiterlijk de laatste jaarschijf van de meerjarenraming tot stand zal worden gebracht. In beide gevallen is er sprake van repressief financieel toezicht.
Als de begroting, op basis van verder onderzoek, naar het oordeel van de toezichthouder, niet structureel en reëel in evenwicht is en het voor GS niet aannemelijk is dat dit evenwicht uiterlijk in het laatste jaar van de meerjarenraming wordt hersteld, is er in beginsel van rechtswege sprake van preventief toezicht (Artikel 203 Gemeentewet). Zodra deze situatie zich voordoet, bieden GS de gemeente gelegenheid tot overleg. Hiermee stellen GS de gemeente in staat aanvullende maatregelen te treffen om preventief toezicht te voorkomen. GS stellen de raad uiterlijk 31 december schriftelijk in kennis van het toezichtregime voor het komende jaar, met een afschrift aan het college.
Meerjarig repressief toezicht In Limburg wordt gewerkt met de mogelijkheid een uitspraak te doen over een meerjarige vorm van repressief toezicht (voor maximaal 4 jaar). Hieraan ten grondslag ligt een periodiek financieel verdiepingsonderzoek naar de financiële positie en de financiële functie bij de gemeente. Voorts monitort Limburg jaarlijks om te bezien of de uitspraak gehandhaafd kan blijven, dan wel daar op terug gekomen moet worden in verband met verslechtering van de financiële positie.
14
GTK 2020 gemeenten
< inhoud
6.3 Uitvoeren van repressief toezicht Zoals eerder vermeld, vindt het repressieve begrotingstoezicht risicogericht en proportioneel plaats. Provincies kunnen eigen accenten en prioriteiten toevoegen aan de wijze waarop zij het toezicht vormgeven. Op basis van onder andere het risicoprofiel van een gemeente (zie hoofdstuk 4), beoordeelt de toezichthouder welke (extra) werkzaamheden worden uitgevoerd. Hierbij kan gedacht worden aan verdiepend onderzoek op basis van (aanvullende) stukken, het volgen van de ontwikkelingen binnen gemeenten, extra ambtelijke overleggen en extra bestuurlijke overleggen.
6.4 Uitvoeren van preventief toezicht Goedkeuring van begroting en begrotingswijzigingen Als een gemeente door GS voor het begrotingsjaar onder preventief financieel toezicht is geplaatst, behoeven de begroting en de wijzigingen daarop de goedkeuring van GS. Hiervoor gelden de volgende termijnen (Artikel 10:31 Awb.): • De toezichthouder maakt een besluit over al dan niet goedkeuring van de begroting of een begrotingswijziging, binnen 13 weken na inzending ervan door de gemeente, bekend. • Om goedkeuring op de begroting te verkrijgen, moet de gemeente actie ondernemen op basis van de met de toezichthouder gemaakte afspraken, zoals bijvoorbeeld het indienen van een door de raad vastgesteld herstelplan. • De toezichthouder kan de termijn van 13 weken éénmaal met ten hoogste 13 weken verlengen (verdaging). Dat moet gebeuren vóór het verstrijken van de eerste termijn van 13 weken. • Onthouding van goedkeuring ,of gedeeltelijke goedkeuring, vindt niet eerder plaats dan nadat GS de raad gelegenheid tot overleg hebben geboden. De motivering van het goedkeuringsbesluit verwijst naar hetgeen in dit overleg aan de orde is gekomen (Artikel 10:30 Awb). • Zolang aan de begroting geen goedkeuring is gehecht, kunnen wijzigingen daarop niet afzonderlijk worden goedgekeurd.
Als een besluit tot wijziging van de begroting ter goedkeuring wordt aangeboden, terwijl de begroting nog niet is goedgekeurd, dan begint de termijn van 13 weken derhalve te lopen op de dag dat de begroting is goedgekeurd. • Als GS niet op tijd beslissen, wordt de begroting of begrotingswijziging geacht te zijn goedgekeurd en kan de gemeente overgaan tot uitvoering ervan. Het preventieve toezicht vervalt hiermee niet. Voor
Termijnen voor het al dan niet verlenen van goedkeuring aan de begroting
START
+
-
De vastgestelde begroting en (meerjaren)begroting zijn structureel en reëel in evenwicht?
+
Bestuurlijk overleg met de gemeente
GS zien vóór 1 januari af van preventief toezicht, bijvoorbeeld n.a.v. aanvullende raadsbesluiten
ARTIKEL 191 GEMEENTEWET
-
Voor 1 januari begrotingsjaar besluit GS: preventief toezicht
Besluit GS: repressief toezicht
Voor 1 januari gemeente in kennis stellen van GS besluit preventief toezicht dmv een brief van GS onder vermelding van inzendingsdatum begroting ivm ingang 1e termijn van 13 weken (artikel 10:31 AWB)
EINDE
Binnen 13 weken na ontvangst van de begroting zo nodig goedkeuringstermijn begroting verdagen met 13 weken
ARTIKEL 203 GEMEENTEWET
ARTIKEL 203 LID 1 GEMEENTEWET
ARTIKEL 10:31 ALGEMENE WET BESTUURSRECHT
Gemeente kan vastgesteld ‘herstelplan’ indienen (ruim binnen de termijn van (2x) 13 weken AWB)
ARTIKEL 10:30 ALGEMENE WET BESTUURSRECHT
Structureel en reëel evenwicht (meerjaren)begroting hersteld?
Bieden van gelegenheid tot overleg met de raad (bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen) -> gedeputeerde (alsnog) akkoord met herstelplan?
Besluit GS: begroting inclusief herstelplan goedgekeurd
+
Besluit GS: goedkeuring begroting onthouden
+
-
Besluit GS: intrekken preventief toezicht cf. artikel 203 lid 5 gemeentewet?
+
Brief van GS aan de raad binnen (2x)13 weken na indienen oorspronkelijke begroting: onthouden goedkeuring aan begroting inclusief herstelplan
Brief van GS aan de raad binnen (2x) 13 weken na indienen oorspronkelijke begroting: begroting inclusief herstelplan goedgekeurd
Het preventieve toezicht blijft van kracht, tot op basis van de begroting voor het volgende jaar de toezichthouder het begrotingsregime voor dat jaar heeft bepaald. Zo nodig worden afspraken aangepast aan de situatie
< inhoud
Brief van GS aan de raad binnen (2x) 13 weken na indienen oorspronkelijke begroting: begroting inclusief herstelplan goedgekeurd en preventief toezicht ingetrokken
EINDE
15
nieuwe begrotingswijzigingen gelden daarna ook bovenstaande termijnen, tenzij GS hebben besloten het preventieve toezicht te beëindigen. De termijn waarbinnen een besluit genomen dient te worden, kan eenmaal voor zes maanden worden verdaagd als voor het nemen van een besluit raadgeving van een adviseur is vereist. De adviseur moet wel aan bepaalde voorwaarden voldoen (Artikel 10:31 lid 3 Awb en Artikel 3:5 Awb). Dit kan bij hoge uitzondering voorkomen; er zijn geen praktijkvoorbeelden bekend waarbij dit aan de orde is geweest.
Beoordelingsnormen Het preventief toezicht heeft als doel te voorkomen dat een gemeente een beroep moet doen op de collectiviteit van de middelen. In de Handleiding artikel 12 financiële verhoudingswet 2017 staat de aanbeveling om, in geval van ingesteld preventief toezicht, dezelfde beoordelingsnormen te hanteren, zoals die gelden onder het artikel 12-regime.
Aangaan van verplichtingen vóór goedkeuring van de begroting Zolang de begroting of een besluit tot wijziging van de begroting (nog) niet is goedgekeurd door GS, behoeft het gemeentebestuur voor het aangaan van verplichtingen de toestemming van GS. GS kunnen bepalen voor welke posten en tot welk bedrag het gemeentebestuur geen goedkeuring behoeft voor het aangaan van verplichtingen, voordat de begroting is goedgekeurd, of nadat goedkeuring aan de begroting is onthouden,. Met de gemeente worden hierover afspraken gemaakt. Hierdoor worden de reguliere bedrijfsvoering, de uitvoering van wettelijke taken en uitvoering van het beleid niet onnodig verstoord. Dit zal in de praktijk inhouden dat een gemeente uitgaven kan doen tot het niveau van de laatst vastgestelde begroting, inclusief begrotingswijzigingen, tenzij bij de nieuwe begroting het lastenniveau lager is vastgesteld. Voor alles wat nieuw is ten opzichte van de laatste begroting is toestemming nodig. Op een verzoek om toestemming moeten GS binnen twee maanden beslissen. Als binnen deze termijn geen besluit is genomen, dan wordt de toestemming geacht te zijn verleend (Artikel 208 lid 3 Gemeentewet). Als afwegingskader ten aanzien van nieuwe verplichtingen gelden de criteria conform de Handleiding artikel 12 Financiële-verhoudingswet. De verplichtingen moeten onontkoombaar en onuitstelbaar zijn.
Hieraan wordt bijvoorbeeld voldaan wanneer: • er sprake is van een wettelijke verplichting, of
16
GTK 2020 gemeenten
< inhoud
• uitstel leidt tot aansprakelijkstelling of kapitaalvernietiging, of • toekomstige onvermijdbare uitgaven worden voorkomen.
Uitzondering: dringende spoed Het gemeentebestuur mag alleen in gevallen van dringende spoed verplichtingen aangaan zonder verkregen goedkeuring van GS (Artikel 209 Gemeentewet). Het gaat hier om uitgaven waarbij voorafgaande toestemming van de toezichthouder niet tijdig mogelijk is. Of deze noodzaak aanwezig is, is ter beoordeling van de raad. Raadsleden die vóór stemmen lopen daarbij een zeker risico. Als GS later goedkeuring onthouden aan de begrotingswijziging, kunnen de betreffende raadsleden persoonlijk aansprakelijk worden gesteld (Artikel 210 Gemeentewet).
Samen met de gemeente op zoek naar de oplossing In geval van preventief toezicht gaat de toezichthouder samen met de gemeente aan de slag om helder te krijgen waar exact de pijnpunten liggen. Dit is meestal een periode van een intensieve dialoog tussen toezichthouder en gemeente, zowel ambtelijk als (indien noodzakelijk) bestuurlijk. Vaak moeten er moeilijke keuzes door de gemeente worden gemaakt. De gemeente kan haar financiële situatie op verschillende manieren (laten) onderzoeken. Bijvoorbeeld met een begrotingsanalyse of een begrotingsscan. Daarnaast kan de provincie aanvullende onderzoeken laten uitvoeren op specifieke onderwerpen. • Begrotingsanalyse: De gemeente kan een vergelijking maken van haar uitgaven en die van een andere of meerdere gemeenten. Hiervoor is een digitaal rekenblad beschikbaar via: https://www.rijksoverheid. nl/documenten/rapporten/2015/05/01/begrotingsanalyse-gemeente Gemeenten kunnen deze zelf invullen. • Begrotingsscan: Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de provinciale toezichthouder maken – in samenwerking met de gemeente - een begrotingsscan. Zij beoordelen de financiële situatie en doen aanbevelingen voor verbetering. Alleen gemeenten die door hun financiële positie onder preventief toezicht staan van de provincie kunnen deze scan aanvragen. Zie ook de Brochure gemeentelijke financiële scan van de Rijksoverheid.
De toezichthouder kan daarnaast ook zelf aanvullend onderzoek doen. Een begrotingsscan geeft dus inzicht waar gemeenten uitgaven kunnen verlagen, inkomsten kunnen verhogen, vermogen moeten opbouwen en/of schulden moeten
afbouwen. De begrotingsscan wordt op verzoek toegelicht in de raad, of een commissie uit die raad, zodat de raadsleden een helder beeld krijgen van de (on) mogelijkheden. Hiermee wordt de raad in zijn positie versterkt verantwoordelijkheid te nemen voor een structureel en reëel sluitende begroting. De uitkomsten van een begrotingsscan zijn niet vrijblijvend. Als follow-up wordt van de raad of het college een schriftelijke reactie richting GS gevraagd, in het bijzonder ten aanzien van de geschetste oplossingsrichtingen en in hoeverre deze worden meegenomen bijde opstelling van de begroting. De conclusies en aanbevelingen zijn ook input voor overleg tussen de gemeente en de provincie.
Het is de verantwoordelijkheid van de raad om (een pakket van) maatregelen te treffen om het structureel en reëel begrotingsevenwicht te herstellen.
Al dan niet beëindigen van het preventieve toezicht Het preventieve toezicht is in beginsel het hele begrotingsjaar van kracht, maar er bestaat een mogelijkheid voor de toezichthouder om het preventieve toezicht gedurende het jaar te beëindigen. Er zijn twee opties nadat de begroting is goedgekeurd: 1. Intrekken van preventief toezicht (Artikel 203 lid 5 Gemeentewet). 2. In stand houden van preventief toezicht gedurende de rest van het begrotingsjaar. 1. Een situatie van preventief toezicht zal in de praktijk vaak leiden tot het op onderdelen bijstellen van de bestaande begroting; meestal wordt dit een herstelplan genoemd. Als de toezichthouder vindt dat het structurele en reële evenwicht is hersteld, bijvoorbeeld doordat de gemeente heeft besloten tot een concreet bezuinigingsplan, dan kan de toezichthouder op dat moment de begroting alsnog goedkeuren en beslissen het preventieve toezicht daarna te beëindigen. 2. Een andere mogelijkheid is dat het begrotingsevenwicht is hersteld, maar dat de toezichthouder toch nog een vinger aan de pols wil houden. De begroting wordt goedgekeurd en het preventieve toezicht wordt dan niet beëindigd.
in te trekken als de begroting/jaarrekening alsnog is ingezonden. Dit omdat op het moment dat de begroting en jaarrekening zijn aangeleverd, de toezichthouder er een financieel oordeel over kan vormen.
Onthouding goedkeuring begroting Als, ondanks een eventueel herstelplan, niet voldoende aannemelijk is dat er sprake is van herstel van het structureel en reëel evenwicht, zullen GS de goedkeuring aan de begroting moeten onthouden. Het preventieve toezicht blijft dan onverminderd van kracht, tot de begroting van het daaropvolgend jaar is ingediend en de toezichthouder heeft beoordeeld of er sprake is van herstel van het structureel en reëel evenwicht. Het blijft gedurende deze periode de verantwoordelijkheid van de raad om zo spoedig mogelijk te zorgen voor het herstel van het structurele en reële evenwicht op de begroting. Voorafgaand aan het onthouden van de goedkeuring, wordt de raad gelegenheid gegeven tot overleg (Artikel 10:30 Awb). De raad kan aan het college opdracht geven dit overleg te voeren (Artikel 160 lid 1 sub b Gemeentewet). Het is ook mogelijk dat de raad een delegatie uit zijn midden afvaardigt, waarbij de aanwezigheid van de verantwoordelijk portefeuillehouder gewenst kan zijn.
De winkel moet open blijven Als aan de begroting de goedkeuring wordt onthouden, dan worden de kaders en gemaakte afspraken met betrekking tot het aangaan van verplichtingen en het doen van uitgaven, zoals eerder in dit hoofdstuk toegelicht, heroverwogen. Er is immers nog steeds geen sprake van een begroting als basisstuk waarop wijzigingen kunnen worden doorgevoerd of verplichtingen kunnen worden aangegaan. GS kunnen bepalen welke verplichtingen of uitgaven geen toestemming vooraf behoeven, maar zullen hier, in de situatie waarbij goedkeuring aan de begroting is onthouden, terughoudend mee omgaan. Dit benadrukt de noodzaak voor de raad om zo spoedig mogelijk maatregelen te benoemen die een daadwerkelijk evenwichtsherstel aantonen. Tot die tijd zullen GS het niveau waarop uitgaven mogen worden gedaan vaststellen op een lager niveau dan gebruikelijk, waarbij afhankelijk van de specifieke situatie maatwerk wordt toegepast. Als er zicht is op een oplossing voor herstel van het structurele en reële begrotingsevenwicht, kunnen de afspraken voor het aangaan van verplichtingen, afhankelijk van de situatie, weer worden versoepeld.
Op zoek naar een oplossing Ook in het geval preventief toezicht is ingesteld wegens termijnoverschrijding, bestaat de mogelijk om dit weer
De gemeente moet dus blijven werken aan een oplossing om het evenwicht te herstellen (herstelplan). De
< inhoud
17
raad is hiervoor verantwoordelijk. Het contact tussen toezichthouder en gemeente wordt in deze periode verder geïntensiveerd. GS doen via hun toezicht al het nodige ter verbetering van de financiële positie van de betrokken gemeente. De gemeente verwerkt de maatregelen in de begroting voor het volgende jaar. Op basis daarvan beoordelen GS of die gemeente in aanmerking kan komen voor repressief toezicht. Ook hierbij gelden uiteraard de in dit GTK toegelichte kaders.
Jaarrekening De niet goedgekeurde begroting heeft geen juridische status. Het is, in het kader van rechtmatigheid van de uitgaven, van belang dat de gemeente de beschikbare budgetten laat aansluiten op de laatst goedgekeurde begroting, aangevuld met de verplichtingen waar GS toestemming voor hebben gegeven. De jaarrekening, die op deze cijfers is gebaseerd, is het sluitstuk van het preventieve begrotingsjaar. Het desbetreffende preventieve begrotingsjaar kan dan met een door de raad vastgestelde jaarrekening en een goedkeurende accountantsverklaring worden afgesloten.
Nazorg preventief toezicht Nadat een gemeente onder preventief toezicht heeft gestaan, kan de toezichthouder aan deze gemeente nog een periode van bijvoorbeeld een jaar extra aandacht besteden. De toezichthouder en de gemeente maken zo nodig afspraken over periodiek ambtelijk en bestuurlijk overleg tijdens deze periode. Deze overleggen kunnen worden gekoppeld aan de planning en control cyclus van de gemeente. In deze overleggen kan worden vastgesteld of de afspraken, die tijdens het preventieve toezicht zijn gemaakt, zijn nagekomen.
18
GTK 2020 gemeenten
< inhoud
7 KADERS EN BEGRIPPEN
7.1 Structureel en reëel begrotingsevenwicht
De Commissie BBV adviseert het structureel begrotingssaldo te presenteren conform bovenstaand voorbeeld. Hiermee wordt inzicht gegeven of de begroting en meerjarenraming structureel in evenwicht zijn.
Structureel evenwicht Structureel evenwicht betekent dat structurele lasten gedekt worden door structurele baten. De incidentele lasten mogen worden gedekt door structurele en door incidentele baten. De raad heeft de wettelijke taak een begroting vast te stellen die structureel en reëel in evenwicht is. De financieel toezichthouder heeft de wettelijke taak om te beoordelen of er sprake is van structureel en reëel evenwicht.
Reëel evenwicht Met reëel evenwicht wordt bedoeld dat de geraamde baten en lasten in de begroting en meerjarenraming volledig en realistisch zijn. De gemeente moet zich rekenschap geven van daadwerkelijk te verwachten groei of afname van baten en lasten.
Om vast te kunnen stellen dat sprake is van een structureel evenwicht is belangrijk dat inzicht bestaat in welk deel van de baten en lasten incidenteel is en welk structureel. In de begroting moet daarom een limitatief overzicht van de incidentele baten en lasten worden gegeven. Dit verplichte (meerjarige) overzicht speelt een rol bij het vast kunnen stellen of er sprake is van een structureel evenwicht. Door het betrekken van de eindcijfers uit het overzicht van incidentele baten en lasten bij het begrotingssaldo met de cijfers uit het overzicht van de (totale) lasten en baten wordt inzicht gegeven in het structureel begrotingssaldo. Dit kan op de volgende wijze eenvoudig worden gepresenteerd:
In de volgende paragrafen worden de kaders voor het beoordelen van het structureel en reëel evenwicht toegelicht.
7.2 Structurele en incidentele baten en lasten De Commissie BBV heeft in 2018 de Notitie structurele en incidentele baten en lasten gepubliceerd, zodat de begrippen ‘structurele’ en ‘incidenteel’ meer eenduidig toegepast worden. De notitie verduidelijkt deze begrippen door middel van een algemeen kader, dat nader toegelicht wordt. Daarnaast zijn diverse (niet limitatieve) voorbeelden uitgewerkt.
Presentatie van het structureel begrotingssaldo (bedragen x € 1000)
2020
2021
2022
2023
Saldo baten en lasten
-1.460
-1.500
-1.690
-1.335
Saldo toevoegingen en onttrekkingen aan reserves
1.660
1.630
1.500
1.250
Begrotingssaldo
200
130
-190
-85
Waarvan incidentele baten en lasten (saldo)
-150
-100
200
50
50
30
10
-35
Structureel begrotingssaldo
De in de tabel opgenomen bedragen incidentele lasten en baten sluiten aan op de totalen uit het overzicht incidentele lasten en baten en bevatten eveneens de incidentele mutaties reserves.
< inhoud
19
In het algemeen geldt dat een gemeente structurele taken uitvoert en daarvoor structurele baten en lasten raamt in de begroting. Structurele baten en lasten zijn dus de regel, incidentele baten en lasten zijn de uitzondering. Deze uitzonderingen moeten inzichtelijk gemaakt worden in het verplichte overzicht van incidentele baten en lasten. Of een post terecht als incidenteel aangemerkt wordt, kan veelal inzichtelijk worden gemaakt door het geven van een goede toelichting. De Commissie BBV heeft daarom de volgende stellige uitspraak opgenomen in de Notitie structurele en incidentele baten en lasten: “Voor de in het overzicht van incidentele baten en lasten opgenomen posten is een toelichting vereist.”
de einddatum over tien jaar ligt kan moeilijk aannemelijk gemaakt worden dat deze post het begrotingssaldo incidenteel beïnvloedt. Waar de grens precies ligt is moeilijk aan te geven, aangezien het BBV geen scherpe definitie geeft wat structureel of incidenteel is. Het BBV laat ruimte aan de decentrale overheden omdat dit past bij de eigen beoordeling van de lokale omstandigheden (‘principle based’). De gehanteerde uitgangspunten dienen vooraf in beleidsnota’s (bijvoorbeeld de financiële verordening) te zijn vastgelegd.
Op basis van artikel 23, onderdeel b, van het BBV gelden dezelfde bepalingen voor de toelichting op de meerjarenraming. Dit houdt in, dat alle incidentele baten en lasten, al dan niet gespecificeerd, in het meerjarig overzicht van incidentele baten en lasten opgenomen worden. Dit geldt ook voor incidentele toevoegingen en onttrekkingen aan reserves.
Voor de dekking van kapitaallasten, die uit de activering van investeringen voortvloeien, kan de raad een bestemmingsreserve kapitaallasten instellen. Onttrekkingen aan een bestemmingsreserve kapitaallasten mogen als structureel worden aangemerkt, mits aan de voorwaarden voor deze bestemmingsreserve is voldaan. Deze zijn als volgt beschreven in de Notitie materiële vaste activa 2017 van de Commissie BBV.
De aard van de begrotingspost is in eerste instantie bepalend of een post als structureel of incidenteel aangemerkt wordt. Daarbij geldt nog steeds dat voor het bepalen van het begrip ‘incidenteel’ gedacht kan worden aan baten en lasten die zich gedurende maximaal drie jaar voordoen. In de praktijk werd dit hulpmiddel echter veelal als ‘vaststaand’ uitgangspunt gehanteerd, door posten die zich vier jaar of langer voordoen als structureel aan te merken. Andersom geredeneerd, posten die zich maximaal drie jaar voordoen werden als incidenteel aangemerkt. Deze starre denkwijze is in de Notitie structurele en incidentele baten en lasten losgelaten. Voor structurele baten en lasten geldt in het algemeen, dat zij tot nadere besluitvorming voor onbepaalde tijd in de begroting staan. Met andere woorden, er is (nog) geen einddatum bekend. Dit noemt men ook wel structureel bestaand beleid. Incidentele baten en lasten betreffen die posten die het begrotingssaldo incidenteel beïnvloeden. Deze posten zijn tijdelijk c.q. hebben een eindig doel. Met andere woorden, er is een einddatum bekend. Drie of vier jaar opnemen van een raming is daarbij geen harde scheidslijn meer bij het bepalen of een begrotingspost structureel of incidenteel is. Wanneer de einddatum vier of vijf jaar ligt na het voor het eerst opnemen van een post, kan deze post nog steeds aangemerkt worden als incidenteel.
Hoe verder de einddatum ligt na (het hulpmiddel van) drie jaar, hoe minder aannemelijk gemaakt kan worden dat er sprake is van een reële einddatum. Van een begrotingspost waarvan
20
GTK 2020 gemeenten
< inhoud
7.3 Bestemmingsreserve kapitaallasten
• Een bestemmingsreserve kapitaallasten moet van voldoende omvang zijn om de kapitaallasten gedurende de gehele vastgestelde afschrijvingsperiode aan de reserve te kunnen onttrekken. • Om de volledige kapitaallasten aan de bestemmingsreserve kapitaallasten te kunnen onttrekken, moet het saldo van de bestemmingsreserve kapitaallasten gelijk zijn aan de boekwaarde van de desbetreffende activa. • Wanneer het saldo van de bestemmingsreserve kapitaallasten minder is dan de boekwaarde van de desbetreffende activa, dan kunnen de kapitaallasten slechts naar rato aan de bestemmingsreserve kapitaallasten worden onttrokken, waarbij de afschrijvingstermijn gelijk moet blijven. • Als de afschrijvingstermijn wordt gewijzigd, moet de inzet van de dekking opnieuw worden berekend. • De bestemmingsreserves kapitaallasten zijn gekoppeld aan de betreffende investeringen. Dit houdt in dat wanneer de investering vertraging oploopt, de onttrekking evenredig lager zal zijn en vice versa. • Onttrekking van de rente uit de bestemmingsreserve kapitaallasten is alleen mogelijk indien er bespaarde rente over het saldo van deze reserve wordt toegevoegd. Wanneer er geen bespaarde rente wordt toegevoegd, dan kan alleen de jaarlijkse afschrijving onttrokken worden aan deze reserve. De mutaties in deze bestemmingsreserve worden inzichtelijk gemaakt in het (verplichte) overzicht van
de beoogde structurele toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves.
7.4 Inzet surplus binnen de algemene reserve Toevoegingen aan en onttrekkingen uit reserves worden, uitgezonderd bestemmingsreserves kapitaallasten, naar de aard van de raming altijd als incidenteel beschouwd. Zo ook onttrekkingen aan de algemene reserve ten gunste van de exploitatie. Onder voorwaarden is het voor gemeenten toegestaan om onttrekkingen aan de algemene reserve ten gunste van de exploitatie te brengen zonder deze mutatie op te nemen op het overzicht van incidentele baten en lasten. Bij een juiste toepassing voert de toezichthouder geen correctie door op het structureel (meerjaren)begrotingssaldo. Deze bepaling is echter niet ‘de reddingsboei’ om de (meerjaren) begroting structureel in evenwicht te brengen.
Welke voorwaarden gelden voor een juiste toepassing? • Inzet van de algemene reserve geldt alleen voor het deel dat volgens de toezichthouder geen deel uitmaakt van de benodigde weerstandscapaciteit die noodzakelijk is voor het afdekken van de geïnventariseerde risico’s. • Het totaalbedrag van het inzetbare deel van de algemene reserve moet bij het besluit tot de inzet aanwezig zijn in de algemene reserve. • Voor het totaalbedrag van de inzet van de algemene reserve wordt een afzonderlijke dekkingsreserve gevormd. • Na het besluit tot inzet van de algemene reserve kan de jaarlijkse inzet niet meer verhoogd worden. Verlaging of geheel beëindigen van de inzet van de algemene reserve is wel mogelijk. • Zo lang inzet van de algemene reserve onderdeel uitmaakt van de (meerjaren)begrotingen, dienen alle jaarschijven, waar de inzet van de algemene reserve niet meer opgenomen is, structureel en reëel in evenwicht te zijn. • Na het vervallen van de inzet van de algemene reserve moet er dus sprake zijn van een situatie dat er geen noodzaak meer bestaat om incidentele middelen in te zetten om de begroting structureel in evenwicht te brengen. Het alleen opnemen van een bezuinigingstaakstelling maakt het structureel en reëel evenwicht niet voldoende aannemelijk. De gemeente moet zelf aantonen welk deel van de algemene reserve niet nodig is om de geïnventariseerde risico’s af te dekken.